Yleisperustelut
Hallituksen esityksen tarkoituksena on vahvistaa oppilaan oikeutta
suunnitelmalliseen varhaiseen ja ennalta ehkäisevään
oppimisen ja kasvun tehostettuun tukeen. Ehdotuksella halutaan korostaa
kaikissa opetustilanteissa annettavan ja tarpeen mukaisesti joustavasti
vastaavan tuen merkitystä. Erityistä tukea saavan
oppilaan opetus riittävine tukitoimineen järjestettäisiin
oppilaan lähikoulussa ja luontaisessa opetusryhmässä aina,
kun se on mahdollista. Valiokunnan mielestä tämä lähtökohta
vahvistaa lähikouluperiaatetta.
Valiokunta pitää esityksen tavoitteita erittäin kannatettavina.
Onnistuessaan uudistus voi saada aikaan merkittäviä myönteisiä vaikutuksia
tukea tarvitsevien oppilaiden opetuksen järjestämiseen.
Uudistus muuttaa nykyistä käytäntöä,
joka on perustunut koulun ulkopuolisten tahojen arviointiin
erityisopetuksen tarpeesta. Se on jättänyt pedagogisten
toimenpiteiden osuuden toissijaiseksi. Ennen kaikkea oppilaan itsensä kannalta
mahdollisimman varhainen puuttuminen koulunkäynnin vaikeuksiin
on tärkeää, mutta samalla se on yhteiskunnan
etu. Tarvittaessa asteittain vahvistuva ja suunnitelmallinen tuki
parantaa oppilaan hyvän oppimisen ja kasvun edellytyksiä ja
antaa mahdollisuuden ehkäistä ongelmien kasaantuminen
ja monimuotoistuminen sekä joidenkin oppilaiden syrjäytyminen.
Tällöin voidaan ehkä säästyä isommilta
ja kalliimmilta seuraamuksilta lapsen koulunkäynnin ja
mahdollisesti koko elämän suhteen. On vain osattava nähdä tarpeeksi
pitkälle tulevaisuuteen ja ajatella nuoren koko tulevaa
elämänkaarta.
Muutosten johdosta päätöksen teko
tehostetun ja erityisen tuen aloittamisesta tulee joustavammaksi,
koska nykyisestä asiantuntijalausuntokäytänteestä luovutaan.
Ongelmia on aiheuttanut lausuntojen saamisen hitaus, mikä on
estänyt toimeenpanemasta tarvittavia muutoksia opetusjärjestelyissä oikea-aikaisesti.
Myös erityistä tukea tarvitsevien koulutulokkaiden
opetuksen järjestämispaikan määrittely
on turhaan viivästynyt. Edelleen oppilashuolto tehostetun ja
erityisen tuen aikana tulee suunnitelmallisemmaksi ja systemaattisemmaksi.
Monet erityistä tukea tarvitsevat oppilaat tarvitsevat
jatkuvasti koulunkäyntiavustajan tukea, joko henkilökohtaisen
tai luokkakohtaisen avustajan. Valiokunta on huolestunut siitä tiedosta,
että lainsäädännön
muutosten myötä kunnissa suunnitellaan leikkauksia
avustajien määrään. Erityistä tukea
tarvitsevien oppilaiden integrointi normaaliluokkiin suuriin opetusryhmiin
ei vähennä avustajan tarvetta. Kun tarkoituksena
on pyrkiä mahdollisimman varhaiseen ja hyvään
tukeen erityistä tukea tarvitsevien osalta, tarve avustajapalveluihin
mahdollisesti kasvaa.
Valiokunta korostaa oppimisen kannalta ryhmäkoon merkitystä ja
toteaa, että uudistus ei saa johtaa erityisluokkien poistamiseen
ja tämän kautta ryhmäkokojen kasvuun.
Sosiaalisemotionaaliset ongelmat ja traumat vaativat pieniä ryhmäkokoja.
Integroitaessa erityisopetusta saava oppilas tai oppilaita yleisopetukseen
on välttämätöntä tarkastella
yleisopetuksen opetusryhmän kokoa siitä säädettävän
asetuksen mukaisesti.
Lain toteuttaminen edellyttää kattavaa koko peruskoulun
opettajakunnan täydennyskoulutusta sekä huomattavia
uudistuksia opettajankoulutuksen sisällöissä.
Jo nykyinen tilanne, ja uudistus erityisesti, edellyttää erityisopettajien
koulutuksen lisäämistä. On välttämätöntä huolehtia koko
opetushenkilöstön, mukaan lukien rehtorit, täydennyskoulutuksesta.
Opetus- ja kulttuuriministeriö suuntaa tänä vuonna
15 miljoonaa euroa opettajien täydennyskoulutukseen. Valiokunta
korostaa myös sitä, että opettajien pysyvyys
on erityistä tukea tarvitseville tärkeää, mikä uusissa
järjestämistavoissa tulee ottaa huomioon.
Seuranta.
Valiokunta toteaa, että hyvä perusopetus sekä varhainen
ja riittävä tuki oppilaan sitä tarvitessa
ovat edellytys sille, että lainmuutosten tarkoittama oppilaan
oikeus ja mahdollisuudet tuloksekkaaseen oppimiseen toteutuu. Valiokunta
pitää välttämättömänä seurata
uudistuksen toteutumista käytännössä ja
ehdottaa tätä koskevaa lausumaa. Asiasta tulee
myös antaa sivistysvaliokunnalle selvitys vuoden 2013 loppuun
mennessä
(Valiokunnan lausumaehdotus 1).
Uudistuksen rahoitus.
Hallituksen esityksen mukaan tehostetun ja erityisen tuen kehittämisen
kustannukset on huomioitu valtiontalouden kehyksissä vuosille
2010—2013 ja valtion vuoden 2010 talousarvioesityksen valmistelun
yhteydessä. Hallituksen esityksessä myös
arvioidaan, että muutokset eivät aiheuttaisi kunnille tai
muille opetuksen järjestäjille välittömiä lisäkustannuksia.
Vuoden alusta voimaan tulleessa valtionosuusuudistuksessa puolestaan
luovuttiin erityisopetuksen korotetusta valtionosuudesta. Erityisopetuksen
valtionosuusrahoitus jatkuu siten, että kaikki kunnat saisivat
samansuuruisen euromäärän perusopetusikäistä kohden. Valiokunta
toteaa, että erityistä tukea tarvitsevien
oppilaiden oppimismahdollisuudet heikentyvät, jos opetukseen
ei kohdenneta tarpeen mukaista resursointia. Perusopetuksen rahoituksen toteuttaminen
ja erityisopetuksen korotuksen poistuminen voivat käytännössä asettaa
näiden toimintamuotojen resursoinnin vastakkain opetuksen
järjestäjien päätöksenteossa
tavalla, joka ei välttämättä aina
vastaa oppilaan etua.
Valiokunnan mielestä on kuitenkin selvää, että erityisen
tuen onnistuminen edellyttää myös vahvaa
taloudellista panostusta. Erityisopetuksen tarve vaihtelee kunnittain
ja myös suurten kuntien sisällä alueittain.
Vaarana on, että uudistus osaltaan lisää huono-osaisuuden
keskittymistä alueittain tiettyihin kouluihin. Valiokunta pitää välttämättömänä ottaa
kehyksissä ja tulevissa talousarvioissa huomioon erityisopetusta koskevista
uudistuksista aiheutuvat lisärahoitustarpeet ja ehdottaa
asiasta lausumaa (Valiokunnan lausumaehdotus 2).
Informaatio-ohjaus.
Opetushallituksen tehtävänä on määrätä oppimissuunnitelman
ja henkilökohtaisen opetuksen järjestämistä koskevan suunnitelman
keskeisestä sisällöstä opetussuunnitelman
perusteissa (16 a § ja 17 a §). Valiokunta pitää tärkeänä,
että Opetushallitus ohjaa myös suunnitelmien tekoon
liittyvää henkilötietojen käsittelyä.
Valiokunta pitää välttämättömänä, että
Opetushallitus informoi ja kouluttaa opetuksen järjestäjiä myös
siitä, mitkä ovat 40 §:n 2 momentin mukaisia
oppilaan opetuksen kannalta välttämättömiä tietoja.
Sivistysvaliokunta pitää välttämättömänä,
että Opetushallitus tiedottaa muuttuneesta lainsäädännöstä niin,
että oppilaiden huoltajat saavat tietoa lapsen muuttuneista
mahdollisuuksista oppimisen tukeen.
Valiokunta katsoo myös, että Opetushallituksen
tulee suunnitella lomakkeet ainakin oppimissuunitelman ja HOJKS:n
laatimista varten. Näin turvattaisiin se, että kaikki
lain edellyttämät tiedot tulisivat kirjatuiksi.
Tällöin ei myöskään
kunnissa tarvitsisi erikseen suunnitella tarvittavia malleja.
Opetushallituksen tulee myös painottaa ns. Kelpo-hankkeessa
mukana oleville opetuksen järjestäjille, että nämä saattavat
käytäntönsä uuden lainsäädännön
mukaisiksi.
Yksityiskohtaiset perustelut
16 a §.Tehostettu tuki.
Valiokunta toteaa, että tukiopetusta ja osa-aikaista
erityisopetusta voidaan käyttää sekä osana
yleistä tukea että tehostettua tukea.
17 §. Erityinen tuki.
Hallituksen esityksen mukaan ennen erityisen tuen järjestämistä oppilaalle
tulisi järjestää tehostettua tukea. Vasta,
jos sillä ei pystytä tukemaan oppilasta riittävästi,
tulisi oppilaalle antaa erityistä tukea. Erityisen tuen muotoina
olisivat erityisopetuksen lisäksi muut esi- ja perusopetuksessa
käytettävät opetukselliset ja oppilashuollolliset
tukimuodot. Erityinen tuki järjestettäisiin pääsääntöisesti
muun opetuksen yhteydessä.
Valiokunta katsoo, että oppilaan etu on ratkaiseva
siinä, miten opetus järjestetään.
Tällöin erityisen tuen järjestäminen
ilman edeltävää tehostettua tukea voi
olla oppilaan kannalta tarkoituksenmukaisin menettely. Sen vuoksi
valiokunta on poistanut 1 momentin ensimmäisen virkkeen.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että opetuksen järjestämisratkaisuissa
otetaan huomioon sekä tukea tarvitsevan oppilaan tarpeet
että opetuksellinen kokonaistilanne. Sen vuoksi valiokunta
ehdottaa 1 momenttia muutettavaksi siten, että opetuksen
järjestämispaikkaa koskevassa harkinnassa on otettava
huomioon sekä oppilaan etu että opetuksen järjestämisedellytykset.
Tarkoituksena on korostaa kokonaisharkintaa, ja se vastaa nykyisten
opetussuunnitelman perusteiden mukaista menettelyä. Valiokunta
toteaa, että muutos on sivistysvaliokunnan vuonna 1998
nykyisen lainsäädännön käsittelyn
yhteydessä tekemien linjausten mukainen (SiVM 3/1998
vp). Kokonaistilannearvio tarkoittaa, että opetuksen järjestämisratkaisussa
otetaan huomioon sekä tukea tarvitsevan oppilaan tarpeet
että esimerkiksi koko luokan opetuksellinen kokonaistilanne.
Edellä todetun perusteella valiokunta ehdottaa pykälän
1 momenttia muutettavaksi.
Pykälän 4 momentissa on säännös,
millä edellytyksillä erityisen tuen päätös
voidaan tehdä ilman sitä edeltävää pedagogista
selvitystä ja oppimisen tehostetun tuen antamista. Valiokunta pitää tärkeänä,
että päätös voidaan tehdä jo
ennen esi- ja perusopetuksen alkamista. Koska lapsen tilanne voi
muuttua äkillisesti esimerkiksi onnettomuuden seurauksena
esi- tai perusopetuksen jo alettua, valiokunta ehdottaa tulkinnanvaraisuuden
poistamiseksi 4 momentin ensimmäisen virkkeen ensimmäiseen
lauseeseen, että erityisen tuen päätös
voidaan tehdä myös esi- tai perusopetuksen aikana.
Pykälän 6 momentissa on asetuksenantovaltuus.
Valiokunta pitää oikeana perusopetusasetuksen
2 §:n säännöstä siitä,
että opetusryhmän muodostuessa erityisen tuen
päätöksen saaneista oppilaista ryhmäkoko
voi olla enintään 10 oppilasta. Valiokunta katsoo,
että yleisopetuksessa opetusryhmä voi tietyin
edellytyksin olla enemmän kuin 10 oppilasta, silloin kun
erityisen tuen päätöksen saaneita oppilaita
opetetaan osana yleisopetuksen ryhmää. Valiokunta
pitää välttämättömänä,
että integroitaessa erityisen tuen päätöksen
saaneita oppilaita yleisopetuksen ryhmiin aina harkitaan, mikä on
sopiva opetusryhmän koko. Tämä riippuu
kussakin tilanteessa siitä, mikä on ollut peruste
erityisen tuen päätökselle. Päätös
voi johtua esimerkiksi sellaisesta vammasta, joka ei välttämättä tarvitse yleisopetuksen
ryhmän pienentämistä integrointitilanteessa.
Osa päätökseen johtaneista perusteista
voi taas olla sellaisia, että jo yhdenkin oppilaan integroiminen
edellyttää ryhmäkoon pienentämistä.
Integrointi voitaisiin tehdä silloin, jos se on oppilaiden
edellytysten ja opetuksessa käytettävän
työskentelytavan takia perusteltua eikä järjestely
vaaranna kenenkään ryhmässä opiskelevan
oppilaan opetuksen tavoitteiden saavuttamista. Näin otetaan
huomioon kaikki oppilaat. Harkinnassa tulee ottaa huomioon myös
mahdolliset päätetyt tukitoimenpiteet, kuten koulunkäyntiavustajat
ja erityiset apuvälineet.
Edellä todetun johdosta valiokunta pitää välttämättömänä,
että valtioneuvosto selventää perusopetusasetuksen
2 §:ää ja määrää opetusryhmien
muodostamisesta asetuksella. Sen vuoksi valiokunta on muuttanut
17 §:n 6 momentin asetuksenantovaltuutta koskevaa säännöstä.
31 a §. Oppilashuolto.
Valiokunta korostaa, että lainsäädännön
mukaan opetuksen järjestäjällä on
vastuu oppilashuollollisista toimenpiteistä.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että käytännössä voi
syntyä tilanteita, joissa on tulkinnanvaraista, ketkä ovat
2 momentissa tarkoitettuja henkilöitä, joiden
tehtäviin oppilaan
asian käsittely
välittömästi kuuluu. Hallituksen esityksen
perusteluissa asiaa ei käsitellä. Valiokunta toteaa,
että tällaisia henkilöitä voivat
olla rehtori tai koulun johtaja, luokanvalvoja tai oppilaan opettaja,
kouluterveydenhoitaja, erityisopettaja, oppilaan kanssa työskentelevä koulunkäyntiavustaja,
koulupsykologi, koulukuraattori ja yläluokilla myös
opinto-ohjaaja ja tarvittaessa koululääkäri
ja lastensuojelun sosiaalityöntekijä.
39 §.Erityisopetuksen tukitehtävistä huolehtiminen.
Opetusministeriön nimi on 1.5.2010 muuttunut opetus-
ja kulttuuriministeriöksi. Valiokunta on tehnyt pykäläään
tätä koskevan muutoksen.
40 §. Henkilötietojen salassapito, luovuttaminen
ja käsittely.
Henkilötietolain (523/1999/) 3 §:n
mukaan henkilötietojen käsittely sisältää muun
muassa henkilötietojen luovuttamisen. Sen vuoksi valiokunta
on muuttanut pykälän otsikon.
Valiokunta ehdottaa säännökseen täsmennystä sen
vuoksi, että momentti on lisäyksen jälkeen
yhdenmukainen muiden vastaavien esitykseen sisältyvien
säännösten kanssa (16 a §:n 2 mom.,
17 §:n 3 mom.).
42 §. Muutoksenhaku.
Aluehallintouudistus tuli voimaan 1.1.2010. Tämän
johdosta valiokunta on muuttanut muutoksenhakuviranomaisen aluehallintovirastoksi.
Voimaantulosäännös.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että vaiheittainen
uusien opetussuunnitelmien käyttöönotto
on ollut käytössä lähes kaikissa
viimeaikaisissa opetussuunnitelmien ja tutkintojen perusteiden muutoksissa. Kun
oppilaan nykyisen lain ja ehdotetun lain mukaiset edut ja oikeudet
pysyvät terminologisista muutoksista huolimatta ennallaan,
ei vaiheittaiselle opetussuunnitelmien käyttöönotolle ole
estettä. Muun muassa kaikki oppilashuoltoa ja tietosuojaa
koskevat muutokset voivat tulla 1.8.2010 sovellettaviksi.
Valiokunta ehdottaa, että Opetushallitus saattaa valmistelemansa
opetussuunnitelman perusteet tämän lain mukaisiksi
niin, että ne opetuksen järjestäjät,
joilla on valmius ottaa uusien opetussuunnitelman perusteiden mukaiset
opetussuunnitelmat nopeasti käyttöön,
voivat ottaa ne käyttöön jo 1.1.2011.
Ne opetuksen järjestäjät, joilla uusien
opetussuunnitelmien valmisteleminen vaatii enemmän aikaa,
voivat ottaa opetussuunnitelmat käyttöön
viimeistään 1.8.2011.
Johtolause.
Valiokunta on muuttanut johtolauseen 17.5.2010 käyttöön
otettujen oikeusministeriön lainvalmisteluohjeiden mukaiseksi.