Perustelut
Yleistä
Sosiaali- ja terveysvaliokunta on käsitellyt asiaa oman
toimialansa osalta ja keskittyy lausunnossaan esityksen sosiaali-
ja terveyspoliittisiin vaikutuksiin.
Hallituksen esityksen taustalla on tarve sopeuttaa maamme alkoholipolitiikkaa
Euroopan unionin jäsenmaissa yleisemmin sovellettavaan alkoholipolitiikkaan
toisaalta Suomen liittymissopimuksessa neuvoteltujen matkustajatuontia koskevien
poikkeusmääräysten umpeutuessa sekä toisaalta
Viron tullessa EU:n jäseneksi. Suomessa alkoholipolitiikan
painotukset ovat perustuneet pohjoismaiseen käsitykseen
alkoholipolitiikan vahvasta sosiaali- ja terveyspoliittisesta luonteesta
ja alkoholin käytön yhteyksistä sairastavuuteen,
sosiaalisiin ongelmiin ja tätä kautta myös
kansanterveyteen. Euroopan unionin alkoholipolitiikan keskeisiä painopisteitä ovat
kansanterveyden asemasta valmisteverotus ja maatalous.
Suomessa alkoholipolitiikan perustavoitteena on alkoholista
aiheutuvien haittojen ehkäiseminen, johon on pyritty erityisesti
sääntelemällä alkoholin saatavuutta
ja hintatasoa. Alkoholin verotus on ollut yksi paljon käytetty
ja kohtalaisen tehokas keino myös terveyspoliittisten tavoitteiden
saavuttamiseen. Hallituksen esitys johtaa sekä alkoholin
saatavuuden helpottumiseen että alkoholijuomien
hintojen merkittävään laskuun. Lisäksi
esitykseen sisältyy sellaisia verotuksellisia ratkaisuja,
jotka ovat omiaan vaikuttamaan alkoholin kulutustottumuksiin, ja
osin päinvastaiseen suuntaan kuin mihin alkoholipolitiikassa
on määrätietoisesti pyritty. Verotuksen
avulla suomalaista alkoholin kulutusta on pyritty ohjaamaan väkevistä juomista
laimeisiin kuten viiniin ja olueen. Veroalennuksen painottaminen
väkeviin juomiin ei vastaa aikaisemmin valittua linjaa.
Alkoholin saatavuutta tulee helpottamaan alkoholijuomien matkustajatuontia
koskevien rajoitusten poistaminen vuoden 2004 alusta. Ratkaisu johtuu
Suomelle liittymissopimuksen yhteydessä myönnetyn
siirtymäajan umpeutumisesta, ja muutokset on tältä osin
pakko toteuttaa lainsäädännössä.
Sen sijaan alkoholijuomien hintojen alentaminen niiden verotusta
helpottamalla johtuu ensisijaisesti varautumisesta tilanteeseen,
jolloin matkustajatuonti vapautuu maista, joissa alkoholin hinnat
ovat huomattavasti Suomen hintoja alhaisempia. Veronalennusten määrä perustuu
kokonaan kansalliseen harkintaan eikä johdu yhteisölainsäädännöstä.
Kun alkoholin saatavuutta on 1990-luvulla jo merkittävästi
muutoinkin lisätty, on saatavilla olevan alkoholin hinnan
halpenemisella suurempi merkitys alkoholin kulutuksen kannalta.
Valiokunta toteaa, että hallituksen esityksen perusteena
on lukuisa määrä oletuksia, joiden oikeellisuudesta
ei voi olla mitään varmuutta. Esityksellä varaudutaan
vapautettavan matkustajatuonnin oletettuihin riskeihin. Ehdotetun
ratkaisun vaikutukset sekä matkustajatuontiin että kotimaiseen
alkoholinkysyntään eivät myöskään voi
perustua muuhun kuin oletuksiin. Aiemmat alkoholijuomien hinnanalennukset
ovat olleet muutaman prosentin luokkaa, kun nyt vähittäismyyntihintojen
ennustetaan alenevan 22 prosenttia. Näin poikkeuksellisen
toimenpiteen vaikutusta on mahdotonta täsmällisesti
ennakoida. Esimerkiksi keskioluen myyntiä vapautettaessa vuonna
1968 tutkijoiden kulutusennusteen mukaan alkoholin kulutus olisi
kasvanut päätöksen seurauksena neljä prosenttia.
Vuoden aikana kulutus kasvoi kuitenkin 40 prosenttia.
Hallituksen esityksen perusteluissa on pohdittu vaihtoehtoisia
keinoja esitetyille veronalennuksille. Vaihtoehtona on esitelty
sellainen ratkaisu, ettei veroja alennettaisi ollenkaan. Sen sijaan
veronalennusten suuruuden vaihtoehtoja ei ole lainkaan käsitelty.
Valiokunta pitää tällaista ratkaisua
merkittävänä puutteena hallituksen esityksessä.
Kun kyse on historiallisesta ratkaisusta, olisi eri vaihtoehtoja
tullut avoimesti pohtia. Toinen merkittävä puute
esityksen valmistelussa on ollut ratkaisun sosiaali- ja terveysvaikutusten
ohut arviointi. Vaikka perusteluissa sinänsä näitä vaikutuksia
erikseen alkoholin ja tupakan osalta käsitellään
oikean suuntaisesti, jää niiden käsittely
alkoholin kansanterveydellisten vaikutusten mittavuuden johdosta
varsin suppeaksi muihin perusteluihin nähden.
Sosiaali- ja terveyspoliittiset näkökohdat
Alkoholin hinta on merkittävin yksittäinen
tekijä, joka vaikuttaa alkoholin kokonaiskulutukseen. Eri
tutkimuksista saatujen tietojen mukaan yhden prosentin muutos alkoholijuomien
hinnoissa johtaa 0,2—1,5 prosentin suuruiseen alkoholin
kulutuksen muutokseen. Tämän perusteella esitetyn
veronalennuksen seurauksena alkoholin kulutus kasvaa Suomessa 4,4—33
prosenttia. Alkoholin välittömät haittavaikutukset kehittyvät
samansuuntaisesti ja krooniset haitat kasvavat vuosien viiveellä.
Valiokunta painottaa, että kulutuksen kasvu tapahtuu tilanteessa, jossa
alkoholin käytön terveydellisiä ja sosiaalisia
haittavaikutuksia ei ole tiedostettu eikä hoidettu asianmukaisesti
edes nykykulutuksen tasolla.
Alkoholihaittojen yleisyydestä Suomessa on yhtenä esimerkkinä Terveys
2000 -tutkimuksen antama tulos alkoholismin yleisyydestä yli
30-vuotiaassa aikuisväestössä; miehistä 6,7
prosenttia ja naisista 1,5 prosenttia on alkoholisteja. Valiokunnan
saaman selvityksen mukaan erityisesti väkevien juomien
huomattava hintojen alennus tulee erittäin todennäköisesti
lisäämään alkoholistien juomaputkien
pituutta noin 30 prosentilla, koska juomaputket yleensä katkeavat vasta
varojen loppumiseen. Tämän seurauksena kaikki
alkoholismiin liittyvät terveydelliset ja sosiaaliset haitat
tulevat lisääntymään oleellisesti.
Näitä haittoja ovat esimerkiksi pidempi ja vaikeampi
katkaisuhoidontarve, lisääntyvä määrä alkoholipsykooseja
ja epileptisiä kohtauksia sekä lisääntyvä määrä alkoholin
aiheuttamia somaattisia komplikaatioita kuten infektioita, vammoja,
maksavaurioita ja haimatulehduksia. Lisäksi pidemmät
juomaputket johtavat entistä vaikeampiin sosiaalisiin ongelmiin,
jotka kohdistuvat etupäässä alkoholistien
läheisiin. Samalla alkoholistien syrjäytyminen
pahenee.
Esityksen perustelujen mukaan alkoholin suurkuluttajien määrä tulee
kulutuksen kasvun johdosta lisääntymään
50 prosentilla. Lisäksi valtaosa kulutuksen kasvusta tapahtuu
juuri siinä väestöryhmässä,
joka on alkoholin suurkuluttaja. Tietyllä viiveellä osa
suurkuluttajista sairastuu alkoholismiin ja muihin alkoholisairauksiin.
Alkoholi aiheuttaa nykyisin vuosittain 3 000 ennenaikaista
kuolemaa, ja alkoholimyrkytyksiin sekä maksasairauksiin
kuolleiden määrä on lähes kuusinkertaistunut
30 vuodessa. Pahoinpitelyiden, joihin alkoholilla on osuutta, määrä on
samana aikana lähes nelinkertaistunut. Väkevien
alkoholijuomien käytön lisääntyminen
tulee lisäämään humalajuomista
ja siitä aiheutuvia alkoholimyrkytyksiä ja kuolemia.
Lisäksi humalajuominen lisää tapaturmia,
väkivaltaa ja sosiaalisia haittoja entisestään.
Erityisiä riskiryhmiä ovat paitsi alkoholistit,
erityisesti alkoholiin tottumattomat nuoret. Alkoholi aiheuttaa
lisäksi vaikeasti mitattavia työn tuottavuuden
menetyksiä ja kärsimyksiä perheille sekä vajaan
miljardin euron verran suoranaisia yhteiskunnan maksettavaksi tulevia
kustannuksia. Alkoholihaitat näkyvät myös
asunnottomuustilastoissa, ja valtaosalla asunnottomista on arvioitu
olevan vakavia päihdeongelmia.
Alkoholin hinnan halpenemisella arvioidaan olevan merkitystä erityisesti
naisten ja nuorten juomisen määrään.
Naisten juominen on viime vuosina muutoinkin huomattavasti kasvanut. Keski-ikäiset
ja vanhemmat yksinäiset miehet ovat perinteisesti olleet
päihdepalvelujen suurimpia käyttäjiä.
Nyt palveluiden käyttäjät ovat nuorentuneet
ja naisistuneet siten, että noin kolmannes esimerkiksi
A-klinikkapalveluiden käyttäjistä on
naisia. Naisten juomisen kasvu näkyy myös siinä,
että Suomessa syntyy joka vuosi noin 650 alkoholin eriasteisesti
vaurioittamaa lasta. Vauriot ovat pysyviä ja vaativat usein
monenlaista hoitoa. Vain osa vaurioista tunnistetaan vauvaiässä,
ja oikea diagnoosi varmistuu usein vasta kouluiässä,
kun oppimisvaikeudet tulevat ilmi.
Nykyisen kulutustason haitoista ei selvitä tämänhetkisillä resursseilla
eikä kuntien maksuvalmiuksilla. Lamavuosina leikattiin
päihdehuollon, erityisesti kaikkein huono-osaisimpien palveluita
kaikkein dramaattisimmin. Nykyisen kulutustason aiheuttamat haitat
ovat sillä tasolla, että taloudellisissa ongelmissa
kamppailevilla kunnilla on suuria vaikeuksia rahoittaa kulutuksesta
syntyviä haittoja ja niiden käsittelyyn liittyviä,
kansalaisten perusoikeuksiin kuuluvia palveluita. Lisääntyvä terveyspalvelujen
kysyntä tulee vaikeuttamaan jo nyt riittämättömän
palvelutarjonnan vuoksi ruuhkautuneen terveydenhuoltojärjestelmän
toimivuutta ja kohtuullisten hoitoonpääsyaikojen
turvaamista. Esimerkiksi 20 prosentin kulutuksen kasvu voi lisätä asiointeja
sosiaali- ja terveyspalveluissa noin parilla tuhannella päivässä eli
vuositasolla yli 700 000:lla.
Valiokunta painottaa, että alkoholin kulutuksen kasvu
tulee näkymään tarpeena lisätä kunnallisia
peruspalveluita hyvin laajasti. Lisäresursseja tarvitaan
terveydenhuollon ja suoranaisen päihdetyön lisäksi
lastenneuvolatoimintaan, kasvatus- ja perheneuvolatoimintaan, lastensuojeluun,
kriisiaputoimintaan sekä turvakotien ylläpitoon,
asuntotoimeen, ennaltaehkäisevään toimintaan
jne. Kaikkien näiden palveluiden kasvavaan kysyntään
tulee kuntien sosiaali- ja terveystoimessa varautua osoittamalla
niihin välittömästi lisää rahoitusta.
Alkoholihaittojen ehkäisy
Valiokunta pitää hyvänä,
että hallitus valmistelee lähivuosiksi laajapohjaisen
eri toimijatahojen yhteistyötä koordinoivan kansallisen
alkoholiohjelman. Valtioneuvoston alkoholipolitiikan linjauksia
koskevan periaatepäätöksen mukaan yhtenä keskeisenä tavoitteena
on alkoholin kokonaiskulutuksen kääntäminen
laskuun. Valiokunta katsoo, että tavoite on oikea ja siihen
tulee kaikin keinoin pyrkiä. Tilanteessa, jossa alkoholin
kulutukseen perinteisesti eniten vaikuttaneet tekijät,
alkoholin saatavuus sekä sen hinta, muuttuvat suuntaan,
joka tähän asti aina on lisännyt alkoholin
kulutusta, mainitun tavoitteen saavuttaminen ei ole helppoa. Tavoitteen
saavuttaminen edellyttää vastapainoksi erityisen
määrätietoisia ja vaikuttavia keinoja
kulutuksen hillitsemiseksi.
Päihteiden vastaisessa työssä pitää toimia
monilla tasoilla; valtion, kuntien, pienempien yhteisöjen
ja myös yksilötasolla. Terveydenhuollossa tulee
pyrkiä varhaisvaiheen tunnistukseen ja interventioon sekä ennaltaehkäisevään
asennekasvatukseen. Tutkimusten perusteella tiedetään,
että päihteistä aiheutuvista terveysongelmista
paraneminen on todennäköisempää,
jos oireet tunnistetaan varhain. Päihdehoidossa tulisi lisätä hoitomuotoja,
joissa päihdeongelmaisen koko perhettä kuntoutetaan.
Ennaltaehkäisevässä mielessä on
päihdehoitoa kohdistettava erityisesti alkoholiongelmaisiin
vanhempiin, joilla on pieniä lapsia. Ennaltaehkäiseviä toimia
on tehostettava myös äitiyshuollossa. Ennaltaehkäisevässä työssä perusterveydenhuollon
erikoissairaanhoidon, lastensuojelun, päihdehuollon ja muun
sosiaalitoimen yhteistyö ja moniammatillinen asiantuntijuus
on välttämätöntä, samoin yhteistyö kolmannen
sektorin kanssa.
Valtioneuvoston hyväksymissä alkoholipolitiikan
linjauksissa on keskeisesti esillä lapsiin ja perheisiin
kohdistuvien alkoholihaittojen vähentäminen. Nuorten
alkoholin käyttöön voidaan vaikuttaa
muun muassa vähittäismyynnin ja anniskelun ikärajasäännösten
tehostetulla valvonnalla. Päivittäistavarakaupan
osuus alkoholin vähittäismyynnistä on
noin 40 prosenttia. Käytännössä helpoimmin
lasten ja nuorten kulutukseen ajautuu juuri päivittäistavarakaupoista myytävä alkoholi.
Alkoholilain säännökset rajoittavat myös
erityisesti nuorille suunnattujen niin kutsuttujen limuviinojen
myyntiä, koska vähittäismyyntilupa voidaan
myöntää ainoastaan käymisteitse
valmistettujen enintään 4,7 tilavuusprosenttia
alkoholia sisältävien juomien vähittäismyyntiin.
Alaikäisiin kohdistuvan alkoholijuomien mainonnan ja myynninedistämistoiminnan
kiellon valvonnalla on myös tärkeä merkitys.
Valiokunta korostaa tässä yhteydessä alkoholin
vähittäismyyntiä harjoittavien Alko Oy:n
ja päivittäistavarakauppiaiden vastuuta toimia
omalta osaltaan alkoholihaittojen ennaltaehkäisyssä.
Anniskelupaikoissa tapahtuvaa alkoholin myyntiä tulee
pystyä nykyistä tehokkaammin valvomaan. Erityisesti
yritysten omavalvontaa esimerkiksi alaikäisille ja päihtyneille
myynnin osalta tulee tiukentaa. Yritysten kova kilpailu asiakkaista
on synnyttänyt ravintolaelinkeinon piiriin paljon epäkohtia
ja myös taloudellista rikollisuutta, jota ei pystytä nykyisillä voimavaroilla
valvomaan. Valvonnan puute on tuonut alan työntekijöille
lisääntynyttä turvattomuutta, ja viranomaisvalvonnan
tehostaminen tukisi myös henkilökunnan pyrkimystä valvoa
alkoholilain mukaisia anniskelurajoituksia. Myös nykyistä ravintoloiden
aukioloaikoja koskevaa poikkeuslupakäytäntöä ja
sen asianmukaisuutta tulisi arvioida uudelleen. Joka tapauksessa
lääninhallitusten sosiaali- ja terveysosastojen
alkoholihallintoresursseja tulisi olennaisesti lisätä, jotta
valvontajärjestelmää voidaan pitää uskottavana.
Myös nyt vapautettavaa alkoholin tuontia omaan käyttöön
on käytännössä valvottava riittävästi.
Nykynuoret käyttävät alkoholia useammin
ja rankemmin kuin nykyaikuiset vastaavan ikäisinä.
Eurooppalaisessa vertailussa suomalaiset nuoret ovat humalajuomisen
useudessa kärkimaiden joukossa. Viimeaikaiset tutkimustulokset
kuitenkin kertovat, että nuorempien ikäluokkien
alkoholinkäyttö olisi kääntynyt
laskuun. Tätä kehitystä on vahvistettava
aktiivisella asennekasvatuksella.
Lasten ja nuorten alkoholinkäyttöön
tulee puuttua riittävän ajoissa ja samalla estää varhaisen
päihderiippuvuuden kehittymistä sekä vähentää hoidon
tarvetta. Mitä nuorempana alkoholinkäyttö aloitetaan,
oli sitten kyseessä kohtuullinen ja kontrolloitu tai runsas
ja humalahakuinen alkoholinkäyttö, sitä varhaisemmalla
aikuisiällä elimelliset alkoholiongelmat, kuten esimerkiksi
alkoholin aiheuttamat maksa- ja haimasairaudet sekä aivovauriot
tulevat ajankohtaisiksi. Varhaisella seurannalla, kuten koulupoissaoloihin
puuttumisella ja kouluterveydenhoidon nykyistä tehokkaammalla
käytöllä, voitaisiin toteuttaa ennaltaehkäisevää terveydenhuoltoa.
Ehkäistäessä nuorten syrjäytymistä ehkäistään
myös päihdeongelmien kasvua. Tästä syystä on
tärkeää jo päivähoidon
ja peruskoulun aikana havaita syrjäytymisvaarassa olevat
lapset ja pystyä tarjoamaan heille lisättyä tukea.
Peruskoulun keskeyttämistä tulisi tukitoimenpiteillä estää samoin
kuin suunnata aktivointitoimenpiteitä niihin nuoriin, jotka
eivät hakeudu peruskoulun jälkeen koulutukseen
tai työnhakijoiksi. Näin voitaisiin parantaa nuorten
elämänhallintaa, jolla on suora yhteys myös
päihteiden käyttöön.
Aikuisten alkoholinkäyttö on monin tavoin esimerkkinä nuorten
alkoholinkäytölle. Lapsen elämä alkaa
perhepiirissä, ja perhe-elämä on yksi
tärkeimpiä alueita, joka säätelee
nuoren käyttäytymistä. Tutkimuksissa
on havaittu, että hyvät kasvatuskäytännöt
suojaavat nuoria päihteiden ongelmakäytöltä.
Tämä edellyttää, että vanhemmat
seuraavat läheltä nuoren elämää, ovat
jatkuvasti vuorovaikutuksessa nuoren kanssa päätettäessä hänen
elämänsä tärkeistä asioista
ja ovat päivittäin tekemisissä lastensa
kanssa. Vastaavasti huonot vanhemmuuskäytännöt
ovat tutkimusten mukaan yhteydessä erilaisiin nuorten käyttäytymishäiriöihin,
erityisesti päihteiden käytön varhaiseen
alkamiseen. Tästä syystä vanhempien ja
aikuisten vastuuta päihdekasvatuksessa tulee korostaa.
Valiokunta painottaa, ettei nuorten alkoholin käyttöön
liittyviä ongelmia voida käsitellä irrallaan
muusta yhteiskunnasta eikä alkoholiongelmia voida poistaa
tai lieventää kohdentamalla toimia vain nuorisoon.
Valistuskampanjoita ja terveysvalistusta voidaan pitää mielekkäänä,
jos toteutetaan valistuksen kanssa yhteneviä toimenpiteitä.
Esimerkiksi päihteettömien ympäristöjen
turvaaminen muun muassa urheilu- ja perhetapahtumissa samoin kuin
työpaikoilla toimisi esimerkkinä siitä,
että päihteetöntä elämäntapaa
suojataan. Elämäntapoja koskevien selkeiden moraalikoodien
tarjoaminen on asennekasvatuksessa tärkeää.
On esimerkiksi korostettava, että alkoholin välittäminen
alaikäiselle on rikos ja että kaikkien aikuisten,
myös vanhempien ja aikuisten sisarusten, on kieltäydyttävä alkoholin
välittämisestä lapsille. Vanhempien
tulee myös omalla esimerkillään osoittaa,
ettei humalahakuinen juominen ole hyväksyttävää.
Tupakkavero
Valiokunta pitää hyvänä,
ettei hallitus esitä tupakkaveron alentamista. Valiokunta
pitää tärkeänä, että aktiivista
tupakoinnin vastustamistyötä jatketaan ja erityisesti
pyritään ehkäisemään
nuorten tupakoinnin aloittaminen. Tupakkaverosta saatavia varoja
on suunnattava nykyistä enemmän WHO:n suosituksen
mukaisesti tupakoinnin aloittamista estävään
terveyskasvatukseen.
Vaikutusten arviointi
Valiokunta pitää välttämättömänä,
että ehdotetun lain vaikutuksia alkoholin kulutukseen, käyttötottumuksiin,
haittojen kehitykseen sekä palvelujen tarpeeseen mahdollisimman
kattavasti seurataan ja arvioidaan. Arvioinnin pohjalta tulee tarvittaessa
nopeasti tehdä johtopäätöksiä alkoholipoliittisten
linjausten tarkistamiseksi ja verojen nostamiseksi, jos alennukset
osoittautuvat liian suuriksi. Hallituksen esityksen perustelujen
mukaan alkoholin käytön aiheuttamat välittömät
haittakustannukset nousevat ensi vuonna 120—123 miljoonaa
euroa. Kuntien menoja välittömät haittakustannukset
lisäisivät noin 15—19 miljoonaa euroa.
Valiokunta pitää välttämättömänä,
että haittakustannusten rahoitukseen sekä kuntasektorilla
että valtion toiminnoissa varaudutaan riittävästi
jo vuonna 2004. Lisäksi valiokunta pitää välttämättömänä,
että uudistuksen kustannusvaikutuksia sosiaali- ja terveydenhuoltoon
laajasti seurataan.