Yleisperustelut
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja
saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena
ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin
huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Tapaturmavakuutuslaitosten liitto
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan katsonut lakiehdotuksen
käsittelyjärjestyksen kannalta välttämättömäksi,
että esityksen jatkokäsittelyssä hankitaan
selvitys, jonka perusteella voidaan arvioida sitä, onko
perusteltua antaa lakiehdotuksen mukaisia tehtäviä Tapaturmavakuutuslaitosten
liitolle samoin kuin selvitys siitä, miten perusoikeuksien,
oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimukset otetaan huomioon
liiton toiminnassa julkisia hallintotehtäviä hoidettaessa.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa, ettei hallituksen esitys
sisällä muutoksia liiton nykyiseen asemaan ja
tehtäviin, jotka on säädetty vuonna 1996
hyväksytyllä lailla (1204/1996) EU:n
kolmannen vahinkovakuutusdirektiivin soveltamiskysymyksiin liittyen. Esityksellä
ainoastaan
tarkennetaan liiton tehtäviä koskevia säännöksiä siten,
että ne täyttävät tietosuojasäännösten
edellyttämän yksityiskohtaisuuden ja tarkkarajaisuuden
vaatimukset. Valiokunta ei näe ainakaan tässä vaiheessa
tarvetta liiton suhteellisen vakiintuneiden tehtävien uudelleen
järjestelyyn.
Tapaturmavakuutuslaitosten liitto ei ole viranomainen, mutta
sille on lailla säädetty julkisia tehtäviä.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta to-teaa, että tapaturmavakuutusturvan
toimeenpano on kansalaisten kannalta keskeistä sosiaaliturvaa
ja siitä syystä perusoikeuksien, oikeusturvan
ja hyvän hallinnon vaatimusten toteutuminen on keskeinen
menettelyvelvoite lain toimeenpanossa. Käsiteltävänä oleva
esitys sisältää Tapaturmavakuutuslaitosten
liiton osalta vakuutuslaitoksia vastaavat oikeusturvasäännökset
siltä osin kuin liitto käyttää tehtäviä hoitaessaan
julkista valtaa. Lisäksi liittoa koskevat samanlaiset viittaukset
hallintomenettelylain soveltamiseen kuin vakuutuslaitoksia. Lakisääteisten
tehtävien toimeenpanoon liittyvien asiakirjojen ja tietojen
julkisuus määräytyy viranomaisten toiminnan
julkisuudesta annetun lain mukaan.
Perustuslakivaliokunta on katsonut, ettei hyvän hallinnon
takeiden kannalta ole riittävää, että noudatettavaksi
tulevat lain nykyisen 41 a §:n 3 momentin
mukaan ainoastaan eräissä hallintomenettelylain
pykälissä säädetyt periaatteet.
Perustuslakivaliokunta on perustuslain säätämisen
yhtydessä korostanut, että uskottaessa hallintotehtävä suoraan
laissa muulle kuin viranomaiselle, tulee säännösperusteisesti taata oikeusturvan
ja hyvän hallinnon vaatimusten noudattaminen tässä toiminnassa
(PeVM 10/1998 vp). Perustuslakivaliokunta
on pitänyt keskeisenä hallintomenettelystä,
viranomaisten toiminnan julkisuudesta ja viranomaisessa käytettävästä kielestä annettujen
yleisten säännösten saattamista sovellettavaksi
(PeVL 23/2000 vp ja PeVL 2/2001
vp). Perustuslakivaliokunta on lisäksi katsonut,
ettei sellainen poikkeussääntely, jonka mukaan sovellettavaksi
tulisivat ainoastaan tietyt hallintomenettelylain pykälät, ole
hyväksyttävää (PeVM
2/2002 vp). Vaikka asioissa, joissa ei ole kysymys
jonkun edusta, oikeudesta tai velvollisuudesta päättämisestä, eivät
kaikki hallintomenettelylain pykälät tule sovellettaviksi,
perustuslakivaliokunta on katsonut tärkeäksi,
että hallintomenettelylaki on kaikin osin sovellettavana.
Perustuslakivaliokunnan mukaan hallintomenettelylain omien säännösten
mukaan määräytyy, miltä osin
laki tulee sovellettavaksi konkreettisissa asioissa.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta ehdottaa edellä olevan
perusteella tapaturmavakuutuslakiin lisättäväksi
säännökset hallintomenettelystä ja
viranomaisessa käytettävästä kielestä annettujen yleisten
säännösten soveltamisesta Tapaturmavakuutuslaitosten
liiton toimintaan sen hoitaessa tapaturmavakuutuslain mukaisia toimeenpanotehtäviä.
Tapaturma-asiain korvauslautakunta
Perustuslakivaliokunta katsoi lausunnossaan lakiehdotuksen käsittelyjärjestyksen
kannalta välttämättömäksi
jatkokäsittelyssä hankkia selvitystä myös
siitä, onko tarkoituksenmukaista, että tapaturma-asiain
korvauslautakunta hoitaa laissa tarkoitetut tehtävät
ja yleisohjeiden antamisen, ja katsoi, että lain tasolla
on toteutettava järjestelyt, jotka mahdollisesti ovat tarpeen perusoikeuksien
sekä oikeusturvan ja muiden hyvän hallinnon vaatimusten
vaarantumisen estämiseksi.
Tapaturma-asiain korvauslautakunnan asema ja tehtävät
vahvistettiin myös mainitulla lailla 1204/1996
Euroopan unionin kolmannen vahinkovakuutusdirektiivin soveltamiskysymyksiin liittyen.
Korvauslautakunnan organisaatio on rakennettu siitä lähtökohdasta,
että tapaturmavakuutus on yksityisten vakuutusyhtiöiden
hoidossa oleva tapaturmien ensisijainen korvausjärjestelmä.
Lautakunta toimii Tapaturmavakuutuslaitosten liitossa, ja sen asettaa
sosiaali- ja terveysministeriö. Lautakunnassa ovat edustettuina
sosiaali- ja terveysministeriö, työmarkkinajärjestöt
sekä vakuutuslaitokset. Työmarkkinajärjestöjen
osallistuminen tapaturmavakuutusjärjestelmää ohjaavaan
toimintaan on katsottu perustelluksi, koska kysymyksessä on
työmarkkinarahoitteinen järjestelmä.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta ei näe ainakaan tässä vaiheessa
tarvetta lautakunnan suhteellisen vakiintuneiden tehtävien
uudelleen järjestämiseen.
Korvauslautakunta ei ole oikeudelliselta muodoltaan viranomainen,
eikä siihen sovelleta suoraan viranomaisia koskevia säännöksiä.
Lautakunta hoitaa kuitenkin julkista tehtävää.
Lautakunnan tehtävänä on edistää yhdenmukaista korvauskäytäntöä antamalla
korvausratkaisuja ja suosituksia, jotka eivät ole vakuutusyhtiöitä sitovia.
Käytännössä vakuutusyhtiöt
myös poikkeavat lautakunnan suosituksista. Lautakunta antaa
lisäksi yleisiä korvauskäytäntöä koskevia ohjeita,
jotka eivät ole sitovia määräyksiä.
Korvauslautakunta ei päätä kenenkään
oikeuksista tai velvollisuuksista, eivätkä sen
keskeiset tehtävät sisällä muutoinkaan
julkisen vallan käyttöä.
Valiokunta ehdottaa perustuslakivaliokunnan lausunnon johdosta
korvauslautakuntaa koskeviin säännöksiin
lisäyksiä, jotka selkeyttävät hallintomenettelystä,
viranomaisten toiminnan julkisuudesta, hallintolainkäytöstä sekä viranomaisissa
käytettävästä kielestä annettujen yleisten
säännösten soveltamista
tapaturma-asiain korvauslautakunnan toimintaan.
Valiokunta toteaa, että eduskunnalle on annettu hallituksen
esitys uudeksi hallintolaiksi (HE 72/2002 vp), jossa hallintomenettelyä koskevat
säännökset uudistetaan siten, että muun muassa
perustuslain hyvän hallinnon vaatimukset toteutuisivat
hallintomenettelyssä nykyistä paremmin. Näin
ollen myös tapaturmavakuutusta hoidettaessa huomioon otettavat
hallintomenettelysäännökset tarkentuvat
sisällöltään yleislainsäädännön
uusimisen yhteydessä.
Muita seikkoja
Valiokunta on asian käsittelyn yhteydessä kiinnittänyt
huomiota lain huomattavaan vaikeaselkoisuuteen, johon vaikuttavat muun
muassa useat lain sisäiset ja myös muihin säädöksiin kohdistuvat
viittaussäännökset. Lain vaikeaselkoisuus
ja yksityiskohtaisuus vaikeuttaa paitsi lain soveltamista myös
yksityisen oikeusturvan toteutumista, koska kansalainen ei voi omatoimisesti
päästä perille oikeuksistaan. Valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota
myös korvausasioiden käsittelyn oikeudenmukaisuuteen ja
puolueettomuuteen. Hakijan luottamus hänen asiaansa ratkaisevien
tahojen puolueettomuuteen on koko järjestelmää kohtaan
koetun luottamuksen kannalta keskeistä. Tästä syystä muun muassa
potilaan terveydentilaa arvioivien tulisi olla paitsi asianmukaisen
asiantuntijuuden omaavia myös mahdollisimman objektiivisia
ja puolueettomia. Valiokunta pitää tärkeänä asianosaisen oikeutta
tulla kuulluksi tapaturma-asiain käsittelyssä ja
katsoo, että sääntelyn täsmentämistä tulee
tältä osin selvittää. Tarpeeton valitusprosessi
saatettaisiin välttää esimerkiksi kuulemalla
hakijaa ennen hylkäävän päätöksen antamista
tai saattamalla asia ennakkopäätöksellä hakijalle
tiedoksi mahdollisen lisäselvityksen toimittamista varten.
Valiokunta viittaa jäljempänä esitettävien muutosehdotusten
perustelujen osalta myös perustuslakivaliokunnan lausuntoon.
Yksityiskohtaiset perustelut
30 a §.
Valiokunta ehdottaa, että pykälän
2 momentissa lueteltuihin liiton tehtäviin lisätään
järjestelmän toimeenpanoon liittyvä yleinen
tiedotustoiminta. Tiedotustoiminnasta säädetään
liittoa koskevassa asetuksessa. Tiedotustoiminnan tarkoituksena
on taata sekä jäsenlaitosten että järjestelmän
ulkopuolisten tahojen tiedonsaantia asioista, jotka eivät
ole esitykseen sisältyvän 64 h §:n mukaan
salassapidettäviä.
Valiokunta ehdottaa pykälän 3 momenttiin lisättäväksi
yleisperusteluissa esitetyn perusteella säännökset
hallintomenettelystä sekä viranomaisissa käytettävästä kielestä annettujen yleisten
säännösten soveltamisesta Tapaturmavakuutuslaitosten
liiton toimintaan sen hoitaessa lain toimeenpanotehtäviä.
Lisäksi tulevat toissijaisesti sovellettaviksi vakuutuslaitoksia koskevat
säännökset korvaus- ja vakuuttamisvelvollisuutta
koskevia asioita liitossa käsitel-täessä.
30 b §.
Valiokunta ehdottaa perustuslakivaliokunnan lausunnossaan esittämän
huomautuksen johdosta, että Tapaturmavakuutuslaitosten
liiton säännöt vahvistettaisiin sosiaali-
ja terveysministeriön päätöksellä.
30 c §.
Valiokunta ehdottaa pykälän 3 momentin muuttamista
niiltä osin kuin korvauslautakunnalla olisi valta antaa
vakuutuslaitoksia velvoittavia päätöksiä.
Perustuslakivaliokunta on pitänyt muutosta tavallisen lain
säätämisjärjestyksen edellytyksenä.
30 d §.
Perustuslakivaliokunta on katsonut, ettei korvauslautakunnan
lausunnon antamista koskevasta menettelystä säätämistä ole
mahdollista jättää valtioneuvoston asetuksen
varaan. Sosiaali- ja terveysvaliokunta ehdottaa pykälän 4
momenttiin kirjattavaksi, että lausuntoasioiden käsittely
lautakunnassa on kirjallista ja käsittelyssä noudatetaan
soveltuvin osin hallintomenettelylain säännöksiä.
Lisäksi valiokunta ehdottaa, että soveltuvin osin
tulisivat sovellettaviksi kielilain ja saamen kielen käyttämisestä viranomaisissa
annetun lain säännökset.
Valiokunta ehdottaa perustuslakivaliokunnan lausunnon johdosta
pykälän 5 momentin lopussa olevan säännöksen
poistamista, koska lautakunnalla ei voi olla valtaa antaa ulospäin
vaikuttavia määräyksiä.
Valiokunta ehdottaa pykälään uutta
6 momenttia, jossa selvennetään viranomaisten
toiminnan julkisuudesta annetun lain soveltamista tapaturma-asiain
korvauslautakunnan asiakirjoihin, jotka liittyvät lain
toimeenpanoon. Lisäksi ehdotetaan erikseen säädettäväksi
siitä, että korvauslautakunnan päätökseen,
jolla on ratkaistu tiedonsaantia asiakirjasta koskeva asia, haetaan muutosta
hallintotuomioistuimesta, siten kuin hallintolainkäyttölaissa
säädetään.
37 §.
Valiokunta ehdottaa pykälän 2 momenttia täsmennettäväksi
sen osalta, että vakuutuslaitoksen määrätessä työnantajalle
korotetun vakuutusmaksun, tulee korotuksen olla kohtuullinen, kuten
perustuslakivaliokunta on lausunnossaan esittänyt.
45 §.
Perustuslakivaliokunta on pitänyt tavallisen lain
säätämisjärjestyksen edellytyksenä,
että laissa säädetään
yksilöidysti, mitkä olojen muuttumista koskevat
tiedot kuuluvat korvauksensaajan oma-aloitteisen ilmoitusvelvollisuuden
piiriin. Valiokunta ehdottaa säännöksen
muuttamista siten, että ilmoitusvelvollisuuden sisältö määritellään
eri etuuksia saavien osalta erikseen. Voimaantulosäännöksessä ehdotetaan
kumottavaksi vastaavat asetuksen säännökset.
53 §.
Valiokunta ehdottaa pykälän 6 momentissa olevan,
tapaturma-asiain lautakunnassa toimitettavaa suullista käsittelyä koskevan,
säännöksen muotoilemista perustuslakivaliokunnan
ehdottaman sanamuodon mukaisesti.
55 §.
Valiokunta ehdottaa pykälän 1 momentissa täsmennettäväksi
viittausta tiedonantovelvollisuutta ja annettavan tiedon oikeellisuuden
varmistamista koskeviin säännöksiin,
joiden vastainen teko olisi rangaistavaa.
64 §.
Valiokunta ehdottaa perustuslakivaliokunnan lausunnon johdosta
säännösten selventämistä henkilötietojen
suojan varmistamiseksi. Tapaturmavakuutuslaitosten liiton tehtäväksi
säädettäisiin tutkimusten ja selvitysten
tekeminen. Liiton tilasto-, tutkimus- ja selvitystoiminta edellyttää henkilörekistereiden
pitämistä. Ehdotetussa uudessa 2 momentissa säädettäisiin
tilastoinnin sijasta rekistereiden pitämisestä.
Uudessa 6 momentissa ehdotetaan tilasto-, tutkimus- ja selvitystehtäviä varten
saadut tiedot salassapidettäviksi ja niiden käyttöä vakuutettua
koskevaan päätöksentekoon rajoitettavaksi.
64 a §.
Perustuslakivaliokunta on katsonut, että tavallisen
lain säätämisjärjestyksen edellytyksenä on,
että pykälän 1 momentin 1 ja 2 kohdassa oikeus
tiedon saantiin rajoittuu välttämättömiin tietoihin.
Valiokunta ehdottaa lainkohtiin tätä tarkoittavaa
täsmennystä.
64 c §.
Valiokunta ehdottaa pykälän 1 momentin 2 kohdassa
olevan viranomaismäärittelyn täsmentämistä sekä perusteluissa
mainitun tietojen yhdistämismahdollisuuden lisäämistä lakiin. Lisäksi
valiokunta ehdottaa säännökseen lisättäväksi
kiellon luovuttaa tietoja, jotka on tarkoitettu kuvaamaan henkilön
sosiaalihuollon tarpeen perustetta.
Perustuslakivaliokunnan lausunnossa on kiinnitetty huomiota
tarpeeseen turvata henkilötietojen suojan vähimmäistaso
myös niissä tilanteissa, joissa tietoja luovutetaan
ulkomaille ja erityisesti sellaisiin maihin, jotka eivät
kuulu kansainvälisten tietosuojaa koskevien säädösten
soveltamisalan piiriin. Perustuslakivaliokunta pitää asianmukaisimpana
säännöksen sanamuodon täsmentämistä.
Ehdotettu säännös merkitsee poikkeusta
salassapitosäännöksistä ja muista
tiedon saantia koskevista rajoituksista. Se ei siten sanamuotonsakaan
mukaan muodosta poikkeusta niistä säännöksistä,
jotka koskevat henkilötietojen suojaa henkilötietoja
käsiteltäessä ja joissa on kysymys rekisterinpitäjän
velvollisuuksista varmistaa tietosuoja käsittelyn eri vaiheissa.
Hallituksen esityksessä on lähtökohtana
henkilötietolain soveltaminen, jollei ehdotetuissa säännöksissä nimenomaisesti
toisin säädettäisi. Mainittujen syiden
vuoksi sekä henkilötietojen suojaa koskevan direktiivin
kansainvälisiä tiedonsiirtoja koskevien säännösten
yksityiskohtaisuuden vuoksi voidaan pitää selvänä,
että henkilötietoja voidaan ehdotetun säännöksen
perusteella luovuttaa vain, jos se on sallittua henkilötietolain 22,
22 a tai 23 §:n perusteella. Sosiaali- ja terveysvaliokunta
pitää edellä olevan perusteella sääntelyä riittävänä,
eikä ehdota muutosta pykälän 1 momentin
1 kohtaan.
64 i §.
Perustuslakivaliokunnan esityksestä valiokunta ehdottaa
pykälään lisättäväksi
säännöksen, jonka mukaan ennen teknisen
käyttöyhteyden avaamista tietoja pyytävän
on esitettävä selvitys tietojen asianmukaisesta
suojauksesta.