Yleisperustelut

Esityksen tavoitteena on selkeyttää ja yksinkertaistaa Kansaneläkelaitoksen rahoitusta ja parantaa rahoitusjärjestelmän läpinäkyvyyttä. Pääosin teknisellä uudistuksella ei muuteta valtion, työnantajien eikä vakuutettujen käytännössä toteutuneita rahoitusosuuksia. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä jäljempänä ehdotetuin muutoksin.

Rahastojen uudistaminen

Valtion takuusuorituksista kansaneläkerahastoon ehdotetaan luovuttavaksi ja valtion perusrahoitusosuus kirjataan lakiin tosiasiallista tilaa vastaavaksi. Perusrahoitusosuuden ulkopuolelle jäävä osa kansaneläkekuluista rahoitettaisiin työnantajan maksuista kertyvillä varoilla, kansaneläkerahaston sijoitustuotoilla ja valtion lisärahoitusosuudella. Uusi valtion lisärahoitusosuus vastaisi rahoituksen joustoeränä nykyistä valtion takuusuoritusta. Sen määrän olisi kuitenkin tarkoitus olla nykyistä takuusuoritusta merkittävästi pienempi.

Valiokunnan näkemyksen mukaan jatkossa on tarpeen huolehtia siitä, ettei ehdotettu lisärahoitusosuus kasva hallitsemattomasti nykyisen valtion takuusuorituksen tavoin vaan rahoitusosuuksia koskevia säännöksiä tarkistetaan merkittäviä kustannusmuutoksia aiheuttavien etuusmuutosten yhteydessä.

Sairausvakuutusrahaston vähimmäismäärän liikkumavaran ylärajaa ehdotetaan nostettavaksi nykyisestä 10 prosentista 12 prosenttiin. Sosiaali- ja terveysvaliokunta on aiemmin mietinnössään kannattanut liikkumavaran kasvattamista. Valiokunta on katsonut, että on tärkeää huolehtia maksujen järkevästä ja mahdollisimman tasaisesta kehityksestä, minkä vuoksi sairausvakuutusrahaston puskurilla tulee riittävästi varautua tulevaan kustannusten kasvuun (StVM 46/2006 vp). Nyt ehdotetulla muutoksella voidaan välttää liian tiukan vaihteluvälin aiheuttama sairausvakuutusmaksujen vuosittainen muuttaminen. Sairausvakuutusrahaston nettorahoitusomaisuus voi jatkossa vuoden lopussa olla 8—12 prosenttia sairausvakuutuksen kokonaiskuluista ilman, että sillä olisi vaikutusta seuraavan vuoden vakuutusmaksuihin.

Sairausvakuutuksen ja muun sosiaaliturvan etuuksien maksamista ehdotetaan uudistettavaksi eriyttämällä ne toisistaan eri rahastoihin. Tätä varten perustetaan uusi muun sosiaaliturvan rahasto, josta maksettaisiin muut kuin sairausvakuutuslain perusteella rahoitettavat etuudet. Näitä ovat muun muassa lapsilisä, kotihoidon tuki, äitiysavustus, asumistuki, opintotuki, työttömyysturvan peruspäiväraha ja työmarkkinatuki sekä koulutustuki. Ehdotus selkeyttää järjestelmää, koska rahastoista maksettavien etuuksien rahoitus poikkeaa toisistaan. Muun sosiaaliturvan rahastosta maksettavat etuudet rahoitetaan pääasiassa valtion varoista. Rahastolla ei siten olisi rahoitusomaisuuden vähimmäismäärään perustuvaa puskuria.

Valiokunta pitää uuden rahaston muodostamista perusteltuna, mutta ehdottaa, että rahaston nimeksi tulee sosiaaliturvan yleisrahasto.

Sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksun tarkistaminen

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksun maksuprosentista säädettäisiin jatkossa lain sijasta vuosittain valtioneuvoston asetuksella. Sairausvakuutuksen rahoitus on jaettu sairaanhoitovakuutuksen rahoitukseen ja työtulovakuutuksen rahoitukseen. Sairaanhoitovakuutuksesta korvataan osa avohoidon lääkemenoista, matkakuluista, ylioppilaiden terveydenhuollon kustannuksista sekä Kansaneläkelaitoksen järjestämän kuntoutuksen kustannuksista. Sairaanhoitovakuutuksesta korvataan myös osa yksityisen terveydenhuollon lääkärin- ja hammaslääkärinpalkkioista sekä lääkärin määräämistä tutkimuksista ja hoidoista. Sairaanhoitovakuutusta rahoittavat vakuutetut ja valtio. Työnantajilta ei peritä sairaanhoitomaksua.

Perustuslakivaliokunnan kannan mukaan sairausvakuutusmaksut ovat valtiosääntöoikeudellisesti veroja (PeVL 36/2005 vp, s. 2/II). Perustuslain 81 §:n 1 momentin mukaan valtion verosta säädetään lailla, joka sisältää säännökset verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta. Perustuslakivaliokunta toteaa, että ehdotuksen arvioinnin kannalta on merkityksellistä, täyttääkö se vaatimuksen sairaanhoitomaksun suuruuden perusteiden säätämisestä lailla. Tältä kannalta on huomattava, että asetuksenantajan harkintavaltaa on sairausvakuutuslain muilla säännöksillä merkittävästi rajoitettu. Lain 18 luvun 23 §:n 1 momentin mukaan sairaanhoitomaksun maksuprosenttia on tarkistettava siten, että sairaanhoitomaksujen tuotoilla ja valtion rahoitusosuudella voidaan kattaa sairaanhoitovakuutuksen kulut, jotka luetellaan saman luvun 8 §:ssä. Luvun 9 §:ssä on täsmälliset säännökset siitä, miten paljon vakuutetuilta perittävän sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksun tuotoilla rahoitetaan sairaanhoitovakuutuksen kulujen yhteismäärästä. Vastaava säännös valtion rahoitusosuudesta on luvun 10 §:ssä. Muun kuin ansiotulon perusteella tehtävästä sairaanhoitomaksun korotuksesta säädetään puolestaan 18 luvun 20 §:n 2 ja 3 momentissa. Tällaisessa sääntely-yhteydessä asetuksenantajan harkintavalta tulee perustuslakivaliokunnan mielestä lain tasolla riittävästi lain säännöksin sidotuksi eikä ehdotus sen vuoksi vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen. Valtiosääntöoikeudelliselta kannalta perustuslakivaliokunta huomauttaa pitävänsä merkittävästi parempana vaihtoehtona, että lakiin otetaan perussäännös lukuarvoin osoitetusta suhteellisen suppeasta vaihteluvälistä, jonka puitteissa lain muiden säännösten perusteella määräytyvän sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksun suuruutta voidaan valtioneuvoston asetuksella muuttaa.

Perustuslakivaliokunta toteaa kuitenkin, että valiokunta on vakiintuneessa käytännössään katsonut, että tarkastikaan sidottua lain muuttamisvaltaa ei ole asianmukaista säätää asetuksenantajalle, ellei siihen ole erityisiä ja painavia syitä. Esimerkiksi vuosittain tarkistettavan maksun liittyminen laajempaan toistuvasti muutettavien maksujen kokonaisuuteen voi olla tällainen syy. Pääsäännön mukaan lain muuttamisvallan tulee säilyä lainsäätäjällä. Tämän vuoksi on syytä harkita, onko lain muuttamista tarkoittavan valtuuden sisällyttäminen lakiin asiallisesti ylipäänsä tarpeen. Kun perustuslakivaliokunta kuitenkin katsoi, että sinänsä asetuksenantajan harkintavalta on lain säännöksin riittävästi sidottu, sosiaali- ja terveysvaliokunta ei pidä asiallisesti tarpeellisena, että sairaanhoitomaksun maksuprosentista säädettäisiin vuosittain lailla.

Sosiaali- ja terveysvaliokunta katsoi sairausvakuutuksen rahoitusuudistusta käsitellessään, että eri maksajatahojen rahoitusosuuksien kehitystä on tärkeää vuosittain seurata (StVM 22/2005 vp). Monien sairaanhoitomaksulla rahoitettavien etuuksien osalta on parhaillaan vireillä hallitusohjelmaan perustuva kehittämistyö. Lisäksi lääkekustannusten nousupaine on koko ajan suuri. Valiokunta pitää edelleen tärkeänä maksun kehityksen seuraamista, minkä vuoksi on perusteltua, että laissa säädettyä maksun suuruutta voidaan muuttaa asetuksella vain suppealla vaihteluvälillä.

Sairausvakuutuksen rahoitusuudistuksen tullessa voimaan vuoden 2006 alussa sairaanhoitomaksun maksuprosentti oli 1,33. Tästä säädetään sairausvakuutuslain 18 luvun 20 §:n 1 momentissa. Sen jälkeen maksuprosenttia on vuosittain muutettu sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksun ja työnantajan kansaneläkemaksun maksuprosentista annetulla lailla (1262/2006). Maksua alennettiin 0,05 prosenttiyksikköä vuodelle 2007 ja 0,04 prosenttiyksikköä vuodelle 2008. Ennakkolaskelman mukaan vuodelle 2009 maksua pitäisi korottaa 0,04 prosenttiyksikköä, jolloin maksu tulisi olemaan 1,28 prosenttia. Valiokunta ehdottaa, että vaihteluväli, jolla maksua voi asetuksella muuttaa, olisi 0,3 prosenttiyksikköä sairausvakuutuslaissa säädetystä vuoden 2006 maksutasosta. Tällöin liikkumavaraa olisi 0,15 prosenttiyksikköä alaspäin ja ylöspäin, eli vähimmäis- ja enimmäisrajat olisivat 1,18 ja 1,48 prosenttia.