Yleisperustelut
Esityksen tavoitteena on selkeyttää ja
yksinkertaistaa Kansaneläkelaitoksen rahoitusta ja parantaa
rahoitusjärjestelmän läpinäkyvyyttä. Pääosin
teknisellä uudistuksella ei muuteta valtion, työnantajien
eikä vakuutettujen käytännössä toteutuneita
rahoitusosuuksia. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä jäljempänä ehdotetuin
muutoksin.
Rahastojen uudistaminen
Valtion takuusuorituksista kansaneläkerahastoon ehdotetaan
luovuttavaksi ja valtion perusrahoitusosuus kirjataan lakiin tosiasiallista
tilaa vastaavaksi. Perusrahoitusosuuden ulkopuolelle jäävä osa
kansaneläkekuluista rahoitettaisiin työnantajan
maksuista kertyvillä varoilla, kansaneläkerahaston
sijoitustuotoilla ja valtion lisärahoitusosuudella. Uusi valtion
lisärahoitusosuus vastaisi rahoituksen joustoeränä nykyistä valtion
takuusuoritusta. Sen määrän olisi kuitenkin
tarkoitus olla nykyistä takuusuoritusta merkittävästi
pienempi.
Valiokunnan näkemyksen mukaan jatkossa on tarpeen huolehtia
siitä, ettei ehdotettu lisärahoitusosuus kasva
hallitsemattomasti nykyisen valtion takuusuorituksen tavoin vaan
rahoitusosuuksia koskevia säännöksiä tarkistetaan merkittäviä kustannusmuutoksia
aiheuttavien etuusmuutosten yhteydessä.
Sairausvakuutusrahaston vähimmäismäärän liikkumavaran
ylärajaa ehdotetaan nostettavaksi nykyisestä 10
prosentista 12 prosenttiin. Sosiaali- ja terveysvaliokunta
on aiemmin mietinnössään kannattanut
liikkumavaran kasvattamista. Valiokunta on katsonut, että on
tärkeää huolehtia maksujen järkevästä ja
mahdollisimman tasaisesta kehityksestä, minkä vuoksi
sairausvakuutusrahaston puskurilla tulee riittävästi varautua
tulevaan kustannusten kasvuun (StVM 46/2006 vp). Nyt ehdotetulla
muutoksella voidaan välttää liian tiukan
vaihteluvälin aiheuttama sairausvakuutusmaksujen vuosittainen
muuttaminen. Sairausvakuutusrahaston nettorahoitusomaisuus voi jatkossa
vuoden lopussa olla 8—12 prosenttia sairausvakuutuksen
kokonaiskuluista ilman, että sillä olisi vaikutusta
seuraavan vuoden vakuutusmaksuihin.
Sairausvakuutuksen ja muun sosiaaliturvan etuuksien maksamista
ehdotetaan uudistettavaksi eriyttämällä ne
toisistaan eri rahastoihin. Tätä varten perustetaan uusi muun
sosiaaliturvan rahasto, josta maksettaisiin muut kuin
sairausvakuutuslain perusteella rahoitettavat etuudet. Näitä ovat
muun muassa lapsilisä, kotihoidon tuki, äitiysavustus,
asumistuki, opintotuki, työttömyysturvan peruspäiväraha
ja työmarkkinatuki sekä koulutustuki. Ehdotus
selkeyttää järjestelmää,
koska rahastoista maksettavien etuuksien rahoitus poikkeaa toisistaan.
Muun sosiaaliturvan rahastosta maksettavat etuudet rahoitetaan pääasiassa
valtion varoista. Rahastolla ei siten olisi rahoitusomaisuuden vähimmäismäärään perustuvaa
puskuria.
Valiokunta pitää uuden rahaston muodostamista
perusteltuna, mutta ehdottaa, että rahaston nimeksi tulee
sosiaaliturvan yleisrahasto.
Sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksun tarkistaminen
Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että sairausvakuutuksen
sairaanhoitomaksun maksuprosentista säädettäisiin
jatkossa lain sijasta vuosittain valtioneuvoston asetuksella. Sairausvakuutuksen
rahoitus on jaettu sairaanhoitovakuutuksen rahoitukseen ja työtulovakuutuksen
rahoitukseen. Sairaanhoitovakuutuksesta korvataan osa avohoidon lääkemenoista, matkakuluista,
ylioppilaiden terveydenhuollon kustannuksista sekä Kansaneläkelaitoksen
järjestämän kuntoutuksen kustannuksista.
Sairaanhoitovakuutuksesta korvataan myös osa yksityisen
terveydenhuollon lääkärin- ja hammaslääkärinpalkkioista sekä lääkärin määräämistä
tutkimuksista
ja hoidoista. Sairaanhoitovakuutusta rahoittavat vakuutetut ja valtio.
Työnantajilta ei peritä sairaanhoitomaksua.
Perustuslakivaliokunnan kannan mukaan sairausvakuutusmaksut
ovat valtiosääntöoikeudellisesti veroja
(PeVL 36/2005 vp, s. 2/II). Perustuslain 81 §:n
1 momentin mukaan valtion verosta säädetään
lailla, joka sisältää säännökset
verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen
oikeusturvasta. Perustuslakivaliokunta toteaa, että ehdotuksen
arvioinnin kannalta on merkityksellistä, täyttääkö se vaatimuksen sairaanhoitomaksun
suuruuden perusteiden
säätämisestä lailla. Tältä kannalta on
huomattava, että asetuksenantajan harkintavaltaa on sairausvakuutuslain
muilla säännöksillä merkittävästi
rajoitettu. Lain 18 luvun 23 §:n 1 momentin mukaan
sairaanhoitomaksun maksuprosenttia on tarkistettava siten, että sairaanhoitomaksujen
tuotoilla ja valtion rahoitusosuudella voidaan kattaa sairaanhoitovakuutuksen kulut,
jotka luetellaan saman luvun 8 §:ssä.
Luvun 9 §:ssä on täsmälliset säännökset siitä, miten paljon vakuutetuilta
perittävän sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksun
tuotoilla rahoitetaan sairaanhoitovakuutuksen kulujen yhteismäärästä.
Vastaava säännös valtion rahoitusosuudesta
on luvun 10 §:ssä. Muun kuin ansiotulon
perusteella tehtävästä sairaanhoitomaksun korotuksesta
säädetään puolestaan 18 luvun 20 §:n
2 ja 3 momentissa. Tällaisessa sääntely-yhteydessä asetuksenantajan
harkintavalta tulee perustuslakivaliokunnan mielestä lain
tasolla riittävästi lain säännöksin
sidotuksi eikä ehdotus sen vuoksi vaikuta lakiehdotuksen
käsittelyjärjestykseen. Valtiosääntöoikeudelliselta
kannalta perustuslakivaliokunta huomauttaa pitävänsä merkittävästi
parempana vaihtoehtona, että lakiin otetaan perussäännös
lukuarvoin osoitetusta suhteellisen suppeasta vaihteluvälistä, jonka
puitteissa lain muiden säännösten perusteella
määräytyvän sairausvakuutuksen
sairaanhoitomaksun suuruutta voidaan valtioneuvoston asetuksella
muuttaa.
Perustuslakivaliokunta toteaa kuitenkin, että valiokunta
on vakiintuneessa käytännössään
katsonut, että tarkastikaan sidottua lain muuttamisvaltaa
ei ole asianmukaista säätää asetuksenantajalle,
ellei siihen ole erityisiä ja painavia syitä. Esimerkiksi
vuosittain tarkistettavan maksun liittyminen laajempaan toistuvasti
muutettavien maksujen kokonaisuuteen voi olla tällainen
syy. Pääsäännön mukaan
lain muuttamisvallan tulee säilyä lainsäätäjällä.
Tämän vuoksi on syytä harkita, onko lain
muuttamista tarkoittavan valtuuden sisällyttäminen
lakiin asiallisesti ylipäänsä tarpeen.
Kun perustuslakivaliokunta kuitenkin katsoi, että sinänsä asetuksenantajan
harkintavalta on lain säännöksin
riittävästi sidottu, sosiaali- ja terveysvaliokunta
ei pidä asiallisesti tarpeellisena, että sairaanhoitomaksun
maksuprosentista säädettäisiin vuosittain
lailla.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta katsoi sairausvakuutuksen rahoitusuudistusta
käsitellessään, että eri maksajatahojen
rahoitusosuuksien kehitystä on tärkeää vuosittain
seurata (StVM 22/2005 vp). Monien sairaanhoitomaksulla
rahoitettavien etuuksien osalta on parhaillaan vireillä hallitusohjelmaan
perustuva kehittämistyö. Lisäksi lääkekustannusten
nousupaine on koko ajan suuri. Valiokunta pitää edelleen
tärkeänä maksun kehityksen seuraamista,
minkä vuoksi on perusteltua, että laissa säädettyä maksun
suuruutta voidaan muuttaa asetuksella vain suppealla vaihteluvälillä.
Sairausvakuutuksen rahoitusuudistuksen tullessa voimaan vuoden
2006 alussa sairaanhoitomaksun maksuprosentti oli 1,33. Tästä säädetään
sairausvakuutuslain 18 luvun 20 §:n 1 momentissa. Sen jälkeen
maksuprosenttia on vuosittain muutettu sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksun
ja työnantajan kansaneläkemaksun maksuprosentista
annetulla lailla (1262/2006). Maksua alennettiin 0,05 prosenttiyksikköä vuodelle
2007 ja 0,04 prosenttiyksikköä vuodelle 2008.
Ennakkolaskelman mukaan vuodelle 2009 maksua pitäisi korottaa
0,04 prosenttiyksikköä, jolloin maksu tulisi olemaan
1,28 prosenttia. Valiokunta ehdottaa, että vaihteluväli,
jolla maksua voi asetuksella muuttaa, olisi 0,3 prosenttiyksikköä sairausvakuutuslaissa
säädetystä vuoden 2006 maksutasosta.
Tällöin liikkumavaraa olisi 0,15 prosenttiyksikköä alaspäin
ja ylöspäin, eli vähimmäis-
ja enimmäisrajat olisivat 1,18 ja 1,48 prosenttia.
Yksityiskohtaiset perustelut
2. Laki sairausvakuutuslain muuttamisesta
18 luvun 23 §. Sairausvakuutuksen
sairaanhoitomaksun tarkistaminen.
Lakiehdotuksen 23 §:n mukaan sairausvakuutuksen
sairaanhoitomaksun maksuprosentista säädetään
vuosittain ennen marraskuun 23 päivää annettavalla valtioneuvoston
asetuksella. Perustuslakivaliokunnan lausunnon johdosta ja yleisperusteluissa tarkemmin
esitetyin perustein sosiaali- ja terveysvaliokunta ehdottaa, että maksuprosentista
voitaisiin
säätää asetuksella vain, jos
maksu ei alittaisi 1,18 prosenttia tai ylittäisi 1,48 prosenttia kunnallisverotuksessa
verotettavasta ansiotulosta ja muusta sairausvakuutuslain 14 ja
16—19 §:ssä tarkoitetusta sairaanhoitomaksun
maksuperusteesta. Muutoin maksusta on säädettävä lailla.
3. Laki Kansaneläkelaitoksesta annetun lain muuttamisesta
Valiokunta ehdottaa 12 a, 12 d ja 12 f §:ssä mainitun
"muun sosiaaliturvan rahaston" nimen muuttamista nimeksi "sosiaaliturvan
yleisrahasto".
3 a luvun 12 g §. Pykälän
3 momentin mukaan eläkevastuurahaston täyden eläkevastuun laskemisessa
noudatetaan eläkesäätiölain
6 luvussa säädettyjä perusteita, joista
Vakuutusvalvontavirasto antaa tarkemmat määräykset.
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan todennut, että 12
g §:n 3 momentin säännöksen voidaan
ymmärtää viittaavan mahdollisuuteen antaa
määräyksiä mm. eläkesäätiölain
6 luvun noudattamisen laajuudesta. Valiokunta katsoi, että säännöstä on
syytä tarkistaa esimerkiksi niin, että Vakuutusvalvontavirasto
voi antaa tarkempia määräyksiä eläkesäätiölain
mainitussa luvussa säädettyjen perusteiden soveltamisesta eläkevastuun
täyden määrän laskemiseen eläkevastuurahastossa.
Voimassa olevan lain mukaan Kansaneläkelaitos noudattaa
työntekijöidensä tai laitokseen palvelussuhteessa
olevien henkilöiden eläkevastuun laskemisessa
soveltuvin osin eläkesäätiölain
säännöksiä sekä soveltuvin
osin myös Vakuutusvalvontaviraston eläkesäätiölle
ko. lain perusteella antamia määräyksiä.
Tarkoituksena on jatkaa tätä voimassa olevaa käytäntöä.
Valiokunta ehdottaa perustuslakivaliokunnan lausunnon johdosta säännöksen
sanamuodon tarkistamista.
Laki Kansaneläkelaitoksesta annetun lain muuttamisesta
annetun lain voimaantulosäännöksen 2
momentin kumoamisesta (Uusi 4. lakiehdotus)
Kansaneläkelain kokonaisuudistuksen yhteydessä Kansaneläkelaitoksesta
annettua lakia (731/2001) muutettiin 15.5.2007 annetulla
lailla 587/2007, joka tuli voimaan 1.1.2008. Lain voimaantulosäännöksen
2 momentissa säädetään määräajasta,
mihin mennessä lain 12 c §:n 1 momentissa säädetty
Kansaneläkelaitoksen eläkevastuurahaston enimmäismäärä 41
prosenttia eläkevastuun täydestä määrästä tulee
saavuttaa. Lisäksi säännöksessä säädetään
eläkevastuun kattamisesta siirtämällä sijoitus-
ja käyttöomaisuutta muusta Kansaneläkelaitoksen
rahastosta sekä varojen arvon korottamisesta.
Hallituksen esityksen 3. lakiehdotuksen 12 g §:n
2 momentissa säädettäisiin eläkevastuurahaston
varojen vähimmäismäärästä, 12 h §:n
2 momentissa eläkevastuun kattamisesta siirtämällä käyttö-
tai sijoitusomaisuutta etuusrahastosta eläkevastuurahastoon
ja 12 h §:n 3 momentissa eläkevastuurahaston varojen
arvostamisesta.
Lain 587/2007 voimaantulosäännöksen
voimassa oleva 2 momentti olisi sisällöltään
ristiriitainen hallituksen esityksessä ehdotettujen edellä mainittujen
eläkevastuuta koskevien säännösten
kanssa. Tämän vuoksi valiokunta ehdottaa, että voimaantulosäännöksen
2 momentti kumotaan 1.1.2009 lukien.