Yleisperustelut

Työeläkeyhtiöiden erityisluonteen selkeyttäminen

Suomessa lakisääteisen yksityisalojen työeläketurvan toimeenpano ja varojen hallinnointi on kaikkien muiden EU-maiden järjestelmistä poiketen harvinaislaatuisella tavalla uskottu yksityisoikeudellisille työeläkevakuutusyhtiöille, lailla perustetuille eläkelaitoksille sekä eläkekassoille ja -säätiöille. Työeläkevakuutusyhtiön lakisääteisenä tarkoituksena on hoitaa lakisääteistä työeläketurvaa ja sitä varten kertyneitä varoja vakuutettujen edut turvaavalla tavalla. Lakisääteiseen työeläketurvaan kuuluvien etuuksien myöntäminen on julkisen vallan käyttöä. Työeläkevakuutusyhtiön toiminta poikkeaa normaalista liiketoiminnasta monin osin muun muassa siksi, ettei yhtiön tarkoitus ole tuottaa voittoa, että yhtiön omistajien oikeus varoihin eroaa muuta liiketoimintaa harjoittavan osakeyhtiön omistajien oikeuksista, ja erityisesti siksi, että työeläkevakuutusyhtiöt yhdessä edellä mainittujen muiden eläkelaitosten kanssa ovat yhteisvastuussa eläketurvasta. Yhteisvastuujärjestelmä sinänsä rajoittaa yhtiöiden välistä kilpailua muusta liike-elämästä poikkeavalla tavalla.

Työeläkevakuutusyhtiöiden toiminnan sääntelyä tarkasteltaessa on valiokunnan näkemyksen mukaan tarpeellista korostaa työeläkevakuutusyhtiöiden toiminnan erityisluonnetta sosiaaliturvan toimeenpanijana ja julkisoikeudellisen tehtävän hoitajana. Tästä syystä hallituksen esityksen pyrkimys selkeyttää työeläkevakuutusyhtiötoiminnan luonnetta sekä lisätä toiminnan läpinäkyvyyttä ja hallinnon tasapuolisuutta on varsin perusteltu.

Yhtiöiden hallintoa koskevia säännöksiä ehdotetaan muutettavaksi yleisen yhtiölainsäädännön mukaan. Esityksessä on huomioitu uuden osakeyhtiölain (624/2006) periaatteita. Yhtiön hallituksen vastuu kasvaisi ja sen suhde hallintoneuvostoon selkiytyisi. Hallintoneuvoston sijasta vain hallitus voisi jatkossa nimittää ja erottaa toimitusjohtajan. Yhtiökokouksesta otettaisiin nyt omat säännökset lakiin ja oikeus käyttää asiamiestä yhtiökokouksessa vakiinnutettaisiin. Lakiehdotuksessa määritellään keskinäisen työeläkevakuutusyhtiön osakkaiksi vakuutuksenottajien lisäksi myös vakuutetut. Vakuutettujen osakkuus johtuisi näin jatkossa suoraan laista eikä se enää olisi riippuvainen yhtiöjärjestyksen määräyksestä. Valiokunta pitää näitä uudistuksia kannatettavina.

Työeläkeyhtiön varojen omistusta on lakiehdotuksessa aiheellisesti selkeytetty. Lakiehdotuksen 21 §:n täsmennys ilmaisee nyt selkeästi sen, että vastuuvelan katteena oleva varanto ja toimintapääoma kuuluvat vakuutuskantaan. Yhtiön purkautuessa yhtiön varat kuuluvat vakuutuksenottajille. Osakkeenomistajalle tai takuuosuuksien omistajille kuuluu vain osakkeita tai takuuosuuksia vastaava osuus yhtiön omaan pääomaan tehdyistä sijoituksista sekä niiden kohtuullinen tuotto. Vakuutuksenottajien oikeuden rajoitteena on se, että varat kuuluvat vakuutuskantaan käytettäväksi vakuutettujen eläketurvan kustantamiseen ja toimeenpanoon. Vakuutettujen oikeus varoihin syntyy vakuutustapahtuman yhteydessä, kun eläkettä yhtiön varoista maksetaan.

Lakiehdotuksen 9 a ja 9 d §:n mukaan yhtiön hallintoneuvostossa ja hallituksessa säilytettäisiin ennallaan vakuutuksenottajien ja vakuutettujen edustajien kiintiöt ja valintatapa. Kuten talousvaliokuntakin toteaa, tältä osin sääntely poikkeaa osakeyhtiöiden tavanomaisesta toiminnasta. Työeläkejärjestelmämme ominaispiirteisiin kuuluu, että työmarkkinajärjestöt osallistuvat keskeisesti järjestelmän kehittämiseen ja hallinnointiin. Työeläketoiminnan kehittäminen on pitkälti kolmikantaisen neuvottelujärjestelmän varassa, ja työeläkejärjestelmä on kiinteä osa suomalaisen työelämän sopimusjärjestelmää. Koska työeläkevakuutusyhtiöiden toiminta on keskeinen osa lakisääteistä eläkejärjestelmäämme, pitää valiokunta vakuutuksenottajien ja vakuutettujen kiintiöiden säilyttämistä yhtiöiden hallinnossa ehdotetulla tavalla perusteltuna.

Riippumattomuuden vahvistaminen

Esityksellä on tarkoitus vahvistaa työeläkevakuutustoiminnan riippumattomuutta muusta vakuutustoiminnasta. Tämä ehdotetaan tehtäväksi rajoittamalla työeläkevakuutusyhtiön johto- ja hallintohenkilöstön oikeutta osallistua muuta vakuutus- tai liiketoimintaa harjoittavan yhtiön johtoon tai hallintoon.

Lakiehdotuksen 12 §:ssä säädettyjen yhtiön johdon erityisten kelpoisuusvaatimusten mukaan hallintoneuvoston ja hallituksen puheenjohtajan sekä kahden kolmasosan muista jäsenistä tulee olla henkilöitä, jotka eivät olisi saman tai toisen vakuutusyhtiön tai vakuutusomistusyhteisön, luotto- tai rahoituslaitoksen taikka rahastoyhtiön palveluksessa tai luottamustehtävissä. Tältä osin kelpoisuusvaatimukset tiukentuvat merkittävästi. Tiukentamisella pyritään korostamaan sitä lähtökohtaa, ettei työeläkevakuutusyhtiöllä saa olla muita toiminnan tavoitteita kuin lakisääteisen työeläkejärjestelmän hoitaminen.

Työeläkevakuutusyhtiöiden itsenäisyyden korostaminen lähtee yhtiöiden toiminnan sosiaalisista päämääristä. Työeläkeyhtiöt on perustettu toimeenpanemaan työeläketurvaa osana sosiaalivakuutusta ja vain sitä. Tämän turvaamiseksi hallituksen jäsenten on oltava riittävän itsenäisiä suhteessa muiden yhteisöjen liiketoimiin. Jos merkittävä osa työeläkevakuutusyhtiön hallituksen jäsenistä olisi jonkin toisen vakuutusyhtiön tai esimerkiksi luottolaitoksen palveluksessa tai luottamustehtävässä, olisi olemassa riski roolien sekaantumisesta. Uudistus vahvistaa samalla EY-liittymissopimuksen yhteydessä edellytettyä työeläkevakuutustoiminnan eriyttämistä muusta vakuutustoiminnasta. Valiokunta pitää tällaista erillisyyden ja riippumattomuuden vahvistamista perusteltuna.

Hallituksen esitys lähtee siitä, että samat hallintosäännökset koskevat samalla tavalla kaikkia työeläkevakuutusyhtiöitä niiden koosta riippumatta. Tämä lähtökohta aiheuttaa eräissä yhtiöissä muutostarpeen nykyisiin hallinnon ja johdon järjestelyihin, mikä erityisesti pienten yhtiöiden kohdalla on ongelmallista. Talousvaliokunta on esittänyt lausunnossaan, että 12 §:n 3 momentin sääntely saattaa merkittävästi haitata pienten yhtiöiden toimintaa sekä asettaa yhteisömuodoltaan erilaiset laitokset eri asemaan ja aiheuttaa näin haittaa markkinoiden toimivuudelle. Talousvaliokunta viittaa muun muassa siihen, ettei yhtiöllä enää ole mahdollisuuksia toimia yhtiöryhmissä, kuten alun perin työeläkejärjestelmän synnyn yhteydessä oli tarkoitus.

Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa, että tilanne sekä vakuutus- että rahoitusmarkkinoilla on muuttunut työeläkejärjestelmän alkuajoista. Tuolloin vakuutusyhtiöt ja finanssialan yritykset, kuten pankit, sijoituspalveluyritykset ja rahastoyhtiöt, toimivat erillään omissa ryhmittymissä ja konserneissa. Nykyään lähes kaikki pankit ja vakuutusyhtiöt toimivat samoissa ryhmittymissä, finanssikonglomeraateissa. Myös työeläkevakuutusyhtiö voi kuulua konglomeraattiin. Tästä syystä onkin tärkeää varmistaa myös hallinnon tasolla, että eläkevakuutusyhtiö voi toimia itsenäisesti ryhmittymässä ja etteivät ryhmittymään kuuluvien muiden yritysten riskit tule eläkevakuutusyhtiön kannettavaksi. Yhtiön johdon tiukentuneet vaatimukset eivät estä sitä, etteikö työeläkevakuutusyhtiö voisi jatkossakin käyttää muita vakuutusyhtiöitä tai muita yrityksiä asiakaspalvelussa.

Asiantuntemuksen ja julkisuuden lisääminen

Hallituksen jäseniltä ja toimitusjohtajalta edellytettäisiin lakiehdotuksen 9 d §:n mukaan hyvää työeläkevakuutustoiminnan tuntemusta. Hallituksessa olisi myös oltava hyvää sijoitustoiminnan asiantuntemusta. Nämä vaatimukset merkitsevät käytännössä pätevyystason nostamista hallituksen jäseniä valittaessa.

Talousvaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota tiukentuneiden pätevyysvaatimusten erityisesti pienille yhtiöille aiheuttamaan ongelmaan. Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää vaatimusten tiukentamista asianmukaisena ottaen huomioon, että hallitus on samanaikaisesti antanut esitykset (HE 77/2006 vp ja HE 79/2006 vp), joihin sisältyvät ehdotukset mahdollistavat työeläkevarojen sijoitustoiminnan riskillisyyden kasvattamisen. Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää tärkeänä, että sijoitustoiminnan monipuolistuessa ja riskinoton lisääntyessä hallituksen asiantuntemusta ehdotetulla tavalla vahvistetaan. Pätevyysvaatimusten tiukentuminen edellyttää eläkeyhtiöiltä lisäpanostuksia koulutustoimintaan. Tämä tehtävä tulee olemaan vaativa erityisesti pienille yhtiöille.

Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää hyvänä lakiin ehdotettua säännöstä, että työeläkeyhtiöiden on annettava Vakuutusvalvontaviraston määräämällä tavalla tietoja asiakashankintaan ja muuhun markkinointiin käytetyistä varoista. Samoin olisi julkistamista varten annettava tiedot huomattavista tai poikkeuksellisista liiketoimista yhtiön ja sen asiakkaiden välillä. Työeläkevakuutusyhtiöiden toiminnan suuren taloudellisen merkityksen vuoksi sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää tärkeänä, että liiketoimintaa koskevien tietojen julkisuus turvataan lainsäädännöllä. Muun muassa yhtiöiden tekemät kaupat asiakashankinnan yhteydessä on tärkeää julkistaa.

Muita huomioita

Asian käsittelyn yhteydessä on valiokunnan huomiota kiinnitetty tilanteeseen, jossa työnantajakohtaisia lyhytaikaisissa työsuhteissa olevien työntekijöiden eläkelain (LEL) mukaisia vakuutuskantoja haluttaisiin siirtää eräästä keskinäisestä eläkevakuutusyhtiöstä eläkekassaan. Talousvaliokunta on lausunnossaan sääntelyn kilpailuvaikutuksiin viitaten katsonut, että ehdotetun sääntelyn vaikutukset tämänkaltaisiin tilanteisiin tulee selvittää.

Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa, että nyt ehdotettuun sääntelyyn ei sisälly työnantajakohtaisen vakuutuskannan luovuttamista koskevien säännösten muutoksia eikä ehdotuksilla ole vaikutusta vakuutuskannan siirtoihin tai niiden yhteydessä siirtyvään toimintapääomaan. Valiokunta katsoo, että LEL-vakuutuskannan samoin kuin taiteilijoiden ja eräiden erityisryhmiin kuuluvien työntekijäin eläkelain (TaEL) mukaisen vakuutuskannan siirtoa koskevat kysymykset ja sääntelyä koskevat muutostarpeet on selvitettävä erikseen. Valiokunta pitää sinänsä tärkeänä, että siirtomahdollisuudet mahdollisimman kattavasti turvataan.

Talousvaliokunta on kiinnittänyt lausunnossaan huomiota muiltakin osin eläkelaitosten kilpailuolosuhteisiin. Sosiaali- ja terveysvaliokunta viittaa tältä osin sosiaali- ja terveysministeriössä meneillään olevaan lakisääteisen työeläkejärjestelmän kilpailuolosuhteita koskevaan selvitystyöhön, joka on tarkoitus saattaa loppuun vielä kuluvan vuoden aikana. Selvityksen pohjalta on tarkoitus esittää mahdolliset lainsäädäntömuutokset ja muut toimenpiteet kilpailuolosuhteiden parantamiseksi.