SOSIAALI- JA TERVEYSVALIOKUNNAN MIETINTÖ 3/2010 vp

StVM 3/2010 vp - HE 5/2010 vp

Tarkistettu versio 2.0

Hallituksen esitys lakisääteistä eläkevakuutustoimintaa harjoittavien eläkelaitosten vanhuuseläkkeiden rahastointia ja toimintapääomaa koskevien säännösten väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain 8 §:n muuttamisesta

JOHDANTO

Vireilletulo

Eduskunta on 16 päivänä helmikuuta 2010 lähettänyt sosiaali- ja terveysvaliokuntaan valmistelevasti käsiteltäväksi hallituksen esityksen lakisääteistä eläkevakuutustoimintaa harjoittavien eläkelaitosten vanhuuseläkkeiden rahastointia ja toimintapääomaa koskevien säännösten väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain 8 §:n muuttamisesta (HE 5/2010 vp).

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

finanssineuvos  Jorma  Tuukkanen, valtiovarainministeriö

pääsihteeri Mikko Huimala ja matemaatikko Harri Isokorpi, sosiaali- ja terveysministeriö

osastopäällikkö Christina Lindell, Eläketurvakeskus

toimistopäällikkö Seppo Juutilainen, Finanssivalvonta

johtaja Lea Mäntyniemi, Finanssialan Keskusliitto

johtaja Matti Leppälä, Työeläkevakuuttajat TELA ry

lakimies Jarmo Pätäri, Akava ry

asiantuntija Antti Tanskanen, Elinkeinoelämän keskusliitto EK ry

eläke- ja työura-asioiden päällikkö Kaija Kallinen, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry

lakimies Heli Puura, Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi lakisääteistä eläkevakuutustoimintaa harjoittavien eläkelaitosten vanhuuseläkkeiden rahastointia ja toimintapääomaa koskevien säännösten väliaikaisesta muuttamisesta annettua lakia. Lain voimassaoloa jatkettaisiin kahdella vuodella eli vuosille 2011 ja 2012. Esityksen tarkoituksena on yksityisalojen työeläkelaitosten vakavaraisuuden vahvistaminen siten, että eläkelaitokset voivat harjoittaa tehokasta ja pitkän aikavälin tavoitteita toteuttavaa sijoitustoimintaa finanssikriisin ja sitä seuranneen taloustaantuman aiheuttamassa epäedullisessa markkinatilanteessa. Esityksen tarkoituksena on myös valmistautua yksityisalojen työeläkelaitosten vakavaraisuussääntelyn pysyviin muutoksiin. Esityksen seurauksena eläkelaitosten vastuuvelkaan sisältyvän tasausvastuun osan tilapäinen rinnastaminen toimintapääomaan eläkelaitosten vakavaraisuuden tukemiseksi jatkuisi. Lisäksi eläkelaitosten toimintapääoman vähimmäismäärävaatimus olisi lain voimassaoloaikana riippumaton eläkelaitoksen sijoitusjakaumasta.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan keväällä 2010.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

Lakiehdotuksen taustaa

Vuoden 2008 lopulla eduskunta hyväksyi väliaikaisia muutoksia työeläkelaitosten vastuuvelkaa ja vakavaraisuutta määrittäviin säännöksiin. Väliaikaisen lain avulla työeläkelaitokset välttyivät sijoitusomaisuutensa realisoinnilta tilanteessa, jossa erityisesti osakesijoitusten markkina-arvot olivat maailmanlaajuisen rahoitusmarkkinoiden häiriötilanteen vuoksi poikkeuksellisen alhaalla. Pysyvä lainsäädäntö olisi pakottanut yhtiöt sijoitusten realisointiin, koska sijoitusten arvon lasku johti toimintapääoman supistumiseen, ja samanaikaisesti säännökset edellyttivät vastuuvelan tarkistamista useita prosentteja ylöspäin, koska vastuuvelan tarkistamiskerroin määräytyy viiveellä markkinailmiöihin nähden.

Väliaikainen sääntely on osoittautunut erittäin tarpeelliseksi, koska sen avulla merkittävä sijoitusvarallisuus on pystytty pitämään työeläkejärjestelmän piirissä. Työeläkelaitoksiin ei siirretty varoja työeläkejärjestelmän ulkopuolelta eikä eläkelaitosten varallisuus lisääntynyt tai vähentynyt määräaikaislain vaikutuksesta. Sen sijaan ilman väliaikaislainsäädäntöä osakesijoitusten myyntitappiot olisivat huomattavasti vähentäneet eläkejärjestelmän varoja. Lainsäädännöllä oli erityistä merkitystä myös suomalaisten pörssiyhtiöiden kannalta, koska suurten osakemäärien markkinoille tulo olisi entisestään laskenut yhtiöiden osakkeiden arvoa.

Määräaikaiset säännökset ovat osoittautuneet toimiviksi, koska ne ovat mahdollistaneet työeläkevarojen sijoittamisen kohteisiin, joista on saatu hyviä tuottoja. Vuoden 2009 loppuun mennessä myös työeläkelaitosten sijoitusten markkina-arvo oli palautunut likimain vuoden 2007 lopun tasolle. Saadun selvityksen mukaan finanssikriisi ei aiheuttanut eläkelaitoksille likviditeettiongelmia.

Väliaikaissääntelyn jatkaminen

Rahoitusmarkkinoiden kriisi osoitti, että eläkelaitosten vakavaraisuutta koskevat säännökset ovat markkinatilanteen muutoksissa heikosti joustavia. Sosiaali- ja terveysministeriössä on parhaillaan valmisteilla pysyvän lainsäädännön mukaisten vakavaraisuussäännösten muuttaminen. Tarkoituksena on saada aikaan säännökset, joiden mukaisesti vakavaraisuus turvataan myös markkinoiden häiriötilanteessa. Ehdotukset pysyvien säännösten muuttamisesta on tarkoitus antaa eduskunnalle meneillään olevien valtiopäivien aikana.

Määräaikaisen lain voimassaoloa ehdotetaan jatkettavaksi kahdella vuodella, koska muutoin eläkelaitosten olisi jo nyt sijoituspolitiikassaan varauduttava väliaikaissäännösten jälkeiseen aikaan. Ilman määräaikaislain jatkoa eläkelaitokset joutuisivat jo kuluvana vuonna vähentämään sijoitustensa riskillisyyttä myymällä osakkeita. Tämä johtaisi sijoitusten matalampiin tuotto-odotuksiin ja siten myös korkeampiin eläkemaksuihin.

Valiokunta yhtyy hallituksen esityksen perusteluihin, joiden mukaan vakavaraisuussääntöjä koskevat muutokset on perusteltua tehdä mahdollisimman ennakoidusti ja riittävällä siirtymäajalla, jotta eläkelaitoksille jää riittävästi aikaa saattaa sijoitustensa riskillisyys sääntelyn edellyttämälle tasolle. Valiokunta puoltaa tästä syystä määräaikaissäännösten jatkamista hallituksen esittämällä tavalla ja samalla kiirehtii pysyvien säännösten muutosten valmistelua.

Määräaikaislain jatkaminen tarkoittaa, että eläkelaitosten vakavaraisuutta määriteltäessä tasausvastuuseen luettava nk. EMU-puskuri (2,5 mrd. euroa) rinnastetaan edelleen toimintapääomaan. Lisäksi jatketaan säännöstä, jonka mukaan toimintapääoman vähimmäismäärä on riippumaton sijoitusten jakaumasta. Näin työeläkelaitoksille sallitaan edelleen suurempi riskillisten sijoitusten osuus kuin mitä pysyvät säännökset sallisivat. Sen sijaan vanhuuseläkerahastojen täydentäminen tapahtuu pysyvän lainsäädännön mukaisesti, eikä toimintapääomaa myöskään enää vahvisteta vastuuvelan kustannuksella. Nämä määräaikaislakiin sisältyneet kertaluontoiset toimenpiteet koskivat vain vuotta 2008, eikä vastaavia säännöksiä ehdoteta nyt uudistettavaksi.

Kun määräaikaislain nojalla vanhuuseläkerahastojen täydennyksestä luovuttiin vuodelta 2008, summa joka vastaa noin 2 prosenttia vastuuvelasta (n. 1,4 mrd euroa) jätettiin toimintapääomaan. Jatkossa korkeammaksi nousseet toimintapääomat johtavat korkeampaan eläkevastuiden täydennyskertoimeen, jonka kertoimen mukaisesti varoja siirretään vanhuuseläkevastuisiin. Tämä onkin tärkeää, koska täydennyksestä luopuminen vuonna 2008 alensi vanhuuseläkkeiden rahastointiastetta. Valiokunnalle esitettyjen laskelmien mukaan rahastoinnin alenema korjaantuisi noin kymmenessä vuodessa. Mikäli näin ei käy, alenema johtaa eläkemaksujen korottamiseen tulevaisuudessa.

Asiakashyvitykset

Hyväksyessään määräaikaisen lain (StVM 33/2008 vp) valiokunta huomautti, että työeläkejärjestelmän uskottavuuden kannalta olisi ongelmallista, jos tuettaessa lainsäädäntötoimin eläkelaitosten vakavaraisuutta samaan aikaan työeläkelaitoksista jaettaisiin varoja ulos asiakashyvityksinä.

Määräaikaiseksi säädetyn lain 5 §:n mukaan vakavaraisuuden vahvistamistoimet eivät saa lisätä asiakashyvityksiä tai säätiöiden ja kassojen kannatusmaksujen alennuksia. Asiakashyvitykset lasketaan siitä toimintapääomasta, mikä se olisi ilman määräaikaislakia. Säännöksen voimassaoloa ehdotetaan nyt jatkettavaksi, joten määräaikaislain jatkamisella ei vaikuteta työeläkelaitosten mahdollisuuteen jakaa asiakashyvityksiä.

Työeläkelaitosten enimmäissiirto asiakashyvityksiin määräytyy kahden tekijän summana, eli siirto voi olla 1,1 prosenttia toimintapääomasta ja 50 prosenttia hoitokustannusylijäämästä. Vuosina 2007—2011 yhtiö voi harkintansa mukaan käyttää myös muuttujia 1,2 prosenttia ja 25 prosenttia. Hoitokustannusylijäämä syntyy siitä, että yhtiöt säästävät toimintakustannuksissaan verrattuna siihen, paljonko työeläkemaksussa on tähän tarkoitukseen ennakolta varattu. Toimintapääomasta laskettava hyvityksen euromääräinen suuruus riippuu yhtiön vakavaraisuusasemasta eli käytännössä siitä, miten hyvin yhtiö on onnistunut saamaan pitkäaikaistuottoja sijoituksistaan.

Työeläkemaksua vahvistettaessa työeläkelaitosten keskimääräinen asiakashyvitys otetaan maksun laskentaperusteissa huomioon maksua alentavana tekijänä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan asiakashyvityksistä luopuminen vuodelta 2008 olisi merkinnyt, että työeläkemaksu olisi ollut hyvityksen verran korkeampi eli 0,3 prosenttia palkoista. Sekä työnantajien että työntekijöiden maksu vuodelle 2009 olisi siten ollut 0,15 prosenttia korkeampi. Vuodelle 2010 vahvistetussa TEL-maksussa on myös otettu huomioon ennakoidut keskimääräiset asiakashyvitykset, jotka tulevat maksettaviksi työnantajille vuonna 2011 lopullisten hyvitysmäärien tarkennuttua.

Asiakashyvitykset ovat yksi harvoista kilpailukeinoista yhtiöiden välillä ja ovat osaltaan kannuste tehokkaaseen toimintaan. Hallitusohjelman kirjauksen mukaan kilpailua työeläkealalla edistetään työeläkejärjestelmän kilpailuolosuhteista tehdyn selvityksen perusteella. Valiokunta katsoo, että asiakashyvityksiä ja niiden vaikutusta kilpailuolosuhteisiin samoin kuin työeläkemaksun määräytymiseen on tarpeen arvioida uudistettaessa eläkealan kilpailua koskevia säännöksiä.

Päätösehdotus

Edellä esitetyn perusteella sosiaali- ja terveysvaliokunta ehdottaa,

että lakiehdotus hyväksytään muuttamattomana.

Helsingissä 18 päivänä maaliskuuta 2010

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

  • pj. Juha Rehula /kesk
  • vpj. Sirpa Asko-Seljavaara /kok
  • jäs. Outi Alanko-Kahiluoto /vihr
  • Risto Autio /kesk
  • Arja Karhuvaara /kok
  • Anneli Kiljunen /sd
  • Marjaana Koskinen /sd
  • Markku Pakkanen /kesk
  • Päivi Räsänen /kd
  • Paula Sihto /kesk
  • Satu Taiveaho /sd
  • Lenita Toivakka /kok
  • Erkki Virtanen /vas

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos Eila  Mäkipää