Yleisperustelut

Sijoitustoimintaan ehdotetut muutokset

Hallituksen esityksellä pyritään eläkelaitosten sijoitusmahdollisuuksia parantamalla työeläkevakuutusmaksujen nousupaineen hillitsemiseen sekä sijoittamiseen liittyvien riskien nykyistä täsmällisempään huomioon ottamiseen. Ehdotetuilla muutoksilla painotetaan eläkelaitosten hallitusten vastuuta sijoitustoimintansa järjestämisessä ja korostetaan Vakuutusvalvontaviraston mahdollisuutta seurata ja valvoa työeläkejärjestelmän sijoitusriskiä.

Eläketurvakeskuksen laskelmien mukaan työeläkemaksuun on nykynäkymien mukaan tulossa 5—7 prosenttiyksikön korotus vuoteen 2030 mennessä. Kun kaikkien työeläkerahastojen sijoituskanta on yli 100 miljardia euroa, hillitsisi yhden prosenttiyksikön sijoitustuottojen kasvu työeläkemaksun nousupainetta arviolta vähintään kahdella prosenttiyksiköllä. Pyrkimys työeläkevarojen sijoitustuottojen kasvattamiseen on siten perusteltua.

Tuotto-odotuksen lisääminen edellyttää sijoitusten riskillisyyden kasvattamista eli käytännössä sijoitusten suuntaamista osakkeisiin. Osakesijoittaminen on historiallisesti tarkastellen pitkällä aikavälillä tuottanut paremmin kuin pienemmän riskin sijoituskohteet. Tässä esityksessä ja eduskunnalle samaan aikaan annetussa hallituksen esityksessä HE 77/2006 vp ehdotettu sääntely antaisi aikaisempaa paremmat mahdollisuudet osakesijoittamisen lisäämiseen ja riskin hajauttamiseen.

Sijoitustoimintaan tulevien muutosten johdosta työeläkevakuutusyhtiöiden, lakisääteistä eläkevakuutusta harjoittavien eläkekassojen ja -säätiöiden sekä Maatalousyrittäjien eläkelaitoksen sekä Merimieseläkekassan vakavaraisuusrajan laskemista ja vastuuvelan kattamista koskevia säännöksiä yhtenäistetään. Nyt ehdotettu yhtenäinen laki selkeyttää ja ajanmukaistaa sääntelyä, ja yhtenäistetty kansallinen sääntely merkitsee samalla eläkelaitosten kate- ja vakavaraisuussäännösten irtautumista vahinko- ja henkivakuutustoimintaa koskevien direktiivien säännöksistä.

Työeläkelaitosten velvollisuutta hajauttaa sijoituksensa korostetaan esityksessä. Sijoitustoiminnassa tapahtunut kehitys otetaan huomioon poistamalla sijoitustoiminnan alueellisia rajoituksia niin, että sijoittaminen OECD:n ulkopuolelle sallitaan. Lisäksi eläkelaitokset velvoitetaan ilmoittamaan sijoitustensa todelliset riskit, eikä laitoksen vakavaraisuus jatkossa määräydy sijoituksen oikeudellisen muodon vaan sijoituksen todellisen riskin perusteella. Kun sijoitustoiminnan rajoituksia uudistuksessa poistetaan, lisätään samalla eläkelaitoksen hallituksen sijoitustoiminnan päätöksentekovaltaa sekä korostetaan sen vastuuta. Jatkossa eläkelaitoksen sijoitusten riskiluokituksen on oltava ajantasainen ja riskien hallinta ja -raportointijärjestelmiä on laitoksissa kehitettävä.

Valiokunta toteaa, että hallituksen esitys on työeläkejärjestelmän kestävyyden kannalta hyvin tärkeä. Työeläkevarojen parempien sijoitustuottojen saamisen välttämättömänä edellytyksenä on, että sijoituksia voidaan tehdä nykyistä enemmän riskipitoisiin kohteisiin. Valiokunnan näkemyksen mukaan on erittäin tärkeää, että esityksessä ohjaavaksi periaatteeksi on nostettu sijoitusten hajauttamisvaatimus ja velvoite sijoitusten arviointiin niiden todellisen riskin mukaan. Kun uusi lainsäädäntö velvoittaa tuomaan sijoitusten tosiasiallisen riskin esiin, on jatkossa sekä eläkelaitoksella että valvontaviranomaisella nykyistä paremmin tiedossa laitosten todellinen vakavaraisuus. Tätä seikkaa on pidettävä erittäin merkityksellisenä eläkejärjestelmän luotettavuuden kannalta.

Asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin, että vakavaraisuusrajan uusi määrittely heikentäisi mahdollisuuksia vakuutuskannan siirtoihin, koska uusi määrittely laskisi siirron yhteydessä siirtyvän toimintapääoman määrää. Valiokunta toteaa, että uusi vakavaraisuuden laskentakaava pakottaa ottamaan parametrien kautta huomioon tosiasiallisen vakavaraisuustilanteen ja uudistuksen välillinen vaikutus siirtyvän toimintapääoman määrään riippuu siitä, miten kaukana tosiasiallisesta riskistä nyt käytössä oleva sijoitusten riskiluokitus on ollut. Joka tapauksessa sekä sijoitusten riskiluokitus että vakavaraisuus jatkossa vastaisi todellista tilannetta. Kun nähdään, miten uusi riskiluokitus muuttaa vakavaraisuustilannetta, voidaan vasta sen jälkeen arvioida sen vaikutus myös siirtyvän toimintapääoman määrään.

Sijoittamistoiminnan valvonta

Valiokunta pitää uudistuksen keskeisiä ehdotuksia perusteltuina. Valiokunta katsoo kuitenkin aiheelliseksi muistuttaa, että vaikka eläkevarojen sijoittaminen on pitkäjänteistä, se ei merkitse osakesijoittamiseen liittyvän riskin pienentymistä. Tästä syystä valiokunta näkee erittäin tarpeellisina sijoitustoiminnan valvonnan tehostamiseen tähtäävät ehdotukset.

Ehdotetut muutokset korostavat paitsi laitoksen hallituksen valvontavastuuta laitoksen sijoitustoiminnan asianmukaisuudesta myös Vakuutusvalvontaviraston valvontatoimen tärkeyttä. Virastolla tulee olla riittävä osaaminen sijoitusten riskien arvioimiseen, koska valvontatoiminnassa on seurattava, etteivät yksittäisen eläkelaitoksen tai eläkejärjestelmän riskit kokonaisuudessaan nouse liian suuriksi. Vakuutusvalvontaviraston tehtävänä on valvoa omalta osaltaan, että laitosten sijoitustoimintaan kohdistamat resurssit ja käytössä olevat riskien arvioinnin menetelmät sekä riskinhallintajärjestelmät ovat riittävät ja asianmukaiset suhteessa laitosten harjoittamaan sijoitustoimintaan. Viraston mahdollisuuksia hallinnollisiin pakkokeinoihin korostetaan yhtenäistämällä pakkokeinoja koskeva sääntely kaikkia eläkelaitoksia koskevaksi niiden yhteisömuodosta riippumatta. Valiokunta korostaa valvonnan tehokkaan toteuttamisen edellyttävän, että Vakuutusvalvontavirastolla on riittävästi sijoitustoiminnan asiantuntijuutta käytössään.

Sijoitusten suuntaaminen

Työeläkerahastoihin kerättyjen pääomien sijoittamistoiminnalla on erittäin keskeinen vaikutus siihen, miten tulevien vuosikymmenten eläkevastuista kyetään selviytymään. Vakuutettujen etujen kannalta on keskeisintä, että eläkevarojen sijoitustoiminta vähentää työeläkemaksun nousupainetta ja lisää mahdollisuuksia eläkkeiden tason säilyttämiseen.

Sijoitustoiminnan ohella eläkemaksun nousun hillitsemisessä ja etuuksien turvaamisessa on tärkeä merkitys maksutulolla. Maksutulo on korkea, jos työllisyysaste kotimaassa pysyy korkeana. Talousvaliokunta on lausunnossaan käsitellyt mahdollisuuksia edistää työeläkevarojen sijoittamista kotimaisiin kohteisiin. Sosiaali- ja terveysvaliokunta korostaa myös, ettei eläkejärjestelmän kestävyydestä voida huolehtia, ellei työllisyysastetta kotimaassa voida pitää korkeana. Sosiaali- ja terveysvaliokunta katsoo kuitenkin talousvaliokunnan tavoin, että yhtiöllä tulee olla mahdollisuus tehdä sijoitukset riskinhallintaa koskevien säännösten rajoissa tarkoituksenmukaisimmalla tavalla parhaimman tuoton mahdollistamiseksi. Periaate pätee valiokunnan näkemyksen mukaan sijoitettaessa niin kotimaisiin kuin ulkomaisiinkin kohteisiin.

Vaikka laitosten sijoitusten suuntaaminen on kussakin eläkelaitoksessa itsenäisesti ratkaistavissa, sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää erittäin tärkeänä talousvaliokunnan esille ottamaa sijoitustoiminnan eettisyyden vaatimusta. Eläkevarojen sijoittamisessa on kyse merkittäväksi muodostuneen kansallisvarallisuuden hoitamisesta, ja järjestelmän sosiaalivakuutusluonteella tulee olla merkitystä myös sijoitustoiminnasssa. Valiokunnan näkemyksen mukaan on perusteltua, että sijoitusten suuntaamisessa kiinnitetään huomiota muun muassa sellaisiin seikkoihin kuin kunnioitetaanko sijoitusmaassa työelämän perusoikeuksia, harjoitetaanko yrityksessä vastuullista henkilöstöpolitiikkaa, onko toimiala epäsiveellinen tai terveydelle haitallinen ja niin edelleen. Valiokunta korostaakin työeläkeyhtiöiden hallinnossa olevien vakuutettujen ja vakuutuksenottajien edustajien vastuuta sijoituspäätöksistä ja sijoitustoiminnan suuntaamisesta eettisesti ja yhteiskunnallisesti hyväksyttävällä tavalla.