Yleisperustelut
Sijoitustoimintaan ehdotetut muutokset
Hallituksen esityksellä pyritään
eläkelaitosten sijoitusmahdollisuuksia parantamalla työeläkevakuutusmaksujen
nousupaineen hillitsemiseen sekä sijoittamiseen liittyvien
riskien nykyistä täsmällisempään
huomioon ottamiseen. Ehdotetuilla muutoksilla painotetaan eläkelaitosten hallitusten
vastuuta sijoitustoimintansa järjestämisessä ja
korostetaan Vakuutusvalvontaviraston mahdollisuutta seurata ja valvoa
työeläkejärjestelmän sijoitusriskiä.
Eläketurvakeskuksen laskelmien mukaan työeläkemaksuun
on nykynäkymien mukaan tulossa 5—7 prosenttiyksikön
korotus vuoteen 2030 mennessä. Kun kaikkien työeläkerahastojen
sijoituskanta on yli 100 miljardia euroa, hillitsisi yhden prosenttiyksikön
sijoitustuottojen kasvu työeläkemaksun nousupainetta
arviolta vähintään kahdella prosenttiyksiköllä.
Pyrkimys työeläkevarojen sijoitustuottojen kasvattamiseen
on siten perusteltua.
Tuotto-odotuksen lisääminen edellyttää sijoitusten
riskillisyyden kasvattamista eli käytännössä sijoitusten
suuntaamista osakkeisiin. Osakesijoittaminen on historiallisesti
tarkastellen pitkällä aikavälillä tuottanut
paremmin kuin pienemmän riskin sijoituskohteet. Tässä esityksessä ja
eduskunnalle samaan aikaan annetussa hallituksen esityksessä HE
77/2006 vp ehdotettu sääntely antaisi
aikaisempaa paremmat mahdollisuudet osakesijoittamisen lisäämiseen
ja riskin hajauttamiseen.
Sijoitustoimintaan tulevien muutosten johdosta työeläkevakuutusyhtiöiden,
lakisääteistä eläkevakuutusta harjoittavien eläkekassojen ja
-säätiöiden sekä Maatalousyrittäjien
eläkelaitoksen sekä Merimieseläkekassan
vakavaraisuusrajan laskemista ja vastuuvelan kattamista koskevia
säännöksiä yhtenäistetään.
Nyt ehdotettu yhtenäinen laki selkeyttää ja
ajanmukaistaa sääntelyä, ja
yhtenäistetty kansallinen sääntely merkitsee
samalla eläkelaitosten kate- ja vakavaraisuussäännösten
irtautumista vahinko- ja henkivakuutustoimintaa koskevien
direktiivien säännöksistä.
Työeläkelaitosten velvollisuutta hajauttaa
sijoituksensa korostetaan esityksessä. Sijoitustoiminnassa
tapahtunut kehitys otetaan huomioon poistamalla sijoitustoiminnan
alueellisia rajoituksia niin, että sijoittaminen OECD:n
ulkopuolelle sallitaan. Lisäksi eläkelaitokset
velvoitetaan ilmoittamaan sijoitustensa todelliset riskit, eikä laitoksen
vakavaraisuus jatkossa määräydy sijoituksen
oikeudellisen muodon vaan sijoituksen todellisen riskin perusteella.
Kun sijoitustoiminnan rajoituksia uudistuksessa poistetaan, lisätään
samalla eläkelaitoksen hallituksen sijoitustoiminnan päätöksentekovaltaa
sekä korostetaan sen vastuuta. Jatkossa eläkelaitoksen
sijoitusten riskiluokituksen on oltava ajantasainen ja riskien hallinta
ja -raportointijärjestelmiä on laitoksissa kehitettävä.
Valiokunta toteaa, että hallituksen esitys on työeläkejärjestelmän
kestävyyden kannalta hyvin tärkeä. Työeläkevarojen
parempien sijoitustuottojen saamisen välttämättömänä edellytyksenä on,
että sijoituksia voidaan tehdä nykyistä enemmän
riskipitoisiin kohteisiin. Valiokunnan näkemyksen mukaan
on erittäin tärkeää, että esityksessä ohjaavaksi
periaatteeksi on nostettu sijoitusten hajauttamisvaatimus ja velvoite
sijoitusten arviointiin niiden todellisen riskin mukaan. Kun uusi
lainsäädäntö velvoittaa tuomaan sijoitusten
tosiasiallisen riskin esiin, on jatkossa sekä eläkelaitoksella
että valvontaviranomaisella nykyistä paremmin
tiedossa laitosten todellinen vakavaraisuus. Tätä seikkaa
on pidettävä erittäin merkityksellisenä eläkejärjestelmän
luotettavuuden kannalta.
Asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin, että vakavaraisuusrajan
uusi määrittely heikentäisi mahdollisuuksia
vakuutuskannan siirtoihin, koska uusi määrittely
laskisi siirron yhteydessä siirtyvän toimintapääoman
määrää. Valiokunta toteaa, että uusi
vakavaraisuuden laskentakaava pakottaa ottamaan parametrien kautta
huomioon tosiasiallisen vakavaraisuustilanteen ja uudistuksen välillinen
vaikutus siirtyvän toimintapääoman määrään
riippuu siitä, miten kaukana tosiasiallisesta riskistä nyt
käytössä oleva sijoitusten riskiluokitus
on ollut. Joka tapauksessa sekä sijoitusten riskiluokitus
että vakavaraisuus jatkossa vastaisi todellista tilannetta.
Kun nähdään, miten uusi riskiluokitus
muuttaa vakavaraisuustilannetta, voidaan vasta sen jälkeen
arvioida sen vaikutus myös siirtyvän toimintapääoman
määrään.
Sijoittamistoiminnan valvonta
Valiokunta pitää uudistuksen keskeisiä ehdotuksia
perusteltuina. Valiokunta katsoo kuitenkin aiheelliseksi muistuttaa,
että vaikka eläkevarojen sijoittaminen on pitkäjänteistä,
se ei merkitse osakesijoittamiseen liittyvän riskin pienentymistä.
Tästä syystä valiokunta näkee
erittäin tarpeellisina sijoitustoiminnan valvonnan tehostamiseen
tähtäävät ehdotukset.
Ehdotetut muutokset korostavat paitsi laitoksen hallituksen
valvontavastuuta laitoksen sijoitustoiminnan asianmukaisuudesta
myös Vakuutusvalvontaviraston valvontatoimen tärkeyttä. Virastolla
tulee olla riittävä osaaminen sijoitusten riskien
arvioimiseen, koska valvontatoiminnassa on seurattava, etteivät
yksittäisen eläkelaitoksen tai eläkejärjestelmän
riskit kokonaisuudessaan nouse liian suuriksi. Vakuutusvalvontaviraston
tehtävänä on valvoa omalta osaltaan, että laitosten
sijoitustoimintaan kohdistamat resurssit ja käytössä olevat
riskien arvioinnin menetelmät sekä riskinhallintajärjestelmät
ovat riittävät ja asianmukaiset suhteessa laitosten
harjoittamaan sijoitustoimintaan. Viraston mahdollisuuksia hallinnollisiin
pakkokeinoihin korostetaan yhtenäistämällä pakkokeinoja
koskeva sääntely kaikkia eläkelaitoksia
koskevaksi niiden yhteisömuodosta riippumatta. Valiokunta korostaa
valvonnan tehokkaan toteuttamisen edellyttävän,
että Vakuutusvalvontavirastolla on riittävästi
sijoitustoiminnan asiantuntijuutta käytössään.
Sijoitusten suuntaaminen
Työeläkerahastoihin kerättyjen pääomien
sijoittamistoiminnalla on erittäin keskeinen vaikutus siihen,
miten tulevien vuosikymmenten eläkevastuista kyetään
selviytymään. Vakuutettujen etujen kannalta on
keskeisintä, että eläkevarojen sijoitustoiminta
vähentää työeläkemaksun
nousupainetta ja lisää mahdollisuuksia eläkkeiden tason
säilyttämiseen.
Sijoitustoiminnan ohella eläkemaksun nousun hillitsemisessä ja
etuuksien turvaamisessa on tärkeä merkitys maksutulolla.
Maksutulo on korkea, jos työllisyysaste kotimaassa
pysyy korkeana. Talousvaliokunta on lausunnossaan käsitellyt
mahdollisuuksia edistää työeläkevarojen sijoittamista
kotimaisiin kohteisiin. Sosiaali- ja terveysvaliokunta korostaa
myös, ettei eläkejärjestelmän
kestävyydestä voida huolehtia, ellei työllisyysastetta
kotimaassa voida pitää korkeana. Sosiaali- ja
terveysvaliokunta katsoo kuitenkin talousvaliokunnan tavoin, että yhtiöllä tulee olla
mahdollisuus tehdä sijoitukset riskinhallintaa koskevien
säännösten rajoissa tarkoituksenmukaisimmalla
tavalla parhaimman tuoton mahdollistamiseksi. Periaate pätee
valiokunnan näkemyksen mukaan sijoitettaessa niin kotimaisiin
kuin ulkomaisiinkin kohteisiin.
Vaikka laitosten sijoitusten suuntaaminen on kussakin eläkelaitoksessa
itsenäisesti ratkaistavissa, sosiaali- ja terveysvaliokunta
pitää erittäin tärkeänä talousvaliokunnan
esille ottamaa sijoitustoiminnan eettisyyden vaatimusta. Eläkevarojen
sijoittamisessa on kyse merkittäväksi muodostuneen
kansallisvarallisuuden hoitamisesta, ja järjestelmän
sosiaalivakuutusluonteella tulee olla merkitystä myös
sijoitustoiminnasssa. Valiokunnan näkemyksen mukaan on
perusteltua, että sijoitusten suuntaamisessa kiinnitetään huomiota
muun muassa sellaisiin seikkoihin kuin kunnioitetaanko sijoitusmaassa
työelämän perusoikeuksia, harjoitetaanko
yrityksessä vastuullista henkilöstöpolitiikkaa,
onko toimiala epäsiveellinen tai terveydelle haitallinen
ja niin edelleen. Valiokunta korostaakin työeläkeyhtiöiden
hallinnossa olevien vakuutettujen ja vakuutuksenottajien edustajien
vastuuta sijoituspäätöksistä ja
sijoitustoiminnan suuntaamisesta eettisesti ja yhteiskunnallisesti
hyväksyttävällä tavalla.
Yksityiskohtaiset perustelut
1. Laki eläkelaitoksen vakavaraisuusrajan laskemisesta
ja vastuuvelan kattamisesta
24 §. Muutoksenhaku Vakuutusvalvontaviraston päätökseen.
Hallituksen esityksessä on tarkoituksena, että poikkeuslupia
koskeviin Vakuutusvalvontaviraston päätöksiin,
jotka virasto on tehnyt 22 §:n nojalla, voi hakea muutosta
samalla tavalla kuin päätöksiin, jotka
virasto on tehnyt 23 §:n nojalla. Jotta muutoksenhakumahdollisuudesta
ei syntyisi epäselvyyttä, lain 24 §:n
1 momenttia on tarpeen täsmentää.
25 §. Tarkemmat säännökset ja määräykset.
Pykälän 2 momenttiin tulee lisätä säännös
siitä, että Vakuutusvalvontavirasto voi antaa määräykset myös ajasta, jonka
kuluessa
lain 5 ja 8 §:ssä tarkoitetut selvitykset
on toimitettava virastolle.
2. Laki työeläkevakuutusyhtiöistä annetun lain
muuttamisesta
Lakiehdotukseeen sisältyvä muutos ehdotetaan tehtäväksi
samaan aikaan käsittelyssä olevan hallituksen
esityksen HE 76/2006 vp yhteydessä. Tästä syystä lakiehdotus
ehdotetaan hylättäväksi.
3. Laki vakuutuskassalain muuttamisesta
2 §.
Pykälässä mainittu vakuutuskassalain 83 §:n
3 momentti liittyy sekä vastuuvelan laskemiseen että sen
kattamiseen. Hallituksen esityksessä on tarkoituksena,
että vastuuvelka laskettaisiin jatkossakin samalla tavalla
kuin nykyisin, mutta lakisääteisen eläkevakuutuksen vastuuvelan
kattamista koskisi jatkossa laki eläkelaitoksen vakavaraisuusrajan
laskemisesta ja vastuuvelan kattamisesta. Jotta tämä tulisi
selkeästi esiin, vakuutuskassalain 2 §:n
1 momenttia ehdotetaan täsmennettäväksi.
83 f §.
Hallituksen esityksessä on tarkoituksena, että 83
f §:n 1 momenttia, jossa säädetään
vakuutuskassan velvollisuudesta laatia sijoitussuunnitelma, sovellettaisiin
edelleen myös lakisääteistä eläkevakuutusta
harjoittaviin eläkekassoihin. Jotta soveltamisesta ei syntyisi
epäselvyyttä, 83 f §:n 1 momenttia ehdotetaan
täydennettäväksi.
4. Laki eläkesäätiölain
muuttamisesta
1 §.
Hallituksen esityksessä on tarkoituksena, että eläkevastuu
laskettaisiin jatkossakin samalla tavalla kuin nykyisin, mutta lakisääteisen
eläkevakuutuksen eläkevastuun kattamista koskisi jatkossa
laki eläkelaitoksen vakavaraisuusrajan laskemisesta ja
vastuuvelan kattamisesta. Koska pykälässä mainittu
eläkesäätiölain 46 §:n
3 momentti liittyy sekä eläkevastuun laskemiseen
että sen kattamiseen, tulee 4 momenttia täsmentää.
47 §.
Hallituksen esityksen tarkoituksena ei ole muuttaa säännöksiä vapaaehtoisista
lisäeläkkeistä aiheutuvan eläkevastuun
kattamisesta. Tämän takia eläkesäätiölain
47 §:n 2 momenttia on tarpeen muuttaa.