Yleisperustelut
Hallituksen esitys liittyy kiinteästi pääministeri Matti
Vanhasen hallitusohjelman tärkeimpiin työllisyystavoitteisiin
ja pyrkimyksiin luoda edellytyksiä sille, että vuoteen
2011 mennessä voidaan saavuttaa 75 prosentin työllisyysaste. Väestörakenteen
muuttuessa on työurien pidentämisen lisäksi
tärkeää vähentää työttömyyttä huolehtimalla
työttömien osaamisesta ja työkyvystä niin,
että luodaan edellytyksiä työttömien työnhakijoiden
työllistymiselle avautuviin työpaikkoihin.
Hallituksen esityksen tarkoituksena on tehostaa, selkeyttää ja
aktivoida julkisen sektorin tukitoimia työllistymisen edistämiseksi
sekä työllisyysasteen nostamiseksi. Erityinen
huomio kiinnitetään pitkäaikaistyöttömien,
vajaakuntoisten ja vammaisten sekä nuorten työllistymismahdollisuuksien
parantamiseen sekä toimeentuloturvan kannustavan kokonaisuuden
luomiseen.
Työmarkkinatuen painopistettä ehdotetaan hallitusohjelman
mukaisesti muutettavaksi passiivisesta tuesta aktiiviseen. Uudistus
on perusteltu pitkäaikaisen työttömyyden
ja toimeentulotukiriippuvuuden katkaisemiseksi. Uudistuksella pyritään
aktivointiasteen nostamiseen erityisesti vaikeasti työllistyvien
työttömien ryhmässä. Aktivointiaste
on Suomessa EU-maihin verrattuna varsin alhainen. Merkittävä joukko
työttömistä on ajautunut työmarkkinatuelle
ilman, että he juurikaan olisivat osallistuneet aktiivitoimiin.
Tuen piirissä on noin 20 000 henkilöä,
jotka ovat saaneet työmarkkinatukea yhtäjaksoisesti
vuodesta 1994 alkaen, ja heistä vain 7 prosenttia on ollut
missään aktiivitoimissa.
Lähtökohdiltaan uudistus vastaa Euroopan unionin
työllisyysstrategiaa, jonka keskeisiä tavoitteita
ovat pitkäaikaistyöttömyyden ennaltaehkäisy,
työttömien aktivointi ja etuusjärjestelmien
painopisteen muuttaminen. Valiokunta toteaa, että kokonaisuutena
uudistuksella tuetaan aktiivista työvoima- ja sosiaalipolitiikkaa.
Hallituksen esitykseen sisältyvät ehdotukset ovat
eri toimijatahojen yhteistyötä tukevia
ja syrjäytymisuhan alla olevan väestönosan
elinoloja ja osallisuutta edistäviä.
Uudistuksen rahoitus
Uudistus toteutetaan yksittäisen kunnan kannalta kustannusneutraalisti
lähtötilaan verrattuna. Kunnan menolisäyksen
kompensaatio toteutetaan valtionosuusjärjestelmän
kautta korottamalla sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuusprosenttia,
nostamalla verotulotasauksen tasausrajaa ja lisäämällä yleiseen
valtionosuuteen kuntakohtaisesti laskettu korjauserä. Rahoitusmalli
tulee palkitsemaan niitä kuntia, jotka edistävät
työllistymistä ja joilla työttömien
aktivointiaste nousee keskimääräistä tavoitetta enemmän.
Valtion rahoitusta toimenpiteiden tukemiseen lisätään
kolmen vuoden siirtymäkauden jälkeen 100 miljoonalla
eurolla, josta uutta rahaa on 36 miljoonaa euroa.
Valiokuntakäsittelyssä on käynyt
selväksi, että valtaosassa kunnista ei ole valmistauduttu uudistuksen
nopeaan voimaantuloon. Vaikeinta lain tavoitteiden toteuttaminen
on kunnissa, joissa työttömiä ja vaikeasti
työllistettäviä on paljon. On kuitenkin
arvioitavissa, ettei kunnille ongelmia tuota niinkään
rahoitusvastuiden muutos, vaan niiden sosiaali- ja terveyspalvelujen, kuntoutustoimien
sekä kuntouttavan työtoiminnan järjestäminen,
joilla kunnan tulisi vastata työttömien uuden
aktiivikauden täytäntöönpanoon.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää perusteltuna,
että uudistuksesta kunnille aiheutuvat kustannukset korvataan
täysimääräisenä. Valiokunta
pitää kuitenkin tärkeänä,
että uudistuksen vaikutuksia kuntien menoihin seurataan
erityisesti sen osalta, toteutuuko uudistus sillä tavoin
kustannusneutraalisti kuin esityksessä on tarkoitettu.
Valiokunta ehdottaa asiasta lausumaa (Valiokunnan lausumaehdotus
1).
Vähimmäisturvan rahoitusvastuun jako
Valiokunta pitää tarkoituksenmukaisena työmarkkinatuen
ja toimeentulotuen rahoituksen uudistamista. Nykyinen rahoitusjärjestelmä ei kannusta
kuntia aktiivisuuteen työttömyyden torjunnassa,
kun kunnat eivät osallistu työmarkkinatuen rahoitukseen.
Aktiivinen toimenpiteiden tarjoaminen mahdollisissa kieltäytymistapauksissa
päinvastoin aikaansaa kunnan toimeentulotukimenojen kasvua.
Toisaalta aktiivitoimien vähäinen tarjonta pitää passiivisen
työttömyysturvan piirissä myös
henkilöitä, jotka eivät tosiasiassa ole
työmarkkinoiden käytettävissä.
Esitetty uudistus vähentää rahoitus-
ja etuusjärjestelmiin sisältyviä vääriä ohjausvaikutuksia.
Kun kunta joutuu jatkossa rahoittamaan puolet vähintään
500 työttömyyspäivältä työmarkkinatukea
saaneiden tuesta, liittyy uuteenkin järjestelmään
vaara, että paikallisten toimijoiden intressi kohdistaa
toimenpiteitä lyhyemmän aikaa työttöminä olleisiin
tulee edelleen olemaan vähäinen. Valiokunta korostaa,
että kaikkien toimijoiden tulee määrätietoisesti
pyrkiä katkaisemaan työttömyys mahdollisimman
varhaisessa vaiheessa ja tarjota aktiivitoimia jo paljon ennen 500
työttömyyspäivän täyttymistä.
Työttömyyden pitkittyminen heikentää suhteellisen
lyhyelläkin ajalla oleellisesti henkilön työnsaantimahdollisuuksia
ja siten nostaa myös työllistymisen edistämiseen
tarvittavien toimenpiteiden kustannuksia.
Rahoitusuudistus merkitsee perustoimeentulotuen rahoittamista
sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuusjärjestelmästä ja
paluuta kustannusperusteiseen menojen korvaamiseen. Rahoitusjärjestelmä monimutkaistuu
ja vaatii monen toimijan — kunnan, Kansaneläkelaitoksen
ja lääninhallitusten — tietojen vaihtoa.
Valtionosuusselvitysten ja ennakoiden käsittely vaatii lääninhallituksissa
lisäresursseja, joista hallituksen esityksellä huolehditaan
varaamalla lisää henkilöstöresursseja
lääninhallituksille. Valiokunta pitää tärkeänä,
että lääninhallitusten riittävästä resursoinnista
huolehditaan myös jatkossa mahdollista lisätyötä vastaavasti.
Toimeentulotuen rahoitusuudistus merkitsee, että kuntien
tulee kirjanpidossaan ja tilastoinnissaan luoda uudet järjestelmät
erotellakseen perustoimeentulotuen ja täydentävän
toimeentulotuen kustannukset. Tehtävä on uusi
kunnan sosiaalitoimelle ja käytännössä se
tulee verottamaan myös kuntien sosiaalityöntekijöiden
työaikaa. Valiokuntakäsittelyssä on esitetty
erityinen huoli siitä, etteivät kuntien atk-järjestelmät
tule olemaan uudistuksen edellyttämässä kunnossa lain
voimaantullessa. Valiokunta pitää huolta aiheellisena,
koska järjestelmien keskeneräisyys näkyy
pidentyvinä käsittelyaikoina ja viivästyttää toimeentulotukea
hakevien tuen saantia. Monilla paikkakunnilla jonot sosiaalityöntekijän vastaanotolle
ovat jo nyt liian pitkiä ja viiveet tuen saannissa asiakkaiden
kannalta täysin kohtuuttomia. Valiokunta korostaa,
että kunnissa tulee pikaisesti valmistautua lain voimaantuloon
ja sosiaali- ja terveysministeriön tulisi ohjeistaa kuntia
uudesta järjestelmästä selkeästi.
Toimeentulotuen kehittäminen
Hallituksen esitykseen sisältyvä ehdotus toimeentulotuen
rakenteen uudistamiseksi yhtenäistää toimeentulotuen
myöntämisperusteita valtakunnallisesti. Uudistuksella
ei muuteta toimeentulotuen saamisen edellytyksiä eikä tuen määräytymisperusteita.
Valiokunta korostaa, että toimeentulotuen kehittämisessä on
nyt ehdotetun rakennemuutoksen ja rahoitusuudistuksen ohella kiinnitettävä huomiota
tarveharkintaisen toimeentulotuen ja ehkäisevän
toimeentulotuen käytön lisäämiseen
sosiaalityön välineenä. Ensisijaisten
etuuksien alhainen taso sekä eri etuuksien yhteensovitus
ja maksatuksen viiveet näkyvät keskeisinä ongelmina
toimeentulotuessa ja kuntien sosiaalitoimessa. Etuusjärjestelmä tuottaa
moninkertaista asiakkuutta, aiheuttaa päällekkäistä työtä ja
lisää etuuksien hallinnointia sosiaalitoimessa.
Valiokunta pitää tärkeänä toimeentulotuen uudistamista
siten, että se voidaan palauttaa sosiaalityön
työvälineeksi. Toimeentulotuen käyttöä sosiaalityön
ammatillista harkintaa edellyttävänä tukimuotona
tulee lisätä, koska siten voidaan ennaltaehkäistä ongelmien
syntymistä ja tukea myös pitkäaikaistyöttömien
aktivointia.
Toimeentulotuen rakenteen ja rahoituksen uudistaminen sekä etuuskäsittelyn
laajeneminen entisestään voi johtaa tilanteeseen,
jossa toimeentulotukiasiakkaat eivät saa tarvettaan vastaavasti
sosiaalityön palveluita edes nykyisessä laajuudessa.
Koulutuksen saaneiden sosiaalityöntekijöiden puute
lisää vaaraa, että tarveharkintaisen
ja ehkäisevän toimeentulotuen käyttö kunnissa
entisestään laskee.
Valiokunta pitää välttämättömänä, että sosiaalityön
asiakkaille säädetään palvelujen
saatavuuskriteerit. Toimeentulotuki viimesijaisena turvan muotona
tulee lain mukaan saada viivytyksettä. Sekä säännöksen
perusteluissa että eduskunnan oikeusasiamiehen antamissa
ratkaisuissa on pidetty vaatimuksena toimeentulotukiasian käsittelyä yhden
viikon määräajassa.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että toimeentulotukiasian käsittelyn määräajasta
säädetään laissa, ja edellyttää,
että sosiaali- ja terveysministeriö valmistelee
asiasta esityksen eduskunnalle. Samalla on syytä selvittää mahdollisuudet
säätää lain tasolla sosiaalihuollon
asiakkaan oikeudesta päästä palvelujen
tarpeen arviointiin sekä saada tarvitsemansa palvelut määräajassa.
Työmarkkinatuen tason korjaaminen
Toimeentulotukea saavista kotitalouksista suurimmalla osalla on pääasiallisena
tulonlähteenä työmarkkinatuki.
Toimeentulotuen tarvetta voitaisiin ratkaisevasti vähentää korottamalla työmarkkinatukea
tai lieventämällä sen
verotusta. Työmarkkinatuen alhainen taso on johtanut siihen,
että viimesijaisen turvan ollessa korkeampi työttömät
joutuvat enenevästi hakemaan toimeentulonsa kahdesta eri
järjestelmästä. Näin työmarkkinatuesta
on kehittynyt pysyvä osa viimesijaista toimeentuloturvaa
toisin kuin järjestelmää luotaessa oli
tarkoitus.
Työmarkkinatukeen sisältyvä puolison
tuloihin kohdistuva tarveharkinta on erityisen ongelmallinen, koska
pienetkin puolison tulot vähentävät työmarkkinatukea,
mikä siten saattaa kannustaa myös puolisoa jäämään
työttömäksi. Perustuslakivaliokunta on
aiemmassa lausunnossaan katsonut (PeVL 46/2002 vp), ettei
tällainen tarveharkinta ole vaivatta sopusoinnussa perusoikeuksien
yksilöllisen luonteen kanssa. Sosiaali- ja terveysvaliokunta
toistaa aiemman kantansa puolison tuloihin kohdistuvan tarveharkinnan poistamisen
tarpeellisuudesta.
Valiokunnan näkemyksen mukaan työmarkkinatuen
tasoa suhteessa toimeentulotukeen tulee korjata. Valiokunta toistaa
usein esiintuomansa kannan, että työmarkkinatuen
tasoa tulee nostaa. Samalla on kuitenkin tarpeen huolehtia perustoimeentulotuen
tasosta. Kun hyväksyttävä uudistus merkitsee
näiden kahden etuuden rahoituksen yhtenäistymistä,
on entistä epätarkoituksenmukaisempaa sekä asiakkaiden
että järjestelmää hoitavien
viranomaisten kannalta ylläpitää järjestelmää,
joka aiheuttaa päällekkäisiä asiakkuuksia
ja moninkertaista työtä. Työmarkkinatuen
nostaminen poistaa toimeentulotuen piiristä huomattavan
osan asiakkuuksista ja vapauttaa siten sosiaalityöntekijät
lain vaatimaan varsinaiseen sosiaalityöhön ja
aktiivitoimenpiteiden toteuttamiseen.
Valiokunta toteaa, että eri etuusjärjestelmät — asumistuki,
työmarkkinatuki, toimeentulotuki sekä työmarkkinatuen
verotus — muodostavat nykyisellään kokonaisuuden,
jonka hallinnointi usean eri hallinnonalan kautta aiheuttaa tehottomuutta
ja koordinaatio-ongelmia sekä asiakkaalle ennakoimattomuutta
toimeentulon tasossa. Valiokunnan näkemyksen mukaan vähimmäisturvan
järjestämisessä kokonaisuutena tulee
päästä tehokkaampaan ja hallinnointikustannuksia
vähentävään järjestelmään.
Työmarkkinatuen karenssi
Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää hyvänä ehdotettua
erityistä uutta aktiivikautta, jonka aikana työnhakijalle
tarjotaan palveluja ja toimenpiteitä tehostetusti. Aktiivikauden
avulla voidaan osalle työttömistä tarjota
paluumahdollisuus avoimille työmarkkinoille.
Työmarkkinatuen vastikkeellisuus lisääntyy käytännössä uuden
aktiivikauden johdosta. Pitkään työmarkkinatukea
saanut henkilö menettää oikeutensa työttömyysaikaiseen
työmarkkinatukeen kieltäytyessään,
erotessaan tai joutuessaan erotetuksi työstä tai sellaisesta
työvoimapoliittisesta toimenpiteestä, johon osallistuvalla
on oikeus saada työmarkkinatukea ja ylläpitokorvausta.
Työttömän oikeus työttömyysaikaiseen työmarkkinatukeen
jatkuisi 500 työttömyyspäivän
jälkeenkin siihen saakka, kunnes aktiivikauteen kuuluva
tarjous on tehty. Työmarkkinatukioikeuden menettäminen
merkitsee työttömän jäämistä toimeentulotuen
varaan, ja riski pitkittyvään toimeentulotukiriippuvuuteen
on ilmeinen.
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan katsonut, että viiden
kuukauden korvaukseton ajanjakso on verraten pitkä. Sen
vuoksi perustuslakivaliokunnan mielestä lakiin on asianmukaista
lisätä säännös työvoimaviranomaisten
velvollisuudesta huolehtia siitä, että karenssijakson
aikana on tosiasiallisesti saatavana työtä, koulutusta tai työvoimapoliittisia
toimenpiteitä.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta ehdottaa
julkisesta työvoimapalvelusta annetun lain 5
luvun 1 §:ään lisättäväksi
työvoimatoimistolle velvollisuuden toteuttaa yksilöidyn
työnhakusuunnitelman sisältämiä toimenpiteitä tehostetusti työmarkkinatukioikeutensa
menettäneen työttömän työllistämiseksi.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta korostaa työelämä-
ja tasa-arvovaliokunnan tavoin, että aktiivitoimia tarjottaessa
tulee ottaa huomioon työmarkkinatuen
saajan tosiasiallinen työkyky eikä tarjouksia
tule tehdä sellaisista toimenpiteistä, joihin
henkilöllä ei ole edellytyksiä osallistua.
Esityksen valmistelun yhteydessä on sovittu, että Sosiaali-
ja terveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskus tekee seurantatutkimuksen
lain toteutumisesta. Valiokunta pitää välttämättömänä, että seurannassa
selvitetään uudistuksen vaikutukset asiakkaan
asemaan. Valiokunta ehdottaa asiasta lausumaa (Valiokunnan lausumaehdotus 1).
Työvoimapalvelujen parantaminen
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta
on lausunnossaan käsitellyt uudistuksen edellyttämiä muutoksia
työvoimatoimistojen toimintakulttuurissa. Työelämä- ja
tasa-arvovaliokunta toteaa, että heti työttömyyden
alkuvaiheessa tehtävä nykyistä olennaisesti
tarkempi arvio työttömän työmarkkinatilanteesta
on tärkeä. Valiokunta toteaa kuitenkin, että kyseessä on
erittäin haastava tehtävä ja sen kunnollinen
toteuttaminen edellyttää paitsi työvoimatoimistojen
henkilöstön perusteellista kouluttamista myös
riittäviä resursseja, jotta työvoimatoimiston
virkailijalla on riittävästi aikaa ja mahdollisuuksia
profiloinnin oikea-aikaiseen suorittamiseen. Edelleen valiokunta
toteaa, että uudistus edellyttää toimivaa
yhteistyötä työvoimatoimiston ja kunnan
sosiaali- ja terveystoimen työntekijöiden kesken.
Valiokunta korostaa toimivien yhteistyösuhteiden ja hyvien
käytäntöjen sekä henkilöstön
koulutuksen merkitystä uudistuksen tavoitteiden toteuttamiseksi.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa, että työttömällä työnhakijalla
tulee olla oikeus saada työvoimatoimistolta yksilöllistä palvelua.
Ehdotettu profilointijärjestelmä, joka tuottaa
entistä parempaa tietoa työnhakijan valmiuksista
ja mahdollistaa paremmin yksilöllisten osoitusten käytön,
on työttömän kannalta hyvä asia.
Tiedottavaan työnvälitykseen siirtyminen on merkinnyt
työttömälle usein vain kutsuja joukkotilaisuuksiin,
jotka eivät välttämättä ole
vastanneet työnhakusuunnitelmassa sovittua.
Laadukkailla ja hyvin saatavilla olevilla työvoimapalveluilla
on monilla paikkakunnilla saatu aikaan hyviä tuloksia työllistämisessä.
Tutkimukset osoittavat, että yksilöidyn työhönosoituksen
tekemisellä on merkittäviä etuja vaihtoehtoisiin
menetelmiin nähden. Työhönosoituksen
käyttö lisää työpaikan
täytön todennäköisyyttä työvoimatoimiston
työnhakijalla ja lyhentää rekrytointiprosessia.
Tehokkaimpien menetelmien käyttö johtaa siihen,
että virta pitkäkestoisempaan työttömyyteen
ja siten työmarkkinatuen varassa elämistä merkitsevään
pitkäaikaistyöttömyyteen tyrehtyy aiemmin.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta korostaa työelämä-
ja tasa-arvovaliokunnan tavoin eri toimijoiden yhteistyön
merkitystä. Vastuunjakoa työvoimaviranomaisten
sekä sosiaali- ja terveydenhuollon viranomaisten välillä on
myös syytä kehittää. Niihin
pitkäaikaistyöttömiin, jotka hyötyisivät
tehokkaammasta työkyvyn sosiaalisesta ja psyykkisestä arvioinnista,
kuntoutuksesta ja psykososiaalisesta työstä aktivoinnin
ohella tai sen sijasta, tulee kiinnittää huomiota
nykyistä enemmän.
Työvoiman palvelukeskuksissa on saatu hyviä kokemuksia
eri viranomaisten yhteistyöstä. Sosiaali- ja terveysvaliokunta
pitää tärkeänä, että työvoiman
palvelukeskuksissa kehitetään toimintamalleja, joilla varmistetaan psykososiaalisten
palvelujen, kuten päihdehuollon palvelujen ja mielenterveyspalvelujen,
järjestäminen asiakkaille aktivoinnin ohella tai
sen sijaan. Valiokunta korostaa myös kunnan sosiaalitoimen
toimintamallien kehittämistä uudistuksen toimeenpanon
onnistumiseksi. Asiakkaiden palvelutarpeen arviointiin sekä aktivointi-
ja palvelusuunnitelmien tekoon tarvitaan lisää sosiaalityön
ja sosiaaliohjauksen osaamista ja henkilöstöresursseja.
Sosiaalisten yritysten ja kolmannen sektorin työllistämismahdollisuuksien
edistäminen
Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää sosiaalista yritystoimintaa
keskeisenä välineenä pyrittäessä vajaakuntoisten
ja pitkäaikaistyöttömien työllistämiseen. Hallituksen esityksessä ei
sosiaaliselle yritykselle myönnettäviin palkkatukiin esitetä muutoksia.
Sosiaaliset yritykset saavat tukiuudistuksen jälkeenkin
muita yrityksiä korkeampia ja pitkäkestoisempia
tukia palkatessaan vajaakuntoisia ja pitkäaikaistyöttömiä.
Vajaakuntoiselle tuki voidaan myöntää uudelleen enimmäisajan
jälkeen ilman tukijaksojen väliin jäävää työttömyyttä.
Edelleensijoittamismahdollisuutta ehdotetaan laajennettavaksi siten, että sosiaalinen
yritys voi vajaakuntoisen ja pitkäaikaistyöttömän
lisäksi edelleen sijoittaa myös tuella palkkaamansa
vaikeasti työllistyvän.
Työministeriön pitämässä sosiaalisten
yritysten rekisterissä on tällä hetkellä 31
yritystä, joihin on palkattu työllistämistuella
150 ja yhdistelmätuella 110 henkilöä.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että työministeriö edistää sosiaalisten
yritysten käynnistymistä yhteistyössä kolmannen sektorin,
kuntien ja yritysten kanssa. Edelleen valiokunta pitää tärkeänä,
että sosiaalisiin yrityksiin palkattaville vajaakuntoisille
voitaisiin palkkatuki myöntää määräaikaisuuden
sijasta toistaiseksi jatkuvana.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta
on lausunnossaan käsitellyt kolmannen sektorin työllistämismahdollisuuksien
parantamista. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta
pitää tärkeänä, että uudistusta
toimeenpantaessa hyödynnetään täysimääräisesti
mahdollisuus ottaa työnhaku- tai aktivointisuunnitelmaan
sisältyvien toimenpiteiden joukkoon kansalaisjärjestöissä tehtävä vapaaehtoistyö,
esimerkiksi kuntouttavana työtoimintana tai työharjoitteluna.
Edelleen työelämä- ja tasa-arvovaliokunta
pitää tärkeänä, että hallitus selvittää mahdollisuudet
lieventää palkkatuen kestoon ja toistuvasti samalle
henkilölle maksamiseen liittyviä ehtoja silloin,
kun työnantajana toimii voittoa tavoittelematon yleishyödyllinen palveluja
tuottava yhteisö, kuten yhdistys tai urheiluseurat. Sosiaali-
ja terveysvaliokunta pitää työelämä-
ja tasa-arvovaliokunnan esittämiä toimenpiteitä kannatettavina.
Palkkatuen räätälöinti
Palkkatuen osalta esityksessä on monia keskeisiä parannuksia,
kuten tukien yksinkertaistaminen, perustuen tason sitominen peruspäivärahan tasoon,
pysyvän tuen mahdollisuus vajaakuntoiselle sekä palkkatuen
lisäosan myöntämisen mahdollisuus määräaikaisiin
työsuhteisiin myös yrityksille. Lisäksi
palkkatuen saamisen edellytyksenä oleva työmarkkinavalmiuksia
parantavan koulutuksen nivominen lisäosan perusteeksi on
selkeä parannus ja oikea suunta palkkatuen vaikuttavuuden
lisäämiseksi. Vajaakuntoisen osalta tuen myöntäminen
edellyttää tuottavuuden aleneman suhteuttamista
tarjolla olevaan työtehtävään.
Säännökset mahdollistavat yksilöllisesti
räätälöidyn tuottavuuden alenemaa
kompensoivan palkkatuen. Palkkatuen räätälöinti
voi koostua sekä tuen kestosta että tuen tasosta.
Tuen kesto voi vaihdella väleillä 0—10 kuukautta tai 0—24
kuukautta tai 24 kuukauden jakson jälkeen myönnetyistä 0—24
kuukauden pituisista jaksoista. Tukitaso voi vaihdella perustuessa 0—23,52
euroon, lisäosassa 0—60 prosenttiin ja korkeimman
korotetun palkkatuen lisäosassa 60—90 prosenttiin
liukuvasti. Vaikka säännökset antavat
sinänsä mahdollisuuden joustavuuteen, työvoimaviranomaiset
käytännössä myöntävät
melko kaavamaisesti kaikille saman tasoista ja -kestoista tukea
huomioimatta yksilöllistä tuottavuuden alenemaa.
Valiokunta korostaa, että tuen myöntämisessä tulee
nykyistä enemmän käyttää mahdollisuutta
tuen räätälöintiin yksilöllisesti
ja ottaa huomioon yksilölliset tuottavuuden alenemat.
Työkyvyttömyyden määrittely
Pitkäaikaistyöttömien joukossa on
henkilöitä, joiden työmarkkinakelpoisuuden
ylläpitämisessä ei pitkän työttömyyden
aikana ole onnistuttu. Työvoimahallinnon pitkäaikaistyöttömiin
kohdistuvista toimenpiteistä huolimatta näitä henkilöitä on
ollut mahdoton työllistää, vaikka työttömyys
yleisesti on selvästi vähentynyt. Tutkimusten
mukaan työttömänä olo vähentää nopeasti henkilön
työkykyä. Osa pitkään työttöminä olleista
henkilöistä on tullut työeläkelainsäädännön
mukaisilla edellytyksillä oikeutetuksi työkyvyttömyyseläkkeeseen,
osa vuonna 2001 aloitettujen tehostettujen työkunnon selvitysten
perusteella (ELMA-hanke). Lisäksi kertaratkaisuna on turvattu
työttömyyseläkkeen suuruinen pysyvä toimeentulo
oikeuttamalla vuosina 1941—1947 syntyneet erityisen pitkään
työttöminä olleet henkilöt eläketukeen.
Työttömien joukossa on kuitenkin edelleen paljon
niitä, jotka eivät työeläkelainsäädännön lääketieteellisesti
painottuneen työkyvyttömyyskäsitteen
mukaisesti ole työkyvyttömiä, mutta jotka
myöskään eivät tosiasiallisesti
ole työkykyisiä. Näitä työttömiä on
runsaasti myös nuoremmissa ikäluokissa. Työkyvyttömyyseläkkeen
saamisen edellytyksenä kuitenkin aina on, että työkyvyttömyys
aiheutuu sairaudesta, viasta tai vammasta.
Eläkelainsäädännön
työkyvyttömyysmääritelmää tulisi
valiokunnan näkemyksen mukaan pyrkiä laajentamaan
siten, että määrittelyssä voitaisiin
ottaa huomioon tosiasialliseen työkykyyn vaikuttavat sosiaalipsykologiset
tekijät. Tällaisten henkilöiden toimeentulon
järjestäminen muun kuin työttömyysturvajärjestelmän kautta
vapauttaisi heidät työnhakijoina olemisesta ja
samalla vähentäisi työvoimahallinnon resurssien
tarpeetonta käyttöä.
Työssäoloehdon karttuminen
Voimassaolevan lain mukaan henkilölle, joka työskentelee
yhdistelmätuella, karttuu työssäoloehtoon
luettavaa työtä puolet työskentelyviikkojen
lukumäärästä. Vastaava säännös
tulisi jatkossa koskemaan työtä, johon työnantaja
on saanut korkeinta korotettua palkkatukea. Palkkatuella tuettu
työ kartuttaa kokonaisuudessaan työssäoloehtoa
kuten nykyisinkin. Tukityössä olevan henkilön
kannalta sinänsä on epäoikeudenmukaista,
että saman työnantajan palveluksessa samaa työtä tekevä ja
samaa palkkaa saava henkilö kartuttaa erilaisilla ehdoilla
oikeutta ansiosidonnaiseen työttömyysturvaan tai
peruspäivärahaan. Valiokunta kiinnittää kuitenkin
huomiota siihen, että korkein korotettu palkkatuki rahoitetaan
edelleen henkilön omasta sosiaaliturvasta ja työllisyysmäärärahoista,
kuten yhdistelmätuki nykyäänkin. Työmarkkinatuesta
voidaan rahoittaa työllistämistukia vain silloin,
kun henkilö olisi työttömänä ollessaan
oikeutettu työmarkkinatukeen. Näin työssäoloehdon
muutos merkitsisi tukityöllistämisen keston lyhentymistä.
Valiokunta kiinnittää lisäksi huomiota
siihen, että korkein korotettu palkkatuki ei edellytä,
että työaika olisi vähintään
85 prosenttia alan säännöllisestä työajasta.
Näin työssäoloehdon lieventämisellä saattaisi
olla vaikutusta myös siihen, että vajaa-aikaista
tukityötä kunnassa käytettäisiin
keinona työttömän palauttamiseksi valtion
rahoitusvastuulla olevan tuen piiriin ilman tarkoitustakaan edistää pysyvää työllistymistä.
Työssäoloehdon
lieventäminen lisäisi myös työnantajien,
palkansaajien ja työttömyyskassojen maksurasitusta.
Valiokunta pitää työssäoloehdon
lieventämistä perusteltuna, mutta katsoo, että sen
toteuttamiseksi tulee selvittää, miten pitkäkestoisia
tukia jatkossa voitaisiin rahoittaa. Valiokunta pitää välttämättömänä,
että hallitus yhteistyössä työmarkkinaosapuolten
kanssa selvittää mahdollisuudet työttömyysturvalain
työssäoloehtoa koskevien säännösten
muuttamiseksi. Valiokunta ehdottaa asiasta lausumaa (Valiokunnan
lausumaehdotus 2).
Yksityiskohtaiset perustelut
1. Laki julkisesta työvoimapalvelusta annetun lain
muuttamisesta
5 luvun 1 §. Työnhakusuunnitelman laatiminen.
Pykälän 2 momentin mukaan työmarkkinatuen lakkauttamisen
yhteydessä työnhakijan kanssa laadittua uudistettua
yksilöityä työnhakusuunnitelmaa on tarkistettava.
Perustuslakivaliokunnan mielestä on asianmukaista lisätä lakiin
säännös työvoimaviranomaisten
velvollisuudesta huolehtia siitä, että karenssijakson
aikana on tosiasiallisesti saatavana työtä, koulutusta
tai työvoimapoliittisia toimenpiteitä.
Voimassa olevan lain 5 luvun 2 §:n 2 momentin mukaan
yksilöidyn työnhakusuunnitelman tulee aina sisältää työttömän
haettavaksi työpaikkoja, koulutuspaikkoja, työvoimapoliittisia toimenpiteitä taikka
terveydentilan tai työkyvyn selvittämiseen liittyviä toimenpiteitä.
Lakiehdotuksen 3 luvun 3 §:n 4 momentin mukaan työvoimatoimiston
on tehostettava palvelujaan työttömyyden pitkityttyä tai
sen uhatessa pitkittyä.
Jotta työmarkkinatukioikeutensa menettänyt työtön
saatettaisiin samaan asemaan työvoimatoimiston palvelujen
ja tosiasiallisten työllistymismahdollisuuksien suhteen
kuin muut työnhakijat, pykälän 2 momenttiin
lisättäisiin työvoimatoimistolle velvollisuus
toteuttaa mainittuja tehtäviään tehostetusti
työmarkkinatukioikeutensa menettäneen työttömän
työllistämiseksi.
7 luvun 4 §. Valtion virastolle tai laitokselle osoitettavat
määrärahat.
Pykälän 1 momentin viittauksiin ehdotetaan
tehtäväksi tekninen korjaus ja jäljempänä 11 §:ään
ehdotettavista muutoksista johtuvat muutokset.
7 luvun 11 §. Työllistämistuen
kesto.
Perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten säännökset työllistämistuen
10 kuukautta pidemmästä enimmäisajasta
sekä työllistämistuen myöntämisestä uudelleen
saman henkilön työllistämiseen otettaisiin
lakiin ja lakiesityksessä ehdotettu valtuus säätää niistä valtioneuvoston
asetuksella poistettaisiin.
Pykälän 4 momentissa säädettäisiin
työnsuunnittelijan palkkaamiseksi myönnettävän palkkatuen
enimmäisajasta. Työnsuunnittelijalla tarkoitetaan tuella palkattua, jonka
tehtävänä on valtion virastossa tai laitoksessa,
kunnassa, yhdistyksessä tai säätiössä suunnitella
ja järjestää muille työttömille
sopivia koulutus- ja työpaikkoja sekä työllistymistä edistäviä muita toimenpiteitä.
Asiasisällöltään säännös
vastaisi julkisesta työvoimapalvelusta annetun valtioneuvoston
asetuksen (1344/2002) 2 §:n 4 kohtaa ja
25 §:n 1 momenttia.
Pykälän 5 momentissa säädettäisiin
osa-aikalisän enimmäisajasta ja osa-aikalisän
myöntämisestä uudelleen sitä enimmäisajan
saaneelle. Asiasisällöltään
säännös vastaisi julkiseen työvoimapalveluun
kuuluvista etuuksista annetun valtioneuvoston asetuksen (1346/2002)
nykyistä 18 §:ää. Osa-aikalisän
12 kuukauden enimmäiskesto vastaisi edelleen vuorotteluvapaan enimmäiskestoa
(359 vuorokautta).
Palkkatuen myöntämisestä uudelleen
säädettäisiin 6 ja 7 momentissa. Enimmäisajan
täyttymisen jälkeen henkilö voitaisiin
6 momentin mukaan palkata uudelleen tuella aikaisintaan silloin,
kun hän ollut kuuden kuukauden aikana vähintään
viisi kuukautta työttömänä työnhakijana
työvoimatoimistossa. Tältä osin ehdotettu säännös
vastaa asiasisällöltään julkisesta
työvoimapalvelusta annetun valtioneuvoston asetuksen 25 §:n
2 momenttia.
Sellaisen vajaakuntoisen palkkaamiseksi, jonka yksilöllinen työkunnon aleneminen
edellyttää räätälöityä tukea,
mahdollistettaisiin nykyistä pitkäkestoisempi, jopa pysyvä palkkatuki.
Viiden kuukauden työttömyysvaatimusta ei sovellettaisi
vajaakuntoisen työllistämisessä. Palkkatukea
voitaisiin myöntää uudelleen välittömästi,
jos henkilön tuottavuuden arvioidaan jatkopäätöstä tehtäessä edelleen olevan alentunut
kyseiseen työtehtävään asianmukaisesti
todetun vian, vamman tai sairauden johdosta. Lisäksi edellytettäisiin,
että tuen jatkaminen on tarkoituksenmukaista ottaen erityisesti
huomioon vajaakuntoisen muut työllistymismahdollisuudet.
Lakiehdotuksen mukaan korkein korotettu palkkatuki korvaisi
nykyisen yhdistelmätuen. Pykälän 7 momentiksi
ehdotetaan säännöstä korkeimman
korotetun palkkatuen myöntämisestä uudelleen,
kun sitä on aiemmin maksettu 2 momentin mukainen enimmäisaika tai kun
sitä on maksettu sosiaaliselle yritykselle 3 momentin 3
kohdan mukaisen enimmäisaika. Korkeimman korotetun palkkatuen
enimmäisajan laskentaa koskeva asiasisällöltään
vastaava säännös on kumottavassa työttömyysturvalain
9 luvun 7 §:n 3 momentissa.
Voimaantulosäännös.
Pykälän 4 momentissa on soveltamissäännös,
joka koskee muussa lainsäädännössä olevia
viittauksia yhdistelmätukeen ja työnantajalle
myönnettävään työllistämistukeen.
Lainsäädännössä (esimerkiksi
sosiaalisista yrityksistä annetun lain 1 §) viitataan
kuitenkin lisäksi yhdistelmätuella työllistämiskelpoiseen
henkilöön, josta säädetään
työttömyysturvalain 9 luvun 6 §:n 1 momentin
1 ja 2 kohdassa, jotka lainkohdat kumotaan. Vastaava säännös olisi
vastaisuudessa julkisesta työvoimapalvelusta annetun lain
1 luvun 7 §:n 1 momentin 12 kohdassa. Soveltamissäännökseen
ehdotetaan tehtäväksi tätä koskeva
täydennys.
2. Laki työttömyysturvalain muuttamisesta
8 luvun 4 a §. Työmarkkinatukioikeuden
lakkauttaminen.
Pykälän 1 momentin 3 kohtaan ehdotetaan perustuslakivaliokunnan
lausunnon mukainen työstä tai koulutuksesta erottamista koskeva
täsmennys.
14 luvun 3 §.
Pykälän otsikko muutetaan perustelutekstiä vastaavaksi.
14 luvun 3 d §.
Pykälän otsikko muutetaan, koska lakiehdotuksessa
pykälän otsikko on sama kuin luvun otsikko. Pykälän
2 momentista on poistettava siihen erehdyksessä kahteen
kertaan jäänyt teksti.
3. Laki toimeentulotuesta annetun lain muuttamisesta
5 c §. Valtionosuuden vahvistaminen.
Pykälässä säädetään
kunnille perustoimeentulotuen rahoittamiseen suoritettavasta valtionosuudesta. Pykälän
1 momentin mukaan perustoimeentulotuen kustannukset ilmoitetaan
sen suuruisina kuin ne ovat perustoimeentulotukeen kohdistuvina,
varainhoitovuonna toimeentulotuen takaisinperinnässä kertyneillä erillä vähennettyinä.
Pykälän
sanamuoto ei sisällä ohjetta siitä, miten takaisinperinnässä saadut
erät kohdennettaisiin valtionosuusselvitystä annettaessa
perustoimeentulotukeen ja täydentävään
toimeentulotukeen. Sosiaali- ja terveysministeriön on syytä antaa
asiasta ohjeet kunnille, jotta kohdentamiseen liittyviä käytännön
ongelmia vältettäisiin.
Tietyille maahanmuuttajille maksettava toimeentulotuki korvataan
kunnille kokonaan valtion varoista kolmen vuoden ajalta. Korvauksesta
säädetään tarkemmin valtioneuvoston
päätöksessä pakolaisista ja
eräistä muista maahanmuuttajista sekä turvapaikanhakijoiden
vastaanoton järjestämisestä aiheutuvien
kustannusten korvaamisesta (512/1999, 4 ja 9 §).
Kun valtio korvaisi jatkossa puoliksi perustoimeentulotuen kustannukset kunnille,
pitää huolehtia
siitä, etteivät kunnat saa edellä mainittujen
asiakasryhmien osalta korvauksia kahteen kertaan.
Pykälään ehdotetaan lisättäväksi
uusi 3 momentti, jossa todetaan, että valtionosuusselvitystä annettaessa
perustoimeentulotuen kustannuksiin ei sisällytetä maahanmuuttajien
kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annetun lain
(493/1999) nojalla valtion kokonaan korvattavaa toimeentulotukea.
4. Laki kuntien valtionosuuslain muuttamisesta
Eduskunnassa on käsiteltävänä hallituksen
esitys metsäverotuksen siirtymäkauden päättymisestä johtuviksi
muutoksiksi verolainsäädäntöön
(HE 212/2005 vp). Esityksessä ehdotetaan, että metsäverotuksen
uudistamisen siirtymäkauden päättymisestä kunnille
aiheutuva verotulojen menetys kompensoitaisiin nostamalla verotuloihin
perustuvan valtionosuuksien tasauksen tasausrajaa. Tasausrajaa tulee
mainitun hallituksen esityksen perusteella nostaa 0,36 prosenttiyksiköllä,
jolloin tasausraja nousee 91,86 prosenttiin. Edellä mainitun
hallituksen esityksen ja valtiovarainministeriön
selvityksen perusteella valiokunta ehdottaa lakiehdotuksen
7 §:n 1 momenttia muutettavaksi.
5. Laki sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja
valtionosuudesta annetun lain 18 §:n muuttamisesta
Lain 18 §:n 1 momenttia on muutettu eduskunnassa samaan
aikaan käsittelyssä olevan hallituksen esityksen
HE 88/2005 vp johdosta. Lain johtolausetta tulee muuttaa,
koska muutos tulee tehtäväksi edellä mainitun
hallituksen esityksen yhteydessä hyväksyttyyn
lakiin.