Perustelut

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Esityksessä ehdotetaan jatkettavaksi kolmevuotiseksi säädettyä kokeilua toimeentulotuen ja ansiotulojen yhteensovituksesta vuoden 2006 loppuun saakka. Kokeilulla on haluttu selvittää, mitä vaikutuksia toimeentulotukea saavien tuen määrään ja työllistymiseen on sillä, että osa ansiotuloista jätetään ottamatta huomioon tukea myönnettäessä. Kokeilun tarkoituksena on ollut kannustaa työttömyysturvan piirissä olevia tai kokonaan tulottomia toimeentulotuen saaajia hakeutumaan työelämään, vaikka ansiotulot jäisivät suhteellisen vaatimattomiksi esimerkiksi työn osa-aikaisuuden tai lyhyen keston johdosta. Uudistuksen arvioitiin lisäävän tuen saajien halukkuutta hankkia lisätuloja ja alentavan työn vastaanottokynnyksen hyvin alhaiseksi. Eniten käyttäytymismuutoksia oletettiin tapahtuvan niiden toimeentulotuen saajien osalta, joiden pääasiallisena tulonlähteenä on työttömyysturva tai jotka ovat kokonaan ilman tuloja. Toimeentulotuen käytön arvioitiin myös lisääntyvän niiden pienipalkkaisten henkilöiden tai perheiden keskuudessa, jotka ehdotettu ansiotulojärjestely toisi toimeentulotukeen oikeutettujen piiriin.

Kokeilun vaikutuksista

Toimeentulotuen ja ansiotulojen yhteensovituksesta on kokeilun aikana tehty seurantatutkimus, jonka tulokset on julkistettu kesäkuussa 2004. Tutkimuksen mukaan kokeilun aikana toimeentulotukiasiakkaiden työtulojen saannissa ei juurikaan tapahtunut muutoksia eikä kokeilu lisännyt toimeentuloasiakkaiden työssäkäyntiä. Lakia säädettäessä oletettiin, että yhteensovitus toisi toimeentulotuen piiriin runsaasti uusia asiakkaita. Työtulojen hankkiminen aavistuksen verran yleistyi, mutta sen sijaan tuensaajien kokonaismäärässä ei tapahtunut suuria muutoksia. Tutkimustulokset kyseenalaistavat sen, että pelkästään kannustimia muuttamalla voitaisiin olennaisesti lisätä toimeentulotukiasiakkaiden työssäkäyntiä.

Viimesijaisen sosiaaliturvan ja työssäkäynnin yhteensovittamisen ongelmat tulivat kokeilun aikana konkreettisesti esille. Päällekkäisten etuuksien yhteensovittaminen aiheuttaa suurta vaihtelua kotitalouden tuloihin asiakkaan vastaanottaessa lyhytaikaista työtä. Lyhytaikainen työ nostaa ensin kotitalouden tuloja huomattavasti. Kun henkilölle mahdollisesti maksettavia muita sosiaalietuuksia tarkistetaan ansiotulojen johdosta, joudutaan jälkikäteiseen takaisinperintään, usein tilanteessa, jossa ansiotulot ovat jo päättyneet. Kyse on lisäksi kotitalouksista, jotka elävät vähimmäistoimeentulotuen rajalla. Näin ollen heillä ei voi olla säästöjä, joiden avulla voisi varautua tukien takaisinperintään. Kokeilulakia säädettäessä jo kiinnitettiin huomiota siihen, että ansiotulojen yhteensovitus toimeentulotuen kanssa saattaa leikata henkilön muita etuuksia, mistä aiheutuu paitsi hallinnollista lisätyötä myös suurta epävarmuutta asiakkaalle. Kokeilulain arviointi toi aikaisempaa selvemmin esille työtulojen ja sosiaaliturvan yhteensovittamisen ongelmat.

Kokeilulain toteutus on joissakin kunnissa johtanut myös aikaisempaa tiukempaan tuloharkintaan. Säännöstä on osin sovellettu kaavamaisesti eikä etuoikeutetun tulon myöntämisessä ole sovellettu mahdollisuutta jättää tuloista huomioonottamatta enemmän kuin 20 prosenttia. Säännös on siis joissain tapauksissa heikentänyt työssä käyvien toimeentulotukiasiakkaiden tilannetta niissä kunnissa, joissa työtuloihin aikaisemman säännöksen perusteella on suhtauduttu väljemmin.

Seuranta-arvioinnin perusteella kokeilulakia voi luonnehtia tekniseksi muutokseksi, joka parantaa toimeentulotukijärjestelmän oikeudenmukaisuutta ja kohtuullisuutta, mutta ilman suurempia kannustin- ja työllisyysvaikutuksia tai julkisia kustannuksia. Kokeilulain vähäisiä vaikutuksia selittänee osaltaan se, ettei uudistuksesta tiedotettu aktiivisesti. Koska etuoikeutettu tulo jonkin verran helpotti ansiotuloja saavien toimeentulotukiasiakkaiden taloudellista tilannetta, valiokunta puoltaa kokeilun jatkamista. Valiokunta ehdottaa kuitenkin, että ansiotulot voitaisiin jättää huomioon ottamatta 150 euroon saakka, jotta kokeilun jatkoaikana voitaisiin seurata, tuottaako suurempi suojaosuus enemmän työllistymisvaikutuksia.

Toimeentulotuen kehittämisestä

Valiokunta pitää kannatettavana tavoitetta kannustaa toimeentulotukiasiakkaita ansiotulojen hankkimiseen ja työn vastaanottamiseen. Vähäinenkin työssäkäynti yleensä edistää työttömän työllistymismahdollisuuksia ja vähentää syrjäytymisen riskiä. Pieniä työtuloja hankkiva toimeentulotuen saaja on kuitenkin hankalassa tilanteessa pyrkiessään työtuloillaan parantamaan taloudellista asemaansa. Työtulot pienentävät sinänsä toimeentulotuen tarvetta, mutta samaan aikaan työtulojen aiheuttama työmarkkinatuen ja asumistuen pienentyminen puolestaan lisäävät sitä. Tilannetta hankaloittaa vielä se, että yhteensovitus tapahtuu viiveellä. Valiokunnan näkemyksen mukaan sosiaalietuuksien yhteensovittamista olisi tarpeen kehittää tavalla, joka kannustaisi ottamaan vastaan työtä. Ansiotulojen ja sosiaaliturvan yhteensovitus olisi tarkoituksenmukaista toteuttaa ensisijaisissa etuuksissa, työttömyysturvassa ja asumistuessa.

Valiokunta pitää myönteisenä, että hallitus antoi eduskunnalle esityksen asumistuen tarkistusrajan nostamisesta kotitalouden tulojen lisääntyessä. Vuoden 2005 alusta voimaantulevaksi hyväksytty laki mahdollistaa tulojen nousemisen 300 eurolla kuukaudessa ilman, että asumistukea kesken tukikauden tulee tarkistaa. Myös työmarkkinatuen samoin kuin sovitellun päivärahan ja ansiotulojen yhteensovitusta tulisi edelleen kehittää niin, että ne tukisivat työnteon taloudellista kannustavuutta. Työministeriössä valmisteltavana olevan työmarkkinatuen uudistamisen yhteydessä on syytä tarkastella myös yhteensovitussäännöksiä.

Kokeilulain seurantatutkimus osoitti, että ansiotulojen yhteensovitusta on sovellettu joissakin kunnissa aiempaa kaavamaisemmin. Etuoikeutettu tulo on joissakin tapauksissa jopa heikentänyt työssäkäyvien toimeentulotukiasiakkaiden tilannetta. Lakia säädettäessä eduskunta katsoi, että ansiotulojen 20 prosentin kaavamainen vähentäminen ei ole asianmukainen suhteessa toimeentulotukilain 11 §:n 1 momentin 1 kohdassa säädettyyn mahdollisuuteen jättää vähäiset tulot kokonaan huomiotta. Eduskunta korosti edellä mainittua seikkaa säätämällä, että tuloista oli mahdollista jättää huomiotta vähintään 20 prosenttia. Valiokunta korostaa, että lain pysyvä säännös vähäisten ansiotulojen huomiotta jättämisestä on ensisijainen eikä laissa mainittu "vähintään 20 prosenttia ansiotuloista" kavenna kuntien harkintavaltaa kaavamaisesta säännöstä poikkeamisessa. Tältä osin lain toimeenpanijoille tulisi antaa selkeyttävää ohjeistusta.

Valiokunta on jo aiemmissa kannanotoissaan katsonut, että toimeentulotukea saavien asemaa olisi tarkoituksenmukaista parantaa tarkastelemalla uudelleen toimeentulotuen määrää vähentävän asumiskulujen 7 prosentin omavastuun asianmukaisuutta. Käytännössä on osoittautunut, ettei omavastuuosuuden sisällyttäminen toimeentulotuen perusosaan ole ollut toimiva keino asumiskustannuksiin vaikuttamiseksi. Sen sijaan omavastuu on lisännyt vähimmäistoimeentulolla elävien taloudellista ahdinkoa.

Valiokunta pitää tarpeellisena selvittää myös keinoja, joilla toimeentulotukea saavien lapsiperheiden tilannetta helpotetaan. Vaihtoehtoina olisi esimerkiksi lapsen osuuden korottaminen perusosassa tai lapsilisän huomiotta jättäminen kokonaan tai osittain toimeentulotukilaskelmaa tehtäessä. Valiokunta pitää tärkeänä, että laadittaessa hallitusohjelman mukaista kokonaisselvitystä lapsiperheiden taloudellisesta tilanteesta selvitetään myös mahdollisuudet parantaa toimeentulotukea saavien lapsiperheiden asemaa. Valiokunta korostaa kuitenkin, että voimassaolevan lainsäädännön mukaan kunnat voivat nykyistä käytäntöään enemmän tukea sekä harkinnanvaraisen että ennaltaehkäisevän toimeentulotuen avulla perheiden itsenäistä selviytymistä.

Kokeilulain seuranta osoitti, ettei etuoikeutettu ansiotulo ole tuonut juurikaan muutosta sosiaalityöhön. Joissain tilanteissa etuoikeutettua tuloa on pystytty käyttämään keinona asiakkaan kannustamiseksi työn hakuun. Toisaalta etuuskäsittelyssä suoritettu kaavamainen tuloharkinta on painottanut etuuskäsittelyä sosiaalityön kustannuksella. Valiokunta korostaa kuitenkin toimeentulotuen käyttöä sosiaalityön välineenä ja kokeilulain luonnetta aktiivisemman sosiaalityön mahdollistajana.

Valiokunta tähdentää lopuksi, että ensisijaisten etuuksien tason turvaaminen on tehokkain keino estää toimeentulotuen tarpeen kasvua. Viimesijaiseksi ja tilapäiseksi tarkoitettu toimeentulotulotuki paikkaa muiden järjestelmien vajeita, heikkoa toimivuutta ja liian alhaista tasoa. Tästä syystä ensisijaisten etuuksien tasoa parantavia uudistuksia tulee edelleen jatkaa ja vähentää siten pitkäaikaisen toimeentulotukiriippuvuuden riskiä.