Perustelut
Hallituksen esityksessä ehdotetaan työeläkelaitosten
toimintapääoman ja tasoitusmäärän
yhdistämistä yhdeksi puskuriksi, vakavaraisuuspääomaksi.
Tällä hetkellä toimintapääoma
toimii riskipuskurina sijoitustoiminnan riskejä vastaan
ja tasoitusmäärällä puolestaan
varaudutaan vakuutusriskeihin, jotka liittyvät vakuutusmaksujen
riittävyyteen. Puskureiden yhdistämistä perustellaan
tarpeella mahdollistaa eläkevarojen tuottava sijoittaminen.
Hallituksen esityksen mukaista toimintapääoman
ja tasoitusmäärän täysin eri
tarkoituksiin tarkoitettujen puskureiden yhdistämistä ei
voida pitää hyväksyttävänä.
Tuotto-odotusten toteutumista ei ole syytä tavoitella suuremmalla
riskinotolla, vaan paremmalla sijoittamisella. Hallituksen esityksessä osakemarkkinoiden
tuotto-odotukset ovat lisäksi ylioptimistisia. On muistettava,
että esimerkiksi vuosien 1997 ja 2007 sijoitusuudistuksissa
työeläkelaitoksille annettiin mahdollisuus sijoittaa
varojaan riskialttiimmin ja riskit toteutuivat vuoden 2008 finanssikriisin aikana.
On myös syytä huomioida, että tasoitusmäärän
se osa, jolla varaudutaan työkyvyttömyyseläkkeisiin,
on yhä liian suuri. Tämä tarkoittaa sitä,
että pienten ja keskisuurten työnantajien maksamat
työkyvyttömyyseläkemaksut ovat olleet
suurempia kuin työkyvyttömyyseläkemenot.
Hallituksen esityksessä kyseiset vakuutetuille velkaa olevat
varat halutaan yhdistää työeläkeyhtiöiden
sijoitustoiminnan riskipuskuriin, mutta tällaista menettelyä ei
voida pitää oikeudenmukaisena. Liikaa perityt
maksut tulisi palauttaa. Hallituksen esityksestä ei
käy ilmi, syntyykö hallituksen esityksen toteutuessa
mahdollisesti tilanne, jossa työeläkelaitoksilla
on oikeus periä vakuutusmaksuja paitsi vakuutuskulujen
kattamiseksi myös sijoitustoiminnassa mahdollisesti realisoituvien
riskien kattamiseksi. Mikäli näin on, ei sitä voida
hyväksyä.
Lisäksi hyvän hallintotavan ja yleisten riskienhallintaperiaatteiden
mukaan asioiden valmistelu ja soveltaminen tulee pitää erillään. Näin
ei ole tapahtunut tämän hallituksen esityksen
osalta, sillä lain tulevat soveltajat ovat olleet keskeisessä roolissa
lain valmistelutyössä. Hallituksen esitystä ei
myöskään ole laadittu hyvien lainvalmisteluperiaatteiden
mukaisesti, sillä kaikkia keskeisiä väittämiä ei
ole perusteltu asianmukaisesti.
Toteutuessaan hallituksen esitys myös heikentää merkittävästi
työeläkelaitosten valvontaa. Esityksen myötä työeläkelaitokset
voivat tehdä huomattavasti enemmän sijoitustappioita kuin
aiemmin joutumatta kuitenkaan konkurssiin. Hallituksen esitys on
myös ongelmallinen kilpailuneutraliteetin suhteen, sillä esimerkiksi eläkesäätiöiden
mahdollisuus sijoitusriskin kasvattamiseen jää työeläkevakuutusyhtiöitä heikommaksi.
Varojen tuottava ja turvaava sijoittaminen
Hallituksen esityksessä korostetaan sijoitusomaisuuden
tuottotason pitämistä korkealla. TVYL 26 §:n
mukaan työeläkeyhtiön on sijoitettava
varansa tuottavasti ja turvaavasti. Hallituksen esityksestä puuttuu
kuitenkin kokonaan turvaavuusnäkökulma. Tämä näkökulma
tulisi huomioida. On myös syytä huomioida, että suurempi
riskinotto ei automaattisesti tarkoita parempaa tuottoa. Olisikin
ennemmin syytä keskittyä parempaan sijoittamiseen
kuin suurempaan riskinottoon.
Pienten ja keskisuurten työnantajien maksamia vakuutusmaksuja
ei saa käyttää muihin tarkoituksiin kuin
mihin ne on tarkoitettu.
Hallituksen esityksellä on pyritty antamaan laillinen
hyväksyntä pientyönantajilta liikaa perittyjen
työkyvyttömyysmaksujen osittaiselle palauttamatta
jättämiselle. Tasoitusmäärä on yhä suhteellisen
korkealla tasolla, vaikka työeläkemaksua voidaan
säädellä kohtuullisen nopeasti ja mahdollinen
työkyvyttömyysliikkeen epäsuotuisa kehitys
voidaan viedä vakuutusmaksun hintaan tehokkaasti.
Hallituksen esityksessä ei tuoda ilmi riittäviä taustalaskelmia
tasoitusmäärään kertyneen työkyvyttömyyseläkkeen
palautusten kohdistumisesta. Myöskään
sille, miksi pientyönantajien osalta olisi varauduttava
noin kaksi kertaa suurempaan tasoitusmäärään
suurtyönantajiin verrattuna (kun vertailuluvut lasketaan
suhteessa vertailuryhmien palkkasummiin), ei esitetä perusteluita.
Tasoitusmäärään kertynyttä työkyvyttömyysliikkeen
ylijäämää on palautettu vuosina
2006—2009 ja työttömyysliikkeen ylijäämää vuosina
2010—2011 niin sanottuina tilapäisinä alennuksina.
Laskuperustejaoksen laskelma ylijäämän
jaosta ei vastaa yleisiä vakuutusmatemaattisia periaatteita,
sillä laskelmalla on kohdistettu tilapäisiin alennuksiin
myös vuosina 2006—2009 pidettyä liian
suurta työkyvyttömyysmaksua ja vuosina 2010—2011
palautettua työttömyysliikkeen ylijäämää.
Työkyvyttömyysmaksujen osalta on syytä olettaa,
että merkittävä osa pientyönantajilta
liikaa perityistä maksuista on jätetty palauttamatta.
Asia pitääkin tutkia riippumattomien asiantuntijoiden
toimesta.
On myös syytä huomioida, että valtio
on antanut yksityisoikeudellisille työeläkelaitoksille tehtäväksi
hoitaa lakisääteistä eläkevakuutusta. Ne
saavat periä maksua tämän tehtävänsä hoitamiseksi,
ja maksut ovat ulosottokelpoisia ilman oikeuden päätöstä.
On syytä selvittää, onko työeläkelaitoksilla tämän
valtuutuksen nojalla oikeus periä ennakkoon vakuutusmaksuja
paitsi vakuutuskulujen kattamiseksi myös sijoitustoiminnassa
mahdollisesti realisoituvien riskien kattamiseksi.
Lain valmistelu ja soveltaminen tulee pitää erillään
Eurooppalaisten vakuutusyhtiöiden ja jälleenvakuutusyhtiöiden
liitto (European Insurance), johon myös Finanssialan Keskusliitto
kuuluu, on Euroopan unionin Talous- ja rahoitusasioiden neuvostolle
antamassaan kannanotossa korostanut, että vakuutusteknisiä kysymyksiä tulee
käsitellä enemmänkin poliittisina kuin
teknisinä kysymyksinä. Tätä perusteltiin
mm. sillä, että vakuutustekniikalla on laajat
taloudelliset ja sosiaaliset vaikutukset. Lisäksi liitto
korosti lausunnossaan, ettei lakeja soveltava taho voi itse valmistella
esityksiä.
Hallituksen esityksessä korostetaan sosiaali- ja terveysministeriön
roolia kuvailtaessa tasoitusmäärää koskevia
rajoja ja niiden purkamista sekä kartuttamista koskevia
sääntöjä. Sosiaali- ja terveysministeriöllä ei
ole oikeutta esittää muutoksia laskuperusteisiin,
vaan vain joko hyväksyä tai hylätä työeläkeyhtiöiden
ja eläkekassojen esittämät esitykset.
Lisäksi on syytä huomioida, että Työeläkevakuuttajat TELA ry:n laskuperustejaos
toimii käytännössä hallituksen esityksessä mainittua
suuremmalla toimivallalla. TELA:n laskuperustejaos on työeläkejärjestelmän
sisäinen työryhmä, joka valmistelee merkittävän
osan työeläkejärjestelmän laskuperusteisiin
ja kustannusrakenteisiin vaikuttavista selvityksistä. Ryhmä myös
käyttää asiantuntijavaltaa työeläkejärjestelmän
kehittämisessä. Hallituksen esityksessä tasoitusmäärää käsittelevät osiot
perustuvat TELA:n laskuperustejaoksessa tehtyyn ja koordinoituun
valmistelutyöhön (mm. laskentamalli), ja myös
uutta vakavaraisuuskehikkoa koskevien kohtien valmistelussa laskuperustejaoksen
panoksella on ollut suuri merkitys. TELA koostuu työeläkeyhtiöiden
edustajista, ja siihen kuuluvat pysyvät asiantuntijajäsenet
sosiaali- ja terveysministeriöstä ja ETK:sta.
Tulevien muutosten soveltajat ovat siis samalla niiden valmistelijoita,
ja laskuperustehakemuksen tulevat käsittelijät
ministeriössä ovat mukana työryhmässä asiantuntijoina.
On myös syytä kiinnittää huomiota
siihen, että hallituksen esityksessä mainitaan
TELA:n laskuperustejaoksen erikseen selvittävän
tasoitusmäärän rajojen mitoitusta. Tämä tapahtuisi
kuitenkin vasta sen jälkeen, kun hallituksen esitys olisi
hyväksytty.
Työeläkevakuutustekniikka ei ole vain eläkeyhtiöiden
yksityinen asia, sillä työeläkevakuutustekniikalla
on merkittäviä kansantaloudellisia, kilpailullisia
ja sosiaalisia vaikutuksia, ja siksi vakuutusmaksujen ja vastuuvelan
laskuperusteiden valmistelu tulee siirtää kokonaisuudessaan
sosiaali- ja terveysministeriöön. Lisäksi TELA:n
laskuperustejaokselta on poistettava valtuutus tasoitusmäärän
mitoituksen selvittämisestä.
Työeläkelaitosten valvontaan kiinnitettävä huomiota
Hallituksen esitys heikentää merkittävästi
nykyistä työeläkelaitosten valvontaa.
Asiaa ei ole kuitenkaan suoraan sanottu eikä perusteltu
hallituksen esityksessä. Työeläkelaitoksen
valvonta perustuu muun muassa katevalvontaan ja vakavaraisuusvalvontaan.
Katevalvonta jakaantuu hajautussäännön
valvontaan ja sijoitusomaisuuden määrälliseen
valvontaan, jonka mukaan sijoitusomaisuutta on aina oltava vähintään
katettavan vastuuvelan verran. Esityksen jälkeen erityisesti
katevalvonnan määrällinen valvonta heikkenee.
Työeläkelaitosten valvonnan heikentämistä ei
voida hyväksyä.
Työeläkeyhtiön osittamaton lisävakuutusvastuu
on osa yhtiön vastuuvelkaa ja vakavaraisuutta. Nykyinen
käytäntö on, että osittamattoman lisävakuutusvastuun
on aina oltava vähintään nolla, ja siten
osittamaton lisävakuutusvastuu aina lisää vakuutusmaksuvastuuta.
Osittamaton lisävakuutusvastuu toimii sijoitustoiminnan
heilahtelujen puskurina. Osittamatonta lisävakuutusvastuuta
kasvattaa se osa sijoitustoiminnan nettotuloksesta, joka ylittää vastuuvelan
korkotuottovaateen ja vastaavasti toisinpäin, jos sijoitustoiminnan
nettotuotto alittaa vastuuvelan korkotuottovaateen. Eläkelaitosten
vakavaraisuusrajan laskemisesta ja vastuuvelan kattamisesta annetun
lain 12 §:ssä sanotaan, että eläkelaitoksen
on katettava vastuuvelkansa sijoituksillaan. Katettava vastuuvelan
määrä lasketaan siten kuin siitä erikseen
säädetään. TVYL 15 §:n
mukaan katettava vastuuvelka on likimain sama kuin vastuuvelka.
Määritelmät eroavat toisistaan vain vähäisiltä osin.
Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi työeläkeyhtiön
vastuuvelan määritelmää siten,
että osittamaton lisävakuutusvastuu voi olla negatiivinen
ja vähentää vakuutusmaksuvastuuta (TVYL
14 §). Esityksessä ei ole rajoitettu sitä,
kuinka paljon osittamaton lisävakuutusvastuu voi vähentää vakuutusmaksuvastuuta. Näin
ollen hallituksen esityksen jälkeen sijoitustoiminnan tappiot
vähennettäisiin jatkossa osittamattomasta lisävakuutusvastuusta
ilman rajoitusta, ja siten myös sijoitustoiminnan tappiot
vähennettäisiin katettavasta vastuuvelasta ilman rajoitusta.
Koska sijoitustoiminnan tappiot vähennetään
sekä sijoitusomaisuudesta että vastuuvelasta ilman
rajoituksia, työeläkeyhtiön sijoitusomaisuus
tulee aina täyttämään katettavan vastuuvelan
määrällisen vaatimuksen hallituksen esityksen
hyväksymisen jälkeen. Nykyisen lain voimassa ollessa
työeläkeyhtiö voi tehdä korkeintaan
sen verran sijoitustoiminnan tappiota kuin sijoitusomaisuus ylittää katettavan
vastuuvelan määrän. Esityksen jälkeen
työeläkelaitos ei olisi konkurssissa, vaikka se
olisi menettänyt koko sijoitusomaisuuden.
Kilpailuneutraliteetti otettava huomioon
Hallituksen esitykseen liittyy työeläkelaitosten kilpailuneutraliteetin
kannalta vahingollisia piirteitä. Toteutuessaan hallituksen
esitys heikentää eläkevakuutusyhtiöiden
välistä kilpailuneutraliteettia, sillä tasoitusmäärän
suuruus vaihtelee vakuutuskannan rakenteen vuoksi yhtiöittäin.
Näin ollen yhtiöiden vakavaraisuusaste kasvaisi
toisistaan poikkeavalla tavalla. Jos suuremman riskinkantokyvyn
oletetaan mahdollistavan paremmat sijoitustuotot, johtaa hallituksen
esitys toteutuessaan siihen, että työeläkevakuutusyhtiöiden
kilpailuedellytykset kehittyvät epätasapuolisesti
työeläkevakuutusyhtiön tasoitusmäärän
suuruudesta riippuen.
Hallituksen esityksellä on toteutuessaan myös vahingollisia
vaikutuksia eri laitostyyppien väliseen kilpailuneutraliteettiin.
Esitys kohtelee eri tavoin eri laitostyyppejä ja johtaa
eläkesäätiöiden kilpailuedellytysten
heikkenemiseen suhteessa työeläkevakuutusyhtiöihin.
Koska työeläkesäätiöillä ei
ole tasoitusmäärää, esityksessä ehdotetaan,
että säätiöiden riskinkantokykyä kasvatettaisiin
työnantajan lisämaksuvelvollisuuteen perustuvan
erän avulla. Työnantajille langetettava lisämaksuvelvollisuus,
jolla kerätään työeläkesäätiöille
sijoitusriskipuskuri, on moraalisesti sekä mahdollisesti
juridisestikin ongelmallinen eikä edes ratkaise kilpailuneutraliteettiongelmaa.
Kilpailuvirasto onkin kiinnittänyt huomiota siihen, että ehdotetusta
muutoksesta huolimatta eläkesäätiöiden
tosiasiallinen mahdollisuus sijoitusriskin kasvattamiseen jää työeläkevakuutusyhtiöitä
heikommaksi.
Lisäksi eläkekassoilla tasoitusmäärän
kerääminen on ollut vähemmän
säänneltyä kuin yhtiöillä,
mistä syystä eläkekassojen tasoitusmäärät
eivät ole yhteismitallisia keskenään
tai suhteessa työeläkevakuutusyhtiöihin.
Lakiehdotus tulee valmistella uudestaan
Määräaikaislakia lakisääteistä eläkevakuutustoimintaa
harjoittavien eläkelaitosten vanhuuseläkkeiden rahastointia
ja toimintapääomaa koskevien säännösten
väliaikaisesta muuttamisesta tulee jatkaa ja hallituksen
esitys valmistella uudestaan sosiaali- ja terveysministeriössä korjaamalla
edellä mainitut puutteet.