Yleisperustelut
Eduskunnan käsittelyssä oleva hallituksen
esitys kunta- ja palvelurakenteen uudistamisesta (HE 155/2006
vp) tulee muuttamaan sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenteita
kunnissa. Uudistus tulee merkitsemään monenlaisia
hallinnon muutoksia, kuten kuntien yhdistymistä, uusia
kuntayhtymiä ja erilaisia yhteistoiminta-alueita. Hallituksen
esityksessä ehdotetaan mahdollistettavaksi se, että vastuu
sosiaalihuollon ja kansanterveystyön toimeenpanoon kuuluvista tehtävistä voitaisiin
jakaa yhdelle tai useammalle kunnan määräämälle
monijäseniselle toimielimelle. Kunnat voisivat esityksen
mukaan vapaasti päättää sosiaali-
ja terveydenhuollon hallinnosta, jolloin kunnille mahdollistuu lautakuntarakenteen
muuttaminen esimerkiksi elinkaarimallin mukaiseksi.
Päivähoidon hallinto
Kunnat ovat esiopetuksen osalta saaneet vapaasti päättää, minkä toimielimen alaisuudessa
esiopetusta
annetaan. Väliaikaisen kokeilulain nojalla on päivähoidon
ja varhaiskasvatuksen hallinto kokonaisuudessaan voitu siirtää pois sosiaalitoimen
hallinnosta. Hallituksen esitys mahdollistaa järjestelyn
pysyvän lainsäädännön nojalla.
Väliaikainen laki on ollut voimassa elokuun alusta 2003
lähtien. Sen jälkeen yhteensä 41 kuntaa
on muuttanut hallintoaan päivähoidon osalta siten,
että 32 kunnassa hallinto on siirretty opetustoimeen ja
9 kunnassa on muodostettu kokonaan uusi lautakunta.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan kunnat, jotka ovat siirtäneet
päivähoidon opetustoimesta vastaavan toimielimen
alaisuuteen, ovat pääosin olleet tyytyväisiä ratkaisuun.
Kokeilulain aikana tehdyn seurantaselvityksen mukaan erot sosiaalitoimen
tai opetustoimen hallinnon valinneissa kunnissa olivat vähäiset,
sillä yhteistyötä eri sektorien
yli tehdään paljon ja yhteistyö eri viranomaisten
kanssa toimii hyvin. Eniten hyötyä selvityksen
mukaan näytti tuottavan yhteisten tilojen ja yhteisten
avustajien käyttö.
Valiokunta korostaa, että riippumatta siitä, merkitseekö uudistus
kunnassa päivähoidon hallinnon osalta muutosta
vai ei, tulee erityistä huomiota kiinnittää kunnan
eri toimijoiden yhteistyön kehittämiseen. Valiokunnan
näkemyksen mukaan tavoitteena tulee pitää päivähoidon,
esiopetuksen ja alkuopetuksen välisten raja-aitojen madaltumista
ja saumakohtien riskitekijöiden poistumista.
Lasten ja perheiden kannalta ehyt moniammatillinen palvelujärjestelmä on
tärkeä. Saumattoman palvelujärjestelmän
merkitys korostuu voimakkaimmin erityistukea tarvitsevien lasten
ja perheiden kohdalla. Riippumatta hallinnollisesta ratkaisusta tulee
panostaa vanhemmuuden tukemiseen sekä vanhempien ja lapsista
ammatillisesti vastaavien ryhmien väliseen yhteistyöhön.
Erityisesti päivähoidon yhteistyöhön
lastensuojelun, neuvolan ja sosiaalitoimen kanssa on panostettava
jatkossakin hallinnollisista ratkaisuista riippumatta. Päivähoidon
osalta tärkeää on myös se, että varhaiskasvatuksen
sisältö toteutuu valtakunnallisten varhaiskasvatussuunnitelman
suositusten mukaisesti hoidon, kasvatuksen ja opetuksen kokonaisuutena.
Hyväksyessään väliaikaisen
lain lasten päivähoidon hallinnon osalta sosiaali-
ja terveysvaliokunta kiinnitti erityistä huomiota päivähoidon
asiantuntemuksen turvaamiseen niin lautakunnassa kuin johtotasollakin
(StVM 49/2002 vp). Valiokunta kiinnitti huomiota myös
siihen, että hallintokuntaa muutettaessa tulee uuden hallinnonalan
viranhaltijoita riittävästi perehdyttää päivähoidon
ja perusopetuksen välisiin lainsäädännön
eroihin ja soveltamiskäytäntöihin.
Muun sosiaalihuollon hallinto
Lakiehdotukset mahdollistavat kansanterveystyön, sosiaalihuollon
ja päivähoidon toimeenpanoon liittyvien tehtävien
jakamisen kunnan eri toimielinten kesken. Todennäköisin
toteutusvaihtoehto on, että kansanterveystyö säilyy kokonaisuudessaan
yhden toimielimen alaisuudessa, mutta sosiaalihuollon tehtävät
jakautuvat eri toimielimille.
Sosiaalihuoltolaissa on omaksuttu niin sanottu jakamattomuuden
periaate, jonka mukaan yksi toimielin kunnassa huolehtii sosiaalihuollon
järjestämisestä ja toimeenpanosta. Jakamattomuuden
periaatteen on katsottu parhaiten turvaavan asiakkaalle oikeuden
laadultaan hyvään sosiaalihuoltoon. Edellä mainittu
päivähoidon hallinnon kokeilulaki sekä kotipalvelujen
ja kotisairaanhoidon järjestämisen muun toimielimen
alaisuudessa mahdollistava kokeilulaki on säädetty
poikkeuksena sosiaalihuoltolain periaatteesta.
Sosiaalihuollon palvelujen siirtyessä esityksessä mahdollistetun
mallin mukaisesti toisen hallinnonalan alaisuuteen, esimerkiksi
terveystoimeen, on valiokunnan käsityksen mukaan edellä päivähoidon
hallinnon yhteydessä esitetyt näkemykset huomioonotettavia.
Uudessakin lautakunnassa on tärkeä turvata sosiaalihuollon asiantuntemus.
Lisäksi sosiaalihuollon osan siirtyessä toisen
lautakunnan alaisuuteen on tärkeä turvata yhteistyön
toimivuus, muutoin sosiaalihuollollinen näkökulma
palveluissa heikkenee. Samoin sosiaalipalvelujen järjestäminen
asiakkaan tarpeista käsin voi kärsiä,
jos asiakkaan asioita hoidetaan useamman eri toimielimen alaisten
viranhaltijoiden päätöksin. Kokonaisvastuuta
asiakkaasta hajauttava malli edellyttääkin, että yhteistyö ja
tietojen luovutus ja saanti eri toimielinten ja niiden alaisten
viranhaltijoiden välillä toimii.
Valiokunta toteaa, ettei uudistuksella miltään osin
muuteta kuntien velvollisuuksia järjestää sosiaali-
ja terveyspalveluja. Uudistuksella ei myöskään
puututa sosiaali- tai terveydenhuollon lainsäädäntöön,
ja riippumatta siitä, minkä kunnallisen toimielimen
alaisuudessa lain toimeenpanoa toteutetaan, säilyy
sosiaali- ja terveydenhuollon sisällöllinen ohjaus
sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalla.
Hallinnon uudistamiseen esitetyllä tavalla sisältyy
valiokunnan näkemyksen mukaan paljon mahdollisuuksia palvelujen
kehittämiseen. Hallintokuntien rajat ovat teennäisiä asiakkaan näkökulmasta,
koska asiakkaiden palvelutarpeet eivät muodostu palveluketjujen
taikka hallinnonalojen mukaan. Tosiasiallisen toiminnan kannalta
on keskeistä päästä eroon hallinnollisesta
sektoriajattelusta, joka jäykistää yhteistyötä ja
tuo helposti esiin yksittäisten sektoreiden ja ammattiryhmien
intressejä.
Lähtökohtana palveluiden järjestämistavalle tulee
olla asiakkaiden tarpeet. Lasten ja lapsiperheiden palveluissa tulisi
etsiä hallintomalleja, joissa palvelut, kuten äitiys-
ja lastenneuvolatyö, päivähoito, esiopetus
ja alkuopetus muodostavat kokonaisuuden, jossa lapsen ja perheen
tarpeet kohdataan keskitetysti. Vastaavaa mallia on tarpeen etsiä myös
vanhusten tarvitsemien sosiaali- sekä terveyspalvelujen
osalta. Valiokunta pitää tärkeänä palvelujen
järjestämistä siten, että ne
turvaavat mahdollisimman ehyen jatkumon ikäkausien eri
vaiheissa.
Henkilöstön asema
Päivähoidon, opetustoimen, sosiaalitoimen
samoin kuin terveystoimen moniammatillisella yhteistyöllä voidaan
saada asiakkaalle laadukkaampia palveluita. Valiokunta korostaa
kuitenkin, että organisaatiouudistuksia tulee valmistella
riittävän ajoissa ja avoimesti, jotteivät
eri henkilöstöryhmät joudu eriarvoiseen
asemaan.
Valiokunta toteaa, että hallinnollisista ratkaisuista
riippumatta on kunnilla oltava kunkin tehtävän
edellyttämää kelpoisuudet täyttävää henkilöstöä.
Sosiaalihuollon tehtävien siirtyessä nykyistä laajemmin
opetustoimeen tai terveystoimeen, voi sosiaalialan koulutettujen
asema heikentyä. Sosiaalialan koulutuksen tuntemus ei opetustoimen
tai terveystoimen hallinnossa ole vastaavaa kuin sosiaalitoimessa.
Kuitenkin lasten ja perheiden ongelmien lisääntyminen nimenomaan
edellyttäisi sosiaalialan osaamisen vahvistamista.
Valiokunta pitää erittäin tärkeänä,
että siirrettäessä esimerkiksi vanhustenhuolto
ja vammaisten palvelut sosiaalilautakunnan alaisuudesta terveyslautakunnan
alaisuuteen lautakunnassa samoin kuin organisaation ja asiakastyön
johtotehtävissä turvataan sosiaalialan osaaminen. Siirto
edellyttää myös sitä, että henkilöstön
ammatillisessa jakaumassa otetaan sosiaalityön osaaminen
riittävästi huomioon. Lisäksi henkilöstön
rekrytoinnissa tulee kiinnittää erityistä huomiota
lainsäädännössä määriteltyihin
kelpoisuusehtoihin.
Valiokunta pitää tarpeellisena, että paikallisen hallinnon järjestämisen vapautuessa
esityksessä mahdollistetulla tavalla, erilaisten hallintomallien
toimivuutta seurataan ja arvioidaan sitä, millaisia vaikutuksia
hallinnon uudelleenjärjestelyt ovat aiheuttaneet erityisesti
sosiaalipoliittisesta näkökulmasta sekä miten
muutos on vaikuttanut henkilöstön asemaan.