Yleisperustelut

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Hallituksen ehdottaman uudistuksen päätarkoituksena on siirtää kunnallisen eläkelaitoksen eläkesäännössä nykyisin olevat eläketurvaa koskevat säännökset lain tasolle siten, ettei eläketurvan sisältöä muutettaisi. Uudistus on siinä suhteessa luonteeltaan tekninen, että eläketurvan sisältö samoin kuin aiempien muutosten yhteydessä omaksutut siirtymävaiheen järjestelyt jäisivät ennalleen.

Valiokunta toteaa, että kunnallisen eläkesäännön määräysten nostamista lain tasolle on pidettävä tervetulleena uudistuksena. Uudistus selkeyttää eläketurvaa koskevia säännöksiä, koska uuteen lakiin sisältyisivät paitsi mainitun eläkesäännön myös kunnallisten viranhaltijain ja työntekijäin eläkelain säännökset. Esityksen perustelujen mukaan uudessa laissa on pyritty selkiyttämään ja yksinkertaistamaan säännösten kirjoittamistapaa ja jäsentelyä. Valiokunta korostaa uudistuksen sitä lähtökohtaa, ettei eläketurvan aineelliseen sisältöön ole tarkoitettu tehdä muutoksia, mikä seikka soveltamiskäytännössä on otettava huomioon silloinkin, kun säädösteksti sanonnallisesti on muuttunut. Valiokunta viittaa kuitenkin jäljempänä esittämiinsä sisältöä koskeviin kannanottoihin.

Kunnallisen eläketurvan säännösten nostaminen lain tasolle merkitsee paitsi päätösvallan siirtymistä eläkesäännösten sisällöstä kunnallisen eläkelaitoksen valtuuskunnalta eduskunnalle myös valtioneuvoston roolin muuttumista eläkelainsäädännön valmistelussa. Eläkelakia koskeva lainvalmisteluvastuu siirtyy sisäasiainmi-nisteriölle. Kun tällainen valmisteluvastuu merkitsee uutta tehtävää sisäasiainministeriölle, pitää valiokunta välttämättömänä, että ministe-riössä huolehditaan riittävien henkilöstöresurssien varaamisesta tähän erityistä asiantuntemusta edellyttävään tehtävään.

Norminantovallan siirtyminen pois kunnalliselta eläkelaitokselta muuttaa laitoksen roolia ja asemaa siten, että se rinnastuu enemmän yksityisen työeläkejärjestelmän eläkelaitoksiin. Kunnallisen eläkelaitoksen organisaatiota ja hallintoa koskevat säännökset on tässä vaiheessa sisällytetty nykyisin voimassa olevan sisältöisinä uuteen lakiin. Hallintoa koskevat säännökset ovat jo nykyisin joiltain osin vanhentuneita, eivätkä ne myöskään vastaa eläkelaitoksen muuttuvaa roolia. Valiokunta toteaa, että laitoksen hallinnon uudistamista koskevat säännökset tulee mahdollisimman pikaisesti valmistella erikseen.

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että uudistus merkitsee osaltaan eri eläkejärjestel-mien yhtenäistymistä. Kunnallinen eläkejärjestelmä on aineellisten säännösten osalta viime vuosina enenevästi seurannut yksityissektorin eläkejärjestelmän muutoksia. Yhtenäistyminen jatkuu sitä mukaa kuin kunnallisella puolella aiemmin sovelletut erityisjärjestelmät vähitellen lakkaavat. Valiokunta pitääkin perusteltuna, että järjestelmien välisten erojen pienetessä poistetaan myös niitä eroja, jotka yksityissektorin ja kuntasektorin välillä on niissä neuvottelu- ja sopimusjärjestelyissä, joita noudattaen muutoksia eläkesäännöksiin valmistellaan.

Yksilöllinen varhaiseläke ja osa-aikaeläke

Täydentävään hallituksen esitykseen HE 197/2002 vp sisältyvät ne eläketurvaa koskevat säännökset, jotka ovat sisällöltään muuttuneet hallituksen esityksen HE 94/2002 vp antamisen jälkeen. Säännökset koskevat yksilöllistä varhaiseläkettä, osa-aikaeläkettä sekä työttömyyseläkkeen työssäolovaatimusta eräissä tapauksissa. Kunnallisen eläkelaitoksen valtuuskunta on hyväksynyt kyseiset muutokset kunnallisen eläkelaitoksen eläkesääntöön 19.6.2002.

Esitykset yksilöllisen varhaiseläkkeen poistamisesta ja osa-aikaeläkkeen kertymäsäännösten muuttamisesta liittyvät osaltaan hallitusohjelman tavoitteeseen lisätä työssäolevien osuutta työikäisestä väestöstä ja myöhentää pitkällä aikavälillä keskimääräistä työmarkkinoilta poistumisikää kahdella—kolmella vuodella lähemmäs normaalia vanhuuseläkeikää ja siten vähentää eläkemaksujen nousupaineita. Esityksen taustalla on työmarkkinoiden keskusjärjestöjen 12 päivänä marraskuuta 2001 tekemä sopimus yksityisalojen työeläkkeiden kehittämisen periaatteista. Nyt ehdotettavilla muutoksilla pyritään vähentämään positiivisia kannusteita työelämästä poistumiseen. Eduskunta on viime vuonna hyväksynyt vastaavat muutokset yksityisalojen eläkelakeihin sekä valtion eläkelakiin, joita koskevista esityksistä sosiaali- ja terveysvaliokunta on antanut mietintönsä (StVM 18/2002 vp ja StVM 27/2002 vp).

Yksilöllisestä varhaiseläkkeestä luovutaan esityksen mukaan siten, että vuoden 1943 jälkeen syntyneillä ei enää ole oikeutta yksilölliseen varhaiseläkkeeseen. Esitykseen sisältyy yksilöllisestä varhaiseläkkeestä luopumisen vastapainoksi mainittuun periaatesopimukseen sisältyvä kohta, jonka mukaan 60 vuotta täyttäneiden työkyvyttömyyseläkeoikeuden arvioinnissa painotetaan työkyvyttömyyden ammatillista luonnetta silloin, kun ansiotyöura on pitkä ja työn aiheuttama rasittuneisuus ja kuluneisuus sekä työn vaativuus ja vastuullisuus, jos nämä seikat yhdistyneenä sairauteen, vikaan tai vammaan, tekevät työnteon jatkamisen kohtuuttomaksi. Perustelujen mukaan työn vaativuudella ja vastuullisuudella tarkoitetaan tekijöitä, joilla on julkisen sektorin eräiden tehtävien erityisluonteen tai turvallisuuteen liittyvien vaatimusten vuoksi merkitystä yksilöllistä kokonaisar-viota tehtäessä.

Valiokunta toteaa, että kun kunta-alalla käytössä olleesta ammatillisesta eläkeikäjärjestelmästä vuonna 1989 luovuttiin, tilalle otettiin joustava eläkeikäjärjestelmä, jossa eläkemuotoina olivat yksilöllinen varhaiseläke, osa-aikaeläke ja varhennettu vanhuuseläke. Tuolloin katsottiin myös eduskuntakäsittelyssä, että julkisella sektorilla ammatillinen eläkeikäjärjestelmä voidaan korvata joustavalla eläkeikäjärjestelmällä, joka mahdollistaa eläkkeelle siirtymisen kunkin yksilöllisten olosuhteiden mukaan. Tuolloin yksilöllisen varhaiseläkkeen alaikärajaksi tuli 55 vuotta. Yksilöllinen varhaiseläke voitiin myöntää työn rasittavuuden ja ikääntymisestä johtuvan suorituskyvyn alentumisen perusteeella. Yksilöllisen varhaiseläkkeen myöntämisperusteissa ikääntymiseen, työstä aiheutuvaan rasittuneisuuteen ja kuluneisuuteen sekä itse työolosuhteisiin liittyvillä tekijöillä oli tasavertai-nen asema lääketieteellisten tekijöiden kanssa, toisin kuin perinteisissä työkyvyttömyyseläkkeissä, joissa lääketieteelliset tekijät ovat ensisijaisia. Yksilöllisen varhaiseläkkeen yleinen määritelmä oli julkisella sektorilla lähtökohtaisesti sama kuin yksityisellä sektorilla. Eläkkeen saamisedellytykset säädettiin kuitenkin laaja-alaisemmiksi sellaisilla ammattialoilla, joilla tehtäviin liittyy yleisistä eduista huolehtiminen. Lähtökohta oli, että tietyillä julkisen hallinnon ammattialoilla virkaan tai työhön liittyvien erityispiirteiden johdosta edellytetään suorituskyvyn täysitehoista säilymistä.

Kun yksilöllinen varhaiseläke nyt erillisenä eläkemuotona poistuu, sulautetaan sen myöntämisedellytykset työkyvyttömyyseläkkeeseen. Työkyvyn alenemisen arvioinnissa tulee 60 vuotta täyttäneiden osalta soveltaa pitkälti yksilöllisen varhaiseläkkeen edellytyksenä olevia kriteerejä. Ikäraja vastaa yksilöllisen varhaiseläkkeen ikärajaa. Käytännössä yksilöllinen varhaiseläke on myönnetty jo nykyisin lähes työkyvyttömyyseläkkeen mukaisilla kriteereillä. Valiokunta toteaa, että julkisella sektorilla on monia, muun muassa julkiseen turvallisuuteen liittyviä tehtäviä, jotka edellyttävät täysitehoista suorituskykyä. Tästä syystä eräiden ammattiryhmien kohdalla eläkkeen edellytyksenä olevan työkyvyttömyyden harkinnassa tulee ottaa edelleen huomioon julkisen sektorin tehtävien erityisluonne. Laissa edellytetään työkyvyttömyyden arvioinnin painottamista ammatillisilla näkökohdilla 60 vuotta täyttäneiden osalta. Valiokunta korostaa kuitenkin, ettei työkyvyttömyyden arviointia ole syytä tiukentaa myöskään alle 60-vuotiaiden kohdalla ja heidänkin — kuten 60 vuotta täyttäneiden — osalla tulee ottaa huomioon työn erityisvaatimukset, jotka liittyvät yleiseen turvallisuuteen, työntekijän omaan turvallisuuteen taikka työn vastuullisuuteen yleisen edun kannalta. Valiokunta ehdottaa asiasta lausumaa (Valiokunnan lausumaehdotus 1).

Valiokunnan käsittelyyn ottamissa aloitteissa on ehdotettu palo- ja pelastustoimessa työskentelevien eläkeikäkysymyksen uudelleen arviointia. Palomiesten ammatillista eläkeikää poistettaessa arvioitiin, että töitä uudelleen järjestämällä voitaisiin ikääntyviä palomiehiä vapauttaa vaativimmista työtehtävistä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan palomiestehtävissä olevien tultua ikään, jossa aiemmin siirryttiin eläkkeelle, ovat töiden uudelleenjärjestelyt toteutuneet heikosti. Valiokunta haluaakin tässä yhteydessä korostaa, että kunnallisen eläkejärjestelmän eläkeikää koskevissa järjestelyissä tulisi kiinnittää huomiota siihen, että tietyillä ammattialoilla, palo- ja pelastustoimen lisäksi muun muassa hoitoalalla, tehtävien erityispiirteet edellyttävät suorituskyvyn täysitehoista säilymistä. Valiokunta ehdottaa asiasta lausumaa (Valiokunnan lausumaehdotus 2).

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että kunta-alalla saattaisi olla tarvetta luoda uusi lisäeläkejärjestelmä, jolla voitaisiin korjata niitä puutteita, joita ammatillisen eläkeikäjärjestelmän poistamisesta saadun selvityksen mukaan joillekin aloille on aiheutunut.

Valiokunta toteaa, että on sinänsä perusteltua pyrkiä kehittämään myös kuntasektorin työtehtävissä toimenkuvia siten, että varhaisen eläkkeelle jäämisen sijasta, työkyvyn vähentyessä tiettyjen vaativimpien tehtävien suorittamiseen, työssä jatkaminen olisi mahdollista töitä järjestelemällä. Valiokunta kiinnittääkin huomiota erityisesti niihin odotuksiin, jotka kohdistuvat työnantajaan ja työterveyshuoltoon, kun työntekijöiden eläkkeelle jäämistä pyritään myöhentämään. Työpaikan olosuhteisiin liittyvät tekijät ovat tärkeitä, jotta kannustetta työssä jatkamiseen myös käytännössä myöhemmällä iällä olisi. Työkykyä ylläpitävällä ja edistävällä toiminnalla on keskeinen merkitys, jotta esityksen tavoite työssä pidempään jaksamisesta toteutuisi. Myös ikääntyvien työntekijöiden tasavertaisella kohtelulla työelämässä voidaan vaikuttaa ikääntyvien haluun pysyä työelämässä. Työn henkisen kuormittavuuden jatkuvasti kasvaessa on työpaikan ilmapiiriin liittyvillä kysymyksillä entistä merkittävämpi osuus työssä jaksamisessa.

Ammatillista kuntoutusta koskeva työmarkkinoiden keskusjärjestöjen sopimukseen perustuva uudistus on kunnallisen eläkejärjestelmän osalta tarkoitus antaa eduskunnalle erikseen. Yksityisten alojen osalta eduskunta on jo hyväksynyt uudistuksen tulevaksi voimaan vuoden 2004 alusta alkaen. Valiokunta pitää kuntoutusta koskevaa uudistusta keskeisenä käsiteltävänä olevan esityksen kannalta ja katsoo, että se on syytä saada voimaan kuntasektorilla samasta ajankohdasta lukien kuin yksityisaloilla. Ammatillisen kuntoutuksen aloittaminen riittävän varhain voi ennalta ehkäistä työkyvyttömyyttä ja siten tarvetta eläköitymiseen.

Valiokunta toteaa, että kuntoutusta koske-vien lakimuutosten yhteydessä tulee poistaa kuntoutukseen liittyvä, valitusoikeuden rajoitusta koskeva säännös, jonka poistamistarpeeseen myös perustuslakivaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota.

Muita huomioita

Esityksessä ehdotetaan työttömyyseläkkeen työssäolovaatimuksen lieventämistä pitkän työuran omaavien, laman aikana työttömäksi joutuneiden osalta vastaavalla tavalla kuin on tehty yksityisalojen työeläkelakien sekä valtion eläkelain mukaisten työttömyyseläkkeiden kohdalla. Ehdotettu muutos on tarpeen työssäoloedellytyksestä syntyneiden väliinputoajaongelmien korjaamiseksi.

Valiokunta kiinnittää huomiota jälleen tässä yhteydessä väliinputoajaongelmaan, joka saattaa syntyä sairauspäivärahaa enimmäisajan saaneelle, joka ei kuitenkaan saa oikeutta työkyvyttömyyseläkkeeseen. Sairauspäivärahan 300 päivän enimmäismäärän täytyttyä voidaan päivärahaa maksaa saman sairauden perusteella uudelleen vasta sen jälkeen, kun henkilö on ollut yhdenjaksoisesti 12 kuukautta työkykyinen. Toisaalta ehdotetun kunnallisen eläkelain 24 §:n mukaan työkyvyttömyyseläke voidaan myöntää vain, jos hakijan työkyvyn alenemisen arvioidaan jatkuvan yhdenjaksoisesti vähintään vuoden ajan. Säännöksistä voi seurata, että vaikka työntekijä on todettu työkyvyttömäksi, hän ei voi saada sairauspäivärahaa eikä työkyvyttömyyseläkettä, jos sairauspäivärahan enimmäismäärän täyttymisen jälkeen työntekijä ei ole ollut yhdenjaksoisesti vähintään 12 kuukautta työkykyinen ja työkyvyttömyys kestää alle vuoden. Uuden työttömyysturvalain (1290/2002) 3 luvun 3 §:n 3 momenttiin sisältyy säännös, jonka perusteella sairauspäivärahaa enimmäismäärän saanut työnhakija, joka edelleen on terveydellisistä syistä kykenemätön työhönsä, on oikeutettu työttömyysetuuteen, jos hänen työkyvyttömyyseläkehakemuksensa on vireillä tai hylätty. Valiokunta pitää kuitenkin tarpeellisena, että selvitetään mahdollisuudet korjata mainittu väliinputoajaongelma muuttamalla sairauspäivärahan tai työkyvyttömyyseläkkeen saamista koskevia säännöksiä. Valiokunta ehdottaa asiasta lausumaa (Valiokunnan lausumaehdotus 3).