Yleisperustelut
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja
saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena
ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin
huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Hallituksen ehdottaman uudistuksen päätarkoituksena
on siirtää kunnallisen eläkelaitoksen eläkesäännössä nykyisin
olevat eläketurvaa koskevat säännökset
lain tasolle siten, ettei eläketurvan sisältöä muutettaisi.
Uudistus on siinä suhteessa luonteeltaan tekninen, että eläketurvan
sisältö samoin kuin aiempien muutosten yhteydessä omaksutut
siirtymävaiheen järjestelyt jäisivät
ennalleen.
Valiokunta toteaa, että kunnallisen eläkesäännön
määräysten nostamista lain tasolle on
pidettävä tervetulleena uudistuksena. Uudistus
selkeyttää eläketurvaa koskevia säännöksiä,
koska uuteen lakiin sisältyisivät paitsi mainitun
eläkesäännön myös kunnallisten
viranhaltijain ja työntekijäin eläkelain
säännökset. Esityksen perustelujen mukaan
uudessa laissa on pyritty selkiyttämään
ja yksinkertaistamaan säännösten kirjoittamistapaa
ja jäsentelyä. Valiokunta korostaa uudistuksen
sitä lähtökohtaa, ettei eläketurvan
aineelliseen sisältöön ole tarkoitettu
tehdä muutoksia, mikä seikka soveltamiskäytännössä on
otettava huomioon silloinkin, kun säädösteksti
sanonnallisesti on muuttunut. Valiokunta viittaa kuitenkin jäljempänä esittämiinsä
sisältöä koskeviin
kannanottoihin.
Kunnallisen eläketurvan säännösten
nostaminen lain tasolle merkitsee paitsi päätösvallan siirtymistä eläkesäännösten
sisällöstä kunnallisen eläkelaitoksen
valtuuskunnalta eduskunnalle myös valtioneuvoston roolin
muuttumista eläkelainsäädännön
valmistelussa. Eläkelakia koskeva lainvalmisteluvastuu
siirtyy sisäasiainmi-nisteriölle. Kun tällainen
valmisteluvastuu merkitsee uutta tehtävää sisäasiainministeriölle,
pitää valiokunta välttämättömänä,
että ministe-riössä huolehditaan
riittävien henkilöstöresurssien varaamisesta
tähän erityistä asiantuntemusta edellyttävään
tehtävään.
Norminantovallan siirtyminen pois kunnalliselta eläkelaitokselta
muuttaa laitoksen roolia ja asemaa siten, että se rinnastuu
enemmän yksityisen työeläkejärjestelmän
eläkelaitoksiin. Kunnallisen eläkelaitoksen organisaatiota
ja hallintoa koskevat säännökset on tässä vaiheessa
sisällytetty nykyisin voimassa olevan sisältöisinä uuteen
lakiin. Hallintoa koskevat säännökset ovat
jo nykyisin joiltain osin vanhentuneita, eivätkä ne
myöskään vastaa eläkelaitoksen
muuttuvaa roolia. Valiokunta toteaa, että laitoksen hallinnon
uudistamista koskevat säännökset tulee
mahdollisimman pikaisesti valmistella erikseen.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että uudistus
merkitsee osaltaan eri eläkejärjestel-mien yhtenäistymistä.
Kunnallinen eläkejärjestelmä on aineellisten
säännösten osalta viime vuosina enenevästi
seurannut yksityissektorin eläkejärjestelmän
muutoksia. Yhtenäistyminen jatkuu sitä mukaa kuin
kunnallisella puolella aiemmin sovelletut erityisjärjestelmät
vähitellen lakkaavat. Valiokunta pitääkin
perusteltuna, että järjestelmien välisten
erojen pienetessä poistetaan myös niitä eroja,
jotka yksityissektorin ja kuntasektorin välillä on
niissä neuvottelu- ja sopimusjärjestelyissä,
joita noudattaen muutoksia eläkesäännöksiin
valmistellaan.
Yksilöllinen varhaiseläke ja osa-aikaeläke
Täydentävään hallituksen
esitykseen HE 197/2002 vp sisältyvät
ne eläketurvaa koskevat säännökset,
jotka ovat sisällöltään muuttuneet hallituksen
esityksen HE 94/2002 vp antamisen jälkeen. Säännökset
koskevat yksilöllistä varhaiseläkettä,
osa-aikaeläkettä sekä työttömyyseläkkeen
työssäolovaatimusta eräissä tapauksissa.
Kunnallisen eläkelaitoksen valtuuskunta on hyväksynyt
kyseiset muutokset kunnallisen eläkelaitoksen eläkesääntöön
19.6.2002.
Esitykset yksilöllisen varhaiseläkkeen poistamisesta
ja osa-aikaeläkkeen kertymäsäännösten muuttamisesta
liittyvät osaltaan hallitusohjelman tavoitteeseen lisätä työssäolevien
osuutta työikäisestä väestöstä ja myöhentää pitkällä aikavälillä keskimääräistä
työmarkkinoilta
poistumisikää kahdella—kolmella vuodella
lähemmäs normaalia vanhuuseläkeikää ja
siten vähentää eläkemaksujen
nousupaineita. Esityksen taustalla on työmarkkinoiden keskusjärjestöjen 12
päivänä marraskuuta 2001 tekemä sopimus yksityisalojen
työeläkkeiden kehittämisen periaatteista.
Nyt ehdotettavilla muutoksilla pyritään vähentämään
positiivisia kannusteita työelämästä poistumiseen.
Eduskunta on viime vuonna hyväksynyt vastaavat muutokset
yksityisalojen eläkelakeihin sekä valtion eläkelakiin,
joita koskevista esityksistä sosiaali- ja terveysvaliokunta
on antanut mietintönsä (StVM 18/2002
vp ja StVM 27/2002 vp).
Yksilöllisestä varhaiseläkkeestä luovutaan esityksen
mukaan siten, että vuoden 1943 jälkeen syntyneillä ei
enää ole oikeutta yksilölliseen varhaiseläkkeeseen.
Esitykseen sisältyy yksilöllisestä varhaiseläkkeestä luopumisen
vastapainoksi mainittuun periaatesopimukseen sisältyvä kohta,
jonka mukaan 60 vuotta täyttäneiden työkyvyttömyyseläkeoikeuden
arvioinnissa painotetaan työkyvyttömyyden ammatillista luonnetta
silloin, kun ansiotyöura on pitkä ja työn
aiheuttama rasittuneisuus ja kuluneisuus sekä työn
vaativuus ja vastuullisuus, jos nämä seikat yhdistyneenä sairauteen,
vikaan tai vammaan, tekevät työnteon jatkamisen
kohtuuttomaksi. Perustelujen mukaan työn vaativuudella ja
vastuullisuudella tarkoitetaan tekijöitä, joilla on
julkisen sektorin eräiden tehtävien erityisluonteen
tai turvallisuuteen liittyvien vaatimusten vuoksi merkitystä yksilöllistä kokonaisar-viota
tehtäessä.
Valiokunta toteaa, että kun kunta-alalla käytössä olleesta
ammatillisesta eläkeikäjärjestelmästä vuonna
1989 luovuttiin, tilalle otettiin joustava eläkeikäjärjestelmä,
jossa eläkemuotoina olivat yksilöllinen varhaiseläke,
osa-aikaeläke ja varhennettu vanhuuseläke. Tuolloin
katsottiin myös eduskuntakäsittelyssä,
että julkisella sektorilla ammatillinen eläkeikäjärjestelmä voidaan
korvata joustavalla eläkeikäjärjestelmällä, joka
mahdollistaa eläkkeelle siirtymisen kunkin yksilöllisten
olosuhteiden mukaan. Tuolloin yksilöllisen varhaiseläkkeen
alaikärajaksi tuli 55 vuotta. Yksilöllinen varhaiseläke
voitiin myöntää työn rasittavuuden
ja ikääntymisestä johtuvan suorituskyvyn
alentumisen perusteeella. Yksilöllisen varhaiseläkkeen
myöntämisperusteissa ikääntymiseen,
työstä aiheutuvaan rasittuneisuuteen ja kuluneisuuteen
sekä itse työolosuhteisiin liittyvillä tekijöillä oli
tasavertai-nen asema lääketieteellisten tekijöiden
kanssa, toisin kuin perinteisissä työkyvyttömyyseläkkeissä,
joissa lääketieteelliset tekijät ovat
ensisijaisia. Yksilöllisen varhaiseläkkeen yleinen
määritelmä oli julkisella sektorilla
lähtökohtaisesti sama kuin yksityisellä sektorilla.
Eläkkeen saamisedellytykset säädettiin
kuitenkin laaja-alaisemmiksi sellaisilla ammattialoilla, joilla tehtäviin
liittyy yleisistä eduista huolehtiminen. Lähtökohta
oli, että tietyillä julkisen hallinnon ammattialoilla
virkaan tai työhön liittyvien erityispiirteiden
johdosta edellytetään suorituskyvyn täysitehoista
säilymistä.
Kun yksilöllinen varhaiseläke nyt erillisenä eläkemuotona
poistuu, sulautetaan sen myöntämisedellytykset
työkyvyttömyyseläkkeeseen. Työkyvyn
alenemisen arvioinnissa tulee 60 vuotta täyttäneiden
osalta soveltaa pitkälti yksilöllisen varhaiseläkkeen
edellytyksenä olevia kriteerejä. Ikäraja
vastaa yksilöllisen varhaiseläkkeen ikärajaa.
Käytännössä yksilöllinen
varhaiseläke on myönnetty jo nykyisin lähes
työkyvyttömyyseläkkeen mukaisilla kriteereillä.
Valiokunta toteaa, että julkisella sektorilla on monia,
muun muassa julkiseen turvallisuuteen liittyviä tehtäviä,
jotka edellyttävät täysitehoista suorituskykyä.
Tästä syystä eräiden ammattiryhmien
kohdalla eläkkeen edellytyksenä olevan työkyvyttömyyden
harkinnassa tulee ottaa edelleen huomioon julkisen sektorin tehtävien
erityisluonne. Laissa edellytetään työkyvyttömyyden
arvioinnin painottamista ammatillisilla näkökohdilla
60 vuotta täyttäneiden osalta. Valiokunta korostaa
kuitenkin, ettei työkyvyttömyyden arviointia ole
syytä tiukentaa myöskään alle 60-vuotiaiden
kohdalla ja heidänkin — kuten 60 vuotta täyttäneiden — osalla
tulee ottaa huomioon työn erityisvaatimukset, jotka liittyvät
yleiseen turvallisuuteen, työntekijän omaan turvallisuuteen
taikka työn vastuullisuuteen yleisen edun kannalta. Valiokunta ehdottaa
asiasta lausumaa (Valiokunnan lausumaehdotus 1).
Valiokunnan käsittelyyn ottamissa aloitteissa on ehdotettu
palo- ja pelastustoimessa työskentelevien eläkeikäkysymyksen
uudelleen arviointia. Palomiesten ammatillista eläkeikää poistettaessa
arvioitiin, että töitä uudelleen järjestämällä voitaisiin
ikääntyviä palomiehiä vapauttaa vaativimmista
työtehtävistä. Valiokunnan saaman selvityksen
mukaan palomiestehtävissä olevien tultua ikään,
jossa aiemmin siirryttiin eläkkeelle, ovat töiden
uudelleenjärjestelyt toteutuneet heikosti. Valiokunta haluaakin
tässä yhteydessä korostaa, että kunnallisen
eläkejärjestelmän eläkeikää koskevissa
järjestelyissä tulisi kiinnittää huomiota
siihen, että tietyillä ammattialoilla, palo- ja
pelastustoimen lisäksi muun muassa hoitoalalla, tehtävien
erityispiirteet edellyttävät suorituskyvyn täysitehoista
säilymistä. Valiokunta ehdottaa asiasta lausumaa (Valiokunnan
lausumaehdotus 2).
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että kunta-alalla
saattaisi olla tarvetta luoda uusi lisäeläkejärjestelmä,
jolla voitaisiin korjata niitä puutteita, joita ammatillisen
eläkeikäjärjestelmän poistamisesta
saadun selvityksen mukaan joillekin aloille on aiheutunut.
Valiokunta toteaa, että on sinänsä perusteltua pyrkiä kehittämään
myös kuntasektorin työtehtävissä toimenkuvia
siten, että varhaisen eläkkeelle jäämisen
sijasta, työkyvyn vähentyessä tiettyjen
vaativimpien tehtävien suorittamiseen, työssä jatkaminen
olisi mahdollista töitä järjestelemällä.
Valiokunta kiinnittääkin huomiota erityisesti
niihin odotuksiin, jotka kohdistuvat työnantajaan ja työterveyshuoltoon,
kun työntekijöiden eläkkeelle jäämistä pyritään
myöhentämään. Työpaikan
olosuhteisiin liittyvät tekijät ovat tärkeitä,
jotta kannustetta työssä jatkamiseen myös
käytännössä myöhemmällä iällä olisi.
Työkykyä ylläpitävällä ja
edistävällä toiminnalla on keskeinen
merkitys, jotta esityksen tavoite työssä pidempään
jaksamisesta toteutuisi. Myös ikääntyvien
työntekijöiden tasavertaisella kohtelulla työelämässä voidaan
vaikuttaa ikääntyvien haluun pysyä työelämässä.
Työn henkisen kuormittavuuden jatkuvasti kasvaessa on työpaikan
ilmapiiriin liittyvillä kysymyksillä entistä merkittävämpi
osuus työssä jaksamisessa.
Ammatillista kuntoutusta koskeva työmarkkinoiden keskusjärjestöjen
sopimukseen perustuva uudistus on kunnallisen eläkejärjestelmän osalta
tarkoitus antaa eduskunnalle erikseen. Yksityisten alojen osalta
eduskunta on jo hyväksynyt uudistuksen tulevaksi voimaan
vuoden 2004 alusta alkaen. Valiokunta pitää kuntoutusta
koskevaa uudistusta keskeisenä käsiteltävänä olevan
esityksen kannalta ja katsoo, että se on syytä saada
voimaan kuntasektorilla samasta ajankohdasta lukien kuin yksityisaloilla.
Ammatillisen kuntoutuksen aloittaminen riittävän
varhain voi ennalta ehkäistä työkyvyttömyyttä ja
siten tarvetta eläköitymiseen.
Valiokunta toteaa, että kuntoutusta koske-vien lakimuutosten
yhteydessä tulee poistaa kuntoutukseen liittyvä,
valitusoikeuden rajoitusta koskeva säännös,
jonka poistamistarpeeseen myös perustuslakivaliokunta on
lausunnossaan kiinnittänyt huomiota.
Muita huomioita
Esityksessä ehdotetaan työttömyyseläkkeen työssäolovaatimuksen
lieventämistä pitkän työuran
omaavien, laman aikana työttömäksi joutuneiden
osalta vastaavalla tavalla kuin on tehty yksityisalojen työeläkelakien
sekä valtion eläkelain mukaisten työttömyyseläkkeiden
kohdalla. Ehdotettu muutos on tarpeen työssäoloedellytyksestä syntyneiden
väliinputoajaongelmien korjaamiseksi.
Valiokunta kiinnittää huomiota jälleen
tässä yhteydessä väliinputoajaongelmaan,
joka saattaa syntyä sairauspäivärahaa
enimmäisajan saaneelle, joka ei kuitenkaan saa oikeutta
työkyvyttömyyseläkkeeseen. Sairauspäivärahan
300 päivän enimmäismäärän
täytyttyä voidaan päivärahaa
maksaa saman sairauden perusteella uudelleen vasta sen jälkeen,
kun henkilö on ollut yhdenjaksoisesti 12 kuukautta työkykyinen.
Toisaalta ehdotetun kunnallisen eläkelain 24 §:n mukaan
työkyvyttömyyseläke voidaan myöntää vain,
jos hakijan työkyvyn alenemisen arvioidaan jatkuvan yhdenjaksoisesti
vähintään vuoden ajan. Säännöksistä voi
seurata, että vaikka työntekijä on todettu
työkyvyttömäksi, hän ei voi
saada sairauspäivärahaa eikä työkyvyttömyyseläkettä,
jos sairauspäivärahan enimmäismäärän
täyttymisen jälkeen työntekijä ei
ole ollut yhdenjaksoisesti vähintään
12 kuukautta työkykyinen ja työkyvyttömyys
kestää alle vuoden. Uuden työttömyysturvalain
(1290/2002) 3 luvun 3 §:n 3 momenttiin sisältyy
säännös, jonka perusteella sairauspäivärahaa
enimmäismäärän saanut työnhakija,
joka edelleen on terveydellisistä syistä kykenemätön
työhönsä, on oikeutettu työttömyysetuuteen,
jos hänen työkyvyttömyyseläkehakemuksensa
on vireillä tai hylätty. Valiokunta pitää kuitenkin
tarpeellisena, että selvitetään mahdollisuudet
korjata mainittu väliinputoajaongelma muuttamalla sairauspäivärahan
tai työkyvyttömyyseläkkeen saamista koskevia
säännöksiä. Valiokunta ehdottaa
asiasta lausumaa (Valiokunnan lausumaehdotus 3).
Yksityiskohtaiset perustelut
2 §. Jäsenyhteisöt
Valiokunta ehdottaa pykälän 1 momenttia muutettavaksi
siten, että momentissa mainittujen työnantajien
velvollisuus kuulua jäsenenä kunnalliseen eläkelaitokseen
käy perustuslakivaliokunnan edellyttämällä tavalla
selkeästi ilmi laista.
Pykälän 2 momentin 3 kohtaa ehdotetaan tarkistettavaksi
vastaamaan 1.11.2002 voimaan tullutta kunnallisten viranhaltijain
ja työntekijäin eläkelain 1 §:n
muuttamisesta annettua lakia (823/2002).
8 §. Lisäeläketurva
Pykälän 2 momentissa ehdotetaan kunnallisen eläkelaitoksen
toimivallasta säädettäväksi
täsmällisemmin. Perustuslakivaliokunta on pitänyt lausunnossaan
tavallisen lain säätämisjärjestyksen
edellytyksenä, että kunnallisen eläkelaitoksen
toimivallasta määrätä lisäeläketurvasta
säädetään perustuslain 80 §:n
2 momentissa edellytetyllä tavalla sisällöltään
tarkkarajaisesti.
154 §. Kuntien eläkelautakunta
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan pitänyt tavallisen
lainsäätämisjärjestyksen edellytyksenä kuntien
eläkelautakunnan kokoonpanon säätämistä sellaiseksi,
etteivät intressipohjaiset jäsenet muodosta enemmistöä eläkelautakunnassa.
Tämän johdosta kuntien eläkelautakunnan
jäsenten määrää ehdotetaan
lisättäväksi yhdellä jäsenellä,
jotteivät Suomen Kuntaliitto ry:n ja henkilöstöä edustavien
pääsopijajärjestöjen edustajat
muodostaisi eläkelautakunnassa enemmistöä.
Uuden jäsenen tulisi olla vakuutustoimintaan perehtynyt.
Pykälän 3 momenttiin ehdotettavalla lisäyksellä turvattaisiin,
etteivät intressipohjaiset jäsenet muodosta enemmistöä myöskään
eläkelautakunnan jaostoissa.
164 §. Hallintomenettelylain periaatteiden noudattaminen
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan pitänyt tavallisen
lain säätämisjärjestyksen edellytyksenä,
että kunnallisen eläkelaitoksen toiminnassa turvataan
perustuslain 21 §:ssä säädetyt vaatimukset
asian käsittelyn asianmukaisuudesta. Tämän
johdosta pykälän 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi,
että hallintomenettelylakia, kielilakia ja viranomaisten
toiminnan julkisuudesta annettua lakia sovelletaan kunnallisen eläkelaitoksen
toiminnassa sen käsitellessä eläketurvaan
liittyviä asioita.
165 §. Neuvotteluoikeus
Valiokunta ehdottaa säännökseen lisättäväksi
sisäasiainministeriön neuvotteluosapuoleksi eläketurvaa
koskevissa asioissa. Lisäys on tarpeen, koska kunnallinen
eläkelaitos ei enää päätä eläketurvan
sisällöstä eläkesäännössään.
Eläketurvan määräytymisperusteista
säädetään jatkossa laissa, jonka
valmistelusta jatkossa vastaa sisäasiainministeriö.
36 §:n 1 momentti, 47 §, 50 §:n
1 ja 4 momentti, 54 §, 55 § ja 126 §:n
1 momentti
Valiokunta ehdottaa mainituissa säädöksissä olevat
työttömyysturvaa ja työvoimapoliittista aikuiskoulutusta
koskevat viittaussäännökset tarkistettaviksi
koskemaan 1.1.2003 voimaan tulleita työttömyysturvalakia
(1290/2002) ja julkisesta työvoimapalvelusta annettua
lakia (1295/2002).