Perustelut

Lupahallinnon hajauttaminen

Hallituksen esityksessä HE 24/2001 vp on kyseessä alkoholilain osittaisuudistus, jonka tarkoituksena on valtionhallinnon yleisten kehittämistavoitteiden mukaisesti luoda lainsäädännölliset edellytykset valvontaviranomaisten joustavammalle toimivaltajaolle. Tarkoituksena on alueellistaa lupahallintoa, karsia tarpeetonta lupamenettelyä ja järjestää muutoksenhaku lupa-asiassa hallintovalituslain mukaiseksi. Tehtä-vien siirto keskushallinnosta aluehallintoon ja lupahallinnon keventäminen on esityksen mukaan tarkoitus ensi vaiheessa aloittaa muuttamalla alkoholijuomista ja väkiviinasta annettua asetusta siten, että anniskelun jatkoajoista päättäminen annetaan kokonaan lääninhallitusten tehtäväksi. Yhtenäisen lupakäytännön varmistamiseksi hallituksen esityksessä ehdotetaan, että alkoholijuomien vähittäismyynnin ja anniske-lun valvonnan lisäksi tuotevalvontakeskuksen tehtävänä olisi myös lupahallinnon ohjaus.

Valiokunta pitää kannatettavana esityksen lähtökohtaa Sosiaali- ja terveydenhuollon tuotevalvontakeskuksen roolin vahvistamisesta keskusvirastotyyppisenä virastona ja lääninhallitusten roolin vahvistamisesta alueellisena alkoholilain kokonaisuudesta vastaavana viranomaisena. Käytännön toimintaa koskevien ratkaisujen siirto lääninhallituksiin lähemmäksi asiakkaita on perusteltua sekä hallinnon, elinkeinonharjoittajien että palvelujen käyttäjien näkökulmasta. Läänitasolla on keskusvirastotasoa parempi tuntemus paikallisista olosuhteista ja anniskelutoiminnan järjestämisestä käytännön tasolla. Lisäksi yhteistyö poliisin kanssa on läänitasolla joustavampaa.

Valiokunta toteaa, että nyt hyväksyttävän lupahallinnon hajauttamisen vaikutuksia lupakäytäntöön on syytä seurata ja kokemusten perusteella harkita lupahallinnon alueellistamista edelleen ja sen siirtämistä vieläkin lähemmäs varsinaista toimintaa, esimerkiksi seutukuntatasolle, seutukunnittain organisoidun hallinnon vakiinnuttaessa asemaansa.

Anniskeluluvan edellytykset

Hallituksen esitykseen HE 24/2001 vp sisältyi ehdotus anniskelulupaa koskevan säännöksen osittaisesta uudistamisesta. Sosiaali- ja terveysvaliokunta totesi kuultuaan säännösehdotuksesta asiantuntijoita, että anniskelulupaa koskevaan alkoholilain 21 §:ään on tarpeellista tehdä muutoksia laajemminkin kuin hallitus oli ehdottanut. Valiokunta piti tarkoituksenmukaisena, että muutokset toteutetaan esityksen käsittelyn yhteydessä ja pyysi kirjeellään ministeriöltä tar-kennettua ehdotusta alkoholilain 21 §:n osalta.

Sosiaali- ja terveysvaliokunta viittasi sosiaali- ja terveysministeriölle lähettämässään kirjeessä siihen, että anniskelulupaa koskevan säännöksen soveltaminen oli käytännössä osoittautunut ongelmalliseksi eikä ehdotettu muutos olisi selkeyttänyt viranomaistoimintaa. Valiokunnan kirjeessään esiin nostamat seikat on esitetty hallituksen esityksen HE 50/2002 vp yleisperusteluissa. Valiokunta korosti kirjeessään kansanterveydellisten näkökohtien huomioon ottamista anniskelutoimintaa koskevassa sääntelyssä ja painotti erityisesti lasten ja nuorten suojelua alkoholin haitoilta.

Hallituksen esitykseen HE 50/2002 vp sisältyvät uudet anniskelulupaa koskevat säännökset. Lakiehdotuksen 21 c § ja erityisesti 21 d § ovat alkoholipoliittisesti merkittäviä. Lakiehdotuksen 21 c §:ssä edellytetään, että anniskelupaikassa on riittävästi henkilökuntaa tehokkaan valvonnan toteuttamiseksi. Anniskelupaikan tilaratkaisut, anniskelun järjestäminen itsepalveluna tai pöytiintarjoiluna sekä henkilökunnan määrä vaikuttavat usein ratkaisevasti esimerkiksi siihen, voidaanko anniskelupaikassa tehokkaasti estää alaikäisten alkoholinkäyttö. Säännökseen sisältyy myös velvollisuus rajata anniskelualue erilaisissa urheilu-, liikunta-, musiikki- tai niihin verrattavissa tapahtumissa selkeästi, eikä anniskelualueeksi saa hyväksyä katsomotilaa.

Lakiehdotuksen 21 d §:n mukaan anniskelulupa voidaan jättää myöntämättä tai siihen voidaan liittää rajoituksia, jos anniskelulupaa haetaan pääosin lapsille tai nuorille tarkoitettujen tai heidän käyttämiensä tilojen yhteyteen tai välittömään läheisyyteen tai paikkaan, jossa elinkeinotoiminnan on katsottava kohdistuvan pääosin lapsiin ja nuoriin. Vastaavasti voidaan menetellä silloin, kun anniskelulupaa haetaan urheilutapahtumaan tai tilaisuuteen, joka on luonteeltaan perhetapahtuma tai johon muuten osallistuu runsaasti lapsia ja nuoria. Valiokunta to-teaa, että mainitut ehdotukset toteuttavat tavoitetta kansanterveydellisten seikkojen huomioon ottamisesta anniskelulupia myönnettäessä. Valiokunnan näkemyksen mukaan on tärkeää turvata lasten ja nuorten oikeus alkoholittomaan ympäristöön ja on tärkeää myös lupakäytännössä edistää tätä pyrkimystä. Erilaisten urheilu-, kulttuuri- ym. tapahtumien yhteydessä alkoholimyynnin epääminen ei yleensä kohdistu elinkeinonharjoittajien kilpailuedellytyksiin.

Valiokunta pitää hyvänä ehdotusta, jonka mukaan anniskelulupa voidaan jättää myöntämättä työpaikkaruokailuun tarkoitettuihin tiloihin. Säännökseen kirjattu mahdollisuus evätä lupa ympäristölle aiheutuvien kielteisten seurausten vuoksi on myös kannatettava. Esityksen perustelujen mukaan kyseisen säännöksen tarkoituksena on lisätä kansalaisten mahdollisuuksia vaikuttaa lähiympäristöönsä silloin, kun anniskelutoiminnasta voi ilmeisesti seurata päihtyneiden aiheuttamia haittoja. Säännöksessä edellytetään lupaviranomaisen tekevän päätöksen luvan epäämisestä tai ehtojen asettamisesta selvitysten ja lausuntojen perusteella. Ratkaisu perustuu näin eri tahojen näkemyksin ja selvityksin todennettuun häiriöön, joten vähäiset häiriöt tai yksittäiset kielteiset tapaukset eivät voi johtaa luvan menetykseen.

Jatkoaikaluvat

Lupahallinnosta on tarkoitus ensivaiheessa siirtää ravintolan aukioloaikoihin myönnettävät jatkoaikaluvat lääninhallitusten toimivaltaan. Anniskelun jatkoaikojen myöntämisessä on tärkeää pyrkiä hallitsemaan riskialttiina aikoina tapahtuvaa liika-anniskelua. Jatkoaikojen myöntämis-edellytyksistä säädetään tällä hetkellä sosiaali- ja terveysministeriön päätöksessä (761/1995). Jatkoaikaluvan myöntämisedellytykset painottavat lupaviranomaisen tekemää ennakollista ar-viota hotellin, ravintolan tai niiden ohjelman tasokkuudesta. Tällaisten kriteerien yhdenmukainen soveltaminen on ollut vaikeaa.

Säädöstä uudistettaessa tulisi edellytykset määritellä siten, että lupaviranomainen voisi ottaa alkoholipoliittisia näkökohtia huomioon, ja toisaalta siten, että kilpailuneutraliteetti turvattaisiin. Luvan myöntämisedellytyksissä tulisi painottaa elinkeinonharjoittajan omaa vastuuta toiminnan järjestelyissä. Elinkeinonharjoittajan suunnitelma henkilökunnan määrästä ja tehtävistä sekä valvonnasta ovat keskeisiä arvioitaessa jatkoluvan edellytyksiä. Myös korotettujen valvontamaksujen avulla voitaisiin paremmin hallita haittoja, joita yöaikaan tapahtuvasta anniskelusta aiheutuu. Valiokunta katsoo, että viranomaisella tulisi olla mahdollisuus ottaa huomioon lähiyhteisöjen mielipiteet ja pyrkiä rauhoittamaan erityisesti häiriöherkkiä alueita. Tällaisilla rauhoitetuilla alueilla olisivat kaikki anniskeluluvan haltijat kilpailunäkökohdista tasavertaisessa asemassa. Valiokunta pitää perusteltuna jatkoaikalupien myöntämistä jatkossakin vain määräaikaisina, jolloin niiden poikkeuksellisuus korostuu.

Alkoholihallinnon resurssit

Valiokunta toteaa, että lääninhallituksissa on alkoholihallinnon tehtäviin osoitettu henkilöstöresursseja nykyistenkin tehtävien asianmukaisen hoitamisen kannalta liian vähän. Jotta hallituksen esityksen tarkoitus lupahallinnon hajauttamisesta voisi toteutua, tulee lääninhallitusten alkoholihallinnon resursseja pikaisesti lisätä. Myös valvontatoiminnassa nykyiset resurssit ovat liian vähäiset. Kun jatkoaikaluvista tuloutuu lääninhallituksille uusia lupamaksuja, tulisi lääninhallituksissa osoittaa alkoholiasioiden hoitamiseen vähintään lupamaksutuloja vastaavat lisäykset.

Valiokunta tähdentää, että nyt tiukentuvien ja selkeytyvien lupasäännösten lisäksi tulee vastedes panostaa entistä enemmin harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjuntaan. Anniskelulupien vapaa myöntäminen viimeisen kymmenen vuoden aikana on johtanut räjähdysmäiseen anniskelupaikkojen lisääntymiseen. Samanaikaisesti viranomaisvalvonnan resursseja on vähennetty merkittävästi. Yritysten kova kilpailu asiakkaista on synnyttänyt paljon epäkohtia, joita käytettävissä olevilla voimavaroilla ei pystytä valvomaan. Alkoholilain vastainen toiminta — kuten anniskelu päihtyneille ja alaikäisille — on käytännössä liian yleistä. Elinkeinon piirissä esiintyy myös taloudellista rikollisuutta; verojen ja työnantajamaksujen laiminlyöntiä, konkurssikeinottelua, salakuljetetun alkoholin myyntiä jne. Alalla toimivien rehellisten yrittä-jien elinkeinon suojaaminen ja kilpailuhäiriöiden torjuminen edellyttää viranomaisilta tehokkaampia ja paremmin kohdennettuja valvontatoimia sekä nykyistä parempaa viranomaisyhteistyötä. Erityisen tärkeää olisi tiivistää yhteistyötä anniskelulupia valvovien viranomaisten ja verovelkojen maksusuunnitelmista päättävien verovirastojen välillä. Valvonnan puute on tuonut myös alan työntekijöille lisääntynyttä turvattomuutta, ja viranomaisvalvonnan tehostaminen tukisi myös henkilökunnan pyrkimystä valvoa alkoholilain mukaisia anniskelurajoituksia.

Valiokunta toteaa, että anniskelupaikoissa käytetyn alkoholin osuus on noin 20 prosenttia maamme alkoholin kulutuksesta. Loput 80 prosenttia tulee kulutukseen vähittäismyynnin kautta. Päivittäistavarakaupan osuus vähittäismyynnistä on noin 40 prosenttia. Päivittäistavarakaupoista myytävä alkoholi käytännössä helpoimmin ajautuu lasten ja nuorten kulutukseen. Valiokunta pitää välttämättömänä, että vähittäismyynnissä nykyistä paremmin noudatetaan alkoholilain mukaisia valvontavelvoitteita.

Valiokunta ehdottaa vähäisiä täsmennyksiä lakiehdotuksen 21 a §:n 2 momentin 4 kohtaan sekä voimaantulosäännökseen.