Perustelut
EU-asioiden käsittelyjärjestelmän
poliittinen merkitys
Perustuslain säännöksillä Euroopan
unionin asioiden käsittelystä eduskunnassa
pyritään turvaamaan Suomen perustuslaillinen järjestelmä ja
Suomen valtioelinten toimivallan jako muuttumattomana tilanteessa,
jossa unionin päätöksentekosäännöt
voisivat aiheuttaa eduskunnan valtaoikeuksien tosiasiallista siirtymistä valtioneuvostolle
ja virkamieskunnalle.
Perustuslain 93, 96 ja 97 §:n sisältöä vastaavat
säännökset otettiin hallitusmuotoon ja
valtiopäiväjärjestykseen vuosina 1992
ja 1994 osana kokonaisratkaisua, jolla hyväksyttiin Suomen
liittyminen Euroopan unioniin. Hyväksyessään
Euroopan unionin jäsenyydestä aiheutuvat muutokset
perustuslakiin eduskunta liitti eduskunnan vastaukseen seuraavan
perustelulausuman, jota on edelleen pidettävä velvoittavana:
"Eduskunta korostaa, että hallituksen on eduskunnan
asianomaisia valiokuntia Euroopan unionin elimissä esille
tulevista asioista informoidessaan annettava valiokuntien käyttöön
kaikki ne tiedot, joilla on merkitystä asian arvioimiselle
ja eduskunnan mahdollisen lausunnon valmistelulle. Eduskunta edellyttää,
että valiokunnan lausunto on ohjeellinen lähtökohta
Suomen edustajien kannanotoille EU-päätöksenteossa,
ja että milloin siitä joudutaan esimerkiksi muuttuneiden
olosuhteiden vuoksi poikkeamaan, on menettelyn perusteet tarkoin
selvitettävä eduskunnan asianomaiselle valiokunnalle." (Eduskunnan
vastaus HE 318/1994 vp)
Perustuslain parlamentaarisen perusperiaatteen mukaisesti valtioneuvoston
on nautittava eduskunnan luottamusta myös kaikkien Euroopan unionin
jäsenyyteen liittyvien toimiensa ja ratkaisujensa osalta.
Tämä arviointi edellyttää sitä, että eduskunnalla
ja sen valiokunnilla on riittävät tiedot valtioneuvoston
menettelystä unionin toimielimissä. Unionin ylikansallisesta
päätöksenteosta myös seuraa,
ettei tämän päätöksenteon
arviointi voi perustua vain jälkikäteisseurantaan.
Perustuslain 96 §:n säännöksen
tarkoituksena on varmistaa eduskunnan mahdollisuus vaikuttaa kaikkien
niiden Euroopan unionissa tehtävien päätösten
valmisteluun, jotka sisältönsä puolesta
kuuluisivat eduskunnan toimivaltaan, jos Suomi ei olisi Euroopan
unionin jäsen (HE 1/1998 vp,
s. 153/I; katso myös SuVL 3/1995
vp ja PeVL 20/1996 vp). Säännöksellä halutaan
turvata eduskunnan vaikutusmahdollisuudet valtioelimenä niissä aiemmin
eduskunnan lainsäädäntö-, sopimuksenteko-
ja budjettivaltaan liittyneissä asioissa, jotka ovat siirtyneet
unionin päätöksenteossa ratkaistaviksi.
Näissä kysymyksissä on välttämätöntä,
että eduskunta voi lausua kantansa ehdotuksiin, ennen kuin
ne tulevat
asiallisesti ratkaistuiksi ja Suomea sitoviksi.
EU:n neuvoston päätöksenteko on syytä ymmärtää monitasoisena
neuvotteluprosessina, johon osallistuvien kansallisten neuvottelijoiden katsotaan
toimivan maansa hallituksen valtuutuksella ja sen ohjeiden varassa.
Suomen etu edellyttää, että Suomea edustavat
neuvottelijat toimivat johdonmukaisesti EU:n toimielimissä. Siksi
neuvottelujen aikana ilmaistua kansallista kantaa on vaikea muuttaa
myöhemmässä vaiheessa tai asian siirryttyä pysyvien
edustajien komitean tai ministeritasolla käsiteltäväksi.
Tämän vuoksi valiokunta korostaa perustuslain
96 §:n
säännöksen tarkan noudattamisen tärkeyttä:
säännöksen tarkoittamissa asioissa Suomen edustajien
ei tule ilmaista Suomen puolesta kannanottoa EU:ssa päätettävään
ehdotukseen ennen kuin eduskunta on ollut tilaisuudessa lausua siitä kantansa — sitä
ennen
Suomen kantaa ei ole.
Ohjeet ministeriöille
Oikeusministeriön ja ulkoasiainministeriön
ohjeet on valmisteltu yhteistyössä suuren valiokunnan
sihteeristön kanssa, eikä valiokunnalla ole huomauttamista
niiden sisältöön. Valiokunta haluaa kuitenkin
erikseen painottaa eräitä asian eduskuntakäsittelyn
kannalta keskeisiä kysymyksiä.
Asioiden lähettämisen oikea-aikaisuus
Valiokunta korostaa, että asioiden kiireellisyys ei
yleensä ole perustelu poiketa perustuslain mukaisesta asioiden
käsittelyjärjestyksestä. Käytännössä komission
ehdotuksen jälkeen ja ennen sen sisällöllistä käsittelyä EU:n
neuvoston alaisessa työryhmässä on harvoin
poikkeuksin riittävästi aikaa kansalliselle kannanmuodostukselle, mukaan
lukien eduskunnan kannan ilmaisemiselle. Kun on noudatettu perustuslain
vaatimusta EU:n ehdotusten toimittamisesta eduskunnalle viipymättä,
eduskunnan kannanotto on poikkeuksetta valmistunut ajoissa.
Eduskunnan valiokunnat pystyvät kannanmuodostukseen
tarpeen vaatiessa nopeassakin järjestyksessä.
Valtioneuvoston valmistelijoiden tulee tarvittaessa olla yhteydessä suuren
valiokunnan sihteeristöön poikkeuksellista kiireellisyyttä vaativissa
asioissa.
U-asian jatkokäsittely
Valiokunta odottaa, että ministeriöt noudattavat tarkkaan
oikeusministeriön ohjeita myös tietojen antamisesta
U-asian jatkokäsittelystä EU:ssa. Valiokunnan
kannalta kysymys on siitä, että jokainen Suomen
nimissä esitetty kannanotto on syntynyt perustuslain edellyttämässä demokraattisessa
järjestyksessä. Tämä merkitsee, että jokaisen
eduskunnan toimivaltaan kuuluvan Suomen kannanoton EU:n toimielimissä on
perustuttava eduskunnan kantaan, joka on hyväksytty valtioneuvoston
antamien oikeiden ja ajantasaisten tietojen perusteella.
Silloin, kun lähetetään jatkokirjelmä U-asiassa,
jonka edellisestä eduskuntakäsittelystä on kulunut
huomattavasti aikaa, ja varsinkin, kun väliaikana on ollut
eduskuntavaalit, kirjelmään on syytä sisällyttää myös
asian ja Suomen sitä koskevan aikaisemman kannanmuodostuksen yleisesittely.
Vaikka nämä tiedot tietenkin ovat eduskunnan valiokuntien
käytössä, kokemuksen mukaan kokoava esitystapa
lisää valtioneuvoston kantojen ymmärrettävyyttä.
Unionin valtuuksien laajennukset sekä ei-sitovat instrumentit
Valiokunta edellyttää, että eduskunnan
käsiteltäväksi tuodaan kaikki säädösehdotukset,
joiden oikeusperustaksi ehdotetaan SEY 308 artiklaa (Lissabonin
sopimuksen voimaan tultua SEUT 352 artiklaa). Tällä tarkoitetaan
niitä säädösehdotuksia, joiden
antamiseen Euroopan unionilla ei ole perussopimuksen mukaista selkeää toimivaltaa.
Valiokunta edellyttää myös, että valtioneuvosto
tuo eduskunnan käsiteltäväksi sellaiset
nk. ei-sitovat instrumentit (suositukset, lausunnot, tiedonannot,
päätelmät jne.), jotka vaikutukseltaan
rinnastuvat varsinaisiin säädöksiin.
Valiokunta muistuttaa, että unionin ja jäsenvaltioiden
toimivallan rajaus perussopimuksessa on poliittisesti tärkeimpiä ja
myös arkaluontoisimpia Eurooppa-politiikan kysymyksiä;
toimivaltarajojen tarkastusta tulee siten lähtökohtaisesti
pitää aina periaatteellisena kysymyksenä silloinkin,
kun päätösehdotuksen välittömänä tavoitteena
on itsessään vähäpätöisen
ja teknisen kysymyksen ratkaisu.
Kirjelmien sisältö
Oikeusministeriön ohjeessa selostetaan yksityiskohtaisesti
U-kirjelmien sisällölle asetetut vaatimukset.
Valiokunta pitää ministeriön ohjetta
onnistuneena ja korostaa, että sisältövaatimukset johtuvat
suoraan kirjelmien tarkoituksesta. Eduskunnan vaikutusvallan toteuttamiselle
on tärkeää, että erikoisvaliokunnilla
ja suurella valiokunnalla on EU:ssa tapahtuvan päätöksenteon
kussakin vaiheessa käytössään
kyseisessä vaiheessa oleelliset tiedot. Uuden asian tullessa eduskunnassa
vireille EU:n ehdotuksia arvioidaan kokonaisvaltaisesti sen suhteen,
ovatko niiden tavoitteet sekä tavoitteiden saavuttamiseksi käytettävät
keinot unionin ja Suomen etujen mukaisia. Käsittelyn edetessä huomio
tyypillisesti kiinnittyy ehdotusten yksityiskohtiin. Käsittelyasiakirjojen
laatijoiden haasteena on esitellä kussakin käsittelyvaiheessa
asia eduskunnan valiokunnille niin, että säilytetään
poliittiselle päätöksenteolle tarpeellinen
kokonaiskäsityksen ja yksityiskohtaisuuden tasapaino. Poliittisen
päätöksenteon osalta on tärkeää,
että päättäjän tiedossa
ovat myös päätöksentekoon osallistuvien muiden
tahojen (muut jäsenvaltiot, Euroopan parlamentti, toimielimet)
ajantasaiset kannat sekä kantojen mahdolliset vaikuttimet.
Ministeriöiden tulee myös ilmoittaa arvionsa asian
käsittelyaikataulusta EU:ssa, jotta eduskunnan kannanmuodostuksen
oikea-aikaisuus turvataan.
Julkisuusasiat
Perustuslain 12 §:n nojalla viranomaisten hallussa
olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden
julkisuutta ole välttämättömien syiden
vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Oikeusministeriön ohjeissa
tarkemmin esiteltyjen säännösten soveltamisessa
suuri valiokunta painottaa perustuslain säännöksestä ilmenevää salassapitointressin
vaatimusta ("välttämättömien
syiden vuoksi"). Suuri valiokunta hyväksyy valtioneuvoston
vaitiolopyynnöt silloin, kun niiden perusteluna on tiedon
julkitulosta seuraava todellinen haitta Suomen edulle, esimerkiksi
neuvottelutavoitteiden saavuttamisen vaarantaminen neuvotteluvaran
paljastumisen vuoksi tai Suomen tahi unionin kansainvälisten
suhteiden vaarantuminen sellaisten tietojen paljastumisen vuoksi,
jotka toinen valtio tai unionin toimielin voi perustellusti edellyttää pidettävän
salassa. Valiokunta suhtautuu sen sijaan kriittisesti sellaisiin
vaitiolopyyntöihin, jotka perustuvat esimerkiksi julkisuuslain
24 §:n kaavamaiseen soveltamiseen osoittamatta salassapitointressiä; näin
ollen esimerkiksi Suomen edustuston raportista ei automaattisesti
anneta vaitiolomääräystä pelkästään
siksi, että se sisältää tietoja
poliittisista tai taloussuhteista käydyistä neuvotteluista,
jos raportin sisältö on muutenkin yleisesti tiedossa.
Ministereiden kuuleminen ennen EU:n neuvoston kokouksia
Perustuslain 97 §:n mukaisen tiedonsaantioikeutensa
perusteella suuri valiokunta odottaa, että Euroopan unionin
neuvoston kokoukseen osallistuvat ministerit saapuvat valiokuntaan
antamaan suullisen selvityksen neuvoston kokouksessa päätettävistä asioista.
Nämä kuulemiset tapahtuvat yleensä valiokunnan
perjantaisin pidettävissä kokouksissa. Hyvissä ajoin
ennen kuulemista, yleensä edellisen keskiviikon iltapäivään mennessä,
ministeriön on toimitettava valiokunnalle neuvoston kokouksen
asialista sekä kustakin asiakohdasta perusmuistio, josta
käy ilmi neuvoston kokouksessa päätettävä asia
sekä valtioneuvoston kanta siihen. Jos asia on aikaisemmin
ollut suuressa valiokunnassa esillä U- tai E-asiana, perusmuistiossa
on oltava siitä maininta. Perusmuistiossa on lisäksi
selvitettävä, miten eduskunnan kannanotto asiaan
on asian valmistelussa toteutunut.
Ministerikuulemiset ovat oleellinen osa Suomen EU-asioiden kansallisen
valmistelun järjestelmää. Kuulemisten
kautta valiokunta voi todentaa, miten eduskunnan kanta on toteutunut
ja voi tarvittaessa tarkentaa sitä. U-asioissa valiokunta
yleensä hyväksyy lausuman, jonka mukaan valiokunnalla
ei ole huomauttamista valtioneuvoston toimintalinjaan. Tällä ilmaistaan
se, että valiokunta katsoo valtioneuvoston linjan vastaavan
sitä kantaa, jonka eduskunta on
U-asian
käsittelyn yhteydessä hyväksynyt.
Ministerikuulemisten
yhteydessä on mahdollista tehdä vähäisiä tarkistuksia
eduskunnan hyväksymään Suomen kantaan,
esimerkiksi muuttuneen neuvottelutilanteen vuoksi. Valiokunta korostaa
kuitenkin, että Suomen kannanmuodostus U-asioissa tapahtuu
perustuslain 96 §:ssä säädetyn
menettelyn mukaisesti, joka edellyttää kirjallista
muotoa ja yleensä myös erikoisvaliokuntien valmistelua.
Ministerin suullinen esitys valiokunnassa ei korvaa perustuslain
mukaista menettelyä.
Selvityksen antaminen valiokunnalle EU:n neuvoston kokouksesta
on valtioneuvoston velvollisuus ja ministerin säännönmukainen
virkatehtävä. Silloin, kun ministeri esimerkiksi
pakottavan muun virkatehtävän vuoksi on estynyt saapumasta
itse valiokuntaan, valiokunta voi suostua siihen, että ministeriä edustaa
valtiosihteeri, kansliapäällikkö tai
muu sellainen virkamies, joka voi puhua ministerin puolesta ja pystyy
antamaan tietoa käsiteltävistä asioista.
Valiokunta edellyttää, että sille ilmoitetaan
ne syyt, joiden vuoksi ministeri on estynyt tulemasta valiokuntaan.
Pääministerin kuuleminen Eurooppa-neuvoston
kokouksesta
Suuri valiokunta muistuttaa, että sen perustuslain
97 §:n mukainen tietojensaantioikeus on rajoittamaton ja
se sisältää velvoitteen valtioneuvostolle
oma-aloitteisesti pitää valiokunta informoituna
oikea-aikaisesti ja säännönmukaisesti EU:ssa
valmisteltavista asioista. Tämä velvoite koskee
myös Eurooppa-neuvoston päätösten valmisteluja.
Eurooppa-neuvoston tekemien poliittisten linjausten valossa tiedottamisen
kehittäminen on eduskunnan oikea-aikaisen ja riittävän
tiedonsaannin kannalta välttämätöntä.
Pelkästään suulliseen tiedottamiseen
perustuva menettely ei ole asianmukainen eikä riittävä menettely
eduskunnalle tiedottamisessa. Suuri valiokunta edellyttää,
että valtioneuvosto tiedottaa vastaisuudessa — pääministerin
johdolla — Eurooppa-neuvoston virallisista ja epävirallisista kokouksista
eduskunnalle myös kirjallisesti. Eurooppa-neuvoston päätösten
valmistelusta EU:n neuvostossa tulee tarvittavassa laajuudessa antaa
perustuslain 97 §:ssä tarkoitettuja selvityksiä siten,
että eduskunnan oikeus vaikuttaa Suomen kantoihin toteutuu.
Lissabonin sopimuksen vaikutukset
Lissabonin sopimuksen sisältämät
pöytäkirjat kansallisten parlamenttien asemasta
sekä toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta
vastaavat perustuslakisopimuksen järjestelyä sekä Euroopan
komission jo vuodesta 2006 soveltamaa, Eurooppa-neuvoston hyväksymää menettelyä.
Valiokunta katsoo, että järjestelyä on
siksi perusteltua käsitellä tässä lausunnossa Irlannin äskeisen
Lissabonin sopimusta koskeneen kansanäänestyksen
tuloksesta huolimatta.
Lissabonin sopimuksen pöytäkirjat eivät
voimaan tullessaan itsessään vaikuta perustuslain mukaiseen
eduskunnan ja valtioneuvoston yhteistoimintaan EU:n asioiden kansallisessa
valmistelussa. Eduskunta lähtee siitä, että kansallisen
parlamentin ensisijaisena keinona vaikuttaa Euroopan unionin päätöksentekoon
säilyy vaikuttaminen kansalliseen kantaan, jota jäsenvaltion
edustajat ajavat unionin neuvostossa. Valiokunta painottaa erityisesti,
että sopimukseen otettu määräys
EU:n säädösehdotusten sekä komission
valmisteluasiakirjojen lähettämisestä kansallisille
parlamenteille ei mitenkään vähennä valtioneuvoston
velvollisuutta tuoda U- ja E-asioita eduskunnan käsiteltäväksi.
Perustuslain mukaisen järjestelmän tarkoituksena
ei ole eduskunnan pelkkä informointi, vaan siinä on
kysymys Suomen kansallisen kannanmuodostuksen sääntelystä.
Lissabonin sopimuksen 5 artiklassa määritelty
toissijaisuusperiaate on ollut saman sisältöisenä osa
unionin oikeutta Maastrichtin sopimuksesta lähtien. Ehdotusten
toissijaisuusperiaatteen mukaisuus kuuluu niihin kysymyksiin, jotka
valtioneuvoston tulee arvioida muun muassa U-kirjelmissä.
Lissabonin sopimuksessa toissijaisuusperiaate on määritelty
kapeasti. Artiklan sanamuodon perusteella kansallinen parlamentti
voi esittää huomautuksen toissijaisuusperiaatteen
loukkaamisesta vain sillä perusteella, että unionin
säädöksen tai toimen unionitasolla määritellyt
tavoitteet voidaan saavuttaa riittävän hyvin kansallisella,
aluetason tai paikallisella päätöksellä. Sen
sijaan sopimuksen sanamuoto ei salli kansallisten parlamenttien
huomautuksia itse tavoitteesta eikä siitä, onko
ehdotettu säädös tai toimi hyvä vaiko
huono. Muun muassa näiden rajoitteiden vuoksi toissijaisuusperiaatteen
valvonta ei oletettavasti saa keskeistä merkitystä eduskunnan
toiminnassa.
Toissijaisuusperiaatteen valvonta voi kuitenkin johtaa toisissa
jäsenvaltioissa uudenlaiseen poliittiseen aktiivisuuteen
EU-asioissa. Tähän eduskunnalla ja valtioneuvostolla
on oltava valmius reagoida. Valiokunta huomauttaa lisäksi, että toissijaisuusperiaatteen
valvonta saattaa joissakin tilanteissa olla ei vain eduskunnan vaan
Suomen käytettävissä oleva politiikan
väline. Suomen järjestelmän mukaista
on, että eduskunta valmistelee kannanottonsa toissijaisuusasioissa
yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa.
Tarkemmat säännökset eduskunnan toiminnasta
niissä asioissa, jotka Lissabonin sopimuksessa annetaan
kansallisten parlamenttien käsiteltäviksi, on
tarkoitus sisällyttää eduskunnan työjärjestykseen
ennen sopimuksen voimaantuloa.