Perustelut
Yleistä
Esityksen keskeisinä tavoitteina on ajanmukaistaa ympäristönsuojelulaki
vastaamaan Euroopan unionin uudistunutta lainsäädäntöä (erityisesti
teollisuuspäästödirektiivin täytäntöönpano)
ja perustuslain säännösten kehittynyttä tulkintaa
(erit. asetuksenantovaltuuksien täydentäminen
ja täsmentäminen). Samalla toteutetaan joitakin
ympäristönsuojelulain lupa- ja ilmoitusjärjestelmän
toimivuutta parantavia uudistuksia.
Valiokunta pitää esityksen tavoitteita kannatettavina,
mutta katsoo, että esitystä tulisi joiltakin osin
vielä täsmentää sääntelyn
yhtenäisen ja tarkoituksenmukaisen soveltamisen varmistamiseksi.
Toimialansa mukaisesti valiokunta keskittyy erityisesti (1. lakiehdotus)
teollisuuspäästödirektiivin täytäntöönpanoon,
turvetta koskevaan sääntelyyn, luvitukseen sekä muutamiin elinkeinoelämää koskeviin
yksittäiskysymyksiin.
Teollisuuspäästödirektiivi
Taloudellisesti merkittävimmät uudistukset
liittyvät teollisuuden päästöistä annetun
direktiivinEuroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (2010/75/EU),
jäljempänä teollisuuspäästödirektiivi täytäntöönpanoon.
Aiemmin suosituksenomaiset ns. parhaan käyttökelpoisen
tekniikan päätelmät (Best Available Technology,
BAT) muuttuvat jäsenmaita sitoviksi päätelmissä asetettujen
maksimipäästötasojen osalta. BAT-menettely
on jatkuvasti käynnissä oleva prosessi, jonka
tavoitteena on edistää ympäristön
kannalta kestävimpien teknologioiden käyttöä.
Päätelmät perustuvat vertailuasiakirjoihin,
joiden valmistelu tapahtuu yhteistyössä komission,
jäsenmaiden, teollisuuden ja ympäristöjärjestöjen kanssa.
On erittäin tärkeää, että Suomi
osallistuu kaikilla tasoilla aktiivisesti tähän
valmistelutyöhön. Vain näin voimme varmistaa,
että kansalliset teollisuuden ja energiantuotannon erityispiirteemme
tulevat huomioon otetuiksi. Valmisteluprosessin kautta alan toimijat
saavat myös ennakkotietoja suunnitteilla olevista raja-arvoista.
Teollisuuspäästödirektiivi edistää tehokkaasti
puhtaan teknologian käyttöä ja välillisesti myös
cleantech-toimialan kasvua, mutta toisaalta se merkitsee satojenmiljoonien
eurojen kustannuksia direktiivilaitoksille kertainvestointien
ja vuotuisten käyttökustannusten muodossa. Sääntelyn
tiukat määräajat johtavat investointien
syklisyyteen, jota on aiheellista lieventää aikajoustoin
ja ottaa huomioon mm. teollisuuden seisokkien normaali jaksotus.
Talousvaliokunta pitää hyvänä,
että teollisuuspäästödirektiivin
täytäntöönpanossa kansalliseen
sääntelyyn on pyritty sisällyttämään
kaikki direktiiviin sisältyvät selkeät
joustoelementit (erityisesti 78, 81 ja 101 §).
Direktiiviin sisältyy kuitenkin myös joitakin tulkinnanvaraisia
säännöksiä, joiden osalta hallituksen
esityksessä on valittu suhteellisen tiukka tulkintalinja.
Asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty tältä osin
huomiota erityisesti 76 §:ään,
jossa lähtökohtana on, että luvanhakijaan
voidaan lupahakemuksen jo vireillä ollessa soveltaa uusia,
vireilletulon jälkeen voimaan tulleita BAT-päätelmiä.
Tämä menettely saattaa muodostua erityisen ongelmalliseksi
niille teollisuudenaloille, joiden toimintaan kohdistuu useita sivutoiminnan
BAT-päätelmiä. Sääntely jättää luvanhakijan
kannalta täysin auki, mitä kaikkia päätelmiä lupaharkinnassa
saatetaan soveltaa. Lupaprosessi, joka on jo muutoinkin pitkä,
voi uusien BAT-päätelmien arvioinnin vuoksi pidentyä siinä määrin,
että neljän vuoden määräaika
toimia päätelmien mukaisesti muodostuu entistäkin
vaikeammaksi.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että esimerkiksi
Ruotsissa on päädytty tältä osin
direktiivilaitosten kannalta kohtuullisempaan ja lupaharkinnan kannalta
selkeämpään lopputulokseen säätämällä,
ettei lupahakemuksen vireilletulon jälkeen voimaan tulevia
BAT-päätelmiä oteta huomioon lupaharkinnassa,
ellei direktiivilaitos toisin pyydä. Talousvaliokunta painottaa, että sitovien
BAT-päätelmien yhtenä keskeisenä tavoitteena
on saattaa EU:n teollisuus yhdenvertaiseen asemaan sovellettavan
sääntelyn osalta. Kuvatunlaiset erot eri jäsenmaiden
sovelluskäytännöissä saattavat
merkitä huomattavaa taloudellista ja lupaprosessin venyessä myös
ajallista rasitetta suomalaiselle teollisuudelle. Valiokunta pitää EU-sääntelyn
tavoitteiden kannalta välttämättömänä,
että sääntelyä sovelletaan eri
jäsenmaissa yhdenmukaisesti. Edellä mainittu epäselvä direktiivisääntely
puoltaa sitä, että laissa säädettyjä kohtuullistamissäännöksiä sovelletaan
mahdollisimman laajasti.
Siirtymäsäännöksissä on
asetettu suurille polttolaitoksille (233 §) ja
jätteen rinnakkaispolttolaitoksille (234 §)
erittäin tiukat määräajat, joiden
mukaisesti tietyt uuteen sääntelyyn liittyvät
hakemukset on jätettävä viimeistään 30.6.2014.
Talousvaliokunta esittää, että ympäristövaliokunta
kohtuullistuttaa määräaikaa ja sitoo
sen laskettavaksi lain voimaantuloajankohdasta.
Turve
Esityksessä ehdotetaan asetettavaksi turvetuotantoon
kohdistuva erityissäännös (13 §),
jonka tavoitteena on edistää suoluonnon monimuotoisuuden
säilymistä ja hidastaa soiden lajiston uhanalaistumista.
Tavoitteena on suunnata turvetuotantoa jo ojitetuille tai muutoin
luonnontilansa menettäneille soille.
Talousvaliokunta toteaa, että sääntelyn
tavoite säilyttää Suomen monimuotoinen
suoluonto on erittäin kannatettava. Ottaen kuitenkin huomioon,
että luonnon monimuotoisuuden säilyttäminen
on luonnonsuojelulain nimenomainen tarkoitus, voi perustellusti
kysyä, eikö tavoite tulisi toteuttaa luonnonsuojelulaissa
säädetyllä tavalla. Lain perusteluista
ei käy ilmi, että tätä vaihtoehtoa
olisi edes harkittu sääntelyn valmisteluvaiheessa.
Luontoarvoltaan erityisen merkittävien soiden sisällyttäminen
luonnonsuojeluohjelmaan olisi osaltaan myös ratkaisu korvauksiin
liittyviin kysymyksiin.
Samoin valiokunta pitää poikkeuksellisena, että yhteen
tuotantomuotoon kohdistetaan tämänkaltaista erillissääntelyä ja
asetetaan se näin erilaiseen asemaan muihin tuotantomuotoihin verrattuna.
Talousvaliokunta tähdentää, että turve
on merkittävä ja olennainen osa uusiutuvan energian
tuotantoa ja tärkeä raaka-aine kansallisen energiaomavaraisuuden
kannalta. Valtaosa puuta käyttävistä voimalaitoksista
tarvitsee turvetta tukipolttoaineeksi. Vaihtoehtona on kivihiilen
käytön lisääminen, mitä ei
voi pitää sen paremmin ympäristövaikutusten
kuin omavaraisuudenkaan kannalta tarkoituksenmukaisena. Kansallisessa
energiastrategiassa asetetut merkittävät metsähakkeen
käytön lisäämistavoitteet edellyttävät,
että turvetta on riittävästi tarjolla seospolttoaineeksi.
Nämä seikat tulevat esille myös lausumassa,
jonka valtioneuvosto hyväksyi yksimielisesti hallituksen
esityksen antamisen yhteydessä (19.12.2013). Lausumassa
todetaan, että turpeen jatkuvan saannin turvaaminen edellyttää,
että suoraan käyttöön menevän
turpeen lisäksi ylläpidetään
ylivuotista noin 6—8 TWh:a vastaavaa varastoa.
Tavoitteena on turvata kaikissa tilanteissa yhteensä noin
17—21 TWh:a vastaava vuotuinen turpeen saanti.
Edellä mainittuja tavoitteita ajatellen on huolestuttavaa,
että turvetuotannon pinta-alat ovat viime vuosina vähentyneet
noin 2 000 hehtaarin vuosivauhdilla. Yhä suurempi
osa käytössä olevasta tuotantoalasta
on sääriskille erityisen alttiita vanhoja mataloituneita
soita. Jotta tavoitteet voitaisiin saavuttaa, onkin välttämätöntä, että turpeeseen
liittyvä sääntely ottaa eri intressit
tasapuolisesti huomioon ja että sääntely
on niin selkeää ja yksiselitteistä, ettei
se vaaranna yhdenmukaista lupakäytäntöä tai
johda valituksien vuoksi pitkiin lupaprosesseihin. Nykymuodossaan
ehdotus ei täytä näitä edellytyksiä.
Ehdotetun 13 §:n mukaisesti turvetuotanto
on sijoitettava siten, ettei siitä aiheudu toiminnan sijoituspaikalla
valtakunnallisesti tai alueellisesti merkittävän
luontoarvon turmeltumista. Pilaantumisen ohella ympäristölupaharkinnassa voitaisiin
näin ottaa huomioon myös toiminta-alueen fyysisestä muuttumisesta
koituvat vaikutukset luontoarvoihin. Ympäristölupa
voitaisiin kuitenkin myöntää, jos toiminta
ei vaaranna turvetuotantoaluetta vastaavien luontoarvojen säilymistä kysymyksessä
olevassa
maan osassa tai jos yleinen etu edellyttää tuotannon
sallimista. Lisäksi edellytetään, ettei
luvan myöntämiselle muutoinkaan ole estettä.
Ympäristölupa tulisi myöntää myös
silloin, jos luontoarvot on otettu jo huomioon kaavoituksessa (maakuntakaava
tai oikeusvaikutteinen yleiskaava).
Säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa puolestaan
rajataan sääntelyn soveltamisalaa viittaamalla
mm. valtioneuvoston 30.8.2012 antamassa periaatepäätöksessä soiden
ja turvemaiden kestävästä ja vastuullisesta
käytöstä ja suojelusta olevaan luonnontilaisuusluokitteluun. Yksityiskohtaisten
perustelujen mukaan 13 § tulisi sovellettavaksi,
kun kyse on edellä mainitun luokittelun mukaisesta 3—5-luokan
suosta. Myös edellä mainitussa valtioneuvoston
lausumassa todetaan, että turvetuotannon tavoitetason saavuttamisen
kannalta on keskeistä, ettei 13 §:ää sovelleta
valtioneuvoston periaatepäätökseen sisältyvän
luonnontilaisuusluokittelun 0—2-luokan suohon. Talousvaliokunta
toteaa, ettei tämä luontoarvojen merkittävyyden
arviointiin liittyvä soveltamisalan olennainen
rajaus näy selkeästi varsinaisesta säännöksestä.
Esityksen mukaisen luontoarvon merkittävyyttä arvioitaessa
otettaisiin huomioon sijoituspaikalla esiintyvien lajien ja luontotyyppien uhanalaisuus
sekä esiintymän merkittävyys ja laajuus.
Samoin voidaan ottaa huomioon sijoituspaikan merkitys sen ulkopuolella
olevalle luonnolle ja sen toiminnalle. Nykymuodossaan sääntely
kattaisi noin 2 247 lajia, joista 1 567 lajia
on vapaaehtoisen suojelun piirissä sekä noin 200
suojelun ulkopuolella olevaa luontotyyppiä. Valiokunta
ei pidä näin laajaa luontoarvomääritelmää esityksen
tavoitteiden kannalta tarkoituksenmukaisena. Vastaavalla tavalla
myös hallituksen esityksen perusteluissa todetaan (s. 195/II),
että sääntelyn tarkoituksena on kohdistaa
toimet vain soihin, joilla on "erityisen merkittäviä" uhanalaisia
esiintymiä. Edellä olevan vuoksi valiokunta esittää,
että sääntely rajataan koskemaan vain "kaikkein
uhanalaisimpia suolajeja ja suoluontotyyppejä".
Samoin on aiheellista tarkemmin määritellä,
mitä tarkoitetaan tarpeella ottaa huomioon sijoituspaikan merkitys
sen ulkopuolella olevalle luonnolle ja sen toiminalle.
Edellä olevaan viitaten valiokunta pitää välttämättömänä,
että 13 §:ää tarkennetaan
siten, että lakiehdotuksen perustelujen ja valtioneuvoston
yleisistunnon lausuman mukainen tarkoitus käy yksiselitteisesti
ilmi myös pykälästä. Tämä edellyttää säännöksen
tarkentamista esimerkiksi maa- ja metsätalousvaliokunnan
lausunnossa (MmVL 18/2014 vp)
todetun suuntaisesti niin, että edellä todetut
0—2-luokan suot tulevat selkeästi poissuljetuiksi
soveltamisalasta.
Maa- ja metsätalousvaliokunnan tapaan ja viitaten edellä luonnonsuojelulain
osalta todettuun talousvaliokunta pitää tärkeänä,
että ympäristövaliokunnassa vielä tarkoin
harkitaan korvausjärjestelmän luomista tai vastaavan
asiantilan saavuttamista esimerkiksi luonnonsuojelulain mukaista
soidensuojeluohjelmaa hyödyntäen.
Luvitus
Talousvaliokunta on useissa aiemmissa kannanotoissaan kiinnittänyt
huomiota tarpeeseen tehostaa erilaisia hallinnollisia lupaprosesseja
ja siirtyä mahdollisimman lähelle yhden luukun periaatteella
toimivaa järjestelmää.
Saadun selvityksen mukaan lupahallinnon keventämiseen
ja tehostamiseen liittyviä kysymyksiä on tarkoitus
käsitellä laajemmin ympäristönsuojelulain
jatkokehittämishankkeen yhteydessä. Nyt käsiteltävänä oleva
ehdotus sisältää lupahallintoon liittyvänä uudistuksena
erityisesti sähköisen lupajärjestelmän
käyttöönoton. Talousvaliokunta pitää tätä uudistusta
hyvänä, mutta kiirehtii jatkovalmistelutyötä.
Nykyisellään esimerkiksi ympäristöluvan
tarkistaminen on saattanut kestää jopa 6 vuotta.
Lupaprosessi on jo nyt ruuhkautunut. Eri viranomaisissa on esimerkiksi
jo tällä hetkellä käsiteltävänä ennätysmäärä turvetuotannon
ympäristölupiaVuoden 2012 lopussa uusien
turvetuotantoalueiden lupia noin 12 600 hehtaarille ja
lupaehtojen tarkistushakemuksia lähes 7 000 hehtaarille.
Tilannetta heikentää entisestään
runsaasti harkintavaltaa jättävä sääntely
(kuten esitetty 13 §), joka lisää valitusmäärien
kasvun ja lupaprosessien pidentymisen riskiä. Oletettavaa myös
on, että teollisuuspäästödirektiiviin
liittyvä sääntely tulee ruuhkauttamaan
lupahallintoa merkittävästi. Talousvaliokunta
painottaa, että nykytilanteessa on erittäin tärkeää panostaa
lupaviranomaisten yhtenäisen tulkintakäytännön varmistamiseen
tehokkaan ohjeistuksen ja koulutuksen avulla.
Yksittäisenä kysymyksenä valiokunta
nostaa esille lakiehdotuksen 46 §:n, jonka 1 momentissa
säädetään eri toimintojen lupien
samanaikaisesta käsittelystä. Säännöksessä kuvatun
samanaikaisen käsittelyn tulee olla pääsääntöinen
menettelytapa, mutta siitä on voitava tarvittaessa poiketa,
jos kiireellinen asia sitä edellyttää.
Voimassa olevan lain mukainen sanamuoto "erityisestä syystä" on
johtanut siihen, että säännöksestä poikkeaminen
on ollut tarpeettoman vaikeaa. Valiokunta esittää,
että sanamuoto lievennetään muotoon "perustellusta
syystä". Näin painotettaisiin, että säännös
on tarkoitettu sovellettavaksi muulloinkin kuin täysin
poikkeavissa tilanteissa.
Valvonta
Esityksen mukaisesti (205 §) valvonta tulisi osittain
maksulliseksi. Pienten yritysten ja kotitalouksien osalta maksut
olisi määrättävä niin, että ne
olisivat kohtuulliset ottaen huomioon toiminnan koko ja luonne (206 §).
Talousvaliokunta pitää tärkeänä,
että valvontamaksut pysyvät muutoinkin kohtuullisella
tasolla ja että näin saatavia tuloja kohdistetaan
valvontaresurssien lisäämiseen. Maksuja määrättäessä on
aiheellista kiinnittää huomiota ns. monilupatilanteisiin
ja varmistaa, ettei maksuja peritä useampaan kertaan eri
viranomaisten toimesta silloin, kun valvonta kohdistuu samaan asiaan.
Samoin on tarpeen, että toiminnanharjoittajat saavat maksullisista
tarkastuskäynneistä ja -toimista kirjallisen raportin.
Pieniä yrityksiä tai ilmeisesti pikemminkin mikroyrityksiä koskevan
poikkeussääntelyn osalta talousvaliokunta pitää aiheellisena sisällyttää kohtuullistamiseen
oikeutetun yrityksen määritelmä lakiin.
Vakiintuneen määritelmän mukaisesti mikroyrityksenä pidetään
riippumatonta yritystä, jonka palveluksessa on vähemmän
kuin 10 työntekijää ja jonka vuosiliikevaihto
tai taseen loppusumma on enintään kaksi miljoonaa
euroa. Riippumattomia yrityksiä ovat ne yritykset, joiden
pääomasta tai äänivaltaisista
osakkeista 25 prosenttia tai enemmän ei ole yhden sellaisen
yrityksen omistuksessa tai sellaisten yritysten yhteisomistuksessa,
joihin ei voida soveltaa tilanteen mukaan joko pk-yrityksen tai
pienen yrityksen määritelmääEuroopan
komission suositus mikroyritysten sekä pienten ja keskisuurten
yritysten määritelmästä (2003/361/EY).
Kemikaalilaki
Esitykseen sisältyy säännöksiä (7
ja 19 §), jotka ovat osin päällekkäisiä kemikaalilain
kanssa. Toiminnanharjoittajilta saatujen kannanottojen perusteella
on ilmeistä, ettei sääntelyn tarkoitus ole
näiltä osin selvä. Osin päällekkäinen
sääntely vaikuttaa pikemminkin sekoittavan kuin
selventävän kokonaissääntelyä.
Valiokunta esittää, että ympäristövaliokunta
vielä arvioi, olisiko eri lakien välistä suhdetta
tarkoituksenmukaisempaa kuvata perusteluissa ja mahdollisesti poistaa
päällekkäinen sääntely
laista.