TALOUSVALIOKUNNAN LAUSUNTO 31/2012 vp

TaVL 31/2012 vp - U 34/2012 vp

Tarkistettu versio 2.0

Valtioneuvoston kirjelmä komission ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi arvopaperitoimituksen parantamisesta Euroopan unionissa ja arvopaperikeskuksista sekä direktiivin 98/26/EY muuttamisesta (arvopaperikeskusasetus)

Suurelle valiokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Eduskunnan puhemies on 22 päivänä toukokuuta 2012 lähettänyt valtioneuvoston kirjelmän komission ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi arvopaperitoimituksen parantamisesta Euroopan unionissa ja arvopaperikeskuksista sekä direktiivin 98/26/EY muuttamisesta (arvopaperikeskusasetus) (U 34/2012 vp) käsiteltäväksi suureen valiokuntaan ja samalla määrännyt, että talousvaliokunnan on annettava asiasta lausuntonsa suurelle valiokunnalle.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

finanssineuvos Harry Leinonen ja lainsäädäntöneuvos Tuija Taos, valtiovarainministeriö

lainsäädäntöneuvos Pekka Pulkkinen, oikeusministeriö

lakimies Jukka Laitinen, Finanssivalvonta

johtava lakimies Matti Merisalo, Verohallinto

neuvonantaja Risto Koponen, Suomen Pankki

lakiasiainjohtaja Jorma Yli-Jaakkola, Euroclear Finland Oy

asiantuntija Hannu Ylänen, Elinkeinoelämän keskusliitto EK ry

johtaja Markku Savikko ja lakimies Elina Kirvelä, Finanssialan Keskusliitto

toimitusjohtaja Sari Lounasmeri, Suomen Pörssisäätiö

Lisäksi kirjallisen lausunnon on antanut

  • NASDAQ OMX Helsinki Oy.

VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ

Ehdotus

Vaikka yhteiseen valuuttaan ja rahamarkkinoihin siirryttiin EU-alueella jo vuonna 1999, arvopaperien säilytys- ja selvitystoiminnot ovat edelleen epäyhtenäiset ja niissä käytetään keskenään heikosti yhteensopivia kansallisia järjestelmiä ja toimintamalleja. Komissio on analysoinut yhteismarkkinoiden esteitä arvopaperimarkkinoilla erilaisissa selvityksissä ja yksilöinyt 15 merkittävää niin kutsuttua Giovannini-estettä selvitystoiminnassa. Asetusehdotuksella pyritään poistamaan useampia näistä esteistä. Asetusehdotus on osa laajempaa EU:n arvopaperikaupan ja sen selvitystoiminnan sekä arvopaperien säilytystoiminnan sääntelyn uudistamishanketta, johon kuuluu lisäksi muun muassa ehdotus rahoitusvälineiden markkinoista annetun direktiivin (MiFID) uudelleentarkastelusta ja siihen liittyvä asetusehdotus, ehdotus asetukseksi OTC-johdannaisista, keskusvastapuolista ja kauppatietorekistereistä (EMIR) sekä myöhemmin mahdollisesti annettava ehdotus arvopaperilakidirektiiviksi (SLD).

Asetuksen tavoitteena on harmonisoida arvopaperikeskusten toimintaa sisämarkkinoilla luomalla yhteisiä sääntöjä ja standardeja. Arvopaperikeskuksille esitetään yhtenäisiä toimilupaehtoja ja oikeutta tarjota toimilupansa mukaisia palveluja muihin jäsenvaltioihin joko rajan yli tai sivuliikkeen kautta (niin sanottu EU-passi). Nykyinen epäyhtenäinen sääntely ylläpitää esteitä valtioiden rajat ylittäville arvopaperitapahtumille ja heikkoa toimintatehokkuutta, sillä toimintatavat poikkeavat arvopaperikeskuksittain. Esimerkiksi kansalliset selvitysaikataulut ja arvopaperikeskusten perus- ja lisäpalvelut poikkeavat toisistaan ja toimilupa- ja valvontavaatimuksissa on eroja. Lisäksi liikkeeseenlaskijoiden, säilyttäjien, pörssien, keskusvastapuolten ja arvopaperikeskusten keskinäiset tekniset ja juridiset liittymät poikkeavat toisistaan merkittävästi. Asetuksen strategisina tavoitteina on parantaa rajat ylittävien tapahtumien turvallisuutta ja tehokkuutta sekä varmistaa arvopaperikeskustoiminnalle tasapuoliset toimintaedellytykset. Muita tavoitteita ovat muun muassa rajat ylittävän toiminnan yksinkertaistaminen, sääntelyerojen poistaminen, yhtenevät määritelmät arvopaperikeskusten palveluille, selvityspalveluiden pirstoutuneisuuden vähentäminen ja kansallisten arvopaperikeskusten monopoliasemien heikentäminen lisäämällä kilpailua.

Asetuksen merkittävimmät markkinavaikutukset liittyvät arvopaperimarkkinoiden avautumiseen ja kansallisten raja-aitojen poistamiseen arvopaperikeskustoiminnassa. Ulkomaiset arvopaperikeskukset voivat jatkossa tarjota EU-passillaan samoilla edellytyksillä palveluja Suomeen kuin nykyinen kansallinen arvopaperikeskus Euroclear Finland Oy. Samoin suomalainen arvopaperikeskus voi tarjota palveluitaan muihin EU-maihin. Komissio arvioi, että lisääntyvä kilpailu tehostaa palvelutuotantoa ja alentaa sitä kautta loppukäyttäjien, sijoittajien ja liikkeeseenlaskijoiden palvelumaksuja. Tämä voi toimintaan liittyvien suurtuotantoetujen vuoksi kiihdyttää eurooppalaisten arvopaperikeskusten konsolidointikehitystä kohti tosiasiallisia oligopoleja tai monopoliakin. Tällainen kehitys tulee vaatimaan eurooppalaisilta kilpailuviranomaisilta tarkkaa seurantaa mahdollisten negatiivisten sivuvaikutusten vähentämiseksi.

Asetuksen tavoitteiden toteutuminen edellyttää käytännössä yhtenäisiä linkkejä ja teknisiä liittymiä kaikkien infrastruktuuriosapuolten kesken. Komissio arvioi asetuksen tehostavan tuotannollista toimintaa ja edistävän arvo-osuuksien siirtymistä markkinapaikkojen ja eri maiden järjestelmien välillä. Yhtäläiset säännöt ja rajan yli tehtävien siirtojen sääntöjen varmistaminen vähentävät riskejä arvopaperimarkkinoilla. Komission vaikutusarviossa verrataan lähinnä erilaisia harmonisointivaihtoehtoja, mutta siitä puuttuvat konkreettiset rahamääräiset hyöty- ja kustannusarviot.

Valtioneuvoston kanta

Valtioneuvosto kannattaa yleisellä tasolla komission asetusehdotuksen mukaista markkinoiden avaamista, arvopaperikeskustoimintojen harmonisointia, tehokkuuden lisäämistä arvopaperikeskus- ja selvitystoiminnassa sekä riskien vähentämistä arvopaperikeskus- ja selvityspalveluissa EU-alueella.

Asetusehdotus ei sisällä ehdotuksia säännöksiksi, joilla voitaisiin turvata arvopaperiomistuksia koskevien tietojen välittäminen Suomen veroviranomaisten tarpeisiin. Asetusehdotus ei myöskään sisällä säännöksiä, jotka turvaisivat suomalaisten osakeomistusta suomalaisyhtiöissä koskevien tietojen saamisen yleisöjulkiseksi. Tämän vuoksi valtioneuvosto ei kokonaisuutena tarkastellen kannata asetuksen antamista, ellei sitä näiltä osin täydennetä.

Valtioneuvosto edellyttää myös, että suoran omistuksen hallinnan ja säilytysmallin asema turvataan asetuksessa.

Asetusehdotus edistää avointa hinnoittelupolitiikkaa ja lisää arvopaperikeskusten välistä kilpailua. Arvopaperikeskusten väliset linkit ovat keino markkinoiden tehokkaan toiminnan turvaamiseksi, jäsenvaltioiden välisten oikeudellisten esteiden poistamiseksi ja tiedonsaannin turvaamiseksi. Koska vaarana on arvopaperikeskuspalvelujen keskittyminen ja siirtyminen kansainvälisiin keskuksiin, valtioneuvosto pitää tärkeänä varmistaa laadukkaiden palvelujen saatavuus ja toimintavarmuus Suomen kaltaisilla reuna-alueilla sekä kieltää maantieteellinen syrjintä arvopaperipalveluissa. Tekniset sanoma- ja käsittelystandardit on syytä määritellä riittävän yksityiskohtaisesti niiden toiminnallisen yhteensopivuuden varmistamiseksi. Palvelujen on oltava kaikkien asiakasryhmien saatavilla tasapuolisesti. Kyseisten teknisten standardien luominen voitaisiin antaa tehtäväksi ESMAlle.

Valtioneuvosto pitää huolestuttavana sitä, että suomalaisten viranomaisten verotietojen saatavuus voi heikentyä, jos asetus tulee voimaan ehdotetussa muodossaan. Valtioneuvosto edellyttää, että joko asetuksessa määriteltäisiin selvästi tai sen rinnalla sovittaisiin arvopaperisijoituksia koskevien verotietojen välittämisestä täysimääräisesti jäsenmaiden välillä joko verohallintojen välisenä yhteistyönä tai arvopaperikeskusten tai säilyttäjäpankkien raportointivelvoitteena sijoittajien kotimaisille verohallinnoille. Komission työohjelmassa 2012 on myös mainittu niin kutsuttu arvopaperilakidirektiivi (Securities Law Directive), jossa tullaan aikanaan säätelemään arvopapereiden säilyttämisestä.

Valtioneuvosto pitää osakkeenomistusta koskevien tietojen läpinäkyvyyden parantamista EU-alueella tärkeänä tavoitteena, jota tulisi edistää asetuksesta neuvoteltaessa. Suomessa suorassa omistusrekisterissä olevien osakkeiden lopullisten omistajien henkilöllisyys on tällä hetkellä yleisöjulkista. Muissa EU-maissa julkisuuskulttuuri on merkittävästi suppeampi ja julkisia ovat yleensä vain avoimuusdirektiivin (2004/109/EY) mukaiset liputusrajat ylittävät huomattavat arvopaperiomistukset. Valtioneuvosto pitää erittäin tärkeänä, että kansallisesti on voitava pitää suomalaisten sijoittajien omistusta suomalaisissa pörssiyhtiöissä koskeva tieto julkisesti saatavilla. Tämän turvaamiseksi asetusta tulee täydentää säännöksillä, joiden nojalla voitaisiin kansallisilla erityispäätöksillä määrätä kerättäväksi todellisten suomalaisomistajien tiedot EU-alueen arvopaperisäilytyksistä. Yhtiöoikeutta on EU:ssa harmonisoitu vain osittain, ja lainvalintakysymykset on usein tarpeen ratkaista tapauskohtaisesti. Asetuksen suhdetta kansallisiin yhtiölainsäädäntöihin ja erilaisiin lainvalintatilanteisiin on tämän vuoksi syytä jatkovalmistelussa pyrkiä täsmentämään.

Lisäksi valtioneuvosto pitää välttämättömänä, että arvopaperikeskusten valvontaan osallistuvien valvontaviranomaisten tiedonsaanti on riittävää ja isäntävaltioiden viranomaisten tiedonsaanti ja vaikutusmahdollisuudet turvataan myös rajan yli tapahtuvissa palveluissa.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

Talousvaliokunta kannattaa arvopaperikeskusasetusta yleisellä tasolla. Sääntelyn eurooppalainen yhtenäistäminen on omiaan lisäämään rajat ylittävää palveluntarjontaa ja siten vähentämään markkinoiden pirstoutumisesta aiheutuvia kustannuksia. Rajat ylittävä liiketoiminta edellyttää kuitenkin myös rajat ylittävää valvontaa. Markkinoiden väärinkäytön estämiseksi on luotava vahvat puitteet valvontaviranomaisten yhteistyölle. Niiltä osin kuin asetus tuo muutostarpeita kansalliseen lainsäädäntöön muutokset tulisi toteuttaa markkinoidemme kilpailukykyä tukevalla tavalla. Tavoitteena on lainsäädäntö, joka turvaa kilpailukykyisen toimintaympäristön sekä suomalaisille että ulkomaisille toimijoille.

Asetuksessa on kuitenkin useita kohtia, jotka Suomen kannalta vaativat vielä uudelleenarviointia, vähintään kuitenkin kattavaa vaikutusten arviointia. Komission vaikutusarvioinnissa verrataan lähinnä erilaisia harmonisointivaihtoehtoja, mutta siitä puuttuvat konkreettiset rahamääräiset hyöty- ja kustannusarviot. Voi olla vaarana, että sääntelyn yhtenäistyessä ja rajat ylittävän tarjoamisen helpottuessa arvopaperikeskuspalvelut tulevat keskittymään ja Suomen kaltaisten reuna-alueiden pienet markkinat voisivat jäädä vaille kansallista arvopaperikeskusta. Suomalaisen yritystoiminnan kannalta on välttämätöntä turvata se, että arvopaperikeskuksen palveluita olisi edelleen hyvin saatavilla Suomessa.

Omistusten julkisuus.

Valiokunta korostaa arvopapereiden omistusten julkisuuden merkitystä. Suomen nykyinen järjestelmä on tukenut hyvin sekä viranomais- että yleisöjulkisuutta. Arvioitaessa asetusehdotuksen vaikutuksia Suomen nykyiseen oikeustilaan tulee huomioida, että Suomessa on jo nykyisellään mahdollista moniportainen hallinta, jota sovelletaan ulkomaisiin arvopaperiomistajiin. Jatkoneuvotteluissa tulee pyrkiä siihen, että Suomen kannalta keskeiset periaatteet toteutuvat myös EU-sääntelyssä.

Verotus.

Talousvaliokunta pitää erittäin perusteltuina valtioneuvoston kannassa esitettyjä edellytyksiä asetusehdotuksen hyväksymiselle. Tällä hetkellä verohallinto saa vuosi-ilmoituksella tiedot Suomen arvo-osuusjärjestelmään kuuluvien osakkeiden osalta arvopaperikeskukselta (Euroclear Finland Oy), tilinhoitajayhteisöiltä, suomalaisilta osakkeiden säilyttäjiltä ja arvopaperinvälittäjiltä. Saatuja tietoja voidaan käyttää jo veroilmoitusten esitäytössä ja säännönmukaisessa verotuksessa. Käytännössä verohallinnon tällä menettelyllä saamat tiedot ovat lähes poikkeuksetta oikein, eikä verovelvollisen tarvitse tehdä enempää ilmoittamisvelvollisuutensa täyttämiseksi. Asetusehdotuksessa jää epäselväksi, kuinka verotuksen toimittamisen tarpeet voidaan toteuttaa ehdotuksen mukaisessa järjestelmässä; asetuksen johdantotekstissä on mainintoja verotietojen välittämisen tarpeellisuudesta, mutta varsinaiset velvoittavat artiklat puuttuvat.

Valvonta.

Arvopaperikeskuksen toimilupa on ehdotuksen mukaan EU-laajuinen. Luvan myöntää arvopaperikeskuksen kotivaltion toimivaltainen viranomainen. Jos arvopaperikeskus aikoo tarjota palveluja tai muuttaa tarjoamiaan palveluita toisessa jäsenvaltiossa, tulee sen tehdä tästä ilmoitus kotivaltion viranomaiselle, joka tarkistaa arvopaperikeskuksen palvelukyvyn isäntävaltiossa ja ilmoittaa uudesta palveluntarjoajasta isäntävaltion viranomaiselle. Asetusehdotuksen mukaan isäntävaltion viranomaisella on mahdollisuus pyytää arvopaperikeskusta raportoimaan toiminnastaan. Arvopaperikeskuksen kotivaltion ja isäntävaltion viranomaisten tulee sopia valvontayhteistyöstä tilanteessa, jossa arvopaperikeskuksen rajat ylittävä toiminta on laajuudeltaan merkittävää. Jos isäntävaltio havaitsee arvopaperikeskuksen toimivan sääntöjen vastaisesti, se voi ilmoittaa tästä kotivaltion viranomaiselle ja siirtää mahdolliset riitatapaukset ESMAn ratkaistaviksi. Valiokunta pitää valtioneuvoston tapaan välttämättömänä, että valvontaviranomaisten riittävä tiedonsaanti varmistetaan ja isäntävaltioiden viranomaisten vaikutusmahdollisuudet turvataan myös rajat ylittävissä palveluissa.

Jatkoneuvotteluissa tulisi varmistaa, että Suomen arvopaperikeskuksen nykyisen kaltainen toiminta olisi jatkossakin mahdollista ilman pankkitoimilupaa.

Lausunto

Lausuntonaan talousvaliokunta ilmoittaa,

että se yhtyy asiassa valtioneuvoston kantaan korostaen edellä esitettyjä näkökohtia.

Helsingissä 13 päivänä kesäkuuta 2012

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

  • pj. Mauri Pekkarinen /kesk
  • vpj. Marjo Matikainen-Kallström /kok
  • jäs. Teuvo Hakkarainen /ps
  • Harri Jaskari /kok
  • Johanna Karimäki /vihr
  • Jukka Kärnä /sd
  • Eero Lehti /kok
  • Paula Lehtomäki /kesk
  • Jari Myllykoski /vas
  • Sirpa Paatero /sd
  • Juha Sipilä /kesk (osittain)
  • Kaj Turunen /ps
  • vjäs. Lauri Heikkilä /ps

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos Teija Miller