Yleisperustelut

Kilpailulain tavoitteena on terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen. Näin pyritään varmistamaan, että elinkeinonharjoittajat voivat toimia markkinoilla mahdollisimman tehokkaasti. Tästä koituu hyötyä niin kansantaloudelle, elinkeinonharjoittajille kuin kuluttajillekin.

Hallituksen esitys liittyy päivittäistavaramarkkinoiden kilpailun turvaamiseen. Esityksessä ehdotetaan, että elinkeinonharjoittajan katsottaisiin olevan määräävässä markkina-asemassa päivittäistavarakaupan vähittäismyynnin ja hankinnan markkinoilla silloin, kun sen markkinaosuus päivittäistavarakaupan vähittäismyynnistä Suomessa on vähintään kolmekymmentä prosenttia.

Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä jäljempänä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin. Myös maa- ja metsätalousvaliokunta on lausunnossaan puoltanut lakiehdotuksen hyväksymistä.

Yleistä

Suomen päivittäistavaramarkkinat ovat Euroopan keskittyneimmät. Kaksi suurinta toimijaa hallitsee yli 80 prosenttia markkinoista. Hallituksen esityksen taustalla on markkinoiden keskittymisen vaikutuksia selvittänyt tutkimus [Kilpailuviraston päivittäistavarakauppaa koskeva selvitys: Kuinka kaupan ostajavoima vaikuttaa kaupan ja teollisuuden välisiin suhteisiin? Kilpailuviraston selvityksiä 1/2012] . Sen johtopäätöksissä todetaan, että kokonaisuutena kaupan ja tavarantoimittajien käytänteet muodostavat kilpailupolitiikan näkökulmasta niin sanotun harmaan alueen. Tavarantoimittajille monet kaupan käytännöt näyttäytyvät epäreiluina, eikä kuluttajille ole aina selvää, miten kaupan tehostamispyrkimykset näkyvät loppuhinnoissa. Epäreiluus ei kuitenkaan automaattisesti johda kilpailuongelmiin. Kaupan neuvottelu- ja ostovoiman suuruus ei myöskään automaattisesti indikoi kilpailun puutetta tai sen vääristymistä. Ilmiöiden monimuotoisuus ja sijoittuminen harmaalle alueelle luovat kuitenkin tarpeen jatkoselvityksille. Vaikka mikään käytäntö ei yksinään ole välttämättä kilpailulain vastainen, niiden kumulatiivinen vaikutus voi olla niin suuri, että toimivat kilpailulliset markkinat ovat uhattuina. Myös talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisissa on tullut esille selkeitä viitteitä siitä, että sektorin toimintatapojen tarkempi tutkinta on tarpeen.

Lakiehdotuksella luodaan nykyistä toimivampi pohja markkinoiden seurantaan ja samalla varmistetaan, että suurimmat päivittäistavarakaupan toimijat aktiivisesti arvioivat toimintatapojaan myös kilpailulain näkökulmasta. Tavoitteena on pystyä nykyistä paremmin varmistamaan, ettei markkinavoimaa käytetä kilpailulain vastaisesti siten, että terve kilpailu vaarantuu.

Tavoitteet

Määräävä markkina-asema.

Voimassa olevan kilpailulain määritelmän (1 luvun 4 §:n 2 kohta) mukaisesti määräävällä markkina-asemalla tarkoitetaan yhdellä tai useammalla elinkeinonharjoittajalla taikka elinkeinonharjoittajien yhteenliittymällä olevaa koko maan tai tietyn alueen kattavaa yksinoikeutta tai muuta sellaista määräävää asemaa tietyillä hyödykemarkkinoilla, joka merkittävästi ohjaa hyödykkeen hintatasoa tai toimitusehtoja taikka vastaavalla muulla tavalla vaikuttaa kilpailuolosuhteisiin tietyllä tuotanto- tai jakeluportaalla.

Lakiehdotus täsmentää tätä sääntelyä sisällyttämällä ne vähittäiskaupan yksiköt, joiden markkinaosuus on kotimaisessa myynnissä vähintään 30 prosenttia, määräävän markkina-asemamäärittelyn piiriin. Ehdotettu säännös tarkoittaa, että mahdollisessa tutkinnassa ei ole tarvetta ensin määritellä tavanomaiseen tapaan relevantteja markkinoita määräävän aseman toteamiseksi, vaan riittävää on sen selvittäminen, saavutetaanko 30 prosentin markkinaosuusraja päivittäistavarakaupassa.

Talousvaliokunta toteaa, että kilpailulaki on tarkoitettu yleislaiksi. Ehdotetunkaltainen toimialakohtainen sääntely on hyvin poikkeuksellinen, eikä valiokunta pidä suotavana, että tämänkaltaiset poikkeukset lakiin lisääntyvät. Päivittäistavarakaupan markkinatilanne on kuitenkin huomattavan keskittymisen kautta muotoutunut poikkeukselliseksi. Yli 30 prosentin vähittäiskaupan markkinaosuuden omaavat voivat käytännössä vaikuttaa kaikkiin terveen kilpailun muodostumisen elementteihin. Toimijat käyttävät niin huomattavaa markkinavoimaa ja ostajavoimaa, että markkinoiden kehitystä on perusteltua valvoa tiivistetysti. Talousvaliokunta pitää ehdotettua toimialakohtaista sääntelyä ja ehdotettua 30 prosentin rajaa tätä taustaa vasten perusteltuina.

Osa asiantuntijoista on esittänyt, että määritelmän tulisi olla olettama, jonka toimija voi tarvittaessa kumota. Valiokunta toteaa, että määritelmä kohdistuu hyvin suppeaan joukkoon toimijoita, joiden sisällyttäminen erityissääntelyn piiriin on tarkoin harkittua. Mikäli säännöksestä tehtäisiin kumottavissa oleva olettama, säännös menettäisi käytännössä merkityksensä.

Lakiehdotuksessa uusi 7 a § sijoittuisi määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevan 7 §:n yhteyteen. Lakiehdotuksen mukaisessa muodossaan sääntelystä saattaa saada käsityksen, että määräävä markkina-asema päivittäistavarakaupassa olisi jo lähtökohtaisesti määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä. Tämä ei ole lainsäätäjän tarkoitus. Uuden säännöksen tarkoituksena on täsmentää määräävän markkina-aseman määritelmää päivittäistavarakaupan osalta. Talousvaliokunta katsoo, että sääntelyn soveltamisen kannalta on tarkoituksenmukaisempaa sisällyttää säännös kilpailulain 1 luvussa olevan, määräävän markkina-aseman yleismääritelmän sisältävän 4 §:n yhteyteen uudeksi 4 a §:ksi. Sisällöltään säännös pysyisi lakiehdotuksen mukaisena. (Valiokunnan muutosehdotukset)

Kuten hallituksen esityksestä käy ilmi, esitys kohdistuu ennen kaikkea kaupparyhmien keskusliikkeiden toimintaan, ei yksittäisten kauppiaiden tai osuuskauppojen itsenäiseen toimintaan. Jälkimmäisten toiminta olisi sääntelyn piirissä vain silloin, kun toiminta perustuu ryhmän keskusliikkeen päätökseen, ohjeisiin tai liiketoimintaratkaisuihin.

Määräävässä markkina-asemassa oleva yritys joutuu toiminnassaan ottamaan huomioon määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevat säännökset. Yleensä tämä tarkoittaa, että yritys laatii ennakolta selvityksen (ns. legal due diligence -selvitys) niistä toiminnoista, joihin saattaa liittyä väärinkäytön riski.

Määräävän markkina-aseman väärinkäyttö.

Määräävä markkina-asema ei ole kiellettyä, eikä kilpailulain tavoitteena ole estää yrityksiä kasvamasta. Sen sijaan kiellettyä on käyttää määräävää asemaa väärin.

Kilpailulain (2 luvun 7 §) mukaisesti määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä voi olla erityisesti: 1) kohtuuttomien osto- tai myyntihintojen taikka muiden kohtuuttomien kauppaehtojen suora tai välillinen määrääminen; 2) tuotannon, markkinoiden tai teknisen kehityksen rajoittaminen kuluttajien vahingoksi; 3) erilaisten ehtojen soveltaminen eri kauppakumppanien samankaltaisiin suorituksiin kauppakumppaneita epäedulliseen kilpailuasetelmaan asettavalla tavalla; tai 4) sen asettaminen sopimuksen syntymisen edellytykseksi, että sopimuspuoli hyväksyy lisäsuoritukset, joilla niiden luonteen vuoksi tai kauppatavan mukaan ei ole yhteyttä sopimuksen kohteeseen.

Ehdotuksen mukaisesti määräävä markkina-asema muotoutuisi päivittäistavaroiden vähittäismyynnin perusteella, mutta sen väärinkäyttö voitaisiin todeta sekä vähittäismyynnin että hankinnan perusteella. Näin kyetään saamaan suurten kaupparyhmien koko kilpailukäyttäytyminen väärinkäyttövalvonnan piiriin. Kilpailun kannalta on tärkeää varmistaa sekä tavarantoimittajien tasapuolinen mahdollisuus kilpailla valikoimiin pääsystä että estää kilpailevien vähittäiskauppojen sulkeminen pois markkinoilta.

Esityksellä ei ole vaikutusta määräävän markkina-aseman väärinkäytön tunnusmerkistöön. Väärinkäytön arviointi tulee jatkossakin perustumaan tapauskohtaiseen ja markkinoiden kokonaisvaikutukset huomioon ottavaan arviointiin. Tulkintakäytäntöä ohjaa myös EU:n sääntely ja EU:n tuomioistuimen ratkaisut. Lisäksi on otettava huomioon, että vaikka menettely voitaisiin lähtökohtaisesti tulkita määräävän markkina-aseman väärinkäytöksi, se voi olla hyväksyttyä, jos menettely on objektiivisesti tarkasteltuna välttämätöntä tai se on kohtuullisena pidettävä vastatoimi kilpailijoiden toimenpiteille taikka menettely tuo tehokkuusetuja tavalla, joka ei vaaranna kuluttajien etuja.

Hallituksen esityksessä on käsitelty keskeisimpiä määräävän markkina-aseman väärinkäyttömuotoja (liikesuhteesta kieltäytyminen, hintasyrjintä, saalistushinnoittelu, alennusjärjestelmä, yksinmyynti- ja yksinostosopimukset, sidonta sekä kohtuuttomat kauppaehdot). Näiden lisäksi valiokuntakäsittelyn yhteydessä ovat tulleet esille mm. erilaiset hyllytilamaksut, vastikkeettoman markkinointirahan edellyttäminen, riskinsiirto tuotteen myyjälle myymättä jääneestä tuotteesta sekä ketjujen omien tuotemerkkien (private label) valmistuttamiseen liittyvät menettelytavat. Näiden toimintatapojen vaikutukset markkinoihin on aiheellista tarkoin selvittää.

Talousvaliokunta ei pidä kanta-asiakasjärjestelmiä terveen kilpailun vastaisina, mutta katsoo, että myös tämän ilmiön markkinavaikutuksia on aiheellista selvittää tarkemmin. Tässä yhteydessä on kiinnitettävä huomiota toisaalta mm. kanta-asiakaskorttijärjestelmien mahdolliseen sitovaan, ostoja keskittävään ja asiakkaiden liikkuvuutta vähentävään vaikutukseen, mutta toisaalta myös esimerkiksi keskenään kilpailevien kanta-asiakaskorttijärjestelmien kilpailutilannetta neutraloiviin vaikutuksiin ja kuluttajan saamiin hyötyihin esimerkiksi alennusten muodossa. Samoin on tarpeellista selvittää, vääristävätkö 3. osapuolen toimipisteissä annettavat kanta-asiakaskorttien asiakasalennukset kilpailua tai antavatko ne aiheetonta veroetua.

Arvioita

Vaikutusarviot.

Esitys on herättänyt voimakkaita näkemyksiä sekä esityksen puolesta että sitä vastaan. Valiokunnan arviona on, että esityksen markkinavaikutukset muodostuvat maltillisiksi. Esitys luo Kilpailu- ja kuluttajavirastolle hyvät edellytykset tiivistää seurantaa ja saada tarvittaessa kattavasti tietoja toiminnan asianmukaisuuden arvioimiseksi. Esitys laajentaa näin Kilpailu- ja kuluttajavirastolla jo olevia valtuuksia (kilpailulain 33—37 §). Sääntelyn kohteet harkinnevat puolestaan vielä aiempaakin tarkemmin toimintatapojensa vaikutuksia markkinoihin. Mikäli esille tulee seikkoja, jotka antavat viitteitä määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä, tulee Kilpailu- ja kuluttajaviraston puuttua välittömästi tämänkaltaisten menettelytapojen muuttamiseen ensisijaisesti neuvottelukeinoin.

Saamansa selvityksen perusteella valiokunta ei oleta, että esitys nostaa päivittäistavaroiden hintoja, lisää merkittävästi tuontia, heikentää mahdollisuuksia ostaa lähi- tai luomuruokaa tai lopettaa mahdollisuudet antaa kuluttajille alennuksia. Sen sijaan valiokunta arvioi, että esitys lisää päivittäistavaramarkkinoiden läpinäkyvyyttä ja varmistaa näin osaltaan terveen kilpailun toimivuutta kuluttajia hyödyttävällä tavalla. Laki ei estä kaupan mahdollisuutta muodostaa sellaista, esimerkiksi paikallisuutta huomioivaa myyntivalikoimaa, jota se pitää parhaana omien liiketoiminta- ja kilpailustrategioidensa kannalta, tai kilpailla asiakkaiden suosiosta myyntivalikoimallaan, tuotteiden hinnoilla taikka muilla suoritekilpailun keinoilla.

Alkutuotanto.

Maa- ja metsätalousvaliokunta on lausunnossaan käsitellyt laajasti alkutuottajien kokemia ongelmia. Myös talousvaliokunnan tietoon on tullut useita alkutuotantomarkkinoihin liittyviä vääristymiä. Samaa kokonaisuutta on käsitelty kattavasti Kilpailu- ja kuluttajaviraston tuoreessa selvityksessä [Alkutuotantoselvitys: Mitkä tekijät vaikuttavat alkutuotannon kilpailuolosuhteisiin; Kilpailu- ja kuluttajaviraston selvityksiä 2/2013] . Kuten maa- ja metsätalousvaliokuntakin toteaa, nyt esillä oleva lakiehdotus vaikuttaa alkutuotantoon vain välillisesti, koska kaupan keskusliikkeet ovat vain harvoin suoraan liikesuhteessa alkutuottajiin. Esitys luo kuitenkin edellytykset puuttua sellaiseen kaupan keskusliikkeiden toimintaan, jolla keinotekoisesti kavennetaan kilpailevien jakeluteiden syntymistä tai menestymismahdollisuuksia. Esitys luo siten edellytyksiä vaihtoehtoisten jakelukanavien laajentumiselle ja niiden hyödyntämismahdollisuuksille. Tämä parantaa osaltaan tuottajien neuvotteluasemaa. Maa- ja metsätalousvaliokunnan tapaan talousvaliokunta pitää tärkeänä, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto selvittää ja arvioi, sisältyykö viljelijöiden ja suurimpien kaupparyhmien keskusliikkeiden välisiin sopimuksiin tai käytäntöihin määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä. Arvioitavaksi voisivat tulla esimerkiksi riskinsiirrot tuottajalle kaupan myymättä jääneistä tuotteista tai sopimusten yksipuoliset muutokset.

Toimenpidepyynnön tekijän henkilöllisyys.

Valiokunnan kuulemisessa on tuotu esille, etteivät pienemmät toimijat uskalla tehdä Kilpailu- ja kuluttajavirastolle toimenpidepyyntöä kaupan epäasiallisesta toiminnasta, koska he pelkäävät kaupan rankaisevan toimijaa. Valiokunta toteaa tältä osin, että virasto käsittelee myös anonyymejä yhteydenottoja. Varsinkin jos samasta kilpailuongelmasta kertyy useampia yhteydenottoja, viraston tulee aloittaa tiettyä toimialaa tai menettelytapaa koskeva oma-aloitteinen selvitystyö.

Neuvonta ja ohjaus.

Uuden sääntelyn kohteet ovat tuoneet voimakkaasti esille, että sääntely on tulkinnanvaraista eikä anna toimijoille riittävää pohjaa arvioida, miten nykyisiä toimintatapoja on mahdollisesti tarpeen muuttaa.

Talousvaliokunta toteaa, että määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskeva sääntely on ollut voimassa jo pitkään ja sen osalta on jo muotoutunut laaja oikeuskäytäntö. Kyse ei ole tässä mielessä uudesta sääntelystä, ja on perusteltua olettaa, että merkittävässä asemassa markkinoilla olevat ovat ottaneet tai ainakin niiden olisi tullut ottaa sääntely huomioon jo aiemmin.

Koska kilpailulakiin tehtävä muutos on poikkeuksellinen vain yhtä toimialaa koskevana, valiokunta pitää perusteltuna, että toimijoilla on mahdollisuus perusteellisesti valmistautua sääntelyn voimaantuloon ja käydä selventäviä keskusteluja myös Kilpailu- ja kuluttajaviraston kanssa. Koska sääntelyn kohderyhmä on hyvin rajattu, valiokunta olettaa, että tehokkaan neuvonnan ja ohjeistuksen avulla päästään kummankin osapuolen kannalta hyvään lopputulokseen. Jotta valmistautumiselle jää riittävästi aikaa, talousvaliokunta esittää, että lain voimaantuloa siirretään siten, että 1.9.2013 voimaan tulevaksi tarkoitettu laki tulee voimaan vasta 1.1.2014 lukien. (Valiokunnan muutosehdotukset)

Lopuksi

Lakiehdotus edistää kaupan alan tervettä kilpailua, mutta se ei ole ratkaisu kaikkiin valiokuntakäsittelynkin yhteydessä esille tulleisiin ongelmiin. Valiokunta pitääkin välttämättömänä, että vääristymiin puututaan myös muilla keinoin.

Tähän liittyviä hankkeita on parhaillaan vireillä osana terveen kilpailun edistämisohjelmaa, johon myös lakiehdotus liittyy. Päivittäistavarakaupan osalta ohjelman puitteissa pyritään vaikuttamaan Alkon myymälöiden tasapuoliseen sijoittautumiseen eri kauppapaikkoihin. Samoin on tarkoitus kehittää maankäyttöön, kaavoitukseen ja rakentamiseen liittyvää sääntelyä siten, että myös kilpailu- ja elinkeinopoliittiset näkökohdat otetaan nykyistä paremmin huomioon. Talousvaliokunta puoltaa nopeaa etenemistä hankkeiden osalta.

Valiokunta edellyttää, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto ottaa aktiivisen roolin sääntelyn soveltamisessa ja ennakollisessa neuvonnassa. Päivittäistavarasektorin eri toimijoiden kanssa on luotava toimivat ja läpinäkyvät menettelytavat, jotka turvaavat niin alkutuotannon, elintarviketeollisuuden kuin kaupan portaankin kilpailuedellytykset.

Koska esityksen vaikutuksista on esitetty toistensa kanssa hyvin ristiriitaisia arvioita, talousvaliokunta pitää tavanomaistakin tärkeämpänä, että esityksen vaikutuksia seurataan tarkoin. Myös EU:ssa on vireillä päivittäistavarakauppaan liittyviä hankkeita [mm. vihreä kirja hyvän kauppatavan vastaisista käytännöistä yritysten välisessä elintarvike- ja non-food-toimitusketjussa Euroopassa; COM (2013) 37 final] , jotka saattavat edistyessään vaikuttaa markkinoiden kehittymiseen. Valiokunta edellyttää, että se pidetään hyvin informoituna, mikäli ennakoidusta poikkeavia markkinavaikutuksia ilmenee.