Yleisperustelut
Kilpailulain tavoitteena on terveen ja toimivan taloudellisen
kilpailun turvaaminen. Näin pyritään
varmistamaan, että elinkeinonharjoittajat voivat toimia
markkinoilla mahdollisimman tehokkaasti. Tästä koituu
hyötyä niin kansantaloudelle, elinkeinonharjoittajille
kuin kuluttajillekin.
Hallituksen esitys liittyy päivittäistavaramarkkinoiden
kilpailun turvaamiseen. Esityksessä ehdotetaan, että elinkeinonharjoittajan
katsottaisiin olevan määräävässä markkina-asemassa
päivittäistavarakaupan vähittäismyynnin
ja hankinnan markkinoilla silloin, kun sen markkinaosuus päivittäistavarakaupan
vähittäismyynnistä Suomessa on vähintään
kolmekymmentä prosenttia.
Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä jäljempänä seuraavin
huomautuksin ja muutosehdotuksin. Myös maa- ja metsätalousvaliokunta
on lausunnossaan puoltanut lakiehdotuksen hyväksymistä.
Yleistä
Suomen päivittäistavaramarkkinat ovat Euroopan
keskittyneimmät. Kaksi suurinta toimijaa hallitsee yli
80 prosenttia markkinoista. Hallituksen esityksen taustalla on markkinoiden
keskittymisen vaikutuksia selvittänyt tutkimusKilpailuviraston
päivittäistavarakauppaa koskeva selvitys: Kuinka
kaupan ostajavoima vaikuttaa kaupan ja teollisuuden välisiin
suhteisiin? Kilpailuviraston selvityksiä 1/2012. Sen
johtopäätöksissä todetaan, että kokonaisuutena
kaupan ja tavarantoimittajien käytänteet muodostavat
kilpailupolitiikan näkökulmasta niin sanotun harmaan
alueen. Tavarantoimittajille monet kaupan käytännöt
näyttäytyvät epäreiluina, eikä kuluttajille
ole aina selvää, miten kaupan tehostamispyrkimykset
näkyvät loppuhinnoissa. Epäreiluus ei
kuitenkaan automaattisesti johda kilpailuongelmiin. Kaupan neuvottelu-
ja ostovoiman suuruus ei myöskään automaattisesti
indikoi kilpailun puutetta tai sen vääristymistä.
Ilmiöiden monimuotoisuus ja sijoittuminen harmaalle alueelle
luovat kuitenkin tarpeen jatkoselvityksille. Vaikka mikään
käytäntö ei yksinään
ole välttämättä kilpailulain
vastainen, niiden kumulatiivinen vaikutus voi olla niin suuri, että toimivat
kilpailulliset markkinat ovat uhattuina. Myös talousvaliokunnan
asiantuntijakuulemisissa on tullut esille selkeitä viitteitä siitä,
että sektorin toimintatapojen tarkempi tutkinta on tarpeen.
Lakiehdotuksella luodaan nykyistä toimivampi pohja
markkinoiden seurantaan ja samalla varmistetaan, että suurimmat
päivittäistavarakaupan toimijat aktiivisesti arvioivat
toimintatapojaan myös kilpailulain näkökulmasta.
Tavoitteena on pystyä nykyistä paremmin varmistamaan,
ettei markkinavoimaa käytetä kilpailulain vastaisesti
siten, että terve kilpailu vaarantuu.
Tavoitteet
Määräävä markkina-asema.
Voimassa olevan kilpailulain määritelmän
(1 luvun 4 §:n 2 kohta) mukaisesti määräävällä markkina-asemalla
tarkoitetaan yhdellä tai useammalla elinkeinonharjoittajalla
taikka elinkeinonharjoittajien yhteenliittymällä olevaa
koko maan tai tietyn alueen kattavaa yksinoikeutta tai muuta sellaista
määräävää asemaa
tietyillä hyödykemarkkinoilla, joka merkittävästi
ohjaa hyödykkeen hintatasoa tai toimitusehtoja taikka vastaavalla
muulla tavalla vaikuttaa kilpailuolosuhteisiin tietyllä tuotanto-
tai jakeluportaalla.
Lakiehdotus täsmentää tätä sääntelyä sisällyttämällä ne
vähittäiskaupan yksiköt, joiden markkinaosuus
on kotimaisessa myynnissä vähintään 30
prosenttia, määräävän
markkina-asemamäärittelyn piiriin. Ehdotettu säännös
tarkoittaa, että mahdollisessa tutkinnassa ei ole tarvetta
ensin määritellä tavanomaiseen tapaan
relevantteja markkinoita määräävän
aseman toteamiseksi, vaan riittävää on
sen selvittäminen, saavutetaanko 30 prosentin markkinaosuusraja
päivittäistavarakaupassa.
Talousvaliokunta toteaa, että kilpailulaki on tarkoitettu
yleislaiksi. Ehdotetunkaltainen toimialakohtainen sääntely
on hyvin poikkeuksellinen, eikä valiokunta pidä suotavana,
että tämänkaltaiset poikkeukset lakiin
lisääntyvät. Päivittäistavarakaupan
markkinatilanne on kuitenkin huomattavan keskittymisen kautta muotoutunut poikkeukselliseksi.
Yli 30 prosentin vähittäiskaupan markkinaosuuden
omaavat voivat käytännössä vaikuttaa
kaikkiin terveen kilpailun muodostumisen elementteihin. Toimijat
käyttävät niin huomattavaa markkinavoimaa
ja ostajavoimaa, että markkinoiden kehitystä on
perusteltua valvoa tiivistetysti. Talousvaliokunta pitää ehdotettua
toimialakohtaista sääntelyä ja ehdotettua
30 prosentin rajaa tätä taustaa vasten perusteltuina.
Osa asiantuntijoista on esittänyt, että määritelmän
tulisi olla olettama, jonka toimija voi tarvittaessa kumota. Valiokunta
toteaa, että määritelmä kohdistuu
hyvin suppeaan joukkoon toimijoita, joiden sisällyttäminen
erityissääntelyn piiriin on tarkoin harkittua.
Mikäli säännöksestä tehtäisiin
kumottavissa oleva olettama, säännös menettäisi
käytännössä merkityksensä.
Lakiehdotuksessa uusi 7 a § sijoittuisi
määräävän markkina-aseman
väärinkäyttöä koskevan
7 §:n yhteyteen. Lakiehdotuksen mukaisessa muodossaan
sääntelystä saattaa saada käsityksen,
että määräävä markkina-asema
päivittäistavarakaupassa olisi jo lähtökohtaisesti
määräävän markkina-aseman
väärinkäyttöä. Tämä ei ole
lainsäätäjän tarkoitus. Uuden
säännöksen tarkoituksena on täsmentää määräävän
markkina-aseman määritelmää päivittäistavarakaupan osalta.
Talousvaliokunta katsoo, että sääntelyn soveltamisen
kannalta on tarkoituksenmukaisempaa sisällyttää säännös
kilpailulain 1 luvussa olevan, määräävän
markkina-aseman yleismääritelmän sisältävän
4 §:n yhteyteen uudeksi 4 a §:ksi.
Sisällöltään säännös
pysyisi lakiehdotuksen mukaisena. (Valiokunnan muutosehdotukset)
Kuten hallituksen esityksestä käy ilmi, esitys kohdistuu
ennen kaikkea kaupparyhmien keskusliikkeiden toimintaan, ei yksittäisten
kauppiaiden tai osuuskauppojen itsenäiseen toimintaan.
Jälkimmäisten toiminta olisi sääntelyn
piirissä vain silloin, kun toiminta perustuu ryhmän keskusliikkeen
päätökseen, ohjeisiin tai liiketoimintaratkaisuihin.
Määräävässä markkina-asemassa
oleva yritys joutuu toiminnassaan ottamaan huomioon määräävän
markkina-aseman väärinkäyttöä koskevat
säännökset. Yleensä tämä tarkoittaa,
että yritys laatii ennakolta selvityksen (ns. legal due diligence
-selvitys) niistä toiminnoista, joihin saattaa liittyä väärinkäytön
riski.
Määräävän markkina-aseman
väärinkäyttö.
Määräävä markkina-asema
ei ole kiellettyä, eikä kilpailulain tavoitteena
ole estää yrityksiä kasvamasta. Sen sijaan
kiellettyä on käyttää määräävää asemaa
väärin.
Kilpailulain (2 luvun 7 §) mukaisesti määräävän
markkina-aseman väärinkäyttöä voi
olla erityisesti: 1) kohtuuttomien osto- tai myyntihintojen taikka
muiden kohtuuttomien kauppaehtojen suora tai välillinen
määrääminen; 2) tuotannon, markkinoiden
tai teknisen kehityksen rajoittaminen kuluttajien vahingoksi; 3)
erilaisten ehtojen soveltaminen eri kauppakumppanien samankaltaisiin
suorituksiin kauppakumppaneita epäedulliseen kilpailuasetelmaan
asettavalla tavalla; tai 4) sen asettaminen sopimuksen syntymisen
edellytykseksi, että sopimuspuoli hyväksyy lisäsuoritukset,
joilla niiden luonteen vuoksi tai kauppatavan mukaan ei ole yhteyttä sopimuksen
kohteeseen.
Ehdotuksen mukaisesti määräävä markkina-asema
muotoutuisi päivittäistavaroiden vähittäismyynnin
perusteella, mutta sen väärinkäyttö voitaisiin
todeta sekä vähittäismyynnin että hankinnan
perusteella. Näin kyetään saamaan suurten
kaupparyhmien koko kilpailukäyttäytyminen väärinkäyttövalvonnan
piiriin. Kilpailun kannalta on tärkeää varmistaa
sekä tavarantoimittajien tasapuolinen mahdollisuus kilpailla valikoimiin
pääsystä että estää kilpailevien
vähittäiskauppojen sulkeminen pois markkinoilta.
Esityksellä ei ole vaikutusta määräävän
markkina-aseman väärinkäytön
tunnusmerkistöön. Väärinkäytön
arviointi tulee jatkossakin perustumaan tapauskohtaiseen ja markkinoiden
kokonaisvaikutukset huomioon ottavaan arviointiin. Tulkintakäytäntöä ohjaa
myös EU:n sääntely ja EU:n tuomioistuimen
ratkaisut. Lisäksi on otettava huomioon, että vaikka
menettely voitaisiin lähtökohtaisesti tulkita
määräävän markkina-aseman
väärinkäytöksi, se voi olla
hyväksyttyä, jos menettely on objektiivisesti
tarkasteltuna välttämätöntä tai
se on kohtuullisena pidettävä vastatoimi kilpailijoiden
toimenpiteille taikka menettely tuo tehokkuusetuja tavalla, joka
ei vaaranna kuluttajien etuja.
Hallituksen esityksessä on käsitelty keskeisimpiä määräävän
markkina-aseman väärinkäyttömuotoja
(liikesuhteesta kieltäytyminen, hintasyrjintä,
saalistushinnoittelu, alennusjärjestelmä, yksinmyynti-
ja yksinostosopimukset, sidonta sekä kohtuuttomat kauppaehdot).
Näiden lisäksi valiokuntakäsittelyn yhteydessä ovat
tulleet esille mm. erilaiset hyllytilamaksut, vastikkeettoman markkinointirahan
edellyttäminen, riskinsiirto tuotteen myyjälle
myymättä jääneestä tuotteesta
sekä ketjujen omien tuotemerkkien (private label) valmistuttamiseen
liittyvät menettelytavat. Näiden toimintatapojen
vaikutukset markkinoihin on aiheellista tarkoin selvittää.
Talousvaliokunta ei pidä kanta-asiakasjärjestelmiä terveen
kilpailun vastaisina, mutta katsoo, että myös
tämän ilmiön markkinavaikutuksia on aiheellista
selvittää tarkemmin. Tässä yhteydessä on
kiinnitettävä huomiota toisaalta mm. kanta-asiakaskorttijärjestelmien
mahdolliseen sitovaan, ostoja keskittävään
ja asiakkaiden liikkuvuutta vähentävään
vaikutukseen, mutta toisaalta myös esimerkiksi keskenään
kilpailevien kanta-asiakaskorttijärjestelmien kilpailutilannetta
neutraloiviin vaikutuksiin ja kuluttajan saamiin hyötyihin
esimerkiksi alennusten muodossa. Samoin on tarpeellista selvittää,
vääristävätkö 3. osapuolen
toimipisteissä annettavat kanta-asiakaskorttien asiakasalennukset
kilpailua tai antavatko ne aiheetonta veroetua.
Arvioita
Vaikutusarviot.
Esitys on herättänyt voimakkaita näkemyksiä sekä esityksen
puolesta että sitä vastaan. Valiokunnan arviona
on, että esityksen markkinavaikutukset muodostuvat maltillisiksi. Esitys
luo Kilpailu- ja kuluttajavirastolle hyvät edellytykset
tiivistää seurantaa ja saada tarvittaessa
kattavasti tietoja toiminnan asianmukaisuuden arvioimiseksi. Esitys
laajentaa näin Kilpailu- ja kuluttajavirastolla jo olevia
valtuuksia (kilpailulain 33—37 §). Sääntelyn
kohteet harkinnevat puolestaan vielä aiempaakin tarkemmin
toimintatapojensa vaikutuksia markkinoihin. Mikäli esille
tulee seikkoja, jotka antavat viitteitä määräävän
markkina-aseman väärinkäytöstä,
tulee Kilpailu- ja kuluttajaviraston puuttua välittömästi
tämänkaltaisten menettelytapojen muuttamiseen
ensisijaisesti neuvottelukeinoin.
Saamansa selvityksen perusteella valiokunta ei oleta, että esitys
nostaa päivittäistavaroiden hintoja, lisää merkittävästi
tuontia, heikentää mahdollisuuksia ostaa lähi-
tai luomuruokaa tai lopettaa mahdollisuudet antaa kuluttajille alennuksia.
Sen sijaan valiokunta arvioi, että esitys lisää päivittäistavaramarkkinoiden
läpinäkyvyyttä ja varmistaa näin
osaltaan terveen kilpailun toimivuutta kuluttajia hyödyttävällä tavalla. Laki
ei estä kaupan mahdollisuutta muodostaa sellaista, esimerkiksi
paikallisuutta huomioivaa myyntivalikoimaa, jota se pitää parhaana
omien liiketoiminta- ja kilpailustrategioidensa kannalta, tai kilpailla
asiakkaiden suosiosta myyntivalikoimallaan, tuotteiden hinnoilla
taikka muilla suoritekilpailun keinoilla.
Alkutuotanto.
Maa- ja metsätalousvaliokunta on lausunnossaan käsitellyt
laajasti alkutuottajien kokemia ongelmia. Myös talousvaliokunnan
tietoon on tullut useita alkutuotantomarkkinoihin liittyviä vääristymiä.
Samaa kokonaisuutta on käsitelty kattavasti Kilpailu- ja
kuluttajaviraston tuoreessa selvityksessäAlkutuotantoselvitys:
Mitkä tekijät vaikuttavat alkutuotannon kilpailuolosuhteisiin;
Kilpailu- ja kuluttajaviraston selvityksiä 2/2013.
Kuten maa- ja metsätalousvaliokuntakin toteaa, nyt esillä oleva
lakiehdotus vaikuttaa alkutuotantoon vain välillisesti,
koska kaupan keskusliikkeet ovat vain harvoin suoraan liikesuhteessa
alkutuottajiin. Esitys luo kuitenkin edellytykset puuttua sellaiseen kaupan
keskusliikkeiden toimintaan, jolla keinotekoisesti kavennetaan kilpailevien
jakeluteiden syntymistä tai menestymismahdollisuuksia.
Esitys luo siten edellytyksiä vaihtoehtoisten jakelukanavien
laajentumiselle ja niiden hyödyntämismahdollisuuksille.
Tämä parantaa osaltaan tuottajien neuvotteluasemaa.
Maa- ja metsätalousvaliokunnan tapaan talousvaliokunta
pitää tärkeänä, että Kilpailu-
ja kuluttajavirasto selvittää ja arvioi, sisältyykö viljelijöiden
ja suurimpien kaupparyhmien keskusliikkeiden välisiin sopimuksiin
tai käytäntöihin määräävän
markkina-aseman väärinkäyttöä.
Arvioitavaksi voisivat tulla esimerkiksi riskinsiirrot tuottajalle
kaupan myymättä jääneistä tuotteista
tai sopimusten yksipuoliset muutokset.
Toimenpidepyynnön tekijän henkilöllisyys.
Valiokunnan kuulemisessa on tuotu esille, etteivät pienemmät
toimijat uskalla tehdä Kilpailu- ja kuluttajavirastolle
toimenpidepyyntöä kaupan epäasiallisesta
toiminnasta, koska he pelkäävät kaupan
rankaisevan toimijaa. Valiokunta toteaa tältä osin,
että virasto käsittelee myös anonyymejä yhteydenottoja.
Varsinkin jos samasta kilpailuongelmasta kertyy useampia yhteydenottoja,
viraston tulee aloittaa tiettyä toimialaa tai menettelytapaa
koskeva oma-aloitteinen selvitystyö.
Neuvonta ja ohjaus.
Uuden sääntelyn kohteet ovat tuoneet voimakkaasti
esille, että sääntely on tulkinnanvaraista
eikä anna toimijoille riittävää pohjaa
arvioida, miten nykyisiä toimintatapoja on mahdollisesti
tarpeen muuttaa.
Talousvaliokunta toteaa, että määräävän markkina-aseman
väärinkäyttöä koskeva
sääntely on ollut voimassa jo pitkään
ja sen osalta on jo muotoutunut laaja oikeuskäytäntö.
Kyse ei ole tässä mielessä uudesta sääntelystä,
ja on perusteltua olettaa, että merkittävässä asemassa
markkinoilla olevat ovat ottaneet tai ainakin niiden olisi tullut
ottaa sääntely huomioon jo aiemmin.
Koska kilpailulakiin tehtävä muutos on poikkeuksellinen
vain yhtä toimialaa koskevana, valiokunta pitää perusteltuna,
että toimijoilla on mahdollisuus perusteellisesti valmistautua
sääntelyn voimaantuloon ja käydä selventäviä keskusteluja
myös Kilpailu- ja kuluttajaviraston kanssa. Koska sääntelyn
kohderyhmä on hyvin rajattu, valiokunta olettaa, että tehokkaan
neuvonnan ja ohjeistuksen avulla päästään
kummankin osapuolen kannalta hyvään lopputulokseen.
Jotta valmistautumiselle jää riittävästi aikaa,
talousvaliokunta esittää, että lain voimaantuloa
siirretään siten, että 1.9.2013 voimaan
tulevaksi tarkoitettu laki tulee voimaan vasta 1.1.2014 lukien. (Valiokunnan
muutosehdotukset)
Lopuksi
Lakiehdotus edistää kaupan alan tervettä kilpailua,
mutta se ei ole ratkaisu kaikkiin valiokuntakäsittelynkin
yhteydessä esille tulleisiin ongelmiin. Valiokunta pitääkin
välttämättömänä,
että vääristymiin puututaan myös
muilla keinoin.
Tähän liittyviä hankkeita on parhaillaan
vireillä osana terveen kilpailun edistämisohjelmaa,
johon myös lakiehdotus liittyy. Päivittäistavarakaupan
osalta ohjelman puitteissa pyritään vaikuttamaan
Alkon myymälöiden tasapuoliseen sijoittautumiseen
eri kauppapaikkoihin. Samoin on tarkoitus kehittää maankäyttöön, kaavoitukseen
ja rakentamiseen liittyvää sääntelyä siten,
että myös kilpailu- ja elinkeinopoliittiset näkökohdat
otetaan nykyistä paremmin huomioon. Talousvaliokunta puoltaa
nopeaa etenemistä hankkeiden osalta.
Valiokunta edellyttää, että Kilpailu-
ja kuluttajavirasto ottaa aktiivisen roolin sääntelyn
soveltamisessa ja ennakollisessa neuvonnassa. Päivittäistavarasektorin
eri toimijoiden kanssa on luotava toimivat ja läpinäkyvät
menettelytavat, jotka turvaavat niin alkutuotannon, elintarviketeollisuuden
kuin kaupan portaankin kilpailuedellytykset.
Koska esityksen vaikutuksista on esitetty toistensa kanssa hyvin
ristiriitaisia arvioita, talousvaliokunta pitää tavanomaistakin
tärkeämpänä, että esityksen
vaikutuksia seurataan tarkoin. Myös EU:ssa on vireillä päivittäistavarakauppaan
liittyviä hankkeitamm. vihreä kirja hyvän
kauppatavan vastaisista käytännöistä yritysten
välisessä elintarvike- ja non-food-toimitusketjussa
Euroopassa; COM (2013) 37 final, jotka saattavat edistyessään
vaikuttaa markkinoiden kehittymiseen. Valiokunta edellyttää,
että se pidetään hyvin informoituna,
mikäli ennakoidusta poikkeavia markkinavaikutuksia ilmenee.