Perustelut
Talousvaliokunta esittää, että lakiehdotukset
hyväksytään hallituksen esityksen pohjalta
1. lakiehdotukseen tehtävin teknisluonteisin muutoksin.
Lähtökohdat
Esityksen tavoitteena on tehostaa julkisen sektorin harjoittaman
elinkeinotoiminnan valvontaa lisäämällä Kilpailu-
ja kuluttajaviraston toimivaltuuksia. Virasto voisi puuttua julkisen
sektorin toimista markkinoille aiheutuviin kilpailun vääristymiin
tai kilpailun syntymisen esteisiin. Valvonnan piirissä olisi
sekä valtion että kuntien toiminta.
Viraston tulisi ensisijaisesti pyrkiä neuvotteluteitse
korjaamaan epäkohta ja vasta toissijaisesti asettaa kielto,
jota voidaan tehostaa uhkasakolla.
Talousvaliokunta pitää esityksen lähtökohtia perusteltuina.
Saadun selvityksen perusteella kilpailluilla markkinoilla on ollut
nähtävissä merkittäviä vääristymiä julkissektorin
toimijoiden kyetessä tarjoamaan palveluja mm. konkurssisuojan
ja tiettyjen verotuksellisten etujen avulla huomattavasti yksityissektoria
kilpailukykyisemmin ehdoin. Uusi sääntely antaa
Kilpailu- ja kuluttajavirastolle kattavat toimivaltuudet puuttua
kilpailuneutraliteetin kannalta merkittävimpiin epäkohtiin.
Kyse olisi priorisointiin perustuvasta tapauskohtaisesta valvonnasta,
jonka tavoitteena ei ole puuttua toimintaan rankaisumielessä vaan
etsiä ensisijaisesti neuvotteluteitse kilpailuneutraliteetin
palauttavia ratkaisumalleja.
Esityksellä on kiinteä yhteys eduskunnan käsiteltävänä olevaan
kuntalain muutosesitykseen (HE 32/2013 vp; TaVL 13/2013 vp).
Kilpailulain muutosesityksen nojalla Kilpailu- ja kuluttajavirasto
voi valvoa kuntalakiin ehdotetun yhtiöittämisvelvoitteen
noudattamista niiltä osin kuin kunnan taloudellinen toiminta
muussa kuin yhtiömuodossa vaarantaa kilpailun neutraalisuutta.
Samoin virasto voi valvoa markkinaehtoisen hinnoittelun toteutumista
niissä tilanteissa, joissa kunnan ei lainsäädännön
perusteella tarvitse yhtiöittää toimintaansa
mutta joissa kunta harjoittaa kuitenkin toimintaa kilpailluilla markkinoilla.
Hallintovaliokunta on lausunnossaan pitänyt tavoitteita
kilpailuneutraliteetin parantamiseksi tärkeinä.
Valiokunta on katsonut, että esityksen avulla voidaan luoda
edellytyksiä kilpailuneutraliteettiongelmien hallittuun
kansalliseen ratkaisemiseen ja vähentää näin
komissiolle tehtävien kanteluiden määrää.
Valiokunta toteaa, että sääntely antaa
Kilpailu- ja kuluttajavirastolle laajan harkintavallan, ja valiokunta
tähdentää tarvetta seurata sääntelyn
vaikutuksia.
Myös sosiaali- ja terveysvaliokunta on lausunnossaan
puoltanut esityksen päälinjauksia. Valiokunta
on kiinnittänyt huomiota erityisesti esityksen siirtymäaikaan
ja esittänyt, että siirtymäaikaa pidennettäisiin
vastaavalla tavalla kuin valiokunta on kuntalain muutosesityksen
osalta ehdottanut. Vuoden 2014 lopun sijasta uuden sääntelyn
tulisi tulla voimaan vasta vuoden 2016 jälkeen.
Toimivallan käytön edellytykset (30 a §)
Esitys koskisi vain taloudellista toimintaa eli toimintaa,
jota harjoitetaan markkinaympäristössä.
Taloudellisen toiminnan luonne ratkaistaisiin sen mukaan, miten
toiminta on säännelty lainsäädännössä ja
missä määrin toimintaa harjoitetaan markkinasignaalien
ohjaamana. Valvonta ei koskisi tilanteita, joissa valtio, kunta
tai kuntayhtymä toimii julkisen vallan käyttäjänä tai
viranomaisen ominaisuudessa. Sääntely ei myöskään
koske hyödykkeiden hankintaa, jota säännellään
hankintalaissa. Rajanvetoa taloudellisen toiminnan ja viranomaistoiminnan
välillä selventää osaltaan komission
tiedonanto EU:n valtiontukisääntöjen
soveltamisesta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien
palvelujen tuottamisesta myönnettävään
korvaukseen(2012/C8/02).
Kuntalain muutosesityksen yhtiöittämisvelvollisuutta
koskeva säännös (2 a §)
on erityislain asemassa kilpailulain 30 a §:ään
nähden. Kunnan toimintaa ei tulkita kilpailulain 30 a §:ssä tarkoitetuksi
taloudelliseksi toiminnaksi, jos kyse on kuntalain 2 a §:n
2 momentissa tarkoitetusta toiminnasta, jota säännöksen mukaisesti
ei pidetä "tehtävän hoitamisena kilpailutilanteessa
markkinoilla".
Taloudellisen toiminnan käsite sulkee soveltamisalan
ulkopuolelle monia kunnan erityistoimialaan kuuluvia tehtäviä.
Näitä tehtäviä ei ole kuitenkaan
perusteltua rajata kategorisesti sääntelyn ulkopuolelle,
sillä yksittäistapauksissa kunta saattaa järjestää tällaisen
tehtävän myös markkinaehtoisesti.
Toiminnan taloudellisen luonteen ohella edellytyksenä puuttumiselle
on, että julkisen sektorin elinkeinotoiminnassa käytetty
menettely tai toiminnan rakenne vääristää tai
estää kilpailua. Pelkkä toiminnan
muoto tai menettelytapa ei oikeuttaisi valvojaa puuttumaan
toimintaan, vaan edellytyksenä on, että toiminta
vääristää tai estää kilpailua
markkinoilla. Virastolla olisi laaja toimivalta harkita erilaisten
menettelyjen markkinavaikutuksia. Lisäksi sääntelyn
piiriin kuuluisi kuntalain muutosesityksessä ehdotetun markkinaperusteista
hinnoittelua (HE 32/2013 vp;
2 b ja 66 a §) koskevan säännöksen valvonta.
Valvonta liittyy näiltä osin tilanteisiin, joissa
kunta toimii markkinoilla, mutta sen ei tarvitse laissa säädettyjen
poikkeusten vuoksi yhtiöittää toimintaansa
(HE 32/2013 vp; 2 b §).
Talousvaliokunta toteaa, että sääntelyn
soveltamisen kannalta keskeinen "taloudellisen toiminnan" käsite
on EU-oikeuden kehittymisen kautta muuttuva käsite eikä sen
tyhjentävä määrittely kansallisessa
lainsäädännössä ole
tämän vuoksi tarkoituksenmukaista. Määritelmällä saatettaisiin
rajata liikaa tai liian vähän valvojan toimivaltuuksia.
Kansallisen sääntelyn soveltamisalaa on näin
ollen tulkittava yhdessä EU-sääntelyn
ja erityisesti EU:n oikeuskäytännön kanssa.
Toimivallan rajauksia (30 b §)
Kilpailu- ja kuluttajavirastolla ei ole oikeutta puuttua toimintaan,
jonka mahdolliset kilpailuneutraliteetin kannalta kielteiset vaikutukset aiheutuvat
suoraan
lainsäädännöstä ilman,
että taloudellisesta toiminnasta vastaavalla on harkintavaltaa
toiminnan järjestämistapaan. Kyseeseen tulevat
tilanteet, joissa lainsäätäjän
tarkoituksena on ollut sivuuttaa taloudellinen kilpailu yksittäisen
toiminnan ohjausmekanismina. Esitys ei luo virastolle toimivaltaa
muun lainsäädännön oikaisemiseen.
Virasto ei myöskään voi määrätä hyväksyttäviä palveluntuotantomuotoja,
joita kunta on oikeutettu käyttämään
täyttäessään lakisääteisiä tehtäviään.
Lakiin perustuvaa toimintaa ei voida kieltää, mutta
toiminnassa käytettyyn menettelyyn voitaisiin puuttua,
jos se vääristää tai on omiaan vääristämään
kilpailua olettaen, ettei kyseistä menettelytapaa ole nimenomaisesti
säädetty laissa. Kuten edellä on taloudellista
toimintaa koskevalta osin todettu, kunnan yksittäisiä lakisääteisiä toimialoja
ei ole mahdollista ennakolta sulkea pois sääntelyn
katteesta, vaan kyse on tapauskohtaisesta harkinnasta.
Virastolla ei myöskään olisi oikeutta
puuttua kilpailun esteeseen tai vääristymään
tilanteissa, joissa saatettaisiin vaarantaa merkittävän
yleisen edun turvaaminen. Poikkeuksen soveltaminen edellyttäisi,
että säännöksessä tarkoitettu yleisen
edun toteuttaminen olisi käytännössä mahdotonta
ilman kilpailuneutraliteettia vaarantavia vaikutuksia ja ettei tavoitetta
voida saavuttaa vähemmän kilpailua vaarantavalla
tavalla.
Talousvaliokunta toteaa, että sääntelyyn
jää poikkeussäännöstenkin
osalta suhteellisen laajaa tulkintavaltaa. Toisaalta myös
valvonnan tarve on laaja-alaista ja yksittäiset tilanteet
voivat poiketa siinä määrin toisistaan,
ettei esimerkiksi yleisen edun tarkkarajaisempi määritteleminen ole
perusteltua.
Puuttumiskeinot (30 c §)
Valvontaviranomaisella olisi oikeus kieltää menettely
tai asettaa menettelyn kielteisten vaikutusten korjaamiseksi velvoitteita,
jos neuvotteluteitse ei saavuteta tuloksia. Kiellon tai velvoitteen
tehostamiseksi voitaisiin asettaa uhkasakko.
Kuten edellä on todettu, virastolla ei ole oikeutta
kieltää toimintaa, jos se perustuu lakiin. Sen
sijaan on mahdollista asettaa velvoitteita ja ehdottaa tarvittaessa
sääntelyn muuttamista.
Ehdotetun 30 a §:n mukaisen markkinaperusteista
hinnoittelua koskevan valvonnan tuloksena olisi mahdollista ensisijaisesti
asettaa velvoitteita, joiden mukaisesti toimien hinnoittelu täyttää vastaisuudessa
markkinaperusteiselle hinnoittelulle asetetut kriteerit. Korjaavana
toimenpiteenä voisi tulla kyseeseen myös toiminnan
yhtiöittäminen, jos yhtiöittämisvelvollisuutta
koskevien poikkeusten edellytykset eivät enää täyty.
Sen sijaan toiminnan kieltäminen ei pääsääntöisesti
tule kyseeseen, koska toiminta yleensä kuulunee kunnan
yleiseen tai erityiseen toimialaan.
Valiokunta pitää valvontaviranomaiselle säädettyjä puuttumiskeinoja
tarkoituksenmukaisina erityisesti, kun otetaan huomioon, että priorisointisäännöksen
(32 §) mukaisesti Kilpailu- ja kuluttajavirasto
voi puuttua vain vaikutukseltaan merkittävään
markkinoita vääristävään
toimintaan. Valiokunta kuitenkin painottaa, että menettelyn
kieltäminen silloin, kun se ylipäänsä on
mahdollista, ja velvoitteiden asettaminen ovat vasta toissijaisia
keinoja ratkaista tilanne. Ensisijaisesti ratkaisut tulee pyrkiä löytämään neuvotteluteitse.
Voimaantulosäännös
Talousvaliokunta on korjannut voimaantulosäännöksessä (1.
lakiehdotus) käytetyn vanhentuneen viittauksen työvoimapoliittiseen
aikuiskoulutukseen. Sen sijasta tulee viitata julkisesta työvoima-
ja yrityspalvelusta annettuun lakiin (916/2012).
Voimaantulosäännöksen (1. lakiehdotus) kuntia
koskeva siirtymäaika vastaa kuntalain muutosesityksessä (HE
32/2013 vp) ehdotettua. Hallintovaliokunta on
esittänyt (HaVM 10/2013 vp),
että kuntalain siirtymäsäännös
hyväksytään määräaikojen
osalta hallituksen esityksen mukaisena. Talousvaliokunta toteaa,
että valvontaa koskevan sääntelyn tulee
tulla voimaan samanaikaisesti kuntalain muutoksen kanssa, minkä vuoksi
valiokunta ei ole pitänyt perusteltuna harkita sosiaali-
ja terveysvaliokunnan esittämää siirtymäajan
pidennystä.
Lopuksi
Talousvaliokunta toteaa, että Kilpailu- ja kuluttajavirastolle
ehdotetun toimivallan kate on laaja ja jossain määrin
täsmentymätön. Pääsyynä tähän
on ehdotetun sääntelyn tiivis kytkös
EU-oikeuteen, jonka sisältö pohjautuu suurelta
osin oikeuskäytäntöön. Sääntelyn
kate muuttuu ja täsmentyy uusien oikeustapausten myötä.
Markkinoilla tapahtuva kehitys ohjaa osaltaan mm. taloudellinen
toiminta -käsitteen muotoutumista. Osasyynsä sääntelytapaan
on myös kansallisesti valvottavan toiminnan monimuotoisuudella.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että sääntely antaa kansalliselle valvontaviranomaiselle
kattavat valtuudet puuttua erilaisiin tilanteisiin niin, ettei ensisijaisena
toimintatapana ole enää kantelumenettely komissiolle.
Sääntelyyn jäävää tulkinnanvaraisuutta
lieventää se, ettei valvojan rooli ole etsiä rangaistavia
menettelyjä vaan pikemminkin tuoda esiin sääntelyn
vastaiset toimintatavat ja ohjata julkisen sektorin toimijat löytämään
korjaavat tavat hoitaa markkinoihin kytköksissä oleva
toiminta kilpailuneutraliteetin turvaavalla tavalla. Kilpailu- ja
kuluttajaviraston harkintavallan käyttöä kontrolloi
viime kädessä markkinaoikeus valitustuomioistuimena.
Kuten lausunnon antaneet valiokunnat, myös talousvaliokunta
painottaa, että neuvonnan ja ohjauksen tulee muodostaa
merkittävä osa viraston julkiseen sektoriin kohdistuvasta
toiminnasta.