Yleisperustelut
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja
saamansa selvityksen perusteella valiokunta puoltaa lakiehdotusten
hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Yleistä
Rahoitustarkastuksen valvontamaksusta annettu laki on määräaikainen
ja sen voimassaolo päättyy 31.12.2004. Laki säädettiin
määräaikaisena poikkeuslakina, koska
eduskunta katsoi (TaVM 27/2002 vp ja PeVL
67/2002 vp), että valvontamaksua on
pidettävä veronluontoisena maksuna, jonka määräytymisen
perusteista on säädettävä laissa.
Voimassaoleva laki ei näitä kriteerejä täytä,
vaan valvontamaksun suuruus määräytyy
vuosittain jälkikäteen Rahoitustarkastuksen johtokunnan
vahvistamalla tavalla.
Hallituksen esityksen peruslähtökohta on sama
kuin nykyisenkin maksukäytännön, eli
valvonta- ja toimenpidenmaksuilla tulee kattaa kaikki Rahoitustarkastuksen
kulut. Nykyisestä sääntelystä poiketen
valvontamaksun perusteet on esitetty säädeltäväksi
yksityiskohtaisesti laissa. Maksuvelvollisesta riippuen maksu muodostuisi
perusmaksusta tai suhteellisesta maksusta tai perusmaksun ja suhteellisen
maksun yhdistelmästä. Näin muodostuvien
valvontamaksujen ennakoidaan vastaavan eri maksuvelvollisryhmien
tälläkin hetkellä maksamia maksuja. Ryhmien
sisällä maksut saattavat kuitenkin osalla nousta
ja osalla laskea. Maksut tulevat nousemaan muun muassa ulkomaisten
luottolaitosten sivukonttoreiden sekä ulkomaisten sijoituspalveluyritysten
ja rahastoyhtiöiden sivuliikkeiden osalta. Niiden maksettavaksi
tulisi nykyisen perusmaksun lisäksi myös suhteellinen
maksu.
Maksukriteerejä harkittaessa on pyritty ottamaan
huomioon sekä maksuvelvollisten toiminnan luonne ja riskit
että Rahoitustarkastuksen maksuvelvollisiin kohdistaman
valvonta- ja muun työn laatu ja laajuus. Nykyiseen tapaan Rahoitustarkastuksen
antamasta luvasta ja muusta suoritteesta perittäisiin valtion
maksuperustelain mukainen toimenpidemaksu. Se voitaisiin
periä myös niissä tapauksissa, joissa
Rahoitustarkastus suorittaa Euroopan talousalueeseen kuuluvan toisen
valtion valvontaviranomaisen pyynnöstä valvonta-
tai tarkastustoimenpiteen tuossa valtiossa toimiluvan saaneen rahoituspalveluyrityksen
Suomessa olevassa sivukonttorissa tai sivuliikkeessä.
Perustuslakivaliokunnan lausunto
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 41/2004
vp) todennut, että ehdotuksen valvontamaksua
koskevat säännökset täyttävät
perustuslain 81 §:n 1 momentin vaatimukset. Perustuslakivaliokunta
on kuitenkin esittänyt, että 1. lakiehdotuksen
9 §:ää täsmennettäisiin
maksun alentamisen osalta jäljempänä yksityiskohtaisissa
perusteluissa todetulla tavalla.
Rahoitustarkastus
Eräiden asiantuntijoiden kannanotoissa on todettu,
että Rahoitustarkastuksen kustannukset ovat kasvaneet huomattavasti
viime vuosina eivätkä ne ole suhteessa valvottavien
ja valvonnan määrään. Näissä kannanotoissa
on edellytetty, että Rahoitustarkastus sopeuttaa toimintansa valvontavastuun
laajuuden mukaiseksi.
Valiokunta yhtyy näkemykseen, että Rahoitustarkastuksen
toiminnan tulee olla kustannustehokasta ja toiminta tulee sopeuttaa
muuttuvien olosuhteiden mukaan. Valiokunta kuitenkin painottaa,
että valvontamaksuin katettavia kuluja arvioitaessa tulee
ottaa huomioon myös Rahoitustarkastuksen muu kuin varsinainen
valvottaviin kohdistuva tarkastustyö. Rahoitustarkastuksen
tehtäviin kuuluu muun muassa rahoitusmarkkinoilla toimivien
ohjaaminen käyttämään toiminnassaan
hyviä menettelytapoja, rahoitusmarkkinatietoisuuden lisääminen
ja osallistuminen rahoitusmarkkinasääntelyn kehittämiseen.
Rahoitustarkastuksen varsinaisen valvontavastuun merkittävyyttä kuvaa
puolestaan se, että vuonna 2003 sen valvottavien yhteenlaskettu
tase oli noin 200 miljardia euroa, josta yli 90 prosenttia koostui
kotimaisten luottolaitosten taseista.
Edellä todettu ei kuitenkaan poista tarvetta Rahoitustarkastuksen
toiminnan tehokkuuden ja tarkoituksenmukaisuuden jatkuvaan seurantaan.
Vaikutukset rahoitusmarkkinoihin
Valiokunta katsoo, että ehdotus tulee lisäämään valvontamaksujen
osalta ennustettavuutta ja näin myös maksajien
oikeusvarmuutta. Tämä tulee kuitenkin tapahtumaan
joustavuuden kustannuksella, eikä kuluja pystytä enää nykyisellä tarkkuudella
kohdentamaan eri osapuolille aiheuttamisperiaatteen mukaan.
Asiantuntijoiden kuulemisen yhteydessä on tuotu esille
runsaasti huolia ehdotuksen mahdollisista markkinoita vääristävistä vaikutuksista.
On
katsottu, että se voi moninkertaistaa joidenkin toimijoiden
valvontamaksukulut, ilman että valvontatyö lisääntyisi.
Ulkomaisten rahoituspalveluyritysten sivukonttoreiden ja -liikkeiden osalta
tulee tapahtumaan päällekkäistä laskutusta,
kun sekä koti- että isäntävaltio
perivät valvontamaksuja. Useat tahot ovatkin esittäneet,
ettei Rahoitustarkastuksen tulisi puuttua ulkomaisten toimijoiden
sivukonttoreiden tai -liikkeiden tarkastamiseen muutoin kuin silloin,
jos kotivaltion valvontaviranomainen pyytää siltä virka-apua.
Kotivaltion tulisi näissä tapauksissa vastata
Rahoitustarkastukselle aiheutuneista kuluista. Ulkomaisten rahoituslaitosten
sivukonttorit saattavat suhteellista valvontamaksuaan alentaakseen
kirjata Suomessa myöntämänsä luotot
ulkomaille. Ehdotuksen onkin äärimmillään
katsottu voivan siirtää rahoituspalvelujen tarjonnan
Suomen rajojen ulkopuolelta tapahtuvaksi. Rajat ylittävään
tarjontaan ei kohdisteta valvontamaksuja.
Valiokunta toteaa, että valvonnan osalta tulee tehdä ero
laitoskohtaisen valvonnan ja rahoitusmarkkinoiden kokonaisvalvonnan
eli niinkutsutun systeemiriskin välillä. Vaikka
laitoskohtainen valvonta kuuluu kotivaltiolle, ei isäntävaltion
voida olettaa täysin luopuvan esimerkiksi sivukonttoreiden
valvonnasta systeemiriskin vuoksi. Sivukonttoreihin liittyvä systeemiriski tullee
lähitulevaisuudessa kasvamaan oletetun sivukonttoritalouden
huomattavan laajentumisen vuoksi. Valiokunta painottaa, että tämä kehitys
asettaa kansallisen rahoitusmarkkinavalvontamme täysin
uuteen tilanteeseen, jonka vaikutuksia on tässä vaiheessa
vielä vaikea ennakoida.
Rahoitustarkastuksen valvontavastuuta lisää valiokunnan
näkemyksen mukaan myös puutteellinen yhteisölainsäädäntö,
sillä EU-tasolla ei ole otettu selkeää kantaa
siihen, miten rahoitusmarkkinoiden kokonaisvalvonta tulisi kansallisesti
hoitaa. Tämän työn tehokas toteuttaminen edellyttää kuitenkin,
että Rahoitustarkastus tekee tiivistä yhteistyötä valvonnan
kohteena olevan laitoksen kotivaltion valvontaviranomaisen kanssa,
jotta päällekkäinen työ voidaan
välttää. Yhteisötason sääntelyn
edistämiseen tulee valiokunnan näkemyksen mukaan
kiinnittää jatkossa entistä enemmän
huomiota viranomaisten toimivaltuuksien selkiyttämiseksi
ja rahoitusmarkkinoiden kokonaisvalvonnan turvaamiseksi.
Vaikka esityksen peruslähtökohdat ovat valiokunnan
näkemyksen mukaan oikeansuuntaiset ja osin perustuslain
edellyttämät, se suhtautuu esitettyyn kritiikkin
vakavasti. Rahoitusmarkkinoiden oletetut tulevat muutokset ja asiantuntijoiden
näkemykset uuden järjestelmän mahdollisista
vaikutuksista huomioon ottaen valiokunta ehdottaa hyväksyttäväksi
lausuman, jossa hallituksen edellytetään seuraavan
uuden järjestelmän toimivuutta tiiviisti ja toimittavan talousvaliokunnalle
vuoden 2005 syksyyn mennessä selvityksen, josta käy
ilmi eri laitosten maksujen kehitys nyt voimassa olevaan järjestelyyn
verrattuna, maksukriteerien toteutuminen käytännössä,
mahdolliset uuden järjestelyn käyttöönoton
aiheuttamat muutokset rahoitusmarkkinoilla sekä huomiot
mahdollisista järjestelyyn liittyvistä epäkohdista
asianmukaisine muutosesityksineen (Valiokunnan lausumaehdotus).
Mahdollisia muutostarpeita harkittaessa tulee arvioida, onko
Rahoitustarkastuksen työ joltakin osin sen kaltaista yleishyödyllistä työtä, josta
aiheutuvien kustannusten kattaminen valvottavilta perittävillä maksuilla
ei ole kohtuullista. Mahdolliset muutosesitykset kustannusten kattamisperiaatteen
osalta tulevat edellyttämään perusteellista
Rahoitustarkastusta ja rahoitusmarkkinoiden valvontaa koskevan lainsäädännön
kokonaisarviointia.