Yleisperustelut

Valiokunta esittää, että lakiehdotus hyväksytään muutettuna, että lakialoite hylätään ja että hyväksytään 3 lausumaa.

Esityksen tarve

Esityksen tavoitteena on sovittaa tasapainoisesti yhteen toisaalta EU:n Suomelle asettaman uusiutuvan energian lisäysvelvoitteen täyttäminen kustannustehokkaasti ja toisaalta puuta jatkojalostavan metsäteollisuuden kilpailukykyisen raaka-aineensaannin turvaaminen.

Esitys liittyy kiinteästi eduskunnassa parhaillaan vireillä olevaan hallituksen esitykseen (HE 359/2014 vp), jossa ehdotetaan, että turpeen vero (3,40 euroa megawattitunnilta) alennetaan tasolle 1,90 euroa megawattitunnilta 1.1.2016 lukien. Voimassa olevan sääntelyn mukaisesti turpeen verotaso on sidoksissa metsähakkeella tuotetun sähkön tuotantotukeen siten, että tuotantotuki muuttuu automaattisesti turpeen veronmuutosta vastaavalla tavalla. Tavoitteena on näin varmistaa, että metsähake on aina kilpailukykyisin ja turve on kivihiiltä kilpailukykyisempi polttoaine yhdistetyssä sähkön- ja lämmöntuotannossa (CHP).

Talousvaliokunta pitää turpeen veron alentamista energiapoliittisista syistä tarkoituksenmukaisena (TaVL 55/2014 vp). Muutos vahvistaa merkittävästi kotimaisten polttoaineiden kilpailukykyä suhteessa kivihiileen. Veronmuutoksen myötä metsähakkeen tuotantotukeen tulee huomattava korotus (1.1.2015 lukien tuki on ollut 15,90 euroa/MWh ja muutoksen myötä se tulee 1.1.2016 lukien olemaan 18 euroa/MWh), joka edistää metsähakkeen käyttöä energiantuotantoon. Tukitason nousu parantaa energiateollisuuden puunmaksukykyä myös kuitu- ja tukkipuusta, jota metsäteollisuus tarvitsee jatkojalostukseen. Ottaen huomioon, että metsäteollisuuden suunnitteilla olevat investoinnit tulevat merkittävästi lisäämään jatkojalostukseen tarvittavan raaka-aineen määrää (arviolta 10 miljoonaa m³/vuosi), saattaa puun kysynnän kasvu vaarantaa metsäteollisuuden raaka-aineensaannin kilpailukykyiseen hintaan puuraaka-aineen suuntautuessa korkeamman valtiontuen myötä enenevässä määrin energiantuotantoon. Hallituksen esityksen tavoitteena on ohjata puuraaka-aineen käyttöä siten, että jalostuskelpoinen raaka-aine on kannattavampaa jatkojalostaa markkinaehtoisesti kuin käyttää valtiontuen turvin energiantuotantoon. Talousvaliokunta pitää tätä lähtökohtaa perusteltuna.

Edellä olevan turvaamiseksi esityksessä ehdotetaan, että sellaisesta metsähakkeesta, joka on valmistettu järeän puun hakkuukohteelta saadusta jalostukseen soveltuvasta tukki- ja kuitupuusta, maksetaan alennettua tuotantotukea, joka on puolet täysimääräisestä tuesta. Tavoitteena on muuttaa energialähteiden ajojärjestystä siten, että taloudellisesti olisi kannattavinta ensisijaisesti käyttää täyden tuotantotuen piiriin kuuluvaa metsähaketta, toissijaisesti turvetta ja vasta sen jälkeen alennetun tuotantotuen piiriin kuuluvaa metsähaketta. Kivihiilen käyttö säilyisi huonoimpana vaihtoehtona.

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa esitystä on arvioitu osin hyvin kriittisesti. Myös maa- ja metsätalousvaliokunta on antamassaan lausunnossa yhtynyt kritiikkiin. Asiantuntija-arvioissa on katsottu, ettei esitykselle ole tarvetta, koska metsävarantomme riittävät sekä energiantuotannon että metsäteollisuuden tarpeisiin. Esityksen on sen sijaan arvioitu haittaavan ja vääristävän markkinoita erityisesti sen vuoksi, että uuden tukiluokan käyttöönotto edellyttää puun korjuuseen ja käyttöön uudelleenjärjestelyjä, joiden avulla eri tukiluokkiin kuuluva raaka-aine voidaan identifioida. Näiden toimien on arvioitu merkittävästi lisäävän hallinnollista taakkaa ja kustannuksia. Järeän puun kohteiden määritelmää on pidetty epäselvänä, ja lisäksi on esitetty kriittisiä arvioita siitä, että muutos saattaa vääristää puumarkkinoiden kilpailutilannetta.

Esityksen arviointi

Puun saatavuus ja hinta.

Metsiemme kasvu on tällä hetkellä noin 104 miljoonaa kuutiometriä, ja sitä vastaava poistuma on ollut noin 80 miljoonaa kuutiometriä vuodessa. Maa- ja metsätalousministeriön arviona on, että hakkuita voidaan kasvattaa nykyisestä 10—15 miljoonaa kuutiometriä vuodessa. Toisaalta on todettu, että järeän puun hakkuukohteiden energiapuun käyttö on lisääntynyt sitä mukaa kuin CHP-laitosten maksukyky metsähakkeesta on lähestynyt kuitupuun tehdashintaa. Etenkin tilanteissa, joissa turpeen saatavuudessa esiintyy ongelmia, energiantuotanto pystyy kilpailemaan kuitupuusta järeän puun hakkuukohteilla. Esitetty turpeen verotason alentaminen ja siitä seuraava tuotantotuen nousu lisäävät painetta kuitupuun ohjautumiselle enenevässä määrin energiantuotantoon.

Talousvaliokunta toteaa, että tarkasteltaessa pelkästään metsän kasvulukuja voi perustellusti päätyä siihen, että puuraaka-ainetta tulee riittämään kaikille käyttäjille. Toisaalta vain osa kasvusta saadaan markkinoille, ja alueelliset erot ovat tältä osin merkittäviä. Valiokunta pitää perusteltuna Pöyryn tekemää taustaselvitystä52X269901/30.1.2015, jossa on arvioitu nykytilaa ja säädösmuutosten vaikutuksia. Tehdyt laskelmat perustuvat voimassa olevan sääntelyn tapaan keskimääräisiin arvioihin. Alueelliset sekä laitoskohtaiset erot voivat kuitenkin olla suuria. Selvityksen mukaan tukimuutoksista ei vielä tällä hetkellä aiheudu ongelmia, mutta metsäteollisuuden tulevien investointien myötä hintakilpailu uhkaa vääristyä vuoden 2016 lopussa ilman ehdotettuja toimia. Ilmeistä on, että valtiontuen lisääntyminen vaikuttaa kuitu- ja tukkipuun hintatasoon sitä nostavasti, mikä puolestaan heikentää markkinaehtoisesti globaaleilla markkinoilla toimivan metsäteollisuuden kilpailutilannetta. Ottaen huomioon merkittävät vireillä olevat, työllisyyttä ja kasvua tukevat investointihankkeet talousvaliokunta pitää perusteltuna esityksen lähtökohtaa varautua tulevaan kehitykseen jo ennakolta.

Valiokunta painottaa, että esityksessä ennakoidaan tuleva tilanne ja alennettua tuotantotukea on tarkoitus ryhtyä maksamaan vasta kolmantena vuotena lain voimaantulon jälkeen. Laki on tarkoitus saattaa voimaan sen jälkeen, kun komissio on hyväksynyt tukijärjestelmän muutokset. Arviolta siirtymäaika muodostuu näin kokonaisuudessaan noin kolmen vuoden mittaiseksi. Pitkän siirtymäajan avulla voidaan ottaa huomioon metsähakkeen tuotantoketju erän ostohetkestä polttoon, jonka arvioidaan olevan noin kaksi vuotta.

Valiokunta on lisäksi saanut tarkennetut laskelmat siitä, missä määrin tukea on tarpeen leikata, jotta metsähaketta on kannattavaa käyttää alennetullakin tuotantotuella ennen kivihiiltä, mutta vasta turpeen hyödyntämisen jälkeen. Saadun selvityksen perusteella tukea ei ole tarpeen leikata puoleen täydestä määrästä, vaan on riittävää, että alennettu tuki on 60 prosenttia täydestä tuesta. Tällä tasolla metsähake olisi kilpailukyvyltään jo varsin lähellä turvetta yhdistetyssä sähkön ja lämmön tuotannossa, mutta tuotantotuella ei vielä voida katsoa olevan kilpailua vääristävää vaikutusta. Talousvaliokunta esittääkin, että sääntelyä muutetaan edellä mainitulla tavalla.

Kuten edellä on todettu, tehdyt arviot muutoksen vaikutuksista ovat keskimääräisiä, eikä kaikkia alueellisia tai laitoskohtaisia vaikutuksia ole voitu ennakoida. Energia- ja ilmastopoliittisesti ei ole kestävää, mikäli muutokset johtavat siihen, että osassa laitoksia on uuden sääntelyn myötä kannattavampaa lisätä kivihiilen käyttöä kotimaisten polttoaineiden sijasta. Valiokunta pitääkin välttämättömänä seurata tarkoin markkinoiden kehitystä ja puuttua tarvittaessa tilanteeseen, mikäli kivihiilen käyttö uhkaa pysyvämmin lisääntyä tai uusiutuvan energian lisäämistavoitteet vaarantuisivat muusta uudesta sääntelystä johtuvasta syystä. Valiokunta esittää eduskunnan hyväksyttäväksi tätä koskevan lausuman (Valiokunnan lausumaehdotus 1).

Uusiutuvan energian lisääminen.

Saadun selvityksen perusteella on myös ilmeistä, että metsäteollisuuden tuotannon kasvaessa uusiutuvan energian lisäämisvelvoitteemme kyetään täyttämään osin nykyistä kustannustehokkaammin. Uusiutuvan energian lisäystarve vuosina 2014—2020 on yhteensä noin 14 terawattituntia. Tästä lisäystarpeesta noin 60 prosenttia toteutuisi metsäteollisuuden investointien seurauksena.

Muutoksen myötä tuotantotuki suunnattaisiin erityisesti sellaiseen raaka-aineeseen, jota ei voida jatkojalostaa. Kysynnän voi näin olettaa suuntautuvan nykyistä enemmän nuoriin metsiin, mikä toisi merkittävän määrän pienpuusta tehtyä metsähaketta markkinoille. Tämä olisi myös metsänhoidollisesti toivottava kehityskulku. Arviona on, että energiateollisuus saisi edelleen täyden tuotantotuen noin 80 prosentille metsähakkeesta tuotetusta sähköstä. Sääntelyn energiateollisuuteen kohdistuvia vaikutuksia tasoittaa myös se, että täysimääräisen tuotantotuen taso nousee merkittävästi ja valiokunnan edellä esittämän muutoksen myötä myös alennetun tuotantotuen taso jää ehdotettua korkeammaksi. Valiokunnan edellä eduskunnan hyväksyttäväksi ehdottama lausuma velvoittaisi seuraamaan tehostetusti uuden sääntelyn mahdollisia vaikutuksia uusiutuvan energian käytön lisääntymiseen.

Hallinnollinen taakka.

Energiateollisuuden huolena on erityisesti ollut, että muutoksen myötä byrokratia kasvaa ja puuraaka-aineen luokittelu eri tukiluokkiin kuuluviin jakeisiin haittaa puumarkkinoiden toimintaa ja johtaa ylimääräisiin logistiikka- ja raaka-ainekuluihin.

Energiavirasto, joka vastaa järjestelmän hallinnoinnista, on asian käsittelyn yhteydessä selventänyt muutoksen vaikutuksia seurantaan ja valvontaan. Energiaviraston mukaan yksittäisiä hake-eriä ei ole tarpeen fyysisesti seurata. Sen sijaan tullaan edellyttämään, että tuottajat pystyvät erittelemään ja osoittamaan täyteen tukeen ja alennettuun tukeen oikeuttavan metsähakkeen määrät. Tarvittavat tiedot tuotettaisiin nykyiseen tapaan puunkorjuun yhteydessä ja ne rekisteröitäisiin tietojärjestelmiin. Kaikki korjattava puutavara mitattaisiin, kuten laki puutavaran mittauksesta (414/2013) jo nykyisinkin velvoittaa. Valtaosa puutavarasta mitataan heti hakkuun yhteydessä hakkuukoneen mittalaitteella, mutta se on mahdollista tehdä myös toimitusketjun myöhemmässä vaiheessa. Mittaus tehdään puutavaralajeittain, ja eri tukiluokkiin oikeuttavan puun tai metsähakkeen määrä eritellään kirjanpidossa. Valvonnasta vastaavan viranomaisen arviona on, ettei muutos jo nykyisin edellytettävän seurannan ja valvonnan tasoon ole kohtuuttoman suuri, kun otetaan lisäksi huomioon, että koneellisen puutavaran korjuun osuus on lähes 100 prosenttia.

Uuden järjestelmän hallinnointia on katsottu vaikeuttavan myös sen, että ehdotettua järeän puun kohteiden määritelmää on pidetty epäselvänä ja vaikeasti tulkittavana. Esityksen mukaisia järeän puun hakkuukohteita olisivat kohteet, joissa on tehty metsälain (1093/1996) 2 a §:n 2 kohdassa tarkoitettu uudistushakkuu tai saman pykälän 3 kohdassa tarkoitettu kasvatushakkuu ja hakkuun jälkeen metsikkö katsotaan kehitysluokaltaan vähintään varttuneeksi kasvatusmetsiköksi. Talousvaliokunta toteaa, että lakiehdotuksessa käytetyt puuston kehitysluokat ovat vakiintuneita termejä, jotka ovat yleisesti käytössä. Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on lisäksi tarkemmin selvitetty, mitä ehdotuksessa tarkoitetaan jalostuskelpoisilla rungonosilla (HE s. 10/II).

Edellä olevan perusteella talousvaliokunta arvioi, että uusi sääntely tulee jossain määrin lisäämään sekä alan toimijoiden että viranomaisten hallinnollista taakkaa ja kustannuksia. Ottaen kuitenkin huomioon, että metsähakkeen käytön kokonaistuki nousee huomattavasti ja suurin osa käytetystä metsähakkeella tuotetusta sähköstä tulee kuulumaan täyden tuotantotuen piiriin, on perusteltua olettaa, ettei sääntely ole vaarantamassa energiateollisuuden investointeja ja kotimaisen energiaraaka-aineen käyttöä.

Valiokunta suhtautuu kuitenkin esitettyyn huoleen vakavasti. Osin tilannetta voidaan helpottaa ohjeistuksella. Energiaviraston tulee selkeästi ohjeistaa metsäalan toimijat niin, että eri tahojen velvoitteet ja tavat toimia ovat tiedossa ennen lain soveltamisen alkamista. Pitkä siirtymäaika helpottaa osaltaan sekä ohjeistusta että menettelytapojen sopeuttamista. Lisäksi valiokunta esittää eduskunnan hyväksyttäväksi lausuman, joka velvoittaa valtioneuvostoa tarkoin seuraamaan, ettei hallinnollinen taakka muodostu lain tarkoituksen eli uusiutuvan energian käytön lisäämisen esteeksi (Valiokunnan lausumaehdotus 2).

Kilpailuvaikutukset.

Tarve kansallisille uusiutuvan energian tukijärjestelmille liittyy ensisijaisesti EU:n sitoviin uusiutuvan energian tavoitteisiin. Tavoitteita ei kyetä nykytilanteessa saavuttamaan täysin ilman valtiontukea. Toisaalta valtiontuki on perusteltu vain niissä rajoissa, että syntynyt markkinahäiriö kyetään korjaamaan.

Saadun selvityksen perusteella on ilmeistä, ettei Suomelle asetetun uusiutuvan energian lisäystavoitteen saavuttaminen vaarannu, vaikka valtiontukea pienennetään. Näiltä osin valiokunta pitää ehdotusta markkinoiden kilpailutilannetta neutraloivana.

Asian käsittelyn yhteydessä on myös esitetty, että tuotantotuen puolittaminen kuitupuun osalta keskittäisi puun hankinnan suurten metsäyhtiöiden käsiin. Markkinoiden keskittyminen voi johtaa oligopolistiseen markkinatilanteeseen, jossa suuret, puun hankinnassa lopputuotteisiin asti integroituneet metsäyhtiöt hallitsisivat metsähakkeen toimitusketjua metsästä voimalaitokseen asti. Tämä saattaisi nostaa metsähakkeen hintaa. Toisaalta, vertikaalinen integraatio saattaa johtaa myös metsähakkeen toimitusketjun tehostumiseen, joka puolestaan laskisi hakkeen tuotantokustannuksia ja vaikuttaisi myös metsähakkeen hinnoitteluun. Edellytyksenä tällöin on, että metsäyhtiöiden välillä on toimiva kilpailu.

Koska sääntelyn vaikutuksia ei ole mahdollista täysin ennakoida, valiokunta pitää perusteltuna tehostaa markkinoiden valvontaa ja esittää eduskunnan hyväksyttäväksi tähän liittyvän lausuman (Valiokunnan lausumaehdotus 3).

Maa- ja metsätalousvaliokunnan lausunto.

Maa- ja metsätalousvaliokunta on tarkastellut lakiehdotusta oman toimialansa puitteissa ja arvioinut, että puuta riittää nykyisen sääntelyn puitteissa sekä energiateollisuuden että metsäteollisuuden käyttöön. Valiokunta tuo kuitenkin esille huolensa siitä, että merkittävä osa metsistä (noin neljännes metsäpinta-alasta) on aktiivisen metsänhoidon ulkopuolella. Valiokunta katsoo lausunnossaan, että metsähakkeen tuotantotuki tulee pitää ainakin ennallaan, jotta hakkeen käyttöä energiantuotannossa voidaan lisätä. Lisäksi lausunnossa on kiinnitetty huomiota ehdotuksen myötä lisääntyvään byrokratiaan sekä notifikaatioprosessin kestoon ja mahdollisiin vaikutuksiin vireillä olevaan ns. Kemera-notifikaatioon. Maa- ja metsätalousvaliokunta ei pidä lakiehdotusta nykytilanteessa tarkoituksenmukaisena.

Talousvaliokunta yhtyy näkemykseen, että maa- ja metsätalousvaliokunnan sektorilla on tarvetta toimiin, joilla aktivoidaan passiivisia metsänomistajia ja lisätään näin puun tarjontaa. Sen sijaan talousvaliokunta ei yhdy maa- ja metsätalousvaliokunnan näkemykseen siitä, ettei lakiehdotus olisi tarkoituksenmukainen, kun arvioinnissa otetaan tasapuolisesti huomioon sekä energia- että teollisuuspoliittiset näkökohdat. Valiokunta ei myöskään yhdy maa- ja metsätalousvaliokunnan notifikaatioprosessia koskeviin arvioihin. Kemera-lainsäädännön tarve on jo pitkään ollut komission tiedossa, ja tämä on todettu myös komission tuotantotukilain notifikaatioon liittyneessä päätöksessäSA.31204 (2011/N). Talousvaliokunta katsoo, että esitykset pikemminkin täydentävät toisiaan kuin kumuloivat toistensa vaikutusta.

Lopuksi

Edellä on kattavasti käsitelty esityksen tavoitteita sekä arvioitu sitä, kyetäänkö ne saavuttamaan ehdotettujen muutosten avulla. Esityksellä ennakoidaan tulevaa tilannetta, joten arvioihin liittyy epävarmuutta. Tämä puoltaa markkinoiden tehokasta seurantaa, johon valiokunnan ehdottamilla lausumilla osaltaan pyritään.

Kokonaisuutena sekä turpeen verotuksen muutosta että metsähakkeen tuotantotuen muutosta arvioiden talousvaliokunta pitää sääntelykokonaisuutta tarkoituksenmukaisena. Sen avulla kyetään sovittamaan yhteen sekä sääntelyn energiapoliittiset että elinkeinopoliittiset tavoitteet lisäämällä uusiutuvan energian käyttöä ilman, että tukijärjestelmä vaarantaa metsävarojen käytön siten, että niistä saada jatkojalostuksen kautta mahdollisimman suuri lisäarvo ja hyöty kansantaloudelle. Vaikka näiden tavoitteiden yhteensovittamisessa ei ole vielä tällä hetkellä nähtävissä selkeää ristiriitaa, on saadun selvityksen perusteella perusteltua olettaa, että metsäteollisuuden uudet investoinnit tulevat merkittävästi muuttamaan kuitu- ja tukkipuun kysyntää, ja tähän on aiheellista varautua ja taata samalla kaikille toimijoille riittävästi aikaa ennakoida tulevat muutokset. Pitkä siirtymäaika eli noin 3 vuotta tarjoaa tarvittavien muutosten tekemiselle kohtuullisen ajan.

Mikäli valiokunnan edellä eduskunnan hyväksyttäviksi ehdottamien lausumien mukainen seuranta osoittaa, ettei järjestelmä toimi odotetulla tavalla, on tarvittavia muutoksia arvioitaessa tarkasteltava sekä turpeen verotusta että metsähakkeen tuotantotukea kokonaisuutena.