Yleisperustelut
Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin
huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Sääntelyn lähtökohdat
Ehdotuksen tavoitteena on tehostaa ja nopeuttaa hankintaprosessia
sähköisiä menettelytapoja käyttäen.
Tämän lisäksi ehdotuksessa säännellään
hankintayksikön oikeudesta keskeyttää hankintamenettely
sekä täsmennetään hankinta-asiakirjojen
julkisuussääntelyä.
Valiokunta pitää ehdotuksia päälinjoissaan kannatettavina.
Sähköisten menettelyjen avulla hankintaprosessia
on mahdollista nopeuttaa, mikä koituu sekä hankintayksikköjen
että tarjoajien eduksi. On kuitenkin todettava,
että nykymuodossaan ne palvelevat parhaiten suuria hankintayksiköitä.
Valiokunta painottaa, että sähköisiäkin
menettelyjä käytettäessä tulee
kiinnittää tarvittavaa huomiota sekä hinta-
että laatukriteereihin.
Valiokunta pitää myös asiakirjojen
julkisuussääntelyn ja hankintamenettelyn keskeyttämisen
osalta tehtyjä ehdotuksia perusteltuina. Julkisuussääntelyyn
tehtävät muutokset täsmentävät
sääntelyä ja parantavat osaltaan asianosaisten
oikeusturvaa. Hankintamenettelyn keskeyttämistä koskeva
sääntely puolestaan kirjaa lakiin jo vallitsevan
oikeuskäytännön mukaiset periaatteet.
Komission sähköisiä viranomaispalveluja koskevassa
selvityksessäSähköisten viranomaispalvelujen
9. vertailuraportti; julkaistu 21.2.2011 todetaan, että sähköistä hankintajärjestelmää käytetään
vasta noin 5 prosentissa kaikista julkisista hankinnoista. Arviona
esitetään, että laajemmin käytettynä sähköiset
menettelyt voivat alentaa julkisista hankinnoista koituvia kustannuksia
jopa 30 prosenttia. Suomi sijoittuu tehdyssä julkisten
hankintojen sähköisten palvelujen saatavuutta
koskevassa vertailussa alle Euroopan unionin keskiarvon.
Talousvaliokunta toteaa, että lakiehdotus luo puitteet
jatkokehittää sähköisiä palveluja
siten, että niiden avulla voidaan kattaa koko hankintaprosessi.
Sääntelyn soveltamisala on pyritty direktiivien
asettamissa rajoissa jättämään
laajaksi ja antamaan näin hankintayksiköille mahdollisuus
harkita, milloin sähköiset menettelyt palvelevat
hankintatointa. Hankintalaki ja erityisalojen hankintalaki täydentävät
yleislakeina ehdotettua sääntelyä.
Kansallinen hankintalainsäädäntö pohjautuu EU:n
direktiiveihin, joiden sisältö on monilta osin
epätarkka. Tämän vuoksi niin EU-tuomioistuimen
kuin kansallistenkin tuomioistuinten ratkaisuilla on hankintamenettelyssä korostunut
merkitys
haettaessa yksityiskohtaisempia toimintaohjeita eri tilanteisiin.
Julkisiin hankintoihin osallistuvien tulee nykyisellään
osata lukea rinnan kansallista sääntelyä,
direktiivejä ja tuomioistuinratkaisuja saadakseen kokonaiskuvan hankintatoimen
sääntelystä. Koska sähköiset menettelyt
ovat vielä olleet vähän käytössä,
on myös tuomioistuinratkaisuja annettu vähän.
Soveltamiskäytännöt tulevat tälläkin
sektorilla muotoutumaan oikeuskäytännön
kautta. Tilanne ei ole kestävällä pohjalla.
EU:ssa on käynnistymässä EU:n julkisten
hankintojen politiikan uudistamishankeVihreä kirja
EU:n julkisten hankintojen politiikan uudistamisesta — Kohti
tehokkaampia eurooppalaisia hankintamarkkinoita; KOM(2011) 15 lopullinen,
joka tarjoaa hyvän pohjan kattavalle uudistustarpeiden
kartoitukselle myös kansallisesti. Valiokunta pitää tärkeänä,
että Suomi toimii aktiivisesti sääntelyn
jatkokehittämiseksi ja selkeyttämiseksi.
Valiokunta täsmentää jäljempänä joitakin asian
käsittelyn yhteydessä esille tulleita tulkintakysymyksiä,
mutta toteaa, että sähköisten menettelyjen
osalta on tarpeen antaa lisäohjeistusta ja jakaa tietoa
parhaista käytännöistä sitä mukaa kuin
kokemusta uusien menettelytapojen osalta kertyy.
Dynaaminen hankintajärjestelmä
Dynaaminen hankintajärjestelmä mahdollistaa hankinnan
suorittamisen kokonaisuudessaan sähköistä menetelmää käyttäen.
Se vastaa prosessiltaan hyvin pitkälle jo voimassa olevaa
puitejärjestelyä. Hankintamenettely on kaksivaiheinen.
Ensin valitaan alustavan tarjouksen perusteella eräänlaiseen
toimittajarekisteriin ne tarjoajat, jotka täyttävät
hankintayksikön asettamat laatu- ja luotettavuuskriteerit.
Toimittajarekisteriä päivitetään
saataessa uusia hyväksyttäviä alustavia
tarjouksia. Alustavaa tarjousta voi pitää eräänlaisena
osallistumishakemuksena. Hankintatarpeen ajankohtaistuessa hankintayksikkö lähettää
rekisterissä oleville
toimittajille sähköisen tarjouspyynnön
(ns. sisäinen hankinta), jossa yksilöidään
normaaliin tapaan hinta- ja/tai laatukriteerit. Hankintapäätös
tehdään sähköisten tarjousten
perusteella. Kansallisiin hankintoihin, EU:n kynnysarvot ylittäviin
B-listan hankintoihin ja käyttöoikeussopimuksiin
voidaan soveltaa ns. kevennettyä dynaamista hankintamenettelyä.
Dynaaminen hankintajärjestelmä voi olla voimassa
maksimissaan 4 vuotta, ja sen sisällä tehtävät
hankinnat voivat näin ollen olla erilaisia tavoitteiltaan,
sisällöltään ja toteuttamistavaltaan. Tämän
vuoksi ovat myös koko järjestelmää koskeva
tarjouspyyntö ja sen perusteella annetut alustavat tarjoukset
luonteeltaan lähtökohtaisesti yleisempiä kuin
puitejärjestelyn sisällä järjestetyssä hankinnassa
tehty pyyntö tarjouksen esittämiseksi ja tähän
annetut tarjoukset. Hankintadirektiivin (33 artiklan 3 kohdan b
alakohta) ja erityisalojen hankintadirektiivin (15 artiklan 3 kohdan
b alakohta) mukaan koko järjestelmää koskevissa
tarjouspyyntöasiakirjoissa tulee ilmoittaa muun muassa
järjestelmän kohteena olevien suunniteltujen hankintojen
luonne, kaikki tarvittavat tiedot hankintajärjestelmästä sekä lisäksi
tiedot viestintäyhteyttä koskevista järjestelyistä ja
teknisistä eritelmistä. Ehdotetun 20 §:n 1
momentin mukaan hankintajärjestelmän sisäisen
hankinnan pyynnössä tarjouksen esittämiseksi
voidaan täsmentää hankintailmoituksessa tai
alustavassa tarjouspyynnössä ilmoitettuja hankinnan
kohteen määrittelyjä ja vertailuperusteita.
Alustavan tarjouksen jättämisen tarkoituksena
on yrityksen hakeutuminen dynaamiseen hankintajärjestelmään.
Alustava tarjous voidaan jättää, kun
dynaaminen hankintajärjestelmä on perustettu tai
kun järjestelmän sisällä kilpailutetaan
yksittäinen hankinta. Alustava tarjous on luonteeltaan
melko suppea, lähinnä tarjoajan soveltumista ja
tuote- tai palveluvalikoimaa yleisemmällä tasolla
määrittävä tarjous. Järjestelmään
jo hyväksyttyjen toimittajien ei tarvitse jättää uutta
alustavaa tarjousta saadakseen tarjouspyynnön dynaamisen
hankintajärjestelmän sisällä tehtävästä hankinnasta.
Järjestelmän piiriin jo hyväksytty tarjoaja
voidaan poistaa sieltä vain silloin, kun tarjoaja ei enää täytä dynaamisen
hankintajärjestelmän perustamista koskevassa hankintailmoituksessa
ja alustavia tarjouksia koskevassa tarjouspyynnössä asetettuja vaatimuksia.
Poissuljennan syynä voi näin ollen olla esimerkiksi
tarjoajan syyllistyminen hankintalain 54 tai 53 §:ssä tarkoitettuihin
tekoihin taikka veronmaksun tai sosiaali- ja eläkemaksujen
suorittamisen laiminlyöminen.
Voimassa olevan hankintalainsäädännön
mukaisesti asianosainen voi tehdä valituksen markkinaoikeudelle
hankintayksikön päätöksestä tai muusta
ratkaisusta, jolla on vaikutusta tarjoajan asemaan. Tarjoajalla
on siten oikeus valittaa hankintamenettelyn keskellä tehdystä poissulkemis-
tai hylkäämisratkaisusta, vaikka tästä ei
olisikaan annettu kirjallista päätöstä tiedoksi
tarjoajalle. Hankintalaissa on myös nimenomaisesti
säädetty markkinaoikeuden mahdollisuudesta kieltää hankintapäätöksen
täytäntöönpano tai määrätä hankintamenettely
muutoin keskeytettäväksi. Se, voiko hankintayksikkö jatkaa
menettelyään vireillä olevasta markkinaoikeuskäsittelystä riippumatta,
on näin ollen markkinaoikeuden harkinnassa.
Ehdotuksen mukaisesti dynaamiseen hankintajärjestelmään
sovellettaisiin muiden hankintojen tapaan 21 päivän
odotusaikaa. Oikeussuojadirektiivi (2007/66/EY)
mahdollistaa kuitenkin vähintään 10 päivän
odotusajan käytettäessä sähköisiä keinoja
hankintapäätöksen tiedoksiannossa. Ottaen
huomioon, että dynaamiselta hankintajärjestelmältä odotetaan
erityistä tehokkuutta ja nopeutta, valiokunta esittää,
että odotusajaksi muutetaan 10 päivää.
Sähköinen huutokauppa
Sähköinen huutokauppa ei ole itsenäinen
hankintamenettely, vaan sitä voidaan käyttää kilpailuttamisprosessin
viimeisenä vaiheena hankinnoissa, joissa tarjoukset voidaan
asettaa lopulliseen paremmuusjärjestykseen numeerisesti
mitattavien ominaisuuksien perusteella. Sähköisen huutokaupan
käyttämisestä ilmoitetaan jo hankintailmoituksessa,
jolloin myös tarjoajat ovat tietoisia huutokaupan käytöstä ja
tavasta, jolla voittava tarjous valitaan. Huutokauppamenettelyn
soveltaminen edellyttää, että hankintayksiköllä on
käytössään huutokaupan mahdollistava tietokoneohjelma.
Huutokauppa on kaksiportainen. Ensin valitaan laatu- ja soveltuvuuskriteerien
perusteella huutokaupan osallistujat ja sen jälkeen toteutetaan
varsinainen huutokauppa etukäteen ilmoitettujen menettelytapojen
mukaisesti.
Lakiehdotuksen 2 §:n mukaan "sellaiset rakennusurakat
ja sellaiset palveluhankinnat, joiden sisältönä ovat
henkiset suoritukset, kuten rakennusurakoiden suunnittelu, eivät
voi olla sähköisen huutokaupan kohteena". Lainkohdassa henkisenä suorituksena
esimerkkinä mainitun suunnittelutyön lisäksi
henkinen suoritus voi olla myös muuta tämänkaltaista
työtä, jota ei voida yksiselitteisesti määritellä numeerisesti. Kuten
hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu
(s. 14), voi sähköinen huutokauppa tulla rakennusurakoidenkin
osalta sovellettavaksi esimerkiksi tilanteessa, jossa rakennusurakoita
sekä tavara- ja palveluhankintoja koskevia hankintasopimuksia
uusitaan.
Muun muassa harmaan talouden välttämiseksi
tarjoajien soveltuvuus varmistetaan samalla tavalla kuin muidenkin
hankintamenettelyjen yhteydessä. Huutokauppaan voidaan
ottaa mukaan vain ne tarjoajat, jotka täyttävät
kaikki etukäteen tarjoajan luotettavuudelle ja resursseille asetetut
vaatimukset (esimerkiksi vakuudet verojen ja sosiaaliturvamaksujen
maksamisesta). Huutokaupassa yritys hinnoittelee urakkansa niin,
että se pystyy täyttämään
vakuuttamansa edellytykset. Hankintayksiköllä on
samanlainen velvollisuus kuin muissakin menettelyissä arvioida
tarjoajan luotettavuutta ja myös sitä, onko tehty
tarjous alihintainen. Lisäksi on normaaliin tapaan valvottava,
että sovittuja sitoumuksia noudatetaan niin pääsopimuskumppanin
kuin mahdollisten alihankkijoiden osalta.
Hankintamenettelyn keskeyttäminen
Hankintamenettelyn keskeyttämismahdollisuudesta on
nykyisessä laissa säännelty puutteellisesti.
Hankintalakiin lisättäväksi ehdotettu
uusi 73 a § selkeyttää nykytilaa.
Esitettyjen muutosten tavoitteena on kirjata lakiin jo muotoutuneen
oikeuskäytännön mukaiset periaatteet. Lähtökohtana
tulee jatkossakin olla, että hankinnat valmistellaan hankintalain
2 §:n edellyttämällä tavalla
niin hyvin, ettei keskeyttämiseen tarvitse turvautua puutteellisen
valmistelutyön vuoksi.
Lakiehdotuksen mukaisesti hankintamenettely voidaan keskeyttää vain
todellisesta ja perustellusta syystä. Säännöksen
edellytys todellisesta syystä perustuu Euroopan unionin
tuomioistuimen hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevaan
oikeuskäytäntöön. Ratkaisukäytännössä on
lisäksi todettu, ettei hankintamenettelyn keskeyttäminen
edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa.
Hankintaviranomaisen on kuitenkin keskeytyspäätöksen
tehdessään noudatettava julkisia hankintoja koskevia
yhteisön oikeuden perussääntöjä,
kuten syrjinnän kiellon ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteita.
Hankinta-asiakirjojen julkisuus
Hankinta-asiakirjojen julkisuussääntelyssä tulee
ottaa huomioon sekä hankintayksikön että elinkeinonharjoittajien
tarpeet.
Sääntelyn on turvattava mahdollisuus toteuttaa
hankinta siten, etteivät tarjoustiedot tule julkisiksi
kesken hankintaprosessin. Ehdotettu muutos julkisuuslain 7 §:ään
ottaa nykyistä paremmin huomioon kilpailutusten vaiheittaisuuden.
Esitys varmistaa, etteivät kilpailutukseen vaikuttavat
tiedot tule hankintamenettelyn välivaiheen päätösten
myötä ennenaikaisesti julkisiksi ja vaaranna tehokkaan
kilpailutuksen toteuttamista.
Esitetty 11 §:n muutos puolestaan turvaa asianosaisjulkisuutta.
Lainkohdassa tarkoitettuja asianosaisia ovat pääsääntöisesti
tarjouskilpailuun osallistuneet toimittajat sekä tietyissä tilanteissa,
kuten kilpailuttamatta jättämistapauksissa, markkinoilla
toimivat potentiaalit toimittajat. Asianosaisille tulee turvata
tiedonsaanti kaikista niistä seikoista, joita hankintayksikkö on
päätöstä tehdessään
käyttänyt vertailuperusteena, riippumatta siitä,
ovatko tiedot luokiteltavissa liike- tai ammattisalaisuuden piiriin
kuuluviksi. Lakiehdotuksessa tiedonsaanti on rajattu hintatietoon.
Valiokunta esittää säännöstä täsmennettäväksi
siten, että siitä selkeästi ilmenee kaikkien
vertailussa käytettyjen seikkojen kuuluvan asianosaisjulkisuuden
piiriin. Asianosaisella on näin ollen oikeus saada tiedot
esimerkiksi tarjoajan yksikköhinnoista siinä laajuudessa
kuin ne ovat vaikuttaneet tarjousten vertailuun.
Valiokuntakäsittelyn aikana on tullut esille myös
vaatimuksia turvata sopimuksen arvoa koskevan tiedon saatavuus kaikissa
tilanteissa siten, että esimerkiksi kuntalaisilla on oikeus aina
saada tieto kunnalle hankittujen tavaroiden ja palvelujen hinnasta.
Talousvaliokunta painottaa, ettei edellä asianosaisjulkisuutta
koskevalla muutoksella puututa liike- ja ammattisalaisuuden määritelmään
eikä näin ollen myöskään
vallitsevaan käytäntöön. Liike-
ja ammattisalaisuutta ei toisaalta voida myöskään
määritellä esitetyllä tavalla
esimerkiksi luettelemalla tiettyjä tietoja aina kuuluviksi
tai kuulumattomiksi sen piiriin. Se, mitkä tekijät
kulloinkin ovat liike- ja ammattisalaisuuksia, voi vaihdella ajankohdan
tai esimerkiksi toimialan mukaan. Talousvaliokunta katsoo, että kysymys
on laajempi kuin pelkästään hankintamenettelyä koskeva ja
sitä on tarkoituksenmukaista selvittää yleisempänä linjauksena
julkisuuslain uudistamista harkittaessa.
Yksityiskohtaiset perustelut
1. Laki sähköisestä huutokaupasta
ja dynaamisesta hankintajärjestelmästä
4 §. Yleiset periaatteet.
Pykälään on tehty säädöstekninen
muutos. Lain ja asetuksen välisen hierarkkisen suhteen
vuoksi säännöksestä on poistettu
suora viittaus asetustasoiseen sääntelyyn (vrt.
esim. PeVL 20/2005 vp ja PeVL 13/2005
vp). Tämä on korvattu viittauksella hankintalainsäädäntöön,
joka on määritelty kattamaan mitä hankintalaissa
ja erityisalojen hankintalaissa sekä niiden nojalla annetuissa
säädöksissä säädetään.
Vastaava muutos on tehty myös 8, 15—19 ja 23 §:ään.
8 §. Ilmoitusvelvollisuus.
Pykälään on tehty vastaava säädöstekninen
muutos kuin edellä 4 §:n osalta on todettu.
Laissa käytetty termi "hankintailmoitukset" on yläkäsite,
jonka alakäsitteitä ovat "kansallinen hankintailmoitus"
ja "EU-hankintailmoitukset". EU-hankintailmoituksista on säädetty
tarkemmin hankintalain 35 §:ssä.
15 §. Dynaamisen hankintajärjestelmän
perustaminen.
Pykälään on tehty vastaavat säädöstekniset
muutokset kuin edellä 4 §:n osalta on
todettu.
16 §. Dynaamisen hankintajärjestelmän
kulku.
Pykälään on tehty vastaava säädöstekninen
muutos kuin edellä 4 §:n osalta on todettu.
17 §. Hankintailmoitus ja tarjouspyyntöasiakirjat.
Pykälään on tehty vastaavat säädöstekniset muutokset
kuin edellä 4 §:n osalta on todettu.
18 §. Dynaamiseen hankintajärjestelmään
hakeminen ja hyväksyminen.
Pykälään on tehty vastaava säädöstekninen
muutos kuin edellä 4 §:n osalta on todettu.
19 §. Dynaamisen hankintajärjestelmän
käyttäminen EU-kynnysarvon ylittävässä hankinnassa.
Pykälän 1 momenttiin on tehty vastaava säädöstekninen
muutos kuin edellä 4 §:n osalta on todettu.
Pykälän 2 momentissa on täsmennetty
määräaikojen laskemiseen liittyvää sääntelyä siten, että se
vastaa muualla hankintalainsäädännössä omaksuttua
menettelyä. Hankintadirektiivistä poiketen hankintalainsäädännössä sovelletaan määräaikojen
laskemisen osalta määräaikoihin, päivämääriin
ja määräpäiviin sovellettavista säännöistä annettua
neuvoston asetusta (1182/1971/ETY, Euratom). Asetuksen
mukaisesti määräaikojen laskeminen aloitetaan
hankintailmoituksen lähettämistä seuraavasta
päivästä.
23 §. Jälki-ilmoitus ja selvitykset
EU-kynnysarvon ylittävistä dynaamisen hankintajärjestelmän
avulla tehdyistä hankinnoista ja sähköisestä huutokaupasta.
Pykälään on tehty vastaavat säädöstekniset
muutokset kuin edellä 4 §:n osalta on
todettu.
24 §. Muutoksenhaku ja seuraamukset.
Valiokunta on sisällyttänyt lakiin mahdollisuuden käyttää hankintaoikaisua
vastaavalla tavalla kuin muualla hankintalainsäädännössä on
säädetty.
Hankintalain 10 luvussa ja erityisalojen hankintalain 7 luvussa
säädetään hankintayksikön oikeudesta
käyttää hankintaoikaisua. Sillä tarkoitetaan
hankintayksikön oikeutta itse poistaa tekemänsä virheellinen
päätös tai peruuttaa muu hankintamenettelyssä tekemänsä ratkaisu,
jolla on oikeudellisia vaikutuksia ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan,
ja ratkaista asia uudelleen. Hankintayksikkö voi ottaa
hankintaoikaisun käsiteltäväkseen omasta
aloitteestaan tai asianosaisen pyynnöstä.
2. Laki julkisista hankinnoista annetun lain muuttamisesta
Johtolause.
Johtolausetta on muutettu pykäliin tehtyjen muutosten
vuoksi.
77 §. Odotusaika.
Valiokunta esittää, että pakollinen
odotusaika lyhennetään 10 päivään.
Oikeussuojadirektiivi (2007/66/EY) mahdollistaa
vähintään 10 päivän
odotusajan, kun käytetään sähköisiä keinoja
hankintapäätöksen tiedoksiannossa. Dynaaminen
hankintajärjestelmä on täysin sähköinen
järjestelmä, jossa pyritään hankintaprosessin
nopeuteen ja tehokkuuteen. Valiokunta pitää tämän
vuoksi perusteltuna tehostaa menettelyä myös odotusaikaa
lyhentämällä.
96 §. Tehottomuusseuraamus.
Pykälään on tehty edellä 77 §:n
osalta esitetyn muutoksen edellyttämät täsmennykset.
98 §. Seuraamusmaksu ja sopimuskauden lyhentäminen.
Pykälään on tehty edellä 77 §:n
osalta esitetyn muutoksen edellyttämät täsmennykset.
4. Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain
muuttamisesta
11 §. Asianosaisen oikeus tiedonsaantiin.
Valiokunta esittää, että säännöstä muutetaan
vastaamaan paremmin EU-sääntelyä ja jo
vallitsevaa oikeuskäytäntöä siten,
että asianosaisjulkisuus täsmennetään
kattamaan kaikki tarjousten vertailuperusteina käytetyt
tiedot.
Muutoksen tavoitteena on taata, että hankintakilpailun
asianosaiset voivat varmistua tarjouksensa tulleen vertailluksi
asianmukaisesti. Lakiehdotuksessa esitetyn hintatiedon lisäksi asianosaisella
tulee olla oikeus saada tieto myös muista mahdollisista
tarjouskilpailussa vertailuperusteena käytetyistä seikoista,
vaikka nämä muutoin kuuluisivat julkisuuslain
24 §:n 1 momentin 20 kohdan nojalla salassa pidettävien
tietojen piiriin. Valiokunnan esittämällä muutoksella
ei ole vaikutusta julkisuuslain 24 §:n 1 momentin
20 kohdassa säädettyyn liike- ja ammattisalaisuuden
määritelmään.