Yleisperustelut

Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Sääntelyn lähtökohdat

Ehdotuksen tavoitteena on tehostaa ja nopeuttaa hankintaprosessia sähköisiä menettelytapoja käyttäen. Tämän lisäksi ehdotuksessa säännellään hankintayksikön oikeudesta keskeyttää hankintamenettely sekä täsmennetään hankinta-asiakirjojen julkisuussääntelyä.

Valiokunta pitää ehdotuksia päälinjoissaan kannatettavina. Sähköisten menettelyjen avulla hankintaprosessia on mahdollista nopeuttaa, mikä koituu sekä hankintayksikköjen että tarjoajien eduksi. On kuitenkin todettava, että nykymuodossaan ne palvelevat parhaiten suuria hankintayksiköitä. Valiokunta painottaa, että sähköisiäkin menettelyjä käytettäessä tulee kiinnittää tarvittavaa huomiota sekä hinta- että laatukriteereihin.

Valiokunta pitää myös asiakirjojen julkisuussääntelyn ja hankintamenettelyn keskeyttämisen osalta tehtyjä ehdotuksia perusteltuina. Julkisuussääntelyyn tehtävät muutokset täsmentävät sääntelyä ja parantavat osaltaan asianosaisten oikeusturvaa. Hankintamenettelyn keskeyttämistä koskeva sääntely puolestaan kirjaa lakiin jo vallitsevan oikeuskäytännön mukaiset periaatteet.

Komission sähköisiä viranomaispalveluja koskevassa selvityksessäSähköisten viranomaispalvelujen 9. vertailuraportti; julkaistu 21.2.2011 todetaan, että sähköistä hankintajärjestelmää käytetään vasta noin 5 prosentissa kaikista julkisista hankinnoista. Arviona esitetään, että laajemmin käytettynä sähköiset menettelyt voivat alentaa julkisista hankinnoista koituvia kustannuksia jopa 30 prosenttia. Suomi sijoittuu tehdyssä julkisten hankintojen sähköisten palvelujen saatavuutta koskevassa vertailussa alle Euroopan unionin keskiarvon.

Talousvaliokunta toteaa, että lakiehdotus luo puitteet jatkokehittää sähköisiä palveluja siten, että niiden avulla voidaan kattaa koko hankintaprosessi. Sääntelyn soveltamisala on pyritty direktiivien asettamissa rajoissa jättämään laajaksi ja antamaan näin hankintayksiköille mahdollisuus harkita, milloin sähköiset menettelyt palvelevat hankintatointa. Hankintalaki ja erityisalojen hankintalaki täydentävät yleislakeina ehdotettua sääntelyä.

Kansallinen hankintalainsäädäntö pohjautuu EU:n direktiiveihin, joiden sisältö on monilta osin epätarkka. Tämän vuoksi niin EU-tuomioistuimen kuin kansallistenkin tuomioistuinten ratkaisuilla on hankintamenettelyssä korostunut merkitys haettaessa yksityiskohtaisempia toimintaohjeita eri tilanteisiin. Julkisiin hankintoihin osallistuvien tulee nykyisellään osata lukea rinnan kansallista sääntelyä, direktiivejä ja tuomioistuinratkaisuja saadakseen kokonaiskuvan hankintatoimen sääntelystä. Koska sähköiset menettelyt ovat vielä olleet vähän käytössä, on myös tuomioistuinratkaisuja annettu vähän. Soveltamiskäytännöt tulevat tälläkin sektorilla muotoutumaan oikeuskäytännön kautta. Tilanne ei ole kestävällä pohjalla. EU:ssa on käynnistymässä EU:n julkisten hankintojen politiikan uudistamishankeVihreä kirja EU:n julkisten hankintojen politiikan uudistamisesta — Kohti tehokkaampia eurooppalaisia hankintamarkkinoita; KOM(2011) 15 lopullinen, joka tarjoaa hyvän pohjan kattavalle uudistustarpeiden kartoitukselle myös kansallisesti. Valiokunta pitää tärkeänä, että Suomi toimii aktiivisesti sääntelyn jatkokehittämiseksi ja selkeyttämiseksi.

Valiokunta täsmentää jäljempänä joitakin asian käsittelyn yhteydessä esille tulleita tulkintakysymyksiä, mutta toteaa, että sähköisten menettelyjen osalta on tarpeen antaa lisäohjeistusta ja jakaa tietoa parhaista käytännöistä sitä mukaa kuin kokemusta uusien menettelytapojen osalta kertyy.

Dynaaminen hankintajärjestelmä

Dynaaminen hankintajärjestelmä mahdollistaa hankinnan suorittamisen kokonaisuudessaan sähköistä menetelmää käyttäen. Se vastaa prosessiltaan hyvin pitkälle jo voimassa olevaa puitejärjestelyä. Hankintamenettely on kaksivaiheinen. Ensin valitaan alustavan tarjouksen perusteella eräänlaiseen toimittajarekisteriin ne tarjoajat, jotka täyttävät hankintayksikön asettamat laatu- ja luotettavuuskriteerit. Toimittajarekisteriä päivitetään saataessa uusia hyväksyttäviä alustavia tarjouksia. Alustavaa tarjousta voi pitää eräänlaisena osallistumishakemuksena. Hankintatarpeen ajankohtaistuessa hankintayksikkö lähettää rekisterissä oleville toimittajille sähköisen tarjouspyynnön (ns. sisäinen hankinta), jossa yksilöidään normaaliin tapaan hinta- ja/tai laatukriteerit. Hankintapäätös tehdään sähköisten tarjousten perusteella. Kansallisiin hankintoihin, EU:n kynnysarvot ylittäviin B-listan hankintoihin ja käyttöoikeussopimuksiin voidaan soveltaa ns. kevennettyä dynaamista hankintamenettelyä.

Dynaaminen hankintajärjestelmä voi olla voimassa maksimissaan 4 vuotta, ja sen sisällä tehtävät hankinnat voivat näin ollen olla erilaisia tavoitteiltaan, sisällöltään ja toteuttamistavaltaan. Tämän vuoksi ovat myös koko järjestelmää koskeva tarjouspyyntö ja sen perusteella annetut alustavat tarjoukset luonteeltaan lähtökohtaisesti yleisempiä kuin puitejärjestelyn sisällä järjestetyssä hankinnassa tehty pyyntö tarjouksen esittämiseksi ja tähän annetut tarjoukset. Hankintadirektiivin (33 artiklan 3 kohdan b alakohta) ja erityisalojen hankintadirektiivin (15 artiklan 3 kohdan b alakohta) mukaan koko järjestelmää koskevissa tarjouspyyntöasiakirjoissa tulee ilmoittaa muun muassa järjestelmän kohteena olevien suunniteltujen hankintojen luonne, kaikki tarvittavat tiedot hankintajärjestelmästä sekä lisäksi tiedot viestintäyhteyttä koskevista järjestelyistä ja teknisistä eritelmistä. Ehdotetun 20 §:n 1 momentin mukaan hankintajärjestelmän sisäisen hankinnan pyynnössä tarjouksen esittämiseksi voidaan täsmentää hankintailmoituksessa tai alustavassa tarjouspyynnössä ilmoitettuja hankinnan kohteen määrittelyjä ja vertailuperusteita.

Alustavan tarjouksen jättämisen tarkoituksena on yrityksen hakeutuminen dynaamiseen hankintajärjestelmään. Alustava tarjous voidaan jättää, kun dynaaminen hankintajärjestelmä on perustettu tai kun järjestelmän sisällä kilpailutetaan yksittäinen hankinta. Alustava tarjous on luonteeltaan melko suppea, lähinnä tarjoajan soveltumista ja tuote- tai palveluvalikoimaa yleisemmällä tasolla määrittävä tarjous. Järjestelmään jo hyväksyttyjen toimittajien ei tarvitse jättää uutta alustavaa tarjousta saadakseen tarjouspyynnön dynaamisen hankintajärjestelmän sisällä tehtävästä hankinnasta. Järjestelmän piiriin jo hyväksytty tarjoaja voidaan poistaa sieltä vain silloin, kun tarjoaja ei enää täytä dynaamisen hankintajärjestelmän perustamista koskevassa hankintailmoituksessa ja alustavia tarjouksia koskevassa tarjouspyynnössä asetettuja vaatimuksia. Poissuljennan syynä voi näin ollen olla esimerkiksi tarjoajan syyllistyminen hankintalain 54 tai 53 §:ssä tarkoitettuihin tekoihin taikka veronmaksun tai sosiaali- ja eläkemaksujen suorittamisen laiminlyöminen.

Voimassa olevan hankintalainsäädännön mukaisesti asianosainen voi tehdä valituksen markkinaoikeudelle hankintayksikön päätöksestä tai muusta ratkaisusta, jolla on vaikutusta tarjoajan asemaan. Tarjoajalla on siten oikeus valittaa hankintamenettelyn keskellä tehdystä poissulkemis- tai hylkäämisratkaisusta, vaikka tästä ei olisikaan annettu kirjallista päätöstä tiedoksi tarjoajalle. Hankintalaissa on myös nimenomaisesti säädetty markkinaoikeuden mahdollisuudesta kieltää hankintapäätöksen täytäntöönpano tai määrätä hankintamenettely muutoin keskeytettäväksi. Se, voiko hankintayksikkö jatkaa menettelyään vireillä olevasta markkinaoikeuskäsittelystä riippumatta, on näin ollen markkinaoikeuden harkinnassa.

Ehdotuksen mukaisesti dynaamiseen hankintajärjestelmään sovellettaisiin muiden hankintojen tapaan 21 päivän odotusaikaa. Oikeussuojadirektiivi (2007/66/EY) mahdollistaa kuitenkin vähintään 10 päivän odotusajan käytettäessä sähköisiä keinoja hankintapäätöksen tiedoksiannossa. Ottaen huomioon, että dynaamiselta hankintajärjestelmältä odotetaan erityistä tehokkuutta ja nopeutta, valiokunta esittää, että odotusajaksi muutetaan 10 päivää.

Sähköinen huutokauppa

Sähköinen huutokauppa ei ole itsenäinen hankintamenettely, vaan sitä voidaan käyttää kilpailuttamisprosessin viimeisenä vaiheena hankinnoissa, joissa tarjoukset voidaan asettaa lopulliseen paremmuusjärjestykseen numeerisesti mitattavien ominaisuuksien perusteella. Sähköisen huutokaupan käyttämisestä ilmoitetaan jo hankintailmoituksessa, jolloin myös tarjoajat ovat tietoisia huutokaupan käytöstä ja tavasta, jolla voittava tarjous valitaan. Huutokauppamenettelyn soveltaminen edellyttää, että hankintayksiköllä on käytössään huutokaupan mahdollistava tietokoneohjelma.

Huutokauppa on kaksiportainen. Ensin valitaan laatu- ja soveltuvuuskriteerien perusteella huutokaupan osallistujat ja sen jälkeen toteutetaan varsinainen huutokauppa etukäteen ilmoitettujen menettelytapojen mukaisesti.

Lakiehdotuksen 2 §:n mukaan "sellaiset rakennusurakat ja sellaiset palveluhankinnat, joiden sisältönä ovat henkiset suoritukset, kuten rakennusurakoiden suunnittelu, eivät voi olla sähköisen huutokaupan kohteena". Lainkohdassa henkisenä suorituksena esimerkkinä mainitun suunnittelutyön lisäksi henkinen suoritus voi olla myös muuta tämänkaltaista työtä, jota ei voida yksiselitteisesti määritellä numeerisesti. Kuten hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu (s. 14), voi sähköinen huutokauppa tulla rakennusurakoidenkin osalta sovellettavaksi esimerkiksi tilanteessa, jossa rakennusurakoita sekä tavara- ja palveluhankintoja koskevia hankintasopimuksia uusitaan.

Muun muassa harmaan talouden välttämiseksi tarjoajien soveltuvuus varmistetaan samalla tavalla kuin muidenkin hankintamenettelyjen yhteydessä. Huutokauppaan voidaan ottaa mukaan vain ne tarjoajat, jotka täyttävät kaikki etukäteen tarjoajan luotettavuudelle ja resursseille asetetut vaatimukset (esimerkiksi vakuudet verojen ja sosiaaliturvamaksujen maksamisesta). Huutokaupassa yritys hinnoittelee urakkansa niin, että se pystyy täyttämään vakuuttamansa edellytykset. Hankintayksiköllä on samanlainen velvollisuus kuin muissakin menettelyissä arvioida tarjoajan luotettavuutta ja myös sitä, onko tehty tarjous alihintainen. Lisäksi on normaaliin tapaan valvottava, että sovittuja sitoumuksia noudatetaan niin pääsopimuskumppanin kuin mahdollisten alihankkijoiden osalta.

Hankintamenettelyn keskeyttäminen

Hankintamenettelyn keskeyttämismahdollisuudesta on nykyisessä laissa säännelty puutteellisesti. Hankintalakiin lisättäväksi ehdotettu uusi 73 a § selkeyttää nykytilaa. Esitettyjen muutosten tavoitteena on kirjata lakiin jo muotoutuneen oikeuskäytännön mukaiset periaatteet. Lähtökohtana tulee jatkossakin olla, että hankinnat valmistellaan hankintalain 2 §:n edellyttämällä tavalla niin hyvin, ettei keskeyttämiseen tarvitse turvautua puutteellisen valmistelutyön vuoksi.

Lakiehdotuksen mukaisesti hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. Säännöksen edellytys todellisesta syystä perustuu Euroopan unionin tuomioistuimen hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevaan oikeuskäytäntöön. Ratkaisukäytännössä on lisäksi todettu, ettei hankintamenettelyn keskeyttäminen edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa. Hankintaviranomaisen on kuitenkin keskeytyspäätöksen tehdessään noudatettava julkisia hankintoja koskevia yhteisön oikeuden perussääntöjä, kuten syrjinnän kiellon ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteita.

Hankinta-asiakirjojen julkisuus

Hankinta-asiakirjojen julkisuussääntelyssä tulee ottaa huomioon sekä hankintayksikön että elinkeinonharjoittajien tarpeet.

Sääntelyn on turvattava mahdollisuus toteuttaa hankinta siten, etteivät tarjoustiedot tule julkisiksi kesken hankintaprosessin. Ehdotettu muutos julkisuuslain 7 §:ään ottaa nykyistä paremmin huomioon kilpailutusten vaiheittaisuuden. Esitys varmistaa, etteivät kilpailutukseen vaikuttavat tiedot tule hankintamenettelyn välivaiheen päätösten myötä ennenaikaisesti julkisiksi ja vaaranna tehokkaan kilpailutuksen toteuttamista.

Esitetty 11 §:n muutos puolestaan turvaa asianosaisjulkisuutta. Lainkohdassa tarkoitettuja asianosaisia ovat pääsääntöisesti tarjouskilpailuun osallistuneet toimittajat sekä tietyissä tilanteissa, kuten kilpailuttamatta jättämistapauksissa, markkinoilla toimivat potentiaalit toimittajat. Asianosaisille tulee turvata tiedonsaanti kaikista niistä seikoista, joita hankintayksikkö on päätöstä tehdessään käyttänyt vertailuperusteena, riippumatta siitä, ovatko tiedot luokiteltavissa liike- tai ammattisalaisuuden piiriin kuuluviksi. Lakiehdotuksessa tiedonsaanti on rajattu hintatietoon. Valiokunta esittää säännöstä täsmennettäväksi siten, että siitä selkeästi ilmenee kaikkien vertailussa käytettyjen seikkojen kuuluvan asianosaisjulkisuuden piiriin. Asianosaisella on näin ollen oikeus saada tiedot esimerkiksi tarjoajan yksikköhinnoista siinä laajuudessa kuin ne ovat vaikuttaneet tarjousten vertailuun.

Valiokuntakäsittelyn aikana on tullut esille myös vaatimuksia turvata sopimuksen arvoa koskevan tiedon saatavuus kaikissa tilanteissa siten, että esimerkiksi kuntalaisilla on oikeus aina saada tieto kunnalle hankittujen tavaroiden ja palvelujen hinnasta. Talousvaliokunta painottaa, ettei edellä asianosaisjulkisuutta koskevalla muutoksella puututa liike- ja ammattisalaisuuden määritelmään eikä näin ollen myöskään vallitsevaan käytäntöön. Liike- ja ammattisalaisuutta ei toisaalta voida myöskään määritellä esitetyllä tavalla esimerkiksi luettelemalla tiettyjä tietoja aina kuuluviksi tai kuulumattomiksi sen piiriin. Se, mitkä tekijät kulloinkin ovat liike- ja ammattisalaisuuksia, voi vaihdella ajankohdan tai esimerkiksi toimialan mukaan. Talousvaliokunta katsoo, että kysymys on laajempi kuin pelkästään hankintamenettelyä koskeva ja sitä on tarkoituksenmukaista selvittää yleisempänä linjauksena julkisuuslain uudistamista harkittaessa.