Yleisperustelut

Talousvaliokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Lähtökohdat

Esityksen keskeisenä tavoitteena on kaivostoiminnan ja malminetsinnän edellytysten turvaaminen yhteiskunnallisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävällä tavalla. Samoin tavoitteena on varmistaa oikeusturvan toteutuminen, ottaa huomioon kansalaisten vaikuttamis- ja osallistumismahdollisuudet sekä turvata kuntien vaikuttamismahdollisuudet.

Nykyinen, vuodelta 1965 oleva kaivoslaki on monilta osin vanhentunut. Lakia säädettäessä kaivostoiminta oli keskittynyt valtionyhtiöihin ja tämä näkyy myös sääntelyssä, joka painottuu ajatukseen yhtiöiden toiminnan ohjaamisesta muun kuin kaivoslain nojalla. Toimintaympäristö on tältä osin muuttunut täysin. Valtionyhtiöiden sijasta toimijoina ovat pääsääntöisesti kansainväliset yritykset, ja kaivostoimintaan liittyvä sääntely-ympäristö on muuttunut yli neljänkymmenen vuoden kuluessa merkittävästi. Perusoikeusjärjestelmä on uudistunut ja oikeusnormisto, kuten ympäristölainsäädäntö, on kehittynyt. Nämäkin muutokset edellyttävät kaivostoiminnan sääntelyn saattamista ajan tasalle. Osittain muuttunut sääntely-ympäristö on jo otettu käytännön toiminnassa huomioon, sillä korkeimman hallinto-oikeuden tulkinnat ovat muokanneet lain soveltamistapaa. Uuden lain myötä muuttunut tulkintakäytäntö kirjataan lakiin.

Talousvaliokunta toteaa, että kyseessä on kokonaisuudistus, jossa on pyritty löytämään tasapaino osin hyvin erisuuntaisten intressien välillä. Valiokunta katsoo, että tavoitteissa on pääsääntöisesti onnistuttu hyvin. Esitys täsmentää ja laajentaa eri intressitahojen oikeuksia ja velvollisuuksia, selkeyttää kaivoslain suhdetta muuhun toiminnan kannalta keskeiseen lainsäädäntöön ja ottaa huomioon perusoikeusuudistuksen. Monilta osin esitys pohjautuu jo vallitsevaan käytäntöön. Merkittäviin muutoksiin sisältyvät sääntelyn yleisen täsmentymisen ohella korvauksiin liittyvät uudistukset sekä haittojen minimointia edistävä sääntely.

Kaivostoimiala on kasvussa niin Suomessa kuin kansainvälisestikin. Vuonna 2010 valmistuneessa Suomen mineraalistrategiassa on vuoteen 2050 mennessä saavutettavaksi visioksi asetettu, että Suomi on mineraalien kestävän hyödyntämisen globaali edelläkävijä ja mineraaliala on yksi kansantaloutemme tukipilareista. Kaivoslaki on yksi keskeinen osatekijä, jolla vision saavuttamista voidaan edesauttaa. Tavoitteenasetantaan liittyen talousvaliokunta on omassa työssään kiinnittänyt erityistä huomiota paitsi sääntelykokonaisuuteen myös siihen, kuinka esitys tukee kaivostoiminnan kestävää kehittämistä Suomessa ja kansallisten uusiutumattomien luonnonvarojen käyttämistä siten, että niistä saadaan paras mahdollinen kansallinen hyöty. On kuitenkin otettava huomioon, että kaivoslaki muodostaa vain osan tarvittavista kestävän kaivostoiminnan edistämiselementeistä. Lisäksi tarvitaan mm. pitkäaikaista rahoitusta, toimintaa tukevaa maankäytön suunnittelua ja infraratkaisuja sekä panostusta alan koulutukseen.

Perustuslakivaliokunta ja ympäristövaliokunta ovat tarkastelleet esitystä omien toimialojensa puitteissa ja todenneet esityksen olevan lähtökohdiltaan perusteltu ja hyväksyttävä. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota kotirauhan suojaan liittyvään sääntelyyn (153 §:n 2 mom.) ja edellyttänyt, että maksimissaan sakkorangaistuksella rangaistavien tekojen kotirauhan piiriin kuuluva tutkinta tulee sulkea tarkastusoikeuden ulkopuolelle. Jotta lakiehdotus voitaisiin käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, perustuslakivaliokunta on lisäksi edellyttänyt, että em. säännöstä täydennetään siten, että tarkastus voidaan toimittaa vain, jos se on rangaistavan menettelyn selvittämiseksi välttämätöntä. Perustuslakivaliokunnan edellä mainitut valtiosääntöoikeudelliset huomautukset, samoin kuin kummankin valiokunnan esille nostamia yksittäisiä muutosesityksiä, on otettu huomioon yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevällä tavalla.

Valiokunnan muut keskeiset muutosehdotukset kohdistuvat erityisesti louhintakorvauksen määräytymisperusteisiin ja kullanhuuhdontaan liittyvän kaivosoikeuden raukeamista koskevan siirtymäajan pidentämiseen.

Kaivostoimiala

Yleistä.

Alan kansainvälisille markkinoille on tyypillistä, että niitä hallitsee suhteellisen pieni määrä suuria kansainvälisiä pörssiyhtiöitä. Kaivosalan toimialaraportinKaivosala, TEM:n ja ELY-keskusten julkaisu 3/2010 mukaan maailmassa on noin 1 000 kaivostuotantoyhtiötä. Näiden lisäksi alalla toimii 4 000—6 000 malminetsintäyhtiötä. Nämä ns. junioriyhtiöt ovat pääosin pieniä muutaman hengen yhtiöitä. Markkinat ovat suuryritysten käsissä, sillä maailman noin 150 suurinta kaivosyritystä kattavat yli 80 prosenttia markkinoista. Kaivosalan kansainvälisyys näkyy myös Suomessa sijaitsevien kaivosten omistuksessa, sillä vain Kemin kromikaivos ja Talvivaaran monimetallikaivos sekä kalkki- ja vuolukivikaivokset ovat pääosin suomalaisessa omistuksessa. Suunnitteilla ja rakenteilla olevien kaivosten osalta kotimainen omistus jää pääosin vain muutamaan prosenttiin yhtiöiden kokonaispääomasta. Tilanne on sama myös malminetsinnän osalta, sillä lähes kaikki malminetsintäyritykset ovat ulkomaisessa omistuksessa.

Kaivosteollisuus on suhdanneherkkä ala, sillä talouden syklit ja vaihtelut näkyvät herkästi mineraalien hinnoissa. Tämä luo haasteellisen lähtökohdan, kun otetaan huomioon, että kaivostoiminnan käynnistämistä edeltää useita vuosia kestävä valmisteluprosessi. Kaivoshanketta käynnistettäessä on näin ollen vaikeaa arvioida, minkälaiseksi markkinatilanne kehittyy kaivoksen tuotantovalmiuteen tuloon mennessä. Aikaa malmiesiintymän löytämisestä kaivoksen perustamiseen kuluu keskimäärin 7—10 vuotta. Eri hankkeiden välillä on kuitenkin merkittäviä eroja. Esimerkiksi Talvivaaran kaivoshanketta valmisteltaessa vei pelkästään rikastusprosessin kehittäminen yli 20 vuotta. Kaivostoiminnalle on myös tyypillistä, että toiminta edellyttää suuria aloituspääomia tilanteessa, jossa tuotot alkavat kertyä vasta useampien vuosien päästä.

Suomi.

Suomen maaperä on geologialtaan rikas ja tarjoaa hyvät mahdollisuudet kaivannaisteollisuuden kehittymiselle. Maaperästämme löytyy useita sekä perus- että harvinaisempia metalleja ja mineraaleja. Nykyiset löydökset perustuvat suurelta osin vasta maan pintaesiintymien kartoituksiin. Tutkimustoimintaa jo pitkään harjoittaneen Geologisen tutkimuskeskuksen (GTK) mukaan on luultavaa, että löydösten määrä lisääntyy merkittävästi, kun tutkimuksissa edetään syvempiin maakerroksiin. Toimialaraportin mukaan etsintätoiminta on tällä hetkellä Suomessa vilkasta. Suomen kiinnostavuus kaivosmaana perustuu kaivospotentiaaliin, vakaisiin yhteiskuntaoloihin, toimivaan infraan, alan osaamiseen, toimiviin palveluihin ja ympäristötekijöiden hoitamiseen. Maassamme toimii yli 40 kansainvälistä kaivos- ja malminetsintäyhtiötä.

Suomessa on noin 35 kaivosalan yritystä, lähes yhtä monta kaivostoimintaa palvelevaa yritystä ja 40—50 malminetsintäyhtiötä. Tällä hetkellä toiminnassa on noin 45 ja rakenteilla 3 kaivosta. Lisäksi suunnitteilla on noin 5 kaivosta. Kaivosten osuus Suomen pinta-alasta on noin 0,9 promillea. Yli puolet kaivospiireistä (64 %) sijaitsee valtion mailla. Voimassa on noin 1 100 valtausta ja vireillä 2 500 hakemusta. Arviona on esitetty, että louhinnan määrä kasvaa vuoden 2008 noin 4 miljoonasta tonnista vuositasolla jopa yli 70 miljoonaan tonniin vuoteen 2020 mennessä. Alan kasvukehityksen myötä Suomeen arvioidaan syntyvän parituhatta kaivostyöpaikkaa pääosin Pohjois- ja Itä-Suomeen. Koko kaivosteollisuuden myynnin bruttoarvo oli vuonna 2009 noin 480 miljoonaa euroa, josta metallimalmien osuus oli 292 miljoonaa euroa. Alustavien tietojen mukaan kaivosteollisuuden myynnin bruttoarvo kasvoi vuonna 2010 lähes 810 miljoonaan euroon, josta metallimalmien osuus on 550 miljoonaa euroa.

(Kuva vain mietinnön pdf-versiossa)

Malminetsintään on 2000-luvulla käytetty vuosittain 40—60 miljoonaa euroa, josta GTK:n osuus on noin 10 miljoonaa euroa. Kallioperästämme löytyy useita metallimalmeja (erityisesti: koboltti, kromi, kulta, kupari, litium, nikkeli, palladium, rauta, sinkki, uraani ja vanadiini) ja teollisuusmineraaleja (erityisesti: apatiitti, dolomiitti, ilmeniitti, kalsiitti, kaoliini, kvartsi, maasälpä, magnesiitti, talkki ja wollastoniitti). Kivilajeista keskeisin on vuolukivi. Pääosa louhitusta metallimalmista on jatkojalostettu ja käytetty Suomessa, mutta kaivostoiminnan laajentumisen myötä viennin osuuden arvioidaan kasvavan. Sekä metallimalmien että teollisuusmineraalien tuonti ylittää nykyisellään moninkertaisesti viennin sekä määrän että arvon perusteella mitattuna.

EU:n jäsenmaat käyttävät 25—30 % globaalisti tuotetuista metalleista EU:n oman tuotannon ollessa vain noin 3 %. Merkittävä tuontiriippuvuus on saanut EU:n komission aktivoitumaan kaivosmineraalien osalta. Komissio julkaisi kesällä 2010 selvityksen"Critical raw material for the EU", RMSG-työryhmän raportti, kesäkuu 2010 (jatkotyönä vuonna 2008 julkaistulle tiedonannolle; KOM (2008) 699), jossa listataan 40 kriittisen raaka-aineen joukosta 14 EU:n teollisuuden kannalta kriittisintä teollisuusmineraalia ja muuta raaka-ainetta. Suomesta arvioidaan löytyvän joko kohtalaisesti tai hyvin kahdeksaa näistä raaka-aineista, joista kolmea (koboltti, niobium ja platinametallit) jo louhitaan tai kaivosprojekti on vireillä. Näiden lisäksi Suomen maaperästä löytyy useita EU:n erittäin merkittäviksi tai merkittäviksi luokittelemia kaivosmineraaleja. EU-maiden joukosta merkittävää potentiaalia kriittisten raaka-aineiden saantiin on nykytietämyksen puitteissa vain Suomessa ja Ruotsissa. Globaalitasolla Kiina hallitsee suurinta osaa näiden raaka-aineiden tiedossa olevista lähteistä. Se suojaa aggressiivisesti kansallista tuotantoaan ja on mm. rajoittanut tiettyjen harvinaisten maametallien vientiä. Vastaavanlaisia toimia ovat ottaneet käyttöön myös Venäjä, Ukraina, Argentiina, Etelä-Afrikka ja Intia.

Maailman kauppajärjestössä on parhaillaan vireillä EU:n Kiinaa vastaan nostama riitojenratkaisumenettely, jossa arvioidaan Kiinan vuonna 2009 käyttöönottamien vientirajoitusten WTO-sääntöjen mukaisuutta. GATT 1994 -sopimuksen mukaisesti kaikki tavarakauppaan kohdistuvat vientirajoitukset ovat lähtökohtaisesti kiellettyjä. GATT 1994 -sopimuksen yleisen poikkeusartiklan (XX artikla) g kohta oikeuttaa poikkeamaan sopimuksen asettamista velvoitteista, jos toimet ovat tarpeen rajallisten luonnonvarojen suojelemiseksi. Sopimuksen syrjimättömyyskiellon mukaisesti edellytyksenä kuitenkin on, että rajoitukset koskevat yhtäläisesti myös kotimaista tuotantoa ja kulutusta.

EU-sääntely vastaa vientirajoitusten käyttöönoton osalta WTO-sääntelyä. Viennin ja tuonnin sääntely kuuluu unionin yksinomaiseen kompetenssiin.

(Kuva vain mietinnön pdf-versiossa)

Suomessa on vahvaa kaivosalan osaamista niin laite- ja konevalmistuksen kuin prosessiosaamisen osalta. Kuvaavaa on, että noin 70—90 prosenttia globaalisti käytetystä maanalaisten kaivosten teknologiasta tulee suomalaisista ja ruotsalaisista yrityksistä. Kaivosteknologian kehittämisen kannalta on olennaista, että maassamme on elinvoimaista kaivosteollisuutta. Innovaatioita syntyy todennäköisemmin sinne, missä on alan tuotantoakin.

Kaivosteollisuuden merkitystä arvioitaessa on otettava huomioon, että kaivosteollisuus tukee ja tuo myös mukanaan muuta teollisuutta. Mineraalit ovat olennaisia metsä-, metalli- ja kemianteollisuuden raaka-aineita. Tornion terästehtaan Kemin kromikaivos on viimeisin esimerkki niistä synergioista, joita kotimainen kaivosteollisuus parhaimmillaan tuottaa.

Valiokunta toteaa, että EU:n kasvanut kiinnostus kaivosmineraaleihin osoittaa osaltaan kansainvälistä trendiä, jossa näiden teollisuuden tarvitsemien uusiutumattomien luonnonvarojen saannista käydään yhä kovenevaa kilpailua. Suomella on otolliset mahdollisuudet hyötyä tästä kilpailusta. Täällä on sekä korkeatasoista osaamista että kaivosmineraalipotentiaalia.

Kuten edellä on todettu, kaivostoiminta on hyvin pääomavaltainen ala, jonka kehittäminen tulee edellyttämään myös kansainvälisiä investointeja Suomeen. Kotimaisia yrityksiä ei löydy tällä hetkellä riittävästi vastaamaan alan kehitysmahdollisuuksiin. Investointien, niin kotimaisten kuin ulkomaistenkin, saannin edellytyksenä on, että alalle luodaan toimivat olosuhteet, joiden puitteissa voidaan taata Suomen kiinnostavuus kaivosmaana. Yhtä olennaista myös on, että kaivostoimintaa harjoitetaan kestävällä tavalla ja siten, että maamme kaivosmineraaleista saadaan mahdollisimman suuri hyöty koko yhteiskunnan käyttöön. Mineraalialalle on tarkoitus kehittää kokonaisvaltainen ns. green mining -konsepti, jossa mahdollisimman materiaali- ja energiatehokkaiden prosessien avulla saadaan aikaan tuottavuuden kasvua ympäristövaikutukset minimoiden. Tähän liittyvä Tekesin Green Mining -ohjelma on parhaillaan valmisteilla.

Valiokunta toteaa, että Suomessa on laajaa kaivosmineraalipotentiaalia sekä kaivosalaan liittyvää osaamista, jotka luovat pohjaa toimialan kasvulle. Parhaillaan eduskunnassa on käsiteltävänä valtioneuvoston luonnonvaraselonteko (VNS 11/2010 vp), joka osaltaan tukee sektorin laaja-alaista kehittämistä. Valiokunta pitää tärkeänä, että kaivoslailla luodaan tälle työlle toimivat raamit.

Kaivosmineraalien hyödyntäminen

Omistusoikeus / omaisuuden suoja.

Voimassa olevan lain tapaan esitys pohjautuu valtaustyyppiseen järjestelmään, joka antaa kaivosmineraalien löytäjälle etuoikeuden mineraalien hyödyntämiseen kiinteistön omistajan sijasta. Kiinteistön omistajan oikeudet turvataan muilla tavoin, kuten kuulemismenettelyjen ja korvausten avulla. Esityksen yhtenä keskeisenä lähtökohtana on ollut sovittaa yhteen toisaalta kaivostoiminnan edistämistavoite ja toisaalta muut yleiset ja yksityiset edut. Tähän liittyen on kiinnitetty aiempaa enemmän huomiota mm. kiinteistönomistajien oikeusasemaan.

Omistusoikeutta ja sen ulottuvuutta ei ole Suomessa määritelty kattavasti ja tyhjentävästi. Oikeudellisesti omistusoikeus on oikeustieteen luomaan oppijärjestelmään sisältyvä käsite, joka on eri aikakausina määritelty eri tavoin. Omistusoikeuden merkityssisältö ja ulottuvuus vaihtelevat myös erilaisten omistettavien kohteiden osalta. Esityksen lähtökohta on kaivosmineraalien omistusoikeuden osalta sama kuin nyt kumottavassa laissa ja jo sitä edeltäneessä sääntelyssä. Suomen kaivoslainsäädäntö on perinteisesti pohjautunut valtausjärjestelmään, jossa esiintymän löytäjän oikeudet hyödyntää kaivosmineraaleja ovat ensisijaiset suhteessa kiinteistön omistajan oikeuksiin. Tämä on lainsäätäjän tekemä valinta. Vaihtoehtoisia järjestelmiä ovat maanomistajan hyödyntämisoikeuteen perustuva järjestelmä tai ns. konsessioperiaatteeseen pohjautuva järjestelmä, jossa valtio omistaa kaivosmineraalit ja voi vapaasti osoittaa hyödyntämisoikeuksia päättämilleen tahoille.

Käytännössä mikään näistä malleista ei esiinny täysin puhdasoppisena. Tämä pätee myös Suomen lainsäädäntöön, jossa maanomistajalle ei ole annettu yksinomaista, toiset poissulkevaa oikeutta määrätä alueellaan olevista kaivosmineraaleista, mutta jossa maanomistajalle on taattu oikeus tulla kuulluksi sekä saada korvaus alueensa ja alueellaan olevien mineraalien hyödyntämisestä. Vaikka esityksessä ehdotetaan luovuttavaksi varsinaisesta valtausoikeuden käsitteestä, pohjautuu sääntely edelleen valtaustyyppiseen järjestelmään.

Perustuslakivaliokunta on kaivoslakiesityksestä antamassaan lausunnossa todennut (s. 3—4), ettei edelleenkään ole perusteita katsoa, että oikeus kaivosmineraaleihin ja niiden hyödyntämiseen olisi lähtökohtaisesti yksinomaan maanomistajalla. Valiokunnan mukaan maaperän kaivosmineraalien erityisluonne vaikeasti hyödynnettävänä omaisuuslajina samoin kuin tarve turvata erityisosaamista ja huomattavia taloudellisia voimavaroja vaativien malminetsinnän ja kaivostoiminnan edellytykset puoltavat esityksessä omaksuttua lähestymistapaa, eikä sääntely siten muodostu perustuslain vastaiseksi. Edelleen perustuslakivaliokunnan lausunnossa todetaan, että sekä louhintakorvauksen kokonaisuudella että malminetsintäkorvauksella on merkitystä arvioitaessa esityksen perustuslainmukaisuutta. Näin ollen, vaikka kiinteistöomistuksen ulottuvuutta maan alle ei ole lainsäädännössä tarkoin määritelty, katsoo perustuslakivaliokunta maanomistajan omaisuuden suojan ulottuvan tietyin rajauksin myös kaivosmineraaleihin.

Suomessa sovellettavassa luonnonvarojen omistusoikeutta koskevassa sääntelyssä on päädytty eri luonnonvarojen osalta toisistaan poikkeaviin ratkaisuihin. Esimerkiksi vesilain nojalla säänneltyihin pohjavesiin maanomistajalla on ainoastaan vallintaoikeus. Omistajalla on ensisijainen oikeus käyttää alueellaan sijaitsevaa pohjavettä, mutta hänellä ei ole oikeutta saada korvausta alueeltaan otettavasta pohjavedestä. Eduskunnassa parhaillaan käsiteltävänä olevassa vesilaissa (HE 277/2009 vp) pyritään etusijajärjestyksen avulla turvaamaan alueellinen vedensaanti kaikissa tilanteissa. Korvauksiin uusi vesilaki ei toisi muutosta. Vastaavasti maa-aineslain piiriin kuuluvien luonnonvarojen osalta maanomistajan oikeudet ovat kattavat. Maa-ainekset ovat maanomistajan yksinomaisessa omistuksessa, eikä laki velvoita omistajaa sallimaan muiden hyödyntävän maa-aineksia. Talousvaliokunta toteaa, että luonnonvarojen omistusoikeussääntelyn erot ja osin vaillinainen sääntely ovat nousseet valiokuntakäsittelyn aikana korostetusti esille. Luonnonvarojen yhteiskunnallisen merkityksen ja taloudellisen arvon kasvun vuoksi valiokunta pitää tärkeänä, että luonnonvaroihin liittyvän omistusoikeussääntelyn selkeyttämistarvetta tarkastellaan kokonaisuutena ja ryhdytään toimiin sääntelyn täsmentämiseksi.

Valtion tuki kaivostoiminnalle.

Valtion taloudellista panostusta kaivosalaan on linjattu talouspoliittisen ministerivaliokunnan periaatepäätöksessä (16.9.2008) mm. siten, että valtio voi osallistua malminetsinnän loppuvaiheen ja kaivoshankkeen käynnistämisvaiheen rahoitukseen pääomasijoitusten (Teollisuussijoitus, Tesi) sekä lainojen ja takausten (Finnvera) muodossa. Tekesin avustuksia tai lainoja voidaan myöntää kaivosteknologian ja rikastusmenetelmien kehittämiseen. Vaikka kaivosyhtiöillä on vastuu varsinaisista kaivosinvestoinneista, Tesi ja Finnvera voivat osallistua toimintaan vastaavin muodoin kuin etsintävaiheessa. Valtio voi myös osallistua infrastruktuuri-investointeihin (sähkö- ja vesilinjat sekä liikenneinvestoinnit, rautatiet ja tiet) kussakin tilanteessa erikseen sovittavalla tavalla. Tesi on sijoittanut 2000-luvulla noin 35 miljoonaa euroa osakepääomana kahdeksaan yhtiöön.

GTK tutkii geologisia muodostumia, kartoittaa malmipotentiaalia ja harjoittaa alkupään malminetsintää. Työ- ja elinkeinoministeriö myy GTK:n löytämien malmiesiintymien valtausoikeudet malminetsintä- tai kaivosyhtiöille. Myynnin keskeisenä kriteerinä on arvio siitä, kuinka suurella panoksella ostava yhtiö sitoutuu jatkamaan malminetsintätutkimuksia esiintymällä. GTK:n toiminnalla on ollut ratkaiseva merkitys kaivosalan kehittymiseen, sillä kaikki nykyiset ja rakenteilla olevat kaivokset sekä merkittävät esiintymät ovat alun perin GTK:n löytämiä. Esiintymiä on myyty yhteensä 45 kappaletta vuodesta 1957 lukien. Niiden myynneistä kertyneet tulot ovat pääsääntöisesti jääneet vähäisiksi.

Selvitysmies Tom Niemi on työ- ja elinkeinoministeriölle tekemässään selvityksessäKaivosrahoituksen selvitysmiestehtävä, 11.2.2011; Dnro TEM/3385/06.02.01/2010 kartoittanut erilaisia vaihtoehtoja, joiden avulla kaivosalan kehitystä pystyttäisiin tukemaan parantamalla kotimaisen rahoituksen edellytyksiä. Selvityksessä on myös otettu kantaa siihen, millainen rooli valtion omistajarahoituksella voisi tässä yhteydessä olla. Selvityksen mukaan rahoituksen puutteet näkyvät erityisesti malminetsinnän ja kohteiden kehitysvaiheen alkupään rahoitusvaikeuksina. Selvitysmiehen ensisijainen suositus on, että valtio perustaisi sijoitusyhtiön, joka sijoittaisi varoja sekä aikaisen vaiheen kaivosalan projekteihin että kypsiin yrityksiin. Sijoitusyhtiö vietäisiin muutamien vuosien kuluessa pörssiin, jolloin sijoittajille ja suurelle yleisölle tarjoutuisi mahdollisuus sijoittaa kaivosalaan keskittyneeseen osakekantaan. Toisena vaihtoehtona selvityksessä esitetään kaivosrahaston perustamista aikaisen vaiheen projektien tukemiseen. Valtio-omisteisen kaivosyhtiön perustaminen saattaisi olla perusteltua vain erikoistilanteissa. Selvityksessä katsotaan omistuskysymystä tärkeämpää olevan, että esiintymä on Suomessa ja että sitä hyödynnetään. Jo tällöin suurin osa lisäarvosta jää maahamme.

Ottamatta vielä kantaa valittavaan menettelytapaan valiokunta painottaa, että kotimaisen rahoituksen lisäämiskeinoja harkittaessa tulee kiinnittää huomiota kilpailukykyisten markkinaolosuhteiden säilyttämiseen ja tasavertaisten toimintaedellytysten takaamiseen kaivostoiminnalle muuhun elinkeinotoimintaan verrattuna. Yhtenä vaihtoehtona on syytä selvittää myös ns. Flow-through-veromallin käyttöönottoa. Veromallin pelkistettynä ajatuksena on antaa verohelpotuksia investoinneille, joita yksityiset sijoittajat tekevät erikseen määrätyille pääomavaltaisille ja riskipitoisille sektoreille. Veromallia on käytetty mm. Kanadassa, jossa se on merkittävästi lisännyt kotimaista omistusta kaivosteollisuudessa. Selvitysmies on raportissaan nostanut esille myös tarpeen tarkastella Finnveran raaka-ainetakuun laajentamista koskemaan myös kotimaisten metallien jalostajien hankintoja Suomessa sijaitsevista kaivoksista. Valiokunta pitää tärkeänä selvittää, vääristääkö nykyinen sääntely markkinoita ja onko sääntelyn laajentaminen mm. valtiontukisääntöjen puitteissa mahdollista. Jatkotyössä on kiinnitettävä huomiota myös siihen, että GTK:n harjoittamasta malminetsintätoiminnasta saadaan tulosten hyödyntäjiltä kohtuullinen korvaus.

Yhteiskunnalle koituva hyöty.

Yhteiskunta hyötyy kaivostoiminnasta kasvavien verotulojen, parantuvan työllisyyden ja kaivostoimintaa tukevan liiketoiminnan kasvun myötä. Kaivosten välittömät ja välilliset työllisyysvaikutukset ovat merkittävät. Arviona on esitetty, että yhtä kaivostyöpaikkaa kohti syntyy kolmesta neljään muuta työpaikkaa. Vaikutuksia lisää vielä se, että kaivostoimintaa harjoitetaan ja myös uutta potentiaalia löytyy erityisesti niillä Pohjois- ja Itä-Suomen paikkakunnilla, joiden työllisyystilanne on muutoin heikko.

Kaivostoiminnan taloudellisen merkityksen arvioidaan kasvavan Suomessa huomattavasti tulevina vuosina. Jo kuluvan vuosikymmenen lopulla toimialan oletetaan kasvattavan kansantuotetta 1,5 miljardia euroa vuodessa ja välilliset vaikutukset mukaan lukien yli 2,5 miljardia euroa vuodessa. Työllisyysvaikutuksen arvioidaan olevan suurimmillaan vuonna 2014, jolloin kaivostoiminnan piirissä on yli 7 000 työpaikkaa. Tällä hetkellä 2 500 henkilöä työskentelee kaivosalalla. Suurimmat alueelliset vaikutukset tulevat kohdistumaan Lappiin ja Kainuuseen. Pelkästään Lappiin odotetaan syntyvän 1 000 uutta työpaikkaa seuraavan viiden vuoden aikana. Kaivostoiminnan suoran tuotosvaikutuksen arvioidaan olevan Lapissa tämän vuosikymmenen lopulla noin 500 miljoonaa euroa ja välillisten vaikutusten noin 700 miljoonaa euroa. Kainuussa vastaava tuotosvaikutus on noin 800 miljoonaa euroa.

Ottaen huomioon, että kaivosmineraalit ovat arvokkaita kansallisia uusiutumattomia luonnonvaroja, valiokunta pitää tärkeänä, että yhteiskunnalle turvataan kohtuullinen osuus mineraalien arvosta. Kuten edellä on todettu, tulee kilpailu globaaleista luonnonvaroista kiristymään, eikä kansallinen sääntelymme saa johtaa tilanteeseen, jossa kaivosmineraalit myydään ilman kohtuullista korvausta Suomen rajojen ulkopuolelle. Valiokunta katsoo, että jatkoselvitysten yhteydessä on aiheellista pohtia myös rojaltimenettelyn käyttöönoton vaikutuksia markkinoihin.

Lupaprosessi

Lakiehdotuksen mukaisesti kaivoslain ohjausjärjestelmä muodostuu nykyiseen tapaan toisiaan seuraavista toiminnanharjoittamisvaiheista, joita edeltää lupaprosessi. Lakiehdotuksen lupahakemuksen käsittelyä ja lupapäätöksen antamista koskevat säännökset täydentävät hallintolain yleissääntelyä.

Lupaharkinta perustuu kokonaisvaltaiseen tarkasteluun. Luvassa annettavilla määräyksillä voidaan vähentää ja rajoittaa toiminnasta aiheutuvia haittoja yleiselle ja yksityiselle edulle. Lupaan perustuvaa toimintaa ei saa harjoittaa, ennen kuin lupa on lainvoimainen ja vaadittu vakuus asetettu. Toiminnan lopettamiseen ja jälkihoitoon liittyvät velvoitteet ovat voimassa olevaa sääntelyä laajemmat.

Luvanhaltija olisi nykyiseen tapaan velvollinen korvaamaan aiheuttamansa vahingot ja haitat täysimääräisesti. Lisäksi malminetsintä-, kaivos- ja kullanhuuhdonta-alueeseen kuuluvien kiinteistöjen omistajilla on oikeus vuotuiseen korvaukseen. Valtiolle maksetusta valtausmaksusta esitetään luovuttavaksi.

Jos kaivoshanke on yleisen tarpeen vaatima eivätkä osapuolet pääse sopimukseen kaivosalueen käyttöoikeudesta, valtioneuvosto voi myöntää luvan käyttää toiselle kuuluvaa aluetta kaivostoimintaan. Toisaalta myös kiinteistön omistaja voi tietyin edellytyksin kaivostoimituksessa vaatia, että luvanhaltija lunastaa kiinteistön tai sen osan.

Valiokunta pitää lupamenettelyn lähtökohtia perusteltuina, mutta toteaa, että edellä kuvattu kaivoslain edellyttämä lupamenettely antaa vain osittaisen kuvan kaivostoimintaa edeltävästä lupabyrokratiasta. Toiminnanharjoittajaan kohdistuu paitsi kaivoslaissa myös ympäristönsuojeluun ja alueiden käyttöön liittyvässä lainsäädännössä säädetyt velvoitteet eri viranomaistahoineen, lupahakemuksineen, kuulemismenettelyineen ja mahdollisine valitusprosesseineen. Työ- ja elinkeinoministeriön arvion mukaan Suomen lupaprosessi on tällä hetkellä maailman pisimpien joukossa, jos ei suorastaan pisin. Kaivosluvan saanti kestää keskimäärinkin yli kaksi vuotta. Valiokunta pitää nykytilannetta täysin kohtuuttomana.

Uudessa kaivoslaissa otetaan aiempaa paremmin huomioon muu kaivostoimintaan kohdistuva lupalainsäädäntö, minkä voidaan arvioida jossain määrin helpottavan hallintomenettelyjen hallintaa. Myös uuden kaivosviranomaisen perustaminen ja resurssien lisääminen tulevat kohentamaan tilannetta. Tämä ei poista sitä tosiasiaa, että hallinnollinen taakka tulee uudenkin sääntelyn puitteissa olemaan hyvin raskas. Nykytila ei ole otollinen sen paremmin elinkeinonharjoittajalle kuin maanomistajalle tai hallintokoneistollekaan. Eriaikaisten kuulemis- ja lupaprosessien kokonaisuuden etenemistä on erittäin hankala seurata, ja asianosaisten on vaikeaa hahmottaa eri prosesseihin liittyviä oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan. Lupaprosesseihin liittyy myös osin päällekkäistä työtä, joka voitaisiin välttää yhtenäistämällä lupahallinnon vaatimuksia, karsimalla tarvittavien yksittäisten lupahakemusten määrä minimiin ja hyödyntämällä nykyistä paremmin toisessa lupaprosessissa jo annettuja selvityksiä.

Edellä olevaan viitaten talousvaliokunta painottaa tarvetta ryhtyä pikaisesti selvittämään, miten lupaprosessia voitaisiin virtaviivaistaa ja nopeuttaa turhaa lupabyrokratiaa karsimalla. Eri lakeihin perustuvia prosesseja tulee synkronoida toisiinsa, hyödyntää synergiaetuja ja karsia päällekkäisyyttä. Yhteistyötä voitaisiin lisätä myös tarkastustoiminnan osalta. Kaivostoiminta ei ole ainoa sektori, joka hyötyisi näin tehostuvasta viranomaismenettelystä.

Varaus

Malminetsintäluvan valmistelua varten hakija voi varata itselleen alueen tekemällä varausilmoituksen (44 §) kaivosviranomaiselle. Varauspäätös voi olla voimassa korkeintaan 2 vuotta (nykyisin 1 vuosi). Varauspäätöksen antamiseen liittyvässä lupaharkinnassa on arvioitava (55 §:n 2 mom. ja 76 §:n 1 mom.), onko hakijalla saadun selvityksen perusteella edellytyksiä tai ilmeistä tarkoitusta hakea malminetsintälupaa. Arviointiin vaikuttaa mm. varausalueen koko.

Talousvaliokunta pitää varausmenettelyn sääntelyä tarkoituksenmukaisena ja katsoo, että varausajan pidentäminen saattaa vähentää tarpeettomien malminetsintälupahakemusten määrää ja rajoittaa malminetsintäalueiden kokoa. Maanomistajalle aiheutuvan kokonaishaitan voi näin ollen olettaa vähentyvän. Valiokunta on täsmentänyt 44 §:n 2 momenttia suoja-aluesääntelyn osalta vastaamaan voimassa olevaa lakia. Suoja-aluetta ei ole tarvetta jättää silloin, kun alueen kaivoslain mukaiset oikeudet kuuluvat samalle haltijalle.

Malminetsintä

Lähinnä jokamiehenoikeuksiin rinnastettavaa etsintätyötä saa tehdä ilman lupaa (7 §) ja ottaa vähäisiä näytteitä ilmoittamalla siitä kiinteistön omistajalle (8 §). Toiminnalle on haettava lupa, mikäli malminetsinnästä voi aiheutua haittaa ihmisen terveydelle, yleiselle turvallisuudelle tai muulle elinkeinotoiminnalle taikka maisemallisten tai luonnonsuojeluarvojen heikentymistä (9 §). Luvan myöntäminen edellyttää, että alueella voidaan perustellusti arvioida olevan kaivosmineraaleja. Malminetsintälupa turvaa etuoikeuden kaivoslupaan.

Nykyisen lain mukainen valtausoikeus voi olla voimassa korkeintaan 8 vuotta. Esityksessä luvan voimassaoloaikaa ehdotetaan pidennettäväksi siten, että lupa on lähtökohtaisesti voimassa 4 vuotta ja sitä voidaan jatkaa 3 vuotta kerrallaan. Maksimissaan lupa voi olla voimassa korkeintaan 15 vuotta. Luvan jatkamisen edellytyksenä on, että etsintä on ollut tehokasta ja järjestelmällistä. Malminetsintäalueen kokoa ei enää esitetä rajoitettavaksi nykyiseen tapaan yhteen neliökilometriin, mutta lakiehdotukseen sisältyy toimintaohje, jonka mukaisesti malminetsintälupaan tullaan sisällyttämään lupamääräyksenä ohje pienentää malminetsintäaluetta luvan voimassaoloa jatkettaessa.

Valtiolle maksettavasta valtausmaksusta (6,75 euroa/hehtaari) esitetään luovuttavaksi, mutta toisaalta kiinteistön omistajalle maksettavaa malminetsintäkorvausta korotettaisiin siten, että korvauksessa otetaan huomioon rahanarvon muutoksesta aiheutuva korjaus, ja maksu muuttuu porrasteiseksi. Kiinteistön omistajalle maksettava valtauskorvaus on vuodesta 1988 lukien ollut 10 euroa hehtaarilta, joten valtion saaman valtausmaksun huomioon ottaen kiinteä hehtaariperusteinen korvaus on ollut yhteensä 16,75 euroa hehtaarilta. Esityksen mukaisesti korvaus olisi 20 euroa ensimmäiseltä neljältä vuodelta, 30 euroa seuraavalta kolmelta vuodelta, 40 euroa sitä seuraavalta kolmelta vuodelta ja 50 euroa tästä eteenpäin. Korvaukset ovat saajalle veronalaista pääomatuloa.

Esityksen mukaisesti mahdollisuutta malminetsintään sekä pidennettäisiin että poistettaisiin malminetsintäalueen kokorajoitus. Toisaalta esitetään, että korvausta nostettaisiin siten, että kustannukset käytännössä moninkertaistuisivat, mikäli malminetsintäaika pitenee merkittävästi yli 4 vuoden. Esityksen tavoitteena on tältä osin tehostaa malminetsintää ja estää tilanne, jossa etsintäalueet muodostuvat tarpeettoman laajoiksi tai jossa lupia pidetään voimassa tarpeettoman kauan. Työ- ja elinkeinoministeriö on nykytilanteeseen perustuen arvioinut, että kaikki malminetsintäluvat ovat voimassa ensimmäiset 4 vuotta. Seuraavina kolmena vuotena määrä putoaa 20 prosenttiin alkuperäisestä ja edelleen noin 5 prosenttiin vuosina 8—10. Arviolta vain noin 1 prosentti alkuperäisistä hakemuksista olisi voimassa vuosina 11—15. Neljän ensimmäisen vuoden aikana malminetsintäaluetta oletetaan voitavan jo rajata ja pienentää näin sekä maanomistajalle koituvaa haittaa että korvauskustannuksia.

Talousvaliokunta toteaa, että pitkät valtausajat ovat kaivostoiminnalle tyypillisiä toiminnan luonteen vuoksi. Samoin tyypillistä on, että vain murto-osa (arviolta noin yksi tuhannesta) etsinnöistä johtaa kaivostoiminnan aloittamiseen. Malminetsintää harjoittavat mm. pienet ja keskisuuret yritykset, joiden rahoituspohjaa nousevat lupakustannukset saattavat rasittaa merkittävästi. Valiokunta kiinnittää huomiota myös tarpeeseen turvata Suomessa harjoitettavan kaivostoiminnan kilpailukyky Ruotsiin nähden. Puitteet kaivostoiminnan harjoittamiselle Ruotsissa ovat geologisten olosuhteiden kannalta samanlaiset kuin Suomessa. Kaivostoiminnan harjoittajan näkökulmasta merkittävänä erona on Ruotsin korvauskäytäntö, joka painottuu kaivostoimintavaiheeseen. Malminetsintävaihe on pyritty tekemään mahdollisimman helpoksi ja huokeaksi. Ruotsin vuosikorvaustaso vaihtelee ensimmäisen kuuden vuoden aikana 4 kruunusta/hehtaari 21 kruunuun/hehtaari. Maksimissaan (vuodet 11—15) korvaus nousee 100 kruunuun/hehtaari eli noin 11 euroon.

Talousvaliokunta pitää malminetsintäajan pidentämistä erittäin perusteltuna. Ehdotettu maksimissaan 15 vuoden lupa-aika on yhtenäinen Ruotsin vastaavan eli ns. tutkimusluvan voimassaolon kanssa. Samoin sääntelyyn tehdyt selvennykset ja täsmennykset ovat tarkoituksenmukaisia. Valiokunta toteaa, että malminetsintäkorvausten nostaminen huomattavasti Ruotsin vastaavia korvauksia korkeammalle tasolle saattaa heikentää Suomen kilpailukykyä Ruotsiin verrattuna. Toisaalta valiokunta pitää lakiehdotuksen tavoitetta nopeuttaa kaivostoiminnan aloittamista kannatettavana. Edellä on myös tuotu esille arvio, jonka mukaisesti suurin osa etsinnöistä saadaan päätökseen ensimmäisten 4 vuoden aikana. Malminetsintävaihetta helpottaa myös pidentyvä varausaika ja määräalarajoituksen poistaminen. Kokonaisuutena arvioiden valiokunta katsoo, että ehdotus on tältä osin hyväksyttävissä. Koska korvausmenettelyn muutos on kuitenkin merkittävä nykyiseen verrattuna, valiokunta pitää tärkeänä, että markkinoiden kehittymistä seurataan tarkoin ja ryhdytään tarvittaessa toimenpiteisiin sääntelyn muuttamiseksi.

Talousvaliokunta on lisäksi yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin todetulla tavalla (34 ja 46 §) esittänyt täsmennettäväksi malminetsintälupaan liittyvää sääntelyä siten, ettei malminetsintälupaa saa myöntää, ellei alueella perustellusti arvioida olevan kaivosmineraaleja. Malminetsintää koskevassa lupahakemuksessa on selvennettävä, mihin perusteltu arvio kaivosmineraalien löytymisestä pohjautuu.

Kaivostoiminta

Esityksen mukaisesti esiintymän hyödyntämisoikeus edellyttää aina kaivoslupaa (16 §). Kaivosluvan myöntäminen perustuisi kokonaisharkintaan, ja lupa olisi lähtökohtaisesti voimassa toistaiseksi. Lupa voisi tietyin edellytyksin raueta, sitä voitaisiin muuttaa tai se voitaisiin peruuttaa. Kaivostoiminnan harjoittamisen edellytyksenä on, että elinkeinonharjoittaja on saanut alueen omistus- tai käyttöoikeuden joko sopimusteitse tai valtioneuvoston myöntämän kaivosaluelunastusluvan kautta. Lisäksi kiinteistön omistaja voisi tietyin edellytyksin vaatia, että kaivostoiminnan harjoittaja lunastaa kiinteistön tai sen osan itselleen.

Kaivoslupa oikeuttaa (17 §) hyödyntämään kaikki kaivosalueella tavatut kaivosmineraalit ja tietyt kaivostoiminnan ns. kaivossivutuotteet. Sääntely ei siten estä, jos ei suoranaisesti edistäkään, louhintaraaka-aineiden tehokasta käyttöä. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että käytännön toiminnassa materiaali- ja energiatehokkuuteen kiinnitetään erityistä huomiota. Osana laajempia luonnonvarojen käytön materiaali- ja energiatehokkuuden lisäämistoimia tulee jatkossa harkita mahdollisten insentiivien tarvetta tehokkuuden lisäämiseksi.

Esityksen mukaan kaivostoiminnan harjoittaja on velvollinen maksamaan kiinteistön omistajalle louhintakorvausta ja sivutuotekorvausta. Louhintakorvaus korvaisi nykyisen kaivospiirimaksun ja louhimismaksun. Korvaus muodostuu 50 euron suuruisesta hehtaariperusteisesta osasta ja hyödynnetyn malmin arvoon perustuvasta osasta. Hyödynnetyn malmin arvoon perustuvan korvauksen laskentasäännöt määritellään laissa (100 §). Voimassa olevan lain mukainen kaivospiirimaksu on vuodesta 1988 lukien ollut 20 euroa hehtaarilta vuodessa. Lisäksi kaivosoikeuden haltijan on tullut maksaa vuosittain kaivosmineraalien arvon perusteella määräytyvää louhimismaksua alueelta louhituista ja maanpinnalle nostetuista mineraaleista.

Louhimismaksun suuruutta ei ole tarkemmin määritelty voimassa olevassa laissa, ja lähtökohtana on ollut, että osapuolet sopivat korvauksesta. Mikäli sopimukseen ei ole päästy, työ- ja elinkeinoministeriö on vahvistanut louhimismaksun suuruuden kaivoslautakuntaa kuultuaan. Koska osapuolet ovat pääsääntöisesti sopineet maksusta keskenään, ei viranomaisilla ole ollut käytössään kattavia tietoja maksujen suuruudesta. Lakiehdotuksen siirtymäsäännöksen (181 §) mukaisesti kaivospiirimaksu nousisi nykyisestä 20 eurosta 50 euroon. Tämän lisäksi asianomaisilla on mahdollisuus tietyin edellytyksin pyytää kaivosviranomaista tarkistamaan sopimusperusteinen louhimismaksu vastaamaan kaivosmineraalien muuttunutta taloudellista arvoa. Kaivosviranomaisen on harkinnassaan otettava huomioon kaivosmineraalien taloudelliseen arvoon vaikuttavat perusteet ja asianosaisten välinen sopimus.

Jos kaivostoiminnan sivutuotteita ei käytetä kaivostoimintaan, tulee kaivosluvan haltijan esityksen mukaan maksaa kiinteistön omistajille sivutuotteista saadusta hyödystä vuotuinen kiinteistökohtainen korvaus, joka voi olla enintään 10 prosenttia sivutuotteista saadusta myyntitulosta.

Vahingosta ja haitasta maksettavat korvaukset vastaavat nykyistä sääntelyä. Sen sijaan toiminnan lopettamiseen ja jälkihoitoon liittyvät velvoitteet ovat nykyistä laajemmat. Tähän liittyy olennaisena myös uusi vakuusmenettely, jota käsitellään jäljempänä.

Talousvaliokunta pitää ehdotettua kaivostoimintaa koskevaa sääntelyä pääpiirteissään tarkoituksenmukaisena. Valiokunnan merkittävimmät muutosehdotukset liittyvät kaivostoiminnasta maksettaviin korvauksiin. Valiokunta esittää, että louhintakorvausta koskevaa sääntelyä muutetaan siten, että metallimalmeista maksettava korvaus määräytyy asianomaisen malmin koko vuoden keskiarvohinnan mukaan (100 §:n 2 mom. 1 kohta) ja että muiden kaivosmineraalien osalta louhintakorvauksen määrästä sovitaan nykyiseen tapaan kiinteistön omistajan ja kaivosluvan haltijan kesken (100 §:n 2 mom. 2 kohta).

Esitetyllä tavalla muutettuna metallimalmien korvausperuste ottaa sekä korvauksen saajan että maksajan kannalta oikeudenmukaisemmin huomioon metallimalmien hinnoissa vuoden aikana tapahtuvat, mahdollisesti suuretkin hinnanvaihtelut. Kaikki metallimalmit noteerataan pörssissä, joten hinnoitteluperuste on selkeä.

Pykälän 2 momentin 2 kohdassa mainittujen kaivosmineraalien arvot vaihtelevat suuresti keskenään, minkä vuoksi valiokunta katsoo, ettei esitetty kiinteä euromääräinen korvausperuste turvaa osapuolten oikeuksia riittävällä tavalla. Näillä mineraaleilla ei toisaalta kaikissa tapauksissa ole sellaista julkisesti noteerattua hintaa, jonka perusteella louhintakorvaus voisi määräytyä vastaavalla tavalla kuin metallimalmien osalta esitetään säädettäväksi. Tämän vuoksi valiokunta esittää, että 2 kohdassa mainittujen mineraalien osalta louhintakorvauksesta sovitaan kiinteistön omistajan ja kaivosluvan haltijan välillä tai, mikäli jompikumpi osapuolista niin esittää, kaivosviranomainen vahvistaa louhintakorvauksen määrän. Kummallakin sopimusosapuolella on lisäksi oikeus pyytää kaivosviranomaista tarkistamaan korvauksen määrä, mikäli kaivosmineraalin taloudelliseen arvoon vaikuttavat perusteet ovat olennaisesti muuttuneet. Sopimusperusteinen menettelytapa vastaa voimassa olevaa lakia. Hakemusasiat keskitettettäisiin kaivosviranomaiselle, jonka riittävästä ohjeistuksesta työ- ja elinkeinoministeriö vastaa. Tarkempia säännöksiä louhintakorvauksen määrittämisen perusteista sekä vahvistamista ja tarkistamista koskevasta hakemuksesta voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.

Valiokunta esittää muutosta myös kiinteistönomistajan lunastusvaatimukseen perustuvan lunastuskorvauksen määräytymiseen (86 §). Hallituksen esityksen mukaan lunastuksessa on noudatettava täyden korvauksen periaatetta. Esityksen mukaisesti lunastushinnan tulee, lunastuslain mukaisen korvauksen lisäksi, sisältää korvaus alueella olevista kaivosmineraaleista. Valiokunta katsoo, että koska lunastusalueella olevien kaivosmineraalien arvoa saattaa olla erittäin vaikeaa arvioida lunastusajankohtana, jättää esitys lunastushinnan arviointiin liikaa tulkinnanvaraisuutta. Tämän vuoksi valiokunta esittää, että sääntelyä täsmennetään sitomalla lunastuskorvaus lunastettavan alueen arvoon siten, että korvauksen määrä on tähän arvoon verrattuna puolitoistakertainen.

Kaivostoimintaan liittyen valiokunta on lisäksi yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevällä tavalla täsmentänyt sääntelyä mm. lupahakemuksen, kaivosluvan myöntämisesteiden ja luvan jatkamisen sekä luvasta tiedottamisen osalta.

Kullanhuuhdonta

Esityksen mukaisesti (21 ja 22 §) valtion omistamalla alueella tapahtuva kullanhuuhdonta perustuu jatkossa lupaan (kullanhuuhdontalupa) eikä enää nykyisen lain tapaan valtausoikeuteen. Lupa antaa sen haltijalle yksinoikeuden harjoittaa kullanhuuhdonta-alueella kullan etsintää, kartoitusta, talteenottamista ja hyödyntämistä. Perinteisen kullanhuuhdonnan lisäksi myös koneellinen huuhdonta on mahdollista, jos sille ei ole muusta lainsäädännöstä (kuten luonnonsuojelulaki) aiheutuvaa estettä. Muualla kuin valtion omistamilla mailla kullanhuuhdontaan sovelletaan maa-aineslakia ja tapauskohtaisesti myös muuta ympäristölainsäädäntöä, kuten vesilakia.

Luvan enimmäisvoimassaoloaikaa ei enää rajoitettaisi. Sääntelyn tavoitteena on säilyttää perinteinen kullanhuuhdonta niillä alueilla, joille se luonnonsuojelualueiden ja erämaa-alueiden muut käyttötavoitteet ja -tarkoitukset huomioon ottaen soveltuu. Kullanhuuhdonnasta maksettavat korvaukset nousisivat 10 eurosta 50 euroon hehtaarilta, ja kullanhuuhdonta-alueen kunnossapito- sekä jälkihoitovelvoitteet laajentuisivat. Talousvaliokunta pitää perusteltuna, että kullanhuuhdontaa koskevaa sääntelyä yhtenäistetään ehdotetulla tavalla vastaamaan malminetsinnässä sovellettavia sääntöjä.

Esityksen 182 §:n mukaisesti kullanhuuhdontaa koskevat kaivosoikeudet raukeavat 8 vuoden siirtymäajan jälkeen. Kaivosoikeuden haltijalla on kuitenkin etuoikeus uuden lain mukaiseen kullanhuuhdontalupaan, jos hakemus tehdään ennen kaivosoikeuden raukeamista. Käytännössä uusi sääntely merkitsee mm. sitä, että koneellinen kullankaivuu Lemmenjoen kansallispuistossa päättyy siirtymäajan jälkeen.

Lemmenjoen kansallispuisto on suojelualue, joka kuuluu nykyisin EU:n Natura 2000 -verkostoon. Suojelusäännösten mukaan koneellinen kullanhuuhdonta on ollut Lemmenjoen kansallispuistossa kiellettyä jo vuodesta 1991 lukien. Konekaivua on saanut kuitenkin jatkaa niillä valtaus- ja kaivosalueilla, jotka olivat voimassa ennen kuin suojelumääräyksiä muutettiin 10.4.1991. Saadun selvityksen mukaan Lemmenjoen kaikki valtaus-, kaivospiiri- ja mönkijäura-alueet kattavat yhteensä 480 hehtaarin suuruisen alueen kaikkiaan 280 000 hehtaarin kokoisesta kansallispuistosta. Kullanhuuhdontakultaa arvioidaan olevan alueella vielä ainakin 1 200 kg. Siitä kyetään hyödyntämään vain noin neljännes ilman koneellista apua. Koneellisesti tehtynä nykyiset löydökset arvioidaan saatavan kaivetuiksi noin 15 vuoden kuluessa. Alueella toimivat kullankaivajat ovat investoineet merkittävästi sekä käytössään olevaan kalustoon että infraan. Koska kullankaivuuta voidaan harjoittaa vain sulan maan aikaan eli käytännössä noin neljä kuukautta vuodessa, muodostuvat investointien kuoletusajat suhteellisen pitkiksi.

Sekä ympäristövaliokunta että perustuslakivaliokunta ovat lausunnoissaan pitäneet 8 vuoden siirtymäaikaa riittävänä. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin todennut, ettei sen mielestä ole perustuslaista johtuvaa estettä vähäisessä määrin pidentää siirtymäaikaa ja säätää alueen kunnossapitovelvoite alkamaan vasta siirtymäajan jälkeen. Ympäristövaliokunta on puolestaan kiinnittänyt huomiota siihen, että kaivospiirien raukeaminen saattaa aiheuttaa kaivutoiminnan intensiteetin kasvua käytettävissä olevana siirtymäaikana, mikä puolestaan voi johtaa paheneviin ympäristövaikutuksiin erityisesti Lemmenjoen alueella.

Talousvaliokunta toteaa, että hallituksen esityksen tavoitteena on saattaa eri ajankohtana kullanhuuhdonnan aloittaneet yhdenvertaiseen asemaan toimintaa koskevien ympäristöperusteisten rajoitusten ja luonnonvarojen kestävän hyödyntämisen osalta 8 vuoden siirtymäajan jälkeen. Valiokunta pitää lähtökohtaa perusteltuna, mutta katsoo, että siirtymäaikaa harkittaessa tulee varmistaa eri intressitahojen kannalta kohtuullinen ratkaisu, jossa otetaan toisaalta huomioon konekaivun aiheuttamat ympäristövaikutukset ja toisaalta ne seuraukset, joita aiheutuu rajoitettaessa elinkeinonharjoittamistapaa. Samoin tulee ottaa huomioon, että uuden sääntelyn mukaiset tiukentuvat kunnossapito- ja jälkihoitovelvoitteet koskevat myös voimassa olevien kaivosoikeuksien nojalla harjoitettavaa toimintaa. Uusi sääntely velvoittaa (143 §) toiminnanharjoittajan mm. huolehtimaan kaivosalueen ja kaivoksen apualueen kunnostamisesta, siistimisestä ja maisemoinnista. Talousvaliokunta pitää edellä olevan vuoksi perusteltuna, että siirtymäaika pidennetään 15 vuoteen siten, että alueen kunnostamisvelvoite alkaa vasta siirtymäajan päätyttyä (182 §:n 2 momentti). Alueen kunnostamisvelvoitteen osalta noudatetaan kaivostoiminnan lopettamiseen liittyviä yleisiä säännöksiä (15 luku). Niiden mukaisesti alueen kunnostamisvelvoite on täytettävä viimeistään kahden vuoden kuluessa kaivosluvan raukeamisesta tai peruuttamisesta.

Saadun selvityksen mukaan alueelle myönnetyt ympäristöluvat tulevat tarkistettaviksi viimeistään vuonna 2017. Ympäristövaliokunnan lausuntoon viitaten valiokunta pitää tärkeänä, että alueelle myönnettyjen ympäristölupien ehtoja tarkistettaessa kiinnitetään aiempaa yksityiskohtaisempaa huomiota koneellisen toiminnan hallittuun alasajoon. Lupaehtojen noudattamista tulee valvoa tarkoin.

Vakuudet

Esityksen mukaisesti sekä malminetsintälupaan perustuvaa malminetsintää, kullanhuuhdontaa että kaivostoimintaa varten vaaditaan vakuus (luku 10). Vakuuden tulee kattaa malminetsintään ja kullanhuuhdontaan liittyen sekä jälkitoimenpiteistä että mahdollisen vahingon ja haitan korvaamisesta aiheutuvat kustannukset. Kaivostoiminnan osalta asetettavan vakuuden tulee kattaa toiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteistä koituvat velvoitteet. Vakuus täydentää ympäristönsuojelulaissa (42 §:n 3 mom.) jätehuollon osalta edellytettyä vakuutta sekä uraanin ja toriumin osalta ydinenergialaissa (6 ja 7 luku) säädettyä ydinjätehuoltovelvoitetta.

Talousvaliokunta pitää ympäristövaliokunnan tapaan esitettyä vakuussääntelyä erittäin tarpeellisena. Ympäristövaliokunta toteaa lausunnossaan, että nykyisen sääntelyn puutteiden vuoksi jälkitoimenpiteet ovat eräissä tapauksissa jääneet suorittamatta. Vakuusmenettely tulee koskemaan myös jo käynnissä olevia kaivoshankkeita.

Esityksen perustelujen mukaan vakuus voi olla esimerkiksi pankkitalletus taikka vakuutus. Kyseeseen tulisi lähinnä takausvakuutus. Sen sijaan vastuuvakuutusta ei voida pitää riittävän turvaavana. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että vakuuslajia harkittaessa kiinnitetään erityistä huomiota vakuuden pitkäaikaiseen turvaavuuteen ja siihen, että vakuus on tarvittaessa helposti realisoitavissa. Samoin on otettava huomioon, että vakuuksia tulee voida EU:n sisämarkkinalainsäädännön ja toisaalta Maailman kauppajärjestön (WTO) palvelukauppaa koskevan yleissopimuksen (GATS) puitteissa hankkia myös Suomen rajojen ulkopuolelta. Lupaehtoja harkitessaan viranomaisen on otettava huomioon, että joidenkin vakuuslajien vakuusarvo saattaa alentua esimerkiksi vakuuden käyvän arvon muuttuessa tai vakuuden turvaavuuteen liittyvät olosuhteet saattavat heikentyä. Tästä voi syntyä tarve vaatia lisävakuuksia tai uusi turvaavampi vakuus. Tähän liittyen valiokunta on yksityiskohtaisista perusteluista (109 §) ilmenevällä tavalla esittänyt, että kaivosviranomaisen oikeuksia tarkistaa vakuuden turvaavuus laajennetaan.

Esitys jättää kaivosviranomaiselle laajan harkintavallan ja samalla myös vastuun turvaavan vakuuden lajin ja suuruuden määrittämisestä. Vastaavanlaista vakuussääntelyä esitetään myös uuteen jätelainsäädäntöön, jota koskeva esitys on eduskunnassa parhaillaan vireillä (HE 199/2010 vp; ympäristönsuojelulain 43 a—c §). Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että vakuuksia määrättäessä viranomaistoiminnassa noudatetaan yhtenäisiä periaatteita. Vakuuksista päättäminen edellyttää vankkaa erityisosaamista. Ministeriöiden tulee yhteistyössä varmistaa, että vakuuskäsittelijät ohjeistetaan ja koulutetaan asianmukaisesti.

Kunnat

Uusien esiintymien sijainti on keskittynyt erityisesti Pohjois-Suomeen, mikä on toisaalta lisännyt kaivostoiminnasta kunnalle saatavia tuloja, mutta samalla myös kuormittanut kuntia erityisesti erilaisten lausuntomenettelyjen muodossa. Talousvaliokunta toteaa, että kumottavan lain kuntiin kohdistuva hallintomenettely on muodostunut hyvin laajaksi. Kunnilta on saatettu pyytää prosessin eri vaiheessa samasta hankkeesta useampia lausuntoja hakijayhtiön, maistraatin ja ministeriön toimesta.

Valiokunta toteaa, että uusi kaivoslaki tulee vähentämään kuntiin kohdistuvaa taakkaa. Kuntien vastuulla oleva karttatyö helpottuu, koska malminetsintäalueelle ei ole uudessa laissa määritelty enimmäissuuruutta. Malminetsintäluvan mahdollisten esteiden tutkinta on puolestaan pääosin kaivosviranomaisen vastuulla, eikä hakijayhtiö enää pyydä kunnalta ns. esteselvitystä. Myös nykyisten karttatietojen epätäsmällisyyteen liittyvien ongelmien arvioidaan vähentyvän jatkossa kiinteistöjen rajatietojen ja rakennuspaikkojen ollessa nykyistä tarkemmin saatavilla. Voimassa olevasta kaivoslaista poiketen uusi laki sisältää lisäksi erityisen säännöksen (175 §:n 2 mom.) kunnan oikeudesta periä lakiin perustuvista toimenpiteistään maksu.

Uraani

Lakiehdotuksessa esitetään sovellettavaksi uraaniin ja toriumiin muita kaivosmineraaleja tiukempaa sääntelyä. Niihin liittyvään malminetsintään tarvitaan aina lupa (9 §) ja uraanin louhintaan tarvitaan sekä kaivoslain että ydinenergialain mukainen lupa. Kaivosviranomaisen sijasta valtioneuvosto ratkaisee uraanin ja toriumin tuottamista koskevan kaivoslupa-asian. Uraanin louhimislupa ratkaistaan ydinenergialain yhteiskunnan kokonaisetuun perustuvalla harkinnalla. Lisäksi uraanin louhintaluvan edellytyksenä on, että sijaintikunta puoltaa luvan myöntämistä. Uraanin louhintaa, rikastamista ja käsittelyä edeltää lisäksi aina ympäristövaikutusten arviointimenettely. Säteilyturvallisuudesta säädetään säteilylaissa.

Talousvaliokunta katsoo, että uraania ja toriumia koskeva sääntely on perustellusti muita kaivosmineraaleja tiukempaa. Uraania löytyy Suomesta kaivostoiminnan sivutuotteena, ja parhaillaan on vireillä uraanin hyödyntämistä koskeva hanke. Lakiehdotus velvoittaa malminetsijää raportoimaan kaivosviranomaiselle vuosittain erittäin tarkasti malminetsintäluvan perusteella suoritettujen tutkimusten tuloksista. Tässä yhteydessä kaivosviranomaisen tietoon tulevat myös mahdolliset uraani- tai toriumlöydökset.

Muuta

Sivutuote.

Kaivoslakiehdotuksen 17 §:n 1 mom. 2 kohdassa on lakiteknisistä syistä määritelty kaivostoiminnan sivutuote. Kyseinen käsite on tarkoitettu yksilöimään kaivostoiminnassa louhittavan materiaalin, joka ei ole kaivosmineraali ja jonka perusteella 101 §:n tilanteissa maksetaan sivutuotekorvaus. Kaivostoiminnan sivutuote rajaa kaivostoiminnan harjoittajan kaivoslakiin perustuvaa oikeutta sekä suhteessa maanomistajaan että suhteessa maa-aineslakiin.

Kaivoslaissa säädetty kaivostoiminnan sivutuote ei ole tarkoitettu käsitteenä sovellettavaksi jäte- tai muussa lainsäädännössä. Kaivoslakiehdotuksen 17 §:n 1 mom. 2 kohdan säännöksellä ei säädetä jätelainsäädännön soveltamisalaan kuuluvista asioista eikä sillä rajoiteta jätelainsäädännön soveltamista. Jätelainsäädännön soveltamisessa keskeinen on kaivannaisjätteistä annetun valtioneuvoston asetuksen (379/2008) mukainen kaivannaisjätteen määritelmä. Kuten kaivoslakiehdotuksen 17 §:n 1 mom. 2 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa on selostettu, kaivostoiminnan sivutuotteiden hyödyntäminen saattaa ympäristönsuojelulain nojalla edellyttää ympäristölupaa, jos kyse on jätteestä.

Kolmiulotteinen kiinteistöjärjestelmä.

Valiokunta on lisäksi perehtynyt vielä selvitystyön alla olevan kolmiulotteisen eli ns. 3D-kiinteistöjärjestelmän kehittämiseenTyöryhmämuistio MMM 2008:1. Hankkeen keskeisenä ajatuksena on muodostaa sellaisia maanpinnan ylä- tai alapuolelle sijoittuvia itsenäisiä kiinteistöjä, joiden ulottuvuus määritellään kokonaisuudessaan sekä vaaka- että pystysuunnassa. 3D-kiinteistö olisi paitsi omistuksen myös vaihdannan ja kiinteistökiinnityksen yksikkö. Tämänkaltaisia kiinteistöjä on alustavasti suunniteltu käytettävän taaja-asutusalueille sijoittuvien rakennushankkeiden yhteydessä. Valiokunta pitää aiheellisena, että jatkoselvitysten yhteydessä tarkastellaan myös niitä mahdollisia etuja ja haittoja, joita syntyisi sovellettaessa 3D-kiinteistöjärjestelmää kaivostoiminnan tarpeisiin. Tässä yhteydessä tulee ottaa huomioon, että suurimman osan tulevista kaivoshankkeista arvioidaan olevan maanalaisia kaivoksia.

Seuranta ja koulutus.

Kaivoslaki muodostaa siirtymäsäännöksineen ja muuhun lainsäädäntöön liittyvine yhtymäkohtineen erittäin laajan ja osin vaikeasti hallittavan kokonaisuuden. Talousvaliokunta painottaakin opastuksen ja tiedotuksen merkitystä, jotta lain voimaansaattaminen ja soveltaminen saadaan hoidettua ongelmitta.

Laajana uutena sääntelykokonaisuutena kaivoslain toimeenpano edellyttää viranomaisilta tiivistä seurantaa lain vaikutuksista ja sääntelyn toimivuudesta. Valiokunta on edellä tuonut esille tähän liittyviä seurattavia asiakokonaisuuksia, ja yksittäisiä seurannankohteita on nostettu esille myös ympäristövaliokunnan lausunnossa.