Perustelut
Talousvaliokunta esittää, että lakiehdotukset
hyväksytään hallituksen esityksen mukaisina.
Yleistä
Esityksen tavoitteena on edistää uusiutuvan energian
kestävää käyttöä säätämällä biopolttoaineiden
ja bionesteiden kestävyyskriteereistä ja niiden
täyttymisen todentamisesta RES-direktiivinUusiutuvista
lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä sekä direktiivien
2001/77/EY ja 2003/30/EY muuttamisesta
ja myöhemmästä kumoamisesta annettu Euroopan
parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/28/EY edellyttämällä tavalla.
Samalla saatetaan voimaan polttoaineiden laatudirektiivinDirektiivin
98/70/EY muuttamisesta bensiinin, dieselin ja
kaasuöljyn laatuvaatimusten osalta sekä kasvihuonekaasupäästöjen
seurantaan ja vähentämiseen tarkoitetun mekanismin
käyttöönottamisen osalta, neuvoston direktiivin
93/12/ETY kumoamisesta annettu Euroopan parlamentin
ja neuvoston direktiivi 2009/30/EY mukaiset
kestävyyskriteerejä koskevat säännökset.
Uuden sääntelyn keskeistä sisältöä ovat
RES-direktiivin mukaiset kestävyyskriteerit, toiminnanharjoittajien
kestävyysjärjestelmät ja niiden todentamiseen
liittyvät menettelyt.
Sääntelyn kohteena ovat ne toiminnanharjoittajat,
joille on biopolttoaineiden jakeluvelvoitelaissa (446/2007),
polttoaineverolaissa (1472/1994), päästökauppalaissa
(311/2011), lentoliikenteen päästökaupasta
annetussa laissa (34/2008) tai valtionavustuspäätöksessä asetettu
kestävyyskriteerien käyttöön
liittyvä velvoite.
Kestävyyskriteerien täyttyminen on edellytyksenä,
että biopolttoaine tai bioneste voidaan ottaa huomioon
RES-direktiivin mukaisen kansallisen tavoitteen (uusiutuvan energian
38 %:n osuus energian loppukulutuksesta ja 10 %:n osuus
liikenteen energian loppukulutuksesta vuoteen 2020 mennessä)
ja kansallisten velvoitejärjestelmien (esim. biopolttoaineen
jakeluvelvoite) täyttämisessä. Myös
kansallisissa tukijärjestelmissä (esim. energiatuet,
veroedut ja päästökauppa) on edellytyksenä,
että kestävyyskriteerit täyttyvät.
Esitys liittyy näin kiinteästi EU:n uusiutuvan
energian käytön lisäämistä ja kasvihuonekaasupäästöjen
vähentämistä koskevien tavoitteiden toteuttamiseen.
Esityksellä täydennetään
ja tarkennetaan jo voimassa olevaa sääntelyä.
Kansalliseen sääntelyymme otetuista direktiiviviittauksista
luovutaan ja säännellään direktiivin
keskeisestä sisällöstä laissa.
Uusina, direktiiviin sisältymättöminä säännöksinä otetaan
käyttöön määritelmät, jotka
selkeyttävät erityisesti tähde- ja prosessitähdekäsitteitä.
Uusi sääntely selkeyttää myös menettelytapoja
ja keskittää viranomaistehtävät Energiamarkkinavirastoon.
Viraston tehtävänä olisi mm. hyväksyä toiminnanharjoittajan
kestävyysjärjestelmä ja todentajat, antaa
ns. tuplalaskentaaRES-direktiivin 21 artiklan 2 kohdan mukaisista aineista
valmistettujen biopolttoaineiden energiasisältö otetaan
huomioon kaksinkertaisena laskettaessa liikenteen 10 %:n
uusiutuvan energian tavoitteen täyttymistä sekä kansallisissa
kiintiö- ja velvoitejärjestelmissä. koskevia
ennakkoratkaisuja sekä valvoa kestävyyskriteerien
täyttymisen osoittamista.
Talousvaliokunta pitää sääntelyn
lähtökohtia perusteltuina. Myös ympäristövaliokunta
on lausunnossaan puoltanut uutta sääntelyä.
Perustuslakivaliokunta on puolestaan todennut, etteivät lakiehdotukset
anna aihetta valtiosääntöoikeudellisiin
huomautuksiin.
Biopolttoaineet ja bionesteet
Biopolttoaineet ja bionesteet tuotetaan biomassasta. Biomassalla
tarkoitetaan esityksessä1. lakiehdotuksen 4 §:ssä ja
3. lakiehdotuksen 2 §:ssä oleva biomassan
määritelmä vastaa RES-direktiivin 2 artiklan
e alakohtaa. maataloudesta (sekä kasvi- että eläinperäiset aineet mukaan
lukien), metsätaloudesta ja niihin liittyviltä tuotannonaloilta
sekä kalastuksesta ja vesiviljelystä peräisin
olevienbiologista alkuperää olevien tuotteiden, jätteiden
ja tähteiden sekä teollisuus- ja yhdyskuntajätteiden
biohajoavaa osaa. Biopolttoaineita käytetään
liikenteessä (esim. bioetanoli ja biodiesel) ja bionesteitä muuhun
energiakäyttöön, kuten lämmitykseen
(esim. pyrolyysiöljy).
Liikenteestä aiheutuu merkittäviä kasvihuonekaasupäästöjä.
Esimerkiksi Suomessa liikenteen päästöt
muodostavat noin 20 % kokonaispäästöistämme.
Lyhyemmällä aikavälillä biopolttoaineet
ovat ajoneuvojen energiatehokkuuden parantamisen ohella keskeisimmät
keinot vähentää kestävästi
liikenteen päästöjä. Suomessa
liikennepolttoaineiden jakeluvelvoiteLaki biopolttoaineiden
käytön edistämisestä liikenteessä (446/2007) on
asetettu EU:n edellyttämää kunnianhimoisemmalle tasolle
edellyttämällä, että biopolttoaineet
muodostavat 20 % liikenteen energian loppukulutuksesta
vuonna 2020. Näin on haluttu luoda ennakoitava toimintaympäristö uusien
investointien tekemiselle. Tavoitteena on näin myös
edistää 2. sukupolven biopolttoaineiden tuotantoa.
Biomassan osuus energian kokonaiskulutuksesta on Suomessa teollisuusmaiden
korkein. Keskeisessä asemassa on puusta tuotettu energia,
jolla katetaan noin viidennes maamme energiantuotannosta. Ympäristövaliokunnan
tapaan talousvaliokunta toteaa, että metsäteollisuutemme
on keskeisessä asemassa pyrkiessämme täyttämään
uusiutuvan energian käytön lisäämistavoitteet.
Biopolttoaineiden tuotanto ja siihen liittyvän teknologian
kehittäminen ovat tärkeä osa Suomen cleantech-klusteria,
ja sektori omaa merkittävää kasvupotentiaalia
myös kansainvälisillä markkinoilla. Toimivat
kansalliset markkinat ovat edellytyksenä myös
viennin kasvulle.
Talousvaliokunta katsoo, että uusi sääntely tukee
osaltaan sekä nestemäisten biopolttoaineiden käytölle
että sektorin jatkokehittämiselle asetettujen
tavoitteiden saavuttamista luomalla aiempaa selkeämmän
sääntely-ympäristön alan toimijoille.
RES-direktiivin mukaisesti valiokunta pitää tärkeänä lisätä erityisesti
jätteiden ja tähteiden hyödyntämistä.
Samoin on tavoiteltavaa, että yhä suurempi osa
raaka-ainetarpeesta kyetään kattamaan kotimaisilla
raaka-aineilla.
Määritelmät
Esityksen 1. lakiehdotus (4 §) sisältää määritelmät
mm. jätteelle, prosessitähteelle ja tähteelle. RES-direktiivi
ei sisällä vastaavia määritelmiä. Asiantuntija-arvioissa
on kannatettu määritelmien sisällyttämistä kansalliseen
sääntelyyn. Yksittäisenä kysymyksenä valiokunnan
käsittelyssä on kuitenkin noussut esille prosessitähde-määritelmän
soveltaminen mäntyöljyyn.
Prosessitähteellä tarkoitetaan ainetta, joka syntyy
sellaisessa tuotantoprosessissa tai on sellaisen tuotantoprosessin
lopputuote, jonka ensisijaisena tarkoituksena ei ole tämän
aineen valmistaminen ja jonka tuottamiseksi tuotantoprosessia ei
ole tarkoituksellisesti muutettu. Raakamäntyöljyä syntyy,
kun sulfaattiselluprosessissa syntyvää suopaa
käsitellään hapolla. Raakamäntyöljyä syntyy
sulfaattisellun valmistuksen yhteydessä noin 20—50
kiloa/sellutonni.
Mäntyöljypotentiaali maailmassa on noin 2,3 miljoonaa
tonnia vuodessa. Osa tästä kapasiteetista poltetaan
suoraan suopana. Mäntyöljyn tislauksessa tästä hyödynnetään
noin 1,5 miljoonaa tonnia. Tislauskäyttö on pysynyt
samana viimeiset kymmenen vuotta. Arviolta noin 0,2 miljoonaa tonnia
mäntyöljystä päätyy
energiakäyttöön polttolaitoksissa. Mäntyöljyn
globaali tuotantokapasiteetti ylittää vuositasolla
kysynnän noin 0,6 miljoonalla tonnilla.Esim. Lappeenrantaan
rakenteilla olevan biojalostamon on arvioitu käyttävän
mäntyöljyä noin 100 000—200 000
tonnia vuodessa. Vuonna 2012 raakamäntyöljyn
tuotanto Suomessa oli 234 000 tonnia, tuonti 93 000
tonnia ja vienti 51 000 tonnia. Mäntyöljyn
tislauskapasiteetti on Suomessa noin 300 000 tonnia.
Mäntyöljyn lukemista prosessitähdemääritelmän
piiriin on vastustettu, koska on katsottu, että happokäsittelyn
vuoksi mäntyöljy on tulkittava tuotteeksi. Näin
ollen sen käyttöä ei tulisi voida sisällyttää ns.
tuplalaskennan piiriin. Tätä kantaa edustaneet
ovat lisäksi todenneet, että mäntyöljyn
laajamittaisempi käyttö biopolttoaineeksi
vaarantaa aineen riittävän saannin muihin jatkojalostustarkoituksiin
(mm. liimat, pinnoitteet, maalien, elintarvikkeiden ja autonrenkaiden
valmistus).
Mäntyöljyn tulkitsemista prosessitähteeksi puoltaneet
tahot ovat puolestaan todenneet, että metsäteollisuuden
tuotantoprosessien sivuvirrat on mahdollisimman laajasti luokiteltava
prosessitähteiksi. Näin voidaan osaltaan turvata
RES-direktiivin edellyttämien tavoitteiden saavuttaminen
ja kotimaisten 2. sukupolven biopolttoaineiden tuotanto.
Mäntyöljyn hyödyntäminen korkean
jalostusasteen biopolttoainetuotannossa vähentää sen
polttamista sellaisenaan lämmön, höyryn
tai sähkön tuotannossa. Mäntyöljyn
käyttäminen biopolttoaineeksi on yksi kehitysvaihe
kehitettäessä uutta materiatehokasta biopolttoaineteknologiaa.
Se tukee myös olennaisella tavalla metsäteollisuuden
käynnissä olevaa rakennemuutosta. Lausunnoissa
on myös viitattu Tullihallituksen valmisteverolain nojalla
antamaan ennakkoratkaisuun, jossa raakamäntyöljyn
tulkittiin olevan selluprosessin tähdettä. Tähän
tulkintaan nojautuen on jo tehty myös tuotantoinvestointeja.
Talousvaliokunta toteaa, että 1. lakiehdotuksen 5,
14 ja 38 §:n mukaisesti mäntyöljyn,
kuten muidenkin aineiden, luokittelu jätteeksi, prosessitähteeksi
tai tähteeksi perustuu tapauskohtaiseen harkintaan ja kokonaisarviointiin.
Yksittäisen aineen kategorinen tulkitseminen esimerkiksi
prosessitähteeksi tai pois sulkeminen tämän määritelmän
piiristä ei tämän vuoksi ole mahdollista.
Ympäristövaliokunnan tapaan talousvaliokunta toteaa,
että metsätalouden tähteillä ja metsäteollisuuden
prosessitähteillä on tärkeä merkitys
pyrittäessä liikennepolttoaineiden 20 %:n
jakeluvelvoitteeseen ja sen edellyttämään
biopolttoainetuotantoon.
Ratkaisuvastuu siirtyy uuden sääntelyn mukaisesti
Energiamarkkinavirastolle. Sen tulee hakemusten käsittelyssä ja
päätöksenteossa noudattaa hyvän
hallinnon periaatteita, kuten päätöksenteon
läpinäkyvyyttä, sekä hallintolakia
ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (621/1999).
Valiokunta korostaa, että toimijoiden tulee voida luottaa
viranomaisten tulkintakäytännön johdonmukaisuuteen.
Kestävyyskriteerit ja niiden todentaminen
Kestävyyskriteerit ja niiden todentamiseen liittyvä järjestelmä muodostavat
keskeisen osan uutta sääntelyä. RES-direktiivin
mukaisia kestävyyskriteerejä ovat kasvihuonekaasupäästövähennys,
biologinen monimuotoisuus, maankäytön muutos,
turvemaiden kuivattaminen ja maatalouden raaka-aine. Jätteiden
ja prosessitähteiden tulee täyttää kasvihuonekaasupäästövähennystä koskeva
kriteeri. RES-direktiivin mukaisesti kestävyyskriteerejä ei
sovelleta kiinteisiin polttoaineisiin, kuten metsähakkeeseen.
Esityksen 1. lakiehdotuksen kestävyyskriteerejä ja
niiden soveltamista koskevat säännökset (5—10 §)
vastaavat RES-direktiivin 17 artiklaa. Lakiehdotuksen 11 §:n
mukaisesti kestävyyskriteereistä voidaan antaa
valtioneuvoston asetuksella tarkempia säännöksiä.
Saadun palautteen perusteella laintasoista sääntelyä pidetään
riittävänä, mutta alemmanasteiselle ohjeistukselle
ja neuvonnalle on selkeä tarve.
Asiantuntijat ovat esittäneet, että jo käytössä olevia
sertifikaatteja tulisi voida käyttää todentamisessa
ja muutoinkin on voitava hyödyntää jo olemassa
olevia järjestelmiä. Esityksen mukaisesti yritysten
käytössä jo olevien todentamisjärjestelmien
hyödyntäminen on mahdollista niiltä osin
kuin metsä- ja muut sertifioinnit vastaavat RES-direktiivin
17 artiklan ja lakiehdotuksen 2 luvun mukaisia kestävyyskriteerejä.
Talousvaliokunta painottaa, että lakiehdotuksen 11, 12
ja 31 §:n nojalla annettavalla tarkemmalla sääntelyllä ja
ohjeistuksella on pyrittävä vähentämään toiminnanharjoittajille
koituvaa hallinnollista taakkaa ja luomaan toimivat puitteet sääntelyn kansalliselle
soveltamiselle.
Lopuksi
Parhaillaan on vireillä EU:n säädöshankeBiopolttoaineiden
epäsuorat maankäyttövaikutukset (ILUC);
KOM(2012) 595 lopullinen (U 76/2012 vp, josta
TaVL 7/2013 vp), jonka tavoitteena on rajata ruokaraaka-aineisiin
perustuvien biopolttoaineiden käyttöä liikenteen uusiutuvan
energian velvoitetta täytettäessä. Uusi
sääntely toisi muutoksia mm. kestävyyskriteeristöön.
Saatujen tietojen mukaan komissiossa on lisäksi valmisteilla
esitys, jonka tarkoituksena on laajentaa kestävyyskriteerit
koskemaan myös kiinteitä (esim. metsähake)
ja kaasumaisia biomassoja. Komission esitystä energian
tuotannossa käytettävien kiinteiden ja kaasumaisten biomassojen
kestävyyskriteereiksi odotetaan kesällä 2013.
Kun kansallisen luvituksen ja valvonnan kohteena on tällä hetkellä noin
10—20 toimijaa, saattaa luvitettavien määrä tulevaisuudessa
moninkertaistua. Vaikka valiokunta pitää perusteltuna,
ettei vasta valmisteilla olevaa sääntelyä ole
ennakoitu esityksessä, on sääntelyn mahdollinen
laajeneminen kuitenkin aiheellista ottaa huomioon, kun uuteen todentamis-
ja valvontajärjestelmään liittyviä hallintokäytäntöjä kehitetään.
Energiamarkkinavirasto tulee olemaan keskeisessä asemassa
lain sujuvan soveltamisen kannalta. Saatujen lausuntojen perusteella
erityisesti lain nopeaan voimaantuloon liittyy käytännön
järjestelyjä, joiden osalta tarvitaan ohjeistusta
siirtymävaiheen sujuvan läpiviennin varmistamiseksi.
Samoin on nähtävissä, että ennakkotietoratkaisut
(1. lakiehdotuksen 38 §) tulevat muodostumaan
toimijoiden kannalta hyvin tärkeiksi. Ympäristövaliokunnan
tapaan talousvaliokunta painottaa, että ennakkopäätösten avulla
on voitava pitkäjänteisesti suunnitella toimintaa.