Perustelut
Tietohalllintolaki ja kansallinen sähköinen palveluväylä
Sähköisten palvelujen ongelmat julkishallinnossa
Hallituksen rakennepoliittinen ohjelma 29.8.2013 talouden kasvuedellytysten
vahvistamiseksi ja julkisen talouden kestävyysvajeen umpeen
kuromiseksi sisältää mm. ICT:n hyödyntämistä koskevia
hankkeita. Rakennepoliittisen ohjelman mukaan Suomen pirstaloitunut
tietojärjestelmäpohja on tuottavuusongelma julkisella
sektorilla ja este uusien palveluiden kehittämiselle etenkin
kuntasektorilla. Samoin valtionhallinto on edelleen sekä rakenteellisesti
että toiminnallisesti hajautunut, mikä vaikeuttaa
voimavarojen tehokasta kohdentumista ja yhteisten linjausten läpiviemistä sekä saa
aikaan päällekkäistä työtä ja
heikentää saavutettavaa tuottavuushyötyä ja
vaikuttavuutta.
Hallituksen mielestä kansalaisille ja yrityksille tarjottavien
sähköisten palvelujen osuutta on lisättävä siten,
että palvelut voidaan jatkossa hoitaa laadukkaasti nykyistä tehokkaammin
ja taloudellisemmin. Rakennepoliittisen ohjelman mukaan "Toteutetaan
viipymättä kansallinen sähköinen
palveluväylä ja sähköinen tunnistautuminen
kustannustehokkaasti sekä Viron yhteistyömahdollisuudet
täysimääräisesti hyödyntäen".
Sähköisten palveluiden kehittämiseen
on julkisella sektorilla liittynyt paljon ongelmia, joita tarkastusvaliokunta
on käsitellyt viimeksi sosiaali- ja terveydenhuollon
tietojärjestelmien osalta (TrVM 2/2012
vp). Valiokunnan mietintöön sisältyy
eduskunnan hyväksymä kannanotto, jonka mukaan
"Eduskunta edellyttää, että hallitus
ryhtyy toimenpiteisiin ja käyttää pikaisesti
tietohallintolain mahdollisuutta asetuksin säätää muun
muassa avoimista rajapinnoista. Samanaikaisesti kun päätetään
sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenteista ja järjestämisvastuusta,
tulee linjata tietohallintorakenteen vaatimat toimivalta- ja vastuusuhteet
tavalla, joka ei jätä epäselvyyttä siitä,
millä toimijalla on viimekätinen vastuu asiassa".
Sähköisiä palveluita kehitetään
valtionhallinnossa ja kunnissa yhä edelleen kunkin toimijan omista
tarpeista ja lähtökohdista, mikä johtaa helposti
päällekkäisiin ja valtiontalouden kannalta
tehottomiin ratkaisuihin. Epäselvät toimivaltasuhteet
ja ohjausrakenteet eivät edistä asiaa.
Valiokunta on useasti todennut, että pelkkä informaatio-ohjaus
ei ole riittävä tapa julkishallinnon tietojärjestelmien
ohjaamiseen, vaan tarvitaan myös lainsäädäntöä ja
yhteisiä standardeja. Vuonna 2011 voimaan tullut tietohallintolaki
on selkeyttänyt ohjausta, mutta viime kädessä ministeriöt
ja hallinnonalat vastaavat omien alueittensa sähköisten
palveluiden kehityksestä.
Parhaillaan on eduskunnan käsiteltävänä hallituksen
esitys (HE 150/2013 vp), jossa ehdotetaan
säädettäväksi laki valtion yhteisten
tieto- ja viestintäteknisten palvelujen järjestämisestä. Ehdotetulla
lailla luotaisiin puitteet järjestää valtion
yhteisten tieto- ja viestintäteknisten palvelujen yhtenäinen
tuotanto ja käyttö.
Hallinnollisten esteiden lisäksi viranomaisten väliselle
yhteistyölle sähköisten palveluiden kehittämisessä on
myös teknisiä esteitä. Avointen rajapintojen
puuttuminen ja epäselvät omistusoikeudet ovat
rajoittaneet tietojärjestelmien yhteentoimivuutta ja tietovarantojen
organisaatiorajat ylittävää hyödyntämistä.
Sähköisten palveluiden kehittäminen on
ollut liiaksi tekniikkavetoista, eikä toimintatapojen ja
rakenteiden samanaikaiseen kehittämiseen ole panostettu. Tämä on
ollut näkyvä puute etenkin sosiaali- ja terveydenhuollon
hankkeissa.
Valiokunta on kannanotoissaan korostanut oman henkilöstön
merkitystä valtion tietohuollon ja toimintavarmuuden turvaamisessa (TrVM 1/2008 vp).
Lyhytkestoinen projektirahoitus ei yleensä kata palveluiden
käyttöönottoon ja ylläpitoon
liittyviä kustannuksia. Valiokunnan mielestä runsas
projektien ja konsulttien käyttö tietohallinnossa
kertoo osaamisvajeesta ja puuttuvasta asiantuntemuksesta.
Osaamiskysymyksen ohella valiokunta on nostanut esiin käyttäjän
tunnistamiseen ja tunnistuspalveluihin liittyvät ongelmat,
joita on vuosien varrella pyritty ratkomaan monin eri tavoin, mutta
perin vajavaisin ja riittämättömin tuloksin.
Valiokunta on huolissaan tunnistamisasian hitaasta etenemisestä ja
toistaa eduskunnan hyväksymän kannanoton, jonka
mukaan "Eduskunta edellyttää hallituksen ryhtyvän
toimenpiteisiin esille tulleiden sähköisen tunnistamisen
ja viranomaisten varmennepalveluiden puutteiden ja ongelmien korjaamiseksi
ja esittävän niitä koskevat lainsäädäntöratkaisut
sekä muut tarpeelliset toimenpiteet" (TrVM 1/2008 vp).
Valiokunnan riskiarvio nykytilanteesta on, että onnistuminen
tai epäonnistuminen tunnistamisratkaisussa vaikuttaa olennaisella,
jopa ratkaisevalla tavalla valmisteilla olevan kansallisen palveluväylän
käyttöön.
Palveluväylä sähköisten
palvelujen ratkaisuna
Kansallinen palveluväylähanke pyrkii tarjoamaan
yhteiset pelisäännöt ja palvelut sähköisten asiointipalveluiden
vaatimien tietojen tiedonvälitykseen hyödyntäen
internetiä ratkaisun tietoliikenneverkkona. Yhteisiä pelisääntöjä ovat palveluväylään
liittymiseen ja sen kautta tapahtuvaan tiedonvälitykseen
käytettävät standardit ja rajapintakuvaukset.
Yhteisiin palveluihin kuuluvat mm. suojatun tietoliikenneyhteyden muodostaminen,
sanomien välittäminen, lokitietojen taltiointi,
palveluluettelon ylläpitäminen, käyttäjien
tunnistaminen sekä valtuutusten ja suostumusten hallinta.
Palveluväylä itsessään ei
vielä sisällä loppukäyttäjän
tarvitsemia tai toivomia palveluja, vaan niistä vastaavat
palveluväylään liittyvät palveluntarjoajat.
Palveluväylään liittyvän palveluntarjoajan
on myös huolehdittava siitä, että palveluväylään
kytkettävät palvelut täyttävät tekniset
rajapintavaatimukset. Palveluväylän operaattori
vastaa siitä, että väylän kapasiteetti ja
palvelukyky vastaavat väylän käyttäjien
tarpeita.
Viitearkkitehtuurin avulla linjataan ratkaisun perusperiaatteet
ja puitteet sitoutumatta vielä toteutusteknologiaan tai
toteutuksen yksityiskohtiin. Kansallisen palveluväylän
valmistelussa monet käytännön haasteet
ja riskit ovat vasta edessäpäin. Valiokunnan asiantuntijakuulemisen
perusteella valiokunta pitää todennäköisenä,
että ainakin osa sähköisten palveluiden
ongelmista on ratkaistavissa yhteisen palveluväylän
avulla. Kansallisen palveluväylän keskeinen tavoite
on parantaa viranomaisten ja yritysten välistä yhteistyötä ja
koordinointia muun muassa palveluväylän operaattorin
ylläpitämän palveluluettelon avulla.
Tällä hetkellä julkisin varoin rahoitetaan myös
sellaisten palveluiden rakentamista, joita on joko valmiina markkinoilla
tai joita on kehitetty toisen viranomaisen toimesta. Palveluluettelo
voisi mahdollistaa valmiiden ratkaisujen tunnistamisen ja hyödyntämisen
palvelukokonaisuuksien kehittämisessä. Päällekkäisten
ratkaisujen karsiminen olisi mahdollista, ja näin voitaisiin
vapauttaa niiden ylläpitoon sitoutuvia resursseja uusien
palveluiden kehittämiseen. Esimerkiksi Kansaneläkelaitos
on valiokunnan kuulemisessa ilmaissut halukkuutensa myydä kehittämiään
tietojärjestelmäpalveluja ja ohjelmia kunnille,
mutta voimassa oleva lainsäädäntö ei
tätä mahdollista.
Valiokunnan mielestä yhteisesti sovitut toimintatavat
ja standardit luovat perustaa tietojärjestelmien yhteentoimivuudelle.
Kansallinen palveluväylä voi olla tässä tukena
ja selkiyttää myös ohjausrakenteita,
jos palveluväylästä saadaan toimiva ja
johdonmukainen kokonaisuus. Selvää on, että kansallinen
palveluväylä ei ratkaise kaikkia ohjausrakenteiden
ja yhteentoimivuuden ongelmia. Valiokunnan mielestä onkin tärkeää tuoda
hankkeessa avoimesti esille ja kertoa myös niistä asioista,
joita palveluväylän avulla ei voida ratkaista.
Kansallisen palveluväylän toteutuksen riskit
Kansallisen palveluväylän toteutukseen liittyvät hyödyt
tulevat viime kädessä muodostumaan väylään
kytkettävistä ja sen kautta käytettävistä tiedoista
ja palveluista. Kansallisen palveluväylän toteutukseen
sisältyy monia merkittäviä riskejä,
joita hankesuunnitelmaankin on kirjattu. Valiokunta painottaa voimakkaasti
riskienhallinnan merkitystä. Palveluväylän
suunnittelu ja toteutus edellyttävät uskottavaa
menettelyä ja toimintatapaa, jonka avulla hankkeen riskejä voidaan
jatkuvasti seurata ja arvioida sekä tehdä nopeasti
tarvittavat korjaavat toimenpiteet ja siten ennakolta estää riskien
toteutuminen. Seuraavassa on valiokunnan esiin nostama joukko keskeisiä riskejä sekä
niiden
hallinnan kannalta olennaisia kysymyksiä.
Nimensä mukaisesti kysymyksessä on kansallinen
palveluväylä, johon on tarkoituksena kytkeä niin
julkisen kuin yksityisen ja kolmannen sektorin tuottamia palveluita
kaikilta eri toimialoilta. Kunnianhimoisena tavoitteena on saada koko
Suomi käyttämään palveluväylää sähköisten
palveluiden tarjoamisessa ja hyödyntämisessä.
Riskinä on, että palveluväylä jää yksittäisten toimijoiden
tai pienen ryhmän käyttöön ja
siitä muodostuu vain yksi tiedonvälitysväylä lukuisten
muiden sen kanssa kilpailevien väylien joukossa. Koska
kansallisen tason ratkaisun luominen vaatii oman aikansa, on toteutuksen
vaiheistamista suunniteltava erityisen huolella. Valiokunnan mielestä hankkeen
onnistumisen kannalta on tärkeää, että jo
alkuvaiheessa saadaan riittävästi palveluita ja
käyttäjiä mukaan.
Hallitus on palveluväylähankkeen osalta linjannut,
että sen toteutuksessa hyödynnetään mahdollisimman
paljon Viron palveluväyläratkaisua (X-road). Riskiarviona
on, että Viron malli ei kaikin osin sovellu Suomeen. Viron
lähtötilanne palveluväylän kehittämiselle
eroaa Suomen tilanteesta varsin paljon. Olemassa olevat tiedonvälitysväylät
saattavat toimia yksittäisten toimijoiden kannalta tehokkaammin
ja luotettavammin kuin palveluväyläratkaisu, jolloin
näitä toimijoita voi olla vaikea saada kansallisen
palveluväylän käyttäjiksi. Kysymys
voi olla esimerkiksi palveluväylän nopeudesta,
kapasiteetista tai tietoturvallisuudesta.
Valiokunta pitää kuitenkin hyvänä perusratkaisuna
sitä, ettei kaikkea ole pyritty tekemään itse,
vaan on saatu aikaan toimiva yhteistyö Viron asiantuntijoiden
kanssa. Olennaista Viron väyläratkaisussa on sen
perustuminen avoimeen lähdekoodiin ja avoimiin rajapintoihin.
Kansallisen palveluväylän toteuttamisessa nojataan
voimakkaasti palveluväylän omistajan ja palveluväylän
operaattorin toimintaan. Vaikka omistajaa ei ole nimetty, on ilmeistä,
että se on valtiovarainministeriön hallinnonalalla.
Riskinä on, että palveluväylän
tuleva omistaja ei kykene suoriutumaan tehtävästään,
koska tarvittava osaaminen on nyt paljolti hajallaan valtiolla,
kunnissa, yrityksissä ja Virossa. Valiokunnan mielestä olennaista
on varmistaa palveluväylän edellyttämät
voimavarat ja tietotekninen osaaminen.
Valiokunta painottaa johtajuuden merkitystä. Johtamisen
on oltava ammattimaista ja päättäväistä,
ja erityisesti tilaajaosaamisesta on pidettävä huolta.
Kansallisen palveluarkkitehtuurin toteuttamiseen hallitus on
tehnyt 120 miljoonan euron kehysvarauksen, josta vuodelle 2014 on
ehdotettu valtion talousarvioesitykseen 13 miljoonaa euroa.
Valiokunnan mielestä on hyvä, että hankkeessa
edetään ripeästi, mutta samaan aikaan
on oltava myös realisti. Kysymyksessä on iso kansallisen
tason muutoshanke. Luomalla liian optimiset odotukset hanke voi
ajautua suuriin vaikeuksiin ja maineriskeihin. Valiokunta viittaa
arviossaan terveydenhuollon tietojärjestelmien kohdalla
jo toteutuneisiin riskeihin ja vakaviin viivästymisiin.
Valiokunnan mielestä hallituksella ja kullakin ministeriöllä on
vastuu siitä, että toimialan sähköiset
palvelut ja niiden kehittäminen ovat samalla osa kansallista
palveluväylää ja sen toteuttamista. Esimerkiksi
toimialan sähköisten palvelujen teknisten rajapintojen
tulisi olla niin avoimia, että ne mahdollistavat liittymisen
yhteiseen palveluväylään. Näkökulman
avaaminen yli ministeriö- ja kuntarajojen samoin kuin yritysten
ja kolmannen sektorin suuntaan edellyttää myös
lainsäädännön ja normiohjauksen tarkastelua
tästä näkökulmasta.
Lainsäädännön mahdolliset
esteet palveluväylän toteuttamiselle on syytä selvittää ja
poistaa sekä samalla uudistaa normiohjausta palveluväylän
tarjoamien mahdollisuuksien hyödyntämiseksi. Valiokunta
painottaa tietohallintolain mukaista ministeriöiden vastuuta
paitsi oman toimialansa sähköisistä palveluista,
myös kaikkien hankkeessa mukana olevien toimijoiden vastuuta
sähköisistä palveluista osana kansallista
palveluväylää ja sen toteuttamista. Valiokunta
toistaa painokkaasti kantansa siitä, että tietohallintolain
nojalla annettavien ja palveluväylän käyttöönottoa
tukevien asetusten valmisteluun on ryhdyttävä viipymättä.