Perustelut
Tarkastusvaliokunta arvioi ja tarkastelee ehdotettuja säännöksiä hallituksesta
riippumattoman finanssipolitiikan ulkoisen tarkastuksen ja parlamentaarisen
valvonnan näkökulmasta. Valiokunnan mielestä uskottavan
valvontajärjestelmän kannalta on pidettävä tärkeänä,
että hallintokoneiston sisäisen valvonnan rinnalla
toteutuu niin sanottu ulkoinen valvonta, jolla tarkoitetaan valtioneuvoston
ja sen alaisen hallinnon varainkäyttöön
sen ulkopuolelta kohdistuvaa riippumatonta valvontaa, tarkastusta
ja arviointia.
Valtiontalouden valvontajärjestelmä
Talousliiton vahvistamista koskeva sopimus edellyttää finanssipolitiikan
korjausmekanismia ja sen hallituksesta riippumatonta valvontaa. Budjettikehysdirektiivi
edellyttää numeeristen finanssipolitiikan sääntöjen
asettamista sekä samoin niiden riippumatonta seurantaa
ja valvontaa. Talousunionin vahvistamista koskevan sopimuksen 3
artiklan 2 kappaleen mukaan korjausmekanismin tulee kunnioittaa
täysin kansallisten parlamenttien oikeuksia. Sopimuksen
perusteella korjausmekanismia koskevista yhteisistä periaatteista
annetussa komission tiedonannossa KOM (2012) 342 lopullinen todetaan
periaatteessa 1, että korjausmekanismin tulee kunnioittaa
kansallisen parlamentin oikeuksia. Tiedonannon periaate 7
koskee riippumatonta seurantaa ja valvontaa. Periaatteen mukaan
riippumattoman valvonnan järjestämisessä tulee
ottaa huomioon jäsenvaltion instituutiot ja hallinnolliset
rakenteet. Valvovalla toimielimellä tulee olla lakisääteinen
asema, riippumattomuus ja tietojensaantioikeus sekä erityisesti
oikeus antaa ja julkistaa havaintonsa itsenäisesti.
Valtiontalouden ulkoisen valvonnan toimijoita ovat Suomessa
perustuslain 90 §:n mukaan eduskunnan tarkastusvaliokunta
ja Valtiontalouden tarkastusvirasto. Perustuslain 90.1 §:n
mukaan eduskunta valvoo valtion taloudenhoitoa ja valtion talousarvion
noudattamista. Tätä varten eduskunnassa on tarkastusvaliokunta,
jonka tulee saattaa eduskunnan tietoon merkittävät
valvontahavaintonsa.
Lakiesityksessä valvontatehtävä osoitetaan Valtiontalouden
tarkastusvirastolle. Tarkastusvirasto hoitaisi tehtävän
osana perustuslain 90 §:n 2 momentissa säädettyä valtiontalouden ulkoista
tarkastusta. Käytännössä tehtävä hoidettaisiin
osana tarkastusvirastossa jo suoritettavaa finanssipolitiikan tarkastusta.
Sisällöllisesti valvonta vastaisi tarkastusvirastossa
jo nykyisinkin suoritettavaa finanssipolitiikan tarkastusta ja siinä tehtävää valtiontalouden
kehysten ja muiden finanssipolitiikan sääntöjen
toimivuuden ja noudattamisen tarkastusta.
Tarkastusviraston finanssipolitiikan tarkastus kohdistuu valtioneuvostoon
finanssipolitiikan valmistelijana, ja tarkastuksen kohteena ovat
mm. finanssipoliittisen päätöksenteon
perustana olevien tietojen luotettavuus ja finanssipolitiikan sääntöjen
noudattaminen ja toimivuus sekä tavoitteenasettelun avoimuus
ja läpinäkyvyys.
Finanssipolitiikan tarkastuksen tulokset raportoidaan yksittäisissä tarkastuskertomuksissa
sekä eduskunnalle
annettavissa tarkastusviraston kertomuksissa. Keväällä eduskunnalle
annettavaan erilliskertomukseen valtion tilinpäätöksen
ja tilinpäätöskertomuksen (jatkossa hallituksen
vuosikertomus) tarkastuksesta sisältyy finanssipolitiikan
jatkuvan tarkastuksen raportti. Siinä arvioidaan valtiontalouden
kehysten noudattamista ja muiden finanssipolitiikan sääntöjen
noudattamista. Lisäksi tarkastusvirasto raportoi eduskunnalle
kahdesti vaalikaudessa valtion finanssipolitiikasta.
Muut finanssipolitiikkaa koskevat tarkastuskertomukset annetaan
lain mukaan aina tiedoksi eduskunnan tarkastusvaliokunnalle. Tarkastusvaliokunta
ja sen kautta eduskunta saa näin parlamentaarista valvontaa
varten aina tiedon tarkastusviraston finanssipolitiikan tarkastuksen
ja valvonnan havainnoista ja kannanotoista. Lakiesitys mahdollistaa
myös lausuntotyyppiset kannanotot, joista on mahdollista
informoida tarkastusvaliokuntaa ja eduskuntaa nykyisillä menettelytavoilla.
Tarkastusviraston tehtäviin ei kuulu tarkastaa eduskunnan
päätösten tarkoituksenmukaisuutta, mutta
se voi arvioida niiden perustana olevia tietoja sekä tarvittaessa
kiinnittää huomiota tavoitteiden ja keinojen ristiriitaan.
Tarkastusvirasto voi antaa politiikkasuosituksia tarkastusten yhteydessä.
Lakiesityksessä ei myöskään
ehdoteta säädettäväksi tarkastusviraston
tehtäväksi antaa yleistä talouspolitiikkaa
koskevia ennakollisia suosituksia, mikä on osassa maita
osoitettu ns. finanssipolitiikan neuvostojen tehtäväksi.
Valiokunnan mielestä myös Suomessa on ajankohtaista
selvittää finanssipolitiikan neuvoston tarvetta,
tehtäviä ja asemaa. Valiokunta painottaa, että
ennakollisten politiikkasuositusten antaminen ja finanssipolitiikan
ja sen sääntöjen valvonta ovat kaksi
erillistä asiaa. Viime kädessä päätökset
finanssipolitiikasta tekee eduskunta säätäessään
budjettilait, hyväksyessään talousarvion
sekä päättäessään
valtion velanotosta. Näiden eduskunnan finanssipoliittisten
toimien sisältö ei voi olla Valtiontalouden tarkastusviraston
harjoittaman tarkastuksen kohteena, vaan pääasiallisina
tarkastuskohteina ovat valtioneuvoston ja valtiovarainministeriön
finanssipoliittiset toimet.
Finanssipolitiikan korjausmekanismi olisi lakiesityksen mukaan
valtioneuvoston tiedonanto eduskunnalle. Näin finanssipolitiikkaa
koskevat linjaukset jäisivät aina eduskunnan tehtäväksi
ja poliittiseen harkintaan. Tiedonantomenettelyssä finanssipolitiikan
korjausmekanismi olisi osa perustuslain mukaista eduskunnan harjoittamaa hallituksen
parlamentaarista valvontaa. Tiedonantomenettelyn kautta eduskunnalla
on oikeus ja myös käytännön
mahdollisuus saada tietoja sekä arvioida finanssipolitiikan
tavoitteenasettelua ja tavoitteiden saavuttamista myös
talousliiton vahvistamisesta tehdyn sopimuksen näkökulmasta.
Valiokunta pitää ehdottoman tarpeellisena, että eduskunnan
tulee viivytyksettä saada käyttöönsä kaikki
korjausmekanismiin sisältyvät tarkastuskertomukset
ja -havainnot sekä muut parlamentaarisen valvonnan edellyttämät tiedot.
Valiokunta toteaa ehdotetun finanssipolitiikan tarkastustehtävän
sopivan Valtiontalouden tarkastusvirastolle. Tarkastusvirasto täyttää hyvin
valtiosopimuksessa ja sen perusteella annetuissa korjausmekanismin
periaatteissa asetetut kriteerit. Tarkastusvirasto on perustuslain 90 §:n
perusteella täysin riippumaton valvontaviranomainen suhteessa
hallitukseen, ja toiminnallisesti riippumaton myös suhteessa
eduskuntaan. Tarkastusvirasto raportoi tarkastushavaintonsa eduskunnalle
ja tarkastuskohteena olevalle hallitukselle ja hallinnolle. Tarkastusvirastolla
on asiantuntemuksensa ja puolueettoman sekä riippumattoman
asemansa perusteella hyvät mahdollisuudet esittää julkisesti
ja saattaa eduskunnan täysistunnolle valtiontalouden hoidon
valvontaa ja finanssipolitiikan sääntöjen
noudattamista koskevat havaintonsa.
Korjausmekanismi, talousennusteet ja rakenteellinen jäämä
Talousliiton vahvistamista koskeva sopimus asettaa julkisen
talouden rahoitusasemaa koskevan tasapainotavoitteen. Valtiosopimuksen
mukaan julkinen talous on tasapainossa, kun noudatetaan vakaus-
ja kasvusopimukseen perustuvaa keskipitkän aikavälin
tavoitetta ja jäsenvaltion rakenteellinen alijäämä ei
ylitä 0,5:tä prosenttia suhteessa markkinahintaiseen
bruttokansantuotteeseen tai maissa, joissa julkinen velka on merkittävästi
alle 60 prosenttia bruttokansantuotteesta ja julkisen talouden pitkän
aikavälin kestävyyteen kohdistuvat riskit ovat
vähäiset, ei ylitä yhtä prosenttia
bruttokansantuotteesta. Talousliiton vahvistamista koskeva sopimus
edellyttää vakaus- ja kasvusopimuksen
mukaisen maakohtaisen keskipitkän aikavälin tavoitteen noudattamista.
Tämä tarkoittaa käytännössä pitkälti
samantasoista julkisen talouden tasapainoa kuin mitä jo
nykyisellään vakaus- ja kasvusopimuksen oikeudelliset
säännöt edellyttävät.
Hallituksen esitykseen liittyy keskeisesti kysymys finanssipolitiikan
korjausmekanismista ja sen taustalla olevista komission tekemistä talousennusteista
ja niiden eroista verrattuna kansallisiin ennusteisiin. Talousennusteiden
osalta on tuotu esiin mm. epäilyjä siitä,
että kansalliset ennusteluvut olisivat lähempänä ns.
virallista optimismia, ja komission lukuja olisi tästä syystä pidettävä luotettavampina.
Valiokunnan mielestä myös komission tekemiä talousennusteita on
syytä tarkastella ja arvioida tietyin varauksin. Esimerkiksi
komission käytössä olevat yksittäisten
jäsenmaiden ennusteisiin ja laskelmiin käytettävät
asiantuntijaresurssit ovat rajalliset. Lisäksi ennustelukuihin
ja talouden kehitystä koskeviin lähtöoletuksiin
liittyy aina epävarmuutta.
Komission esittämät luvut ovat keskeisessä asemassa
esimerkiksi silloin, kun päätetään
ns. liiallisen alijäämän olemassaolosta,
koska perustamissopimus kieltää yksiselitteisesti
liialliset, 3 %:n viitearvon ylittävät
julkisen talouden alijäämät. Arvioinnin
ja päätöksenteon ongelmana on, että rakenteellisia
jäämiä ei voida havainnoida suoraan julkista
taloutta koskevista tilastoista, vaan niiden arviointi edellyttää aina määrättyjä
lähtökohtaoletuksia
ja taloudellisia laskelmia.
Vaikka laskentasäännöt ovat yhteisiä,
on rakenteellinen alijäämä teknisesti
vaikeasti laskettavissa oleva suure ja sen laskentaan voi käytännössä liittyä tulkinnanvaraisuutta
ja erimielisyyttä. Tämän vuoksi yhteiset
eurooppalaiset käytännesäännöt
alijäämän arvioinnissa ovat tärkeitä,
vaikka ne eivät välttämättä johdakaan kunkin
jäsenvaltion talouden ominaispiirteiden kannalta parhaimpaan
ratkaisuun.
Tarkastusvaliokunta on selvittänyt tilaamallaan tutkimuksella
valtiovarainministeriön ennustetoimintaa ja esittänyt
ennusteiden osuvuudesta ja luotettavuudesta kannanottonsa (TrVL 1/2010
vp — MINS 2/2010 vp).
Tutkimustulosten mukaan valtiovarainministeriön talousennusteet
vuosina 1998—2007 kestävät vertailun muiden
suomalaisten ennustelaitosten talousennusteisiin. Valiokunta pitää tärkeänä,
että talousennusteiden perustana olevat laskennalliset oletukset
ja myös ennusteiden riski- ja herkkyysanalyysit
dokumentoidaan mahdollisimman selkeästi ja avoimesti ja
myös eduskunnan käsittelyssä helposti
saatavissa oleviin julkisiin asiakirjoihin. Valiokunnan mielestä komission ennustetoiminnasta
tulee vastaavalla tavalla tehdä ulkoista laadunarviointia.
Näin varmistetaan komission talousennusteiden laatu ja
luotettavuus verrattuna muihin ennustelaitoksiin.