Perustelut

Tarkastusvaliokunta arvioi ja tarkastelee ehdotettuja säännöksiä hallituksesta riippumattoman finanssipolitiikan ulkoisen tarkastuksen ja parlamentaarisen valvonnan näkökulmasta. Valiokunnan mielestä uskottavan valvontajärjestelmän kannalta on pidettävä tärkeänä, että hallintokoneiston sisäisen valvonnan rinnalla toteutuu niin sanottu ulkoinen valvonta, jolla tarkoitetaan valtioneuvoston ja sen alaisen hallinnon varainkäyttöön sen ulkopuolelta kohdistuvaa riippumatonta valvontaa, tarkastusta ja arviointia.

Valtiontalouden valvontajärjestelmä

Talousliiton vahvistamista koskeva sopimus edellyttää finanssipolitiikan korjausmekanismia ja sen hallituksesta riippumatonta valvontaa. Budjettikehysdirektiivi edellyttää numeeristen finanssipolitiikan sääntöjen asettamista sekä samoin niiden riippumatonta seurantaa ja valvontaa. Talousunionin vahvistamista koskevan sopimuksen 3 artiklan 2 kappaleen mukaan korjausmekanismin tulee kunnioittaa täysin kansallisten parlamenttien oikeuksia. Sopimuksen perusteella korjausmekanismia koskevista yhteisistä periaatteista annetussa komission tiedonannossa KOM (2012) 342 lopullinen todetaan periaatteessa 1, että korjausmekanismin tulee kunnioittaa kansallisen parlamentin oikeuksia. Tiedonannon periaate 7 koskee riippumatonta seurantaa ja valvontaa. Periaatteen mukaan riippumattoman valvonnan järjestämisessä tulee ottaa huomioon jäsenvaltion instituutiot ja hallinnolliset rakenteet. Valvovalla toimielimellä tulee olla lakisääteinen asema, riippumattomuus ja tietojensaantioikeus sekä erityisesti oikeus antaa ja julkistaa havaintonsa itsenäisesti.

Valtiontalouden ulkoisen valvonnan toimijoita ovat Suomessa perustuslain 90 §:n mukaan eduskunnan tarkastusvaliokunta ja Valtiontalouden tarkastusvirasto. Perustuslain 90.1 §:n mukaan eduskunta valvoo valtion taloudenhoitoa ja valtion talousarvion noudattamista. Tätä varten eduskunnassa on tarkastusvaliokunta, jonka tulee saattaa eduskunnan tietoon merkittävät valvontahavaintonsa.

Lakiesityksessä valvontatehtävä osoitetaan Valtiontalouden tarkastusvirastolle. Tarkastusvirasto hoitaisi tehtävän osana perustuslain 90 §:n 2 momentissa säädettyä valtiontalouden ulkoista tarkastusta. Käytännössä tehtävä hoidettaisiin osana tarkastusvirastossa jo suoritettavaa finanssipolitiikan tarkastusta. Sisällöllisesti valvonta vastaisi tarkastusvirastossa jo nykyisinkin suoritettavaa finanssipolitiikan tarkastusta ja siinä tehtävää valtiontalouden kehysten ja muiden finanssipolitiikan sääntöjen toimivuuden ja noudattamisen tarkastusta.

Tarkastusviraston finanssipolitiikan tarkastus kohdistuu valtioneuvostoon finanssipolitiikan valmistelijana, ja tarkastuksen kohteena ovat mm. finanssipoliittisen päätöksenteon perustana olevien tietojen luotettavuus ja finanssipolitiikan sääntöjen noudattaminen ja toimivuus sekä tavoitteenasettelun avoimuus ja läpinäkyvyys.

Finanssipolitiikan tarkastuksen tulokset raportoidaan yksittäisissä tarkastuskertomuksissa sekä eduskunnalle annettavissa tarkastusviraston kertomuksissa. Keväällä eduskunnalle annettavaan erilliskertomukseen valtion tilinpäätöksen ja tilinpäätöskertomuksen (jatkossa hallituksen vuosikertomus) tarkastuksesta sisältyy finanssipolitiikan jatkuvan tarkastuksen raportti. Siinä arvioidaan valtiontalouden kehysten noudattamista ja muiden finanssipolitiikan sääntöjen noudattamista. Lisäksi tarkastusvirasto raportoi eduskunnalle kahdesti vaalikaudessa valtion finanssipolitiikasta.

Muut finanssipolitiikkaa koskevat tarkastuskertomukset annetaan lain mukaan aina tiedoksi eduskunnan tarkastusvaliokunnalle. Tarkastusvaliokunta ja sen kautta eduskunta saa näin parlamentaarista valvontaa varten aina tiedon tarkastusviraston finanssipolitiikan tarkastuksen ja valvonnan havainnoista ja kannanotoista. Lakiesitys mahdollistaa myös lausuntotyyppiset kannanotot, joista on mahdollista informoida tarkastusvaliokuntaa ja eduskuntaa nykyisillä menettelytavoilla.

Tarkastusviraston tehtäviin ei kuulu tarkastaa eduskunnan päätösten tarkoituksenmukaisuutta, mutta se voi arvioida niiden perustana olevia tietoja sekä tarvittaessa kiinnittää huomiota tavoitteiden ja keinojen ristiriitaan. Tarkastusvirasto voi antaa politiikkasuosituksia tarkastusten yhteydessä. Lakiesityksessä ei myöskään ehdoteta säädettäväksi tarkastusviraston tehtäväksi antaa yleistä talouspolitiikkaa koskevia ennakollisia suosituksia, mikä on osassa maita osoitettu ns. finanssipolitiikan neuvostojen tehtäväksi.

Valiokunnan mielestä myös Suomessa on ajankohtaista selvittää finanssipolitiikan neuvoston tarvetta, tehtäviä ja asemaa. Valiokunta painottaa, että ennakollisten politiikkasuositusten antaminen ja finanssipolitiikan ja sen sääntöjen valvonta ovat kaksi erillistä asiaa. Viime kädessä päätökset finanssipolitiikasta tekee eduskunta säätäessään budjettilait, hyväksyessään talousarvion sekä päättäessään valtion velanotosta. Näiden eduskunnan finanssipoliittisten toimien sisältö ei voi olla Valtiontalouden tarkastusviraston harjoittaman tarkastuksen kohteena, vaan pääasiallisina tarkastuskohteina ovat valtioneuvoston ja valtiovarainministeriön finanssipoliittiset toimet.

Finanssipolitiikan korjausmekanismi olisi lakiesityksen mukaan valtioneuvoston tiedonanto eduskunnalle. Näin finanssipolitiikkaa koskevat linjaukset jäisivät aina eduskunnan tehtäväksi ja poliittiseen harkintaan. Tiedonantomenettelyssä finanssipolitiikan korjausmekanismi olisi osa perustuslain mukaista eduskunnan harjoittamaa hallituksen parlamentaarista valvontaa. Tiedonantomenettelyn kautta eduskunnalla on oikeus ja myös käytännön mahdollisuus saada tietoja sekä arvioida finanssipolitiikan tavoitteenasettelua ja tavoitteiden saavuttamista myös talousliiton vahvistamisesta tehdyn sopimuksen näkökulmasta. Valiokunta pitää ehdottoman tarpeellisena, että eduskunnan tulee viivytyksettä saada käyttöönsä kaikki korjausmekanismiin sisältyvät tarkastuskertomukset ja -havainnot sekä muut parlamentaarisen valvonnan edellyttämät tiedot.

Valiokunta toteaa ehdotetun finanssipolitiikan tarkastustehtävän sopivan Valtiontalouden tarkastusvirastolle. Tarkastusvirasto täyttää hyvin valtiosopimuksessa ja sen perusteella annetuissa korjausmekanismin periaatteissa asetetut kriteerit. Tarkastusvirasto on perustuslain 90 §:n perusteella täysin riippumaton valvontaviranomainen suhteessa hallitukseen, ja toiminnallisesti riippumaton myös suhteessa eduskuntaan. Tarkastusvirasto raportoi tarkastushavaintonsa eduskunnalle ja tarkastuskohteena olevalle hallitukselle ja hallinnolle. Tarkastusvirastolla on asiantuntemuksensa ja puolueettoman sekä riippumattoman asemansa perusteella hyvät mahdollisuudet esittää julkisesti ja saattaa eduskunnan täysistunnolle valtiontalouden hoidon valvontaa ja finanssipolitiikan sääntöjen noudattamista koskevat havaintonsa.

Korjausmekanismi, talousennusteet ja rakenteellinen jäämä

Talousliiton vahvistamista koskeva sopimus asettaa julkisen talouden rahoitusasemaa koskevan tasapainotavoitteen. Valtiosopimuksen mukaan julkinen talous on tasapainossa, kun noudatetaan vakaus- ja kasvusopimukseen perustuvaa keskipitkän aikavälin tavoitetta ja jäsenvaltion rakenteellinen alijäämä ei ylitä 0,5:tä prosenttia suhteessa markkinahintaiseen bruttokansantuotteeseen tai maissa, joissa julkinen velka on merkittävästi alle 60 prosenttia bruttokansantuotteesta ja julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyteen kohdistuvat riskit ovat vähäiset, ei ylitä yhtä prosenttia bruttokansantuotteesta. Talousliiton vahvistamista koskeva sopimus edellyttää vakaus- ja kasvusopimuksen mukaisen maakohtaisen keskipitkän aikavälin tavoitteen noudattamista. Tämä tarkoittaa käytännössä pitkälti samantasoista julkisen talouden tasapainoa kuin mitä jo nykyisellään vakaus- ja kasvusopimuksen oikeudelliset säännöt edellyttävät.

Hallituksen esitykseen liittyy keskeisesti kysymys finanssipolitiikan korjausmekanismista ja sen taustalla olevista komission tekemistä talousennusteista ja niiden eroista verrattuna kansallisiin ennusteisiin. Talousennusteiden osalta on tuotu esiin mm. epäilyjä siitä, että kansalliset ennusteluvut olisivat lähempänä ns. virallista optimismia, ja komission lukuja olisi tästä syystä pidettävä luotettavampina. Valiokunnan mielestä myös komission tekemiä talousennusteita on syytä tarkastella ja arvioida tietyin varauksin. Esimerkiksi komission käytössä olevat yksittäisten jäsenmaiden ennusteisiin ja laskelmiin käytettävät asiantuntijaresurssit ovat rajalliset. Lisäksi ennustelukuihin ja talouden kehitystä koskeviin lähtöoletuksiin liittyy aina epävarmuutta.

Komission esittämät luvut ovat keskeisessä asemassa esimerkiksi silloin, kun päätetään ns. liiallisen alijäämän olemassaolosta, koska perustamissopimus kieltää yksiselitteisesti liialliset, 3 %:n viitearvon ylittävät julkisen talouden alijäämät. Arvioinnin ja päätöksenteon ongelmana on, että rakenteellisia jäämiä ei voida havainnoida suoraan julkista taloutta koskevista tilastoista, vaan niiden arviointi edellyttää aina määrättyjä lähtökohtaoletuksia ja taloudellisia laskelmia.

Vaikka laskentasäännöt ovat yhteisiä, on rakenteellinen alijäämä teknisesti vaikeasti laskettavissa oleva suure ja sen laskentaan voi käytännössä liittyä tulkinnanvaraisuutta ja erimielisyyttä. Tämän vuoksi yhteiset eurooppalaiset käytännesäännöt alijäämän arvioinnissa ovat tärkeitä, vaikka ne eivät välttämättä johdakaan kunkin jäsenvaltion talouden ominaispiirteiden kannalta parhaimpaan ratkaisuun.

Tarkastusvaliokunta on selvittänyt tilaamallaan tutkimuksella valtiovarainministeriön ennustetoimintaa ja esittänyt ennusteiden osuvuudesta ja luotettavuudesta kannanottonsa (TrVL 1/2010 vp — MINS 2/2010 vp). Tutkimustulosten mukaan valtiovarainministeriön talousennusteet vuosina 1998—2007 kestävät vertailun muiden suomalaisten ennustelaitosten talousennusteisiin. Valiokunta pitää tärkeänä, että talousennusteiden perustana olevat laskennalliset oletukset ja myös ennusteiden riski- ja herkkyysanalyysit dokumentoidaan mahdollisimman selkeästi ja avoimesti ja myös eduskunnan käsittelyssä helposti saatavissa oleviin julkisiin asiakirjoihin. Valiokunnan mielestä komission ennustetoiminnasta tulee vastaavalla tavalla tehdä ulkoista laadunarviointia. Näin varmistetaan komission talousennusteiden laatu ja luotettavuus verrattuna muihin ennustelaitoksiin.