Perustelut
Tarkastusvaliokunta tilinpäätöskertomuksen
käsittelijänä
Eduskuntaan perustettiin 1.6.2007 uusi valiokunta: tarkastusvaliokunta.
Valiokunta on yksi niistä viidestä valiokunnasta,
jotka on mainittu Suomen perustuslaissa. Tarkastusvaliokunnalle on
keskitetty valtiontalouden parlamentaariseen valvontaan kuuluvat
tehtävät, jotka aiemmin kuuluivat valtiontilintarkastajille
sekä valtiovarainvaliokunnan hallinto- ja tarkastusjaostolle. Tarkastusvaliokunnan
tehtävänä on valvoa valtion taloudenhoidon
laillisuutta ja tarkoituksenmukaisuutta sekä valtion talousarvion
noudattamista. Perustuslain 90 §:n 1 momentin
mukaan eduskunta valvoo valtion taloudenhoitoa ja valtion talousarvion
noudattamista. Tätä varten eduskunnassa on tarkastusvaliokunta,
jonka tulee saattaa eduskunnan tietoon merkittävät
valvontahavaintonsa. Tavoitteena on, että valiokunta
tuottaa havaintonsa mahdollisimman uusina ja selkein kannanottoehdotuksin
eduskunnan tietoon. Valiokunnalla on mahdollisuus viedä merkittävät
tarkastushavaintonsa mietinnön muodossa suoraan eduskunnan
päätettäväksi.
Tarkastusvaliokunta vahvistaa eduskunnan budjettivaltaa parantamalla
eduskunnan harjoittaman parlamentaarisen valvonnan toimintamahdollisuuksia.
Eduskunnan tulee voida käyttää täysimääräisesti
sille perustuslaissa osoitettua budjettivaltaa hallinnon ohjaamiseksi
ja valvomiseksi, ja tarkastusvaliokunnan tuleekin saattaa eduskunnan
tietoon merkittävät valvontahavaintonsa. Tarkastusvaliokunnan
työssä on keskeistä saada esiin eduskunnan
tahdon toteutuminen kulloinkin käsiteltävänä olevassa
asiassa.
Tilinpäätösraportoinnin ja laajemmin
tilivelvollisuusjärjestelmän keskeinen tehtävä valtiontaloudessa
on järjestelmän toimivuuden ja hyväksyttävyyden
ylläpitäminen ja edistäminen. Kansalaisten
veronmaksajina on saatava varmuus siitä, että verovaroja
käytetään sääntöjen mukaisesti
ja taloudellisesti järkeviin kohteisiin. Tilinpäätöskertomuksen
tarkoituksena on siis antaa oikea ja riittävä kuva
valtiontaloudesta ja yhteiskuntapoliittisten tavoitteiden saavuttamisesta
sekä toiminnan tuloksellisuudesta niin valtion oman kuin
myös sen rahoittaman toiminnan osalta. Eduskunnan puolestaan
pitäisi tämän informaation perusteella
pystyä ohjaamaan julkista hallintoa etsimään
tehokkaita toiminnallisia ratkaisuja haluttujen yhteiskunnallisten
vaikutusten tuottamiseksi.
Tarkastusvaliokunnan perustamisen myötä eduskunnalla
on entistä paremmat edellytykset huolehtia ohjausroolistaan,
vahvistaa budjettipäätöksentekoa ja tuloksellisuuden
arviointia. Tarkastusvaliokunnan työssä keskeisessä asemassa
on hallituksen toiminnan vaikuttavuuden ja tulosten arviointi, oma-aloitteinen
arviointitoiminta ja valtion tilinpäätöskertomuksen
käsittely. Parlamentaarisen valvontatoimen vahvistamisessa
eduskunnan tavoitteena on syventää talouspolitiikan
linjausten ja valtiontalouden valvonnan edellyttämää asiantuntemusta
ja tietopohjaa. Tätä se toteuttaa arvioimalla
hallitusohjelmaa, kehysmenettelyä, talousarvion toimeenpanoa
ja niiden tuloksia koskevaa raportointia valtion tilinpäätöskertomuksessa.
Valtion tilinpäätösraportoinnin osalta
uuden valvontaelimen on siis kyettävä tarkastelemaan
valtion taloudenhoidon ja lainsäädännön
yhteiskunnallista vaikuttavuutta ja hallituksen kulloisenkin talouspolitiikan
tuloksia ja vaikutuksia.
Tarkastusvaliokunta on aloittanut varsinaisen toimintansa eduskunnan
syysistuntokauden alettua ja käsittelee nyt ensimmäistä kertaa
tilinpäätöskertomusta. Aikataulullisista
syistä ja tilinpäätöskertomuksen
laajuuden vuoksi valiokunnan ei ole ollut käsittelyn aikana
mahdollista paneutua syvällisesti tai teetättää tutkimuksia
moniin tilinpäätöskertomuksen sisältämiin
laajoihin ja ehdottomasti arviointia vaativiin aihekokonaisuuksiin
liittyen. Näihin kuuluvat esimerkiksi hallituksen politiikkaohjelmat.
Tilinpäätöskertomusta käsitellessään
valiokunta on mm. kutsunut kuultavakseen kaikkien ministeriöiden
kansliapäälliköt ja talousjohtajat sekä kuullut
myös joidenkin erilliskysymysten osalta ministereitä.
Valiokunta haluaa näin välittää käsityksensä valtiontaloudellisen
raportoinnin tärkeydestä niille tahoille, joilla
on tosiasialliset mahdollisuudet vaikuttaa raportoinnin sisältöön
ja kehittämiseen.
Valiokunta käsittelee tässä mietinnössään sekä tilinpäätösraportoinnin
kehittämiseen liittyviä asioita (aikataulu, sisältö,
rakenne) että hallinnonalojen käsittelyn yhteydessä esiin nousseita
valtiontaloutta tai eduskunnan tahdon toteutumista koskevia asioita.
Käsittelyssä olevat kertomukset
Käsittelyssä oleva valtion tilinpäätöskertomus vuodelta
2006 on kolmas uusimuotoinen hallituksen valtiontaloudellinen kertomus
eduskunnalle. Tilinpäätösuudistuksen
tavoitteena oli tarjota eduskunnalle perusteltua ja valvontatoimen kannalta
keskeistä tietoa niin laillisuus- kuin tarkoituksenmukaisuusvalvontaakin
varten.
Talousarviolain 17 §:n 2 momentin mukaan tilinpäätöskertomukseen
otetaan valtion tilinpäätös ja tarpeelliset
muut tiedot valtiontalouden hoidosta ja talousarvion noudattamisesta sekä tiedot
valtion toiminnan yhteiskunnallisen vaikuttavuuden ja toiminnallisen
tuloksellisuuden kehityksen kannalta tärkeimmistä seikoista samoin
kuin tärkeimmät tiedot yhteiskunnallisen vaikuttavuuden
ja toiminnallisen tuloksellisuuden kehityksestä ministeriöiden
toimialoilla. Tilinpäätöskertomukseen
otetaan lisäksi valtion liikelaitosten tuloslaskelmat ja
taseet sekä talousarvion ulkopuolella olevien valtion rahastojen
tuotto- ja kululaskelmat tai tuloslaskelmat ja taseet samoin kuin
tiedot liikelaitosten ja rahastojen toiminnan, talouden ja tuloksellisuuden sekä niiden
kehityksen kannalta tärkeimmistä seikoista.
Tilinpäätöskertomus käsittää (osat
I—III) yhteensä 543 sivua. Kertomuksen I osa koskee
hallituksen vaikuttavuusselvitystä. Toiminnan yhteiskunnallista
vaikuttavuutta käsitellään taloudellisen
kehityksen sekä talous- ja finanssipolitiikan, valtiontalouden
tilan ja hallituksen politiikkaohjelmien sekä eräiden
hallinnonalat ylittävien politiikkakokonaisuuksien kautta.
Tilinpäätöskertomus sisältää hallituksen
vastauksen eduskunnan talousarviolausumiin. Samoin mukana ovat tilimuistutuskertomukset,
joissa
hallitus raportoi niistä toimenpiteistä, joihin
se on ryhtynyt vuodelta 2006 annetun valtiontilintarkastajien kertomuksen
ja sitä koskevan valtiovarainvaliokunnan mietinnön
johdosta. Tilinpäätöskertomuksen osa
II sisältää ministeriöiden toimialan
toiminnan tuloksellisuuden kuvaukset.
Erillisenä niteenä oleva osa III käsittää tilinpäätöslaskelmat.
Asiallisesti valtion tilinpäätös valmistuu
Valtiokonttorin tilinpäätösehdotuksen
valmistuttua, eikä siihen tehdä valtiovarainministeriön
ja valtioneuvoston käsittelyssä muutoksia. Kertomuksen
ja siihen sisältyvän valtion tilinpäätöksen
hyväksyy ja allekirjoittaa tasavallan presidentti valtioneuvoston
tekemästä ratkaisuehdotuksesta. Valtiovarainministeri
varmentaa allekirjoituksellaan presidentin päätöksen.
Kertomuksen sivuilla 102—106 on valtioneuvoston controllerin
arviointi- ja vahvistuslausuma tilinpäätöskertomuksen
oikeellisuudesta ja riittävyydestä. Controller-toiminnon
tehtävänä on varmistaa valtioneuvostolle,
että valtion tilinpäätöskertomus
antaa talousarviolaissa tarkemmin säädetyllä tavalla
oikeat ja riittävät tiedot talousarvion noudattamisesta,
valtion tuotoista ja kuluista sekä taloudellisesta asemasta
samoin kuin valtion toiminnan yhteiskunnallisen vaikuttavuuden ja
toiminnallisen tuloksellisuuden kehityksestä (oikean ja
riittävän kuvan vaatimus). Valtiovarain controller -toiminto
ei siten itse tuota tilinpäätöskertomusta
vaan ohjaa ministeriöitä raportoinnissa ja arvioinnissa.
Valtiontalouden tarkastusviraston erilliskertomus eduskunnalle
valtion varainhoitovuoden 2006 tilinpäätöksen
ja valtion tilinpäätöskertomuksen tarkastuksesta
on puolestaan ulkoisen tilintarkastajan tarkastuskertomus hallituksen
valtiontaloudellisen kertomuksen tietojen oikeellisuudesta ja riittävyydestä.
Hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti eduskunnalla
on tilinpäätöskertomusta käsitellessään
käytettävissään myös
tilintarkastajan kertomus asiasta.
Tilinpäätöskertomuksen kehittäminen
Tarkastusvaliokunta näkee tilinpäätöskertomuksessa
edelleen tärkeitä kehittämistarpeita.
Valiokunta pitää valtioneuvoston controllerin
arviointi- ja vahvistuslausumassa esitettyjä näkemyksiä sekä Valtiontalouden
tarkastusviraston tarkastushavaintoihin perustuvia kannanottoja
valtion tilinpäätöskertomuksen kehittämistarpeista oikeina.
Valiokunnan mielestä ministeriöiden poliittisen
johdon sitoutumista tilinpäätöskertomuksen
valmisteluun on vahvistettava.
Menokehys ohjaa vuotuista budjetointia
Valtiontalouden kehysmenettely ja kehysten soveltaminen vuotuisen
talousarvion valmistelussa on keskeinen osa hallituksen finanssipolitiikan
linjaa. Koko vaalikaudelle päätetty menokehys
on hallituksen keino pitää menojen kokonaiskehitys
hallitusohjelmassa sovitun mukaisena. Esimerkiksi toiminta- ja taloussuunnitelmien,
valtion tuottavuusohjelman ja peruspalveluohjelman valmistelu ja
toteutus ovat osa kehysmenettelyä. Valtiontalouden tarkastusvirasto
on käynnistänyt finanssipolitiikan vaikuttavuutta
ja toteutusvälineitä koskevan tarkastuksen, joka
kohdistuu myös valtiontalouden kehysmenettelyyn ja kehysten
soveltamiseen. Tarkastusvaliokunnan mielestä on tärkeää selvittää liikenneinvestointien
ja muiden investointien erilaisia, vaihtoehtoisia käsittelytapoja
osana kehysmenettelyä ottaen huomioon erilaiset kustannus-hyötyarviot.
Tarkastusvaliokunnan mielestä kehysbudjetointi
on tärkeä politiikanteon väline, joka
ohjaa keskeisesti valtion menojen mitoitusta hallituskaudella ja
vuosittain. Kehysbudjetointiin on valiokunnan mielestä kiinnitettävä selvästi enemmän
huomiota myös tilinpäätöskertomuksessa.
Menokehysanalyysin tarve korostuu hallitusten vaihdosten yhteydessä,
kun uusi hallitus mitoittaa kautensa menot kehyspäätöksessä.
Valiokunta katsoo, että kestävän ja pitkäjänteisen finanssipolitiikan
kannalta on aivan keskeistä, että menojen kehitystä ja
kehysmenettelyä arvioidaan luotettavalla tavalla
vuodesta ja hallituskaudesta toiseen.
Tavoitteiden ja määrärahojen selkeä yhteys
Uusien talousarviosäännösten mukainen
tulosraportoinnin ja tavoitteenasettelun uudistaminen edellyttää valtion
talousarvion rakenteen ja sisällön kehittämistä.
Tätä koskeva valmistelutyö on edennyt
ministeriöissä, ja talousarvioesityksessä vuodelle
2008 jo lähes kaikki ministeriöt ovat uudistaneet
budjettirakenteitaan. Budjetin rakenneuudistus toteutuu kaikkien
ministeriöiden osalta vuoden 2009 budjettiesityksessä.
Erityistä painoa on valiokunnan mielestä pantava sille,
että talousarviossa esitetään selkeät
tavoitteet yhteiskunnalliselle vaikuttavuudelle ja siitä aiheutuville
kustannuksille. Asetettujen tavoitteiden ja määrärahojen
välillä on oltava selkeämpi
ja kiinteämpi yhteys. Hallinnonalojen budjettirakenteiden
tulee tukea tätä tarkastelutapaa.
Tarkastusvaliokunnan mielestä tilinpäätöskertomukseen
sisältyy edelleen liian suuri määrä yksittäisiä raportoituja
tietoja. Keskittyminen nykyistä valikoidumpiin tavoitteisiin
talousarviovaiheessa ja vain niihin liittyvien tulosten ja vaikutusten
selvittämiseen tilinpäätöskertomuksessa
tarpeellisin mittarein tuottaa selkeämmän ja paremman
tuloksen. Samalla myös tilinpäätöskertomuksen
sivumäärää on mahdollista supistaa,
mitä valiokunta pitää toivottavana. Kehittämistarpeita
on edelleen erityisesti toiminnan taloudellisuutta ja tuottavuutta
sekä laatua koskevien tietojen yhtenäisessä esittämisessä sekä saavuttamatta
jääneiden olennaisimpien tavoitteiden esille tuomisessa.
Yhteiskunnalliset vaikutukset tärkeitä
Hallituksen ja ministeriöiden asettamilla vaikuttavuustavoitteilla
on usein kosketuspintaa monien hallinnonalojen ja ministeriöiden
kesken. Tällöin myös toiminnan tulokset
syntyvät useiden eri sektoreiden yhteisvoimin ja toimenpitein.
Esimerkiksi ympäristöpolitiikan, ilmastonmuutoksen,
asuntopolitiikan tai sisäisen turvallisuuden tavoitteet
koskettavat monia eri toimijoita ja hallinnonaloja samanaikaisesti.
Valiokunnan mielestä tulostavoitteiden saavuttamisessa olennaisen
tärkeää on eri toimijoiden yhteistyö, jossa
realistinen kokonaiskuva voi muodostua vain laajemman näkökulman
ja tavoitteenasettelun kautta. Tällainen lähestymistapa
antaa myös eduskunnalle paremmat mahdollisuudet kokonaisuuksien
tarkasteluun sekä talouden ja toiminnan tuloksellisuuden
arviointiin. Hyvän kokonaiskuvan saamiseksi onkin tärkeää,
että tavoitteita, rahoitusta ja toiminnan tuloksia arvioidaan
laajasti hallinnonalojen rajat ylittäen silloin, kun kyseessä on
useita eri hallinnonaloja koskettava toiminta. Tämä ei
kuitenkaan saa vähentää yksittäisen
ministeriön vastuuta toimia tehokkaasti ja tuloksellisesti
omalla hallinnonalallaan.
Tarkastusvaliokunta katsoo, että tilinpäätöskertomuksen
tiedot yhteiskunnallisen vaikuttavuuden kehityksestä antavat
kokonaisuutena kohtuullisessa määrin oikean ja
riittävän kuvan yhteiskunnallisen vaikuttavuuden
kehityksen pääpiirteistä ja painopisteinä pidetyistä asioista.
Tarkastusvaliokunnan mielestä yhteiskunnallisen
vaikuttavuuden tietoina tulee riittävän johdonmukaisella
tavalla esittää tavoitteiden saavuttaminen ja
tavoitteista jääminen sekä toimenpiteiden
kustannukset. Samoin valiokunta katsoo, että eduskunnalle
annettavia hallituksen esityksiä tulee parantaa taloudellisten
vaikutusten arvioinnin osalta merkittävästi nykyisestään.
Tavoitteiden saavuttamista arvioitava
Valiokunnan mielestä tilinpäätöskertomus
sisältää liian vähän
kriittistä arviointia; vain osa ministeriöistä raportoi
tavoitteista, joita ei ole täysin saavutettu tai joissa
koetaan olevan haasteita tai selviä puutteita. Usein tällainen
raportointi olisi kuitenkin hallituksen ja eduskunnan päätöksenteon
kannalta kaikkein keskeisintä ja hyödyllisintä.
Monilla hallinnonaloilla tehdään jo säännönmukaisesti
toiminnan vaikuttavuusarviointeja, joiden keskeiset tulokset
ja johtopäätökset tulee raportoida eduskunnalle
tilinpäätöskertomuksessa.
Esimerkiksi eri politiikkalohkojen tai virastojen toimintaa
koskevat ulkoiset arvioinnit voivat sisältää hyvinkin
kriittisiä mutta myös kiittäviä asiantuntijanäkemyksiä toimintapolitiikan onnistuneisuudesta
ja virastojen palvelukyvystä. Valiokunnan mielestä tilinpäätösraportoinnin
keskeinen vaatimus ja haaste on kertoa hyvien tulosten
lisäksi oikeat ja riittävät tiedot myös
toiminnan puutteista ja epäkohdista. Eri syistä tällaiset
tiedot saattavat "unohtua" tai jäädä kertomatta.
Valiokunta kannustaa ministeriöitä nykyistä avoimempaan
ja kriittisempään tulosten arviointiin ja tuomaan
rohkeammin esiin myös toiminnan puutteita, mahdollisia
riskejä ja ulkoisia vaikutuksia. Samoin kansainvälisen vertailutiedon
käyttöä voitaisiin lisätä.
Tarkastusvaliokunta pitää tärkeänä,
että tavoitteiden saavuttamisen ja tulosten kriittistä arviointia
syvennetään.
Asianmukaisen kokonaiskuvan saamista vaikeuttaa myös
se, ettei taloudellisesti ja yhteiskunnallisesti merkityksellinen
sekä vähemmän merkityksellinen tieto
aina ole johdonmukaisesti ja helposti erotettavissa toisistaan.
Oikean ja riittävän kuvan raportoimiseksi yhteiskunnallisesta
vaikuttavuudesta on tarpeen, että taloudellisilta vaikutuksiltaan
merkittävimmät säädökset
tai säädösperusteiset järjestelmät
arvioidaan systemaattisesti muutaman vuoden kuluttua säädöksen
antamisesta tai olennaisesta muuttamisesta taikka olosuhteiden merkittävästi
muuttuessa.
Erityisteemat syventävät tarkastelua
Tarkastusvaliokunta toteaa, että tilinpäätöskertomus
on kehittynyt parempaan suuntaan. Kertomuksessa on otettu huomioon
niitä näkökohtia, joihin valtiovarainvaliokunta
on mietinnöissään VaVM 45/2006
vp ja VaVM 28/2005 vp kiinnittänyt
huomiota. Myönteistä on mm. se, että kuvaileva
teksti on vähentynyt ja toiminnan tuloksellisuuden tarkastelussa
kultakin hallinnonalalta on otettu 1—3 aihealuetta perusteellisempaan käsittelyyn
ns. erityisteemoiksi. Valiokunta pitää valittuja
erityisteemoja pääasiallisesti hyvinä.
Tilinpäätöskertomuksessa esitettävien
erityisteemojen käsittelyn laatuun ja syvällisyyteen
olisikin kiinnitettävä erityistä huomiota.
Erityisteemojen valinnassa on syytä painottaa vielä enemmän
teemoja, jotka ovat ministeriöiden ydintoimintoihin
liittyen ajankohtaisia sekä Suomen kilpailukyvyn ja tulevaisuuden kannalta
merkittäviä. Erityisteemat voivat olla myös
ongelmalähtöisiä teemoja, esimerkiksi, mistä yhteiskunnallisesti
tai valtiontaloudellisesti merkittävä ongelma
johtuu, mitä seurauksia ongelmasta on ollut, mitä ongelman
poistamiseksi on tehty ja mitkä ovat ongelman poistamisen
mahdolliset esteet. Tällaisia ongelmalähtöisiä teemoja
löytyy esimerkiksi asuntopolitiikasta, perhepolitiikasta,
terveyden- ja vanhustenhuollosta. Tarkastusvaliokunta pitää tilinpäätöskertomukseen
valittua erityisteemaa verotuloennusteiden toteutumisesta kehyskaudella 2004—2007
käsittelytavaltaan onnistuneena. Eduskunnan budjettipäätöksenteon
kannalta lisäselvitystä edellyttää,
onko talouden ja veropohjien kasvua yli- tai aliarvioitu satunnaisesti vai
systemaattisesti.
Taloudellisesti merkittävät rahoitusjärjestelmät
Erityisesti taloudellisesti merkittävien valtionapu-
ja valtion rahoitustukijärjestelmien sekä erilaisten
etuisuuksien vaikuttavuuden arvioinnissa on puutteita. Valiokunta
kiinnittää huomiota myös siihen, että yhteiskunnallisia
vaikuttavuustavoitteita asetettaessa on selvästi nykyistä enemmän
kiinnitettävä huomiota tavoitteiden asettamiseen
sellaisiksi, että niiden toteutumisen arviointi ja seuranta
on mahdollista.
Valiokunnan mielestä budjetin siirtomenoille tulee
kyetä asettamaan selkeitä ja mieluiten tunnuslukupohjaisia
vaikuttavuustavoitteita.
Valtiontalouden tarkastusviraston havainnot
Tarkastusvaliokunta pitää myönteisenä sitä,
että valtiontalouden tarkastusvirasto on antanut eduskunnalle
erilliskertomuksen valtion varainhoitovuoden 2006 tilinpäätöksen
ja valtion tilinpäätöskertomuksen tarkastuksesta
(K 13/2007 vp). Erilliskertomuksessa
esitetyt näkemykset valtion tilinpäätöskertomuksen
kehittämistarpeista ovat samansuuntaisia kuin valtioneuvoston
controllerin. Oikean ja riittävän kuvan antaminen
yhteiskunnallisesta vaikuttavuudesta edellyttää joidenkin
puutteiden korjaamista valtion tilinpäätöskertomuksessa.
Esimerkiksi yhteiskunnallisten tavoitteiden tunnuslukuja ja arviointiperusteita
ei ole olemassa tai niitä ei ole tilinpäätöskertomuksessa
esitetty, mikä johtaa pelkän toiminnan kuvailuun
ilman käsitystä tavoitteiden saavuttamisesta.
Talousarvioesityksessä esitetyt tunnusluvut ovat myös
osin toiset kuin tilinpäätöskertomuksessa,
mikä heikentää yhteyttä ja vaikeuttaa
vertailua.
Tarkastusvaliokunta pitää Valtiontalouden tarkastusviraston
suorittamia eri hallinnonalojen tuloksellisuusraportointia koskevia
tarkastuksia varsin tarpeellisina. Kyseisiä tarkastuksia tarkastusvirasto
on suorittanut varainhoitovuodesta 2002 lähtien. Viimeisimmät
tarkastukset koskivat liikenne- ja viestintäministeriön
sekä ulkoministeriön hallinnonaloja (tarkastuskertomukset
148/2007 ja 149/2007). Tarkastushavaintojen perusteella
kummankin hallinnonalan osalta ongelmana on, etteivät talousarvioesityksen
perustelussa esitetyt tulostavoitteet ja määrärahat
kytkeydy riittävän selkeästi toiminnan tuloksellisuuteen
ja toisiinsa. Tilinpäätösraportoinnissa
toiminnan ja talouden kuvauksen yhdistämisen tulostavoitteisiin
tulee osoittaa, mitä budjetoiduilla määrärahoilla
on saatu aikaan.
Tilinpäätöskertomuksen aikaistaminen
Tarkastusvaliokunnan perustamista koskevassa valmistelutyössä pidettiin
keskeisenä parlamentaarisen valvontatoimen kytkemistä eduskunnan talousarvioprosessia
palvelevaksi. Tilinpäätöskertomuksen
käsittelyn tulee siis aikataulullisesti palvella valtion
talousarviokäsittelyä. Valtion tilinpäätöskertomus
vuodelta 2006 annettiin 29.6.2007. Eduskunta kävi siitä lähetekeskustelun
syysistuntokauden alussa 25.9.2007 ja lähetti sen tarkastusvaliokuntaan,
jolle valtiovarainvaliokunnan on annettava lausunto. Edellisellä viikolla
eduskunta puolestaan jo käsitteli lähetekeskustelussaan
hallituksen esitystä seuraavan vuoden talousarvioksi. Tarkastusvaliokunnan mielestä
valtiontalouden
päätöksenteko- ja ohjausjärjestelmän
kehittäminen vaatii sitä, että hallitus
ja hallinto ovat aidosti tilivelvollisia tuloksistaan. Jotta tähän
päästään, tulee eduskunnan voida
käydä tilinpäätöstä koskevat
täysistuntokeskustelut loppuun jo kevätistuntokaudella.
Tämä menettely mahdollistaa sen, että eduskunta
voi saamansa tilinpäätösinformaation
perusteella ohjata seuraavan vuoden talousarvion valmistelua haluamallaan
tavalla.
Tarkastusvaliokunta on asiantuntijakuulemisissaan selvittänyt
hallinnon mahdollisuuksia aikaistaa tilinpäätöskertomuksen
valmistumisajankohtaa. Valiokunta ehdottaa,
että eduskunta edellyttää hallituksen
ryhtyvän toimenpiteisiin tilinpäätöskertomuksen
antamiseksi eduskunnalle sellaisella aikataululla, että eduskunta
voi käsitellä tilinpäätöskertomuksen
kevätistuntokaudella.
Tuottavuusohjelma
Tuottavuusohjelma perustuu vuoden 2003 hallituksen strategia-asiakirjaan,
jossa tuottavuuden toimenpideohjelman aloittaminen annettiin valtionvarainministeriön
tehtäväksi. Ministeriön tuli selvittää yhdessä kunkin
hallinnonalan kanssa tuottavuuden kehittämismahdollisuudet. Kaikki
hallinnonalat valmistelivat valtionvarainministeriölle
tuottavuusohjelmansa viimeistään 20.10.2005 mennessä.
Vuosien 2007—2010 valtiontalouden kehyspäätökseen
perustuen valtion henkilöstömäärä vähenee
9 645 henkilötyövuodella vuodesta 2005
vuoteen 2011 ja vuosien 2008—2011 kehyspäätöksen
mukaan edelleen 4 800 henkilötyövuodella
tuottavuusohjelmassa.
Ohjelman tavoitteena on suunniteltu ja todennettavissa oleva
julkisen hallinnon ja palvelujen tuottavuuden kasvu ja tuottavuushyötyjen
käyttö. Toteutuneesta tuottavuuskehityksestä tulee raportoida
valtion tilinpäätöskertomuksessa vuodelta
2007. Valtionvarainministeriöltä 16.2.2007 valtiontilintarkastajien
saaman tiedon mukaan ministeriö tekee selvityksen vuoden
2007 tuottavuustoimenpiteiden todentamisesta ja raportoimisesta
tilinpäätös- ja kertomusmenettelyssä.
Tarkastusvaliokunta pitää valtiovarainvaliokunnan
kantaa (VaVM 4/2006 vp, VaVM 45/2006 vp ja VaVM
6/2007 vp) perusteltuna, jonka mukaan julkisen talouden
ja valtionhallinnon tuottavuuden parantaminen on tarpeellista. Väestön
ikääntymisestä johtuva palveluiden lisätarve
ja työvoiman tarjonnan pieneneminen johtavat julkisen talouden
merkittävään alijäämään
ja velkaantumiseen, ellei julkisten palveluiden kustannuskehitys
pysy hallinnassa. Asiantuntijakuulemisessa ilmeni, että rekrytointitarve
valtiolle tulee olemaan työelämään
tulevien ikäluokkien pienuuden vuoksi yksityiseen sektoriin
verrattuna suhteellisen suuri, vaikka valtion henkilöstöä vähennetään.
Tuottavuuden tila ja mittaaminen
Valtiontalouden tarkastusviraston tilintarkastusten perusteella
tuottavuudelle on asetettu verrattain harvoin tavoitteita (vuosina
2004—2006 osuus on kasvanut 11 %:sta
17 %:iin). Tilinpäätöksessään
oikeat ja riittävät tiedot on esittänyt noin
50 % tilivirastoista. Vuonna 2006 riittävillä tuottavuustavoitteilla
ohjattujen ja tästä oikeat ja riittävät
tiedot esittävien tilivirastojen osuus oli 14 %.
Valtiontalouden tarkastusviraston mukaan puutteet tavoitteiden
asettamisessa ja tuloksellisuudesta raportoinnissa voivat haitata
eduskunnan ja hallituksen mahdollisuuksia ohjata ja arvioida hallintoa
niin, että tuottavuuden ja palvelukyvyn välinen
suhde olisi harkittu ja mahdollisimman optimaalinen. Pelkät
henkilöstön määrää koskevat
tavoitteet eivät riitä, koska olennaista on arvioida
myös kansalaisille annettujen palveluiden ja niiden tuottamiseen
tarvittavien panosten välistä suhdetta.
Valtiontalouden tarkastusviraston asiantuntijalausunnon mukaan
Tilastokeskuksen tuottavuusindeksin ongelmina ovat sen vaikeaselkoisuus
ja yhteismitallisuuteen liittyvät puutteet. Työn
tuottavuuden käyttäminen mittarina toimii silloin,
kun olennainen osa suoritteista tuotetaan itse, työ on
keskeisin tuotannontekijä ja suoritteet voidaan määritellä.
Tuottavuuden mittaamisen haasteena valtion toiminnassa ovat vaikeasti määriteltävät,
toisistaan poikkeavat suoritteet, jotka toimija itse määrittelee.
Tällöin toimivia ja hyvin kuvaavia tuottavuuden
mittareita on vaikea laatia. Silloin kun suoritteita ei voida mitata,
ei tuottavuuden tunnuslukuakaan voida laskea. Tällöin
on tärkeää, että tunnetaan viraston suoritetuotannon
ja resurssien väliset kytkennät, jolloin voidaan
käyttää sijaissuureita ja niiden kokonaismääriä.
Oikean kuvan saamiseksi tuottavuuden rinnalla tulee esittää myös
taloudellisuutta kuvaavia tietoja ja tunnuslukuja.
Laatu ja yhteiskunnallinen vaikuttavuus
Tarkastusvaliokunta korostaa, että tuottavuusohjelman
näkökulmaa tulee laajentaa voimakkaasti laatutekijöihin
ja yhteiskunnalliseen vaikuttavuuteen. Laatutekijöitä ja
yhteiskunnallista vaikuttavuutta tulee myös seurata ja
arvioida merkittävästi nykyistä enemmän
ja monipuolisemmin ohjelman toteutuksessa. Julkiset palvelut ovat
asiantuntijapalveluita, joiden tuottaminen vaatii usein tiivistä vuorovaikutusta
ja asiakkaan osallistumista palvelun tuottamiseen, näin on
esimerkiksi opettajan ja oppilaan tai hoitajan ja potilaan välillä.
Julkisten palvelujen tuotantoon vaikuttavat samalla monet ulkoiset
tekijät. Tällöin ei enää voida
puhua tilastollisissa vertailuissa käytetyistä tuottavuusmittareista,
jotka perustuvat tavaranvalmistuksen teknisen tehokkuuden mittaamiseen.
Julkisilla palveluilla on yhteisöllinen luonne ja ne tuottavat
hyötyä koko suomalaiselle yhteiskunnalle. Tästä syystä on tärkeää kehittää yhteiskunnalliselle
vaikuttavuudelle selkeitä tavoitteita ja arvioida vaikuttavuuden
yhteisöllisiä kustannuksia ja hyötyjä.
Tarkastusvaliokunta katsoo, että tuottavuusohjelman
toteutuksessa tulee virastojen palvelukyky ja toiminnan tuloksellisuus
ottaa nykyistä paremmin huomioon.
Tarkastusvaliokunta pitää asiantuntijakuulemisen
perusteella myönteisenä sitä, että valtiovarain
controller -toiminto tulee teettämään tuottavuusohjelmasta
väliarvioinnin.
Henkilöstö, palvelukyky ja laatu
Valtiovarainministeriön asiantuntijakuulemisen perusteella
tuottavuusohjelmassa henkilöstön siirtymistä tuetaan
myös kuntiin ja yksityiselle sektorille. Valtiovarainvaliokunta
on esittänyt kantanaan (VaVM 4/2005 vp ja VaVM
4/2006 vp), että henkilöstön
vähentämisen tulee tapahtua luonnollisen poistuman
avulla ja että ohjelman toimeenpanossa on muutoinkin tärkeää noudattaa
suunnitelmallista ja hyvää henkilöstöpolitiikkaa,
jossa lähtökohtana on virastojen kyky suoriutua
myös jatkossa tehtävistään.
Vain tällä tavalla valtionhallinto pystyy kilpailemaan uudessa
tilanteessa työvoimasta ja parantamaan palvelukykyään.
Valiokunta katsoo, että henkilöstön määrän
väheneminen ei myöskään saa johtaa
julkisen hallinnon laadun heikkenemiseen. Henkilöstöresurssit
ovat jo tällä hetkellä monin paikoin
varsin niukat, ja mahdollisuudet tuottavuuden lisäämiseen
eri aloilla ja alueilla ovat myös hyvin erilaiset. Esimerkiksi
vankeinhoidon henkilöstöä ei ole tälläkään
hetkellä riittävästi vankimäärään
nähden, minkä vuoksi etenkin valvontahenkilökunnan
ylitöiden määrä on kasvanut
voimakkaasti.
Hallintovaliokunta (HaVL 8/2007 vp) tähdentää,
että henkilöstö ja henkilöstöjärjestöt
on otettava täysipainoisesti mukaan tuottavuuden kehittämistyöhön.
Lakivaliokunta toteaa lausunnossaan (LaVL 7/2006 vp),
että oikeuslaitoksen perustehtävä on tarjota
oikeusturvaa yksilöille, yrityksille ja yhteisöille.
Valiokunta kiinnitti huomiota siihen, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin
on jo useassa tapauksessa katsonut Suomen rikkoneen oikeudenmukaista
oikeudenkäyntiä koskevaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen
määräystä, koska oikeudenkäynti
on kestänyt kohtuuttoman pitkään. Vastaavanlaisia
valituksia on lisäksi vireillä useita. Valtiontalouden
kehystä 2008—2011 koskevassa lausunnossaan (LaVL 8/2007
vp) valiokunta toteaa, että henkilöstövoimavarat
ovat jo nyt erittäin niukat myös muilla oikeusministeriön
hallinnonalan keskeisillä toimintasektoreilla, kuten vankeinhoidossa ja
syyttäjälaitoksessa. Näistä syistä lakivaliokunta
pitää välttämättömänä,
että suunniteltuja lisävähennystavoitteita
ei kohdenneta oikeusministeriön hallinnonalalle.
Ympäristövaliokunta (YmVL 2/2007
vp) katsoo, että tuottavuusohjelman toteuttaminen henkilöstön
määrää pienentämällä ei
saa johtaa ympäristöhallinnon laadun heikkenemiseen.
Ympäristöministeriön hallinnonalalla
on suuria haasteita, joiden hoitaminen edellyttää osaavaa
henkilöstöä ja vankkaa tietopohjaa.
Eduskunta hyväksyi hallintoselonteon yhteydessä lausuman
(HaVM 2/2006 vp), jossa hallitus velvoitettiin huolehtimaan
siitä, että valtiontalouden kehysmenettelyssä valtion
henkilöstön määrä arvioidaan
kaavamaisen matemaattisen laskentamallin sijasta ottaen huomioon
valtion tehtävät sekä tuottavuutta tehostavien
hankkeiden ja prosessien hyödyt.
Tuottavuusohjelman henkilöstövähennykset eivät
voi perustua kaavamaiseen matemaattiseen laskentamalliin, koska
mahdollisuudet tuottavuuden kohottamiseen ovat eri aloilla ja alueilla
erilaiset.
Tarkastusvaliokunta painottaa, että tuottavuusohjelman
tavoitteena tulee olla ennen muuta tuottavuuden parantaminen eikä henkilöstön määrän
vähentäminen. Tuottavuutta lisäämällä voidaan
päästä myös henkilöstövähennyksiin
pitäen samalla kiinni julkisten palveluiden hyvästä laatutasosta,
mitä edistävät osoitettua pätevyyttä korostavat
rekrytointipäätökset.
Yliopistot ja korkeakoululaitos
Sivistysvaliokunnan mukaan (SiVL 1/2007 vp) on keskeistä toteuttaa
hallitusohjelmassa yliopistoille koulutukseen ja tutkimukseen sekä innovaatiokyvyn
parantamiseen kohdistetut tavoitteet. Myös asiantuntijakuulemisessa
korostettiin, että esimerkiksi hallitusohjelmassa luvatun
yliopistojen julkisen perusrahoituksen lisääminen
kauttaaltaan on ristiriidassa tuottavuusohjelman soveltamiseen yliopistoihin,
joka supistaa hallituskaudelle luvatun 80 milj. euron korotuksen
36 milj. euron tasolle. Yliopistojen perusrahoitusta heikentää myös
kustannustason nousu, kuten kasvavat tilavuokrat ja uuteen palkkausjärjestelmään
siirtyminen.
Sivistysvaliokunta on kiinnittänyt huomiota myös
siihen, että opiskelijamäärä opettajaa
kohti on yksi indikaattori, jolla arvioidaan yliopiston laatua.
Suomen yliopistoissa opettaja/opiskelija-suhdeluku on kilpailijamaihin
verrattuna huono. Suomessa suhdeluku on eräissä vertailuissa
lähes 20, kun se kansainvälisissä huippuyliopistoissa
on jopa alle 10.
Asiantuntijakuulemisessa todettiin, että yliopistot
ovat kymmenen viime vuoden aikana jo lisänneet tuottavuuttaan
venyttämällä henkilökohtaiset
työajat maksimaaliselle tasolle. Tuottavuusohjelman edellyttämien
henkilöstövähennysten on mahdollisesti
ajateltu kohdistuvan hallinto- ja tukihenkilöstöön,
mutta tällaiset leikkaukset tulisivat tosiasiassa lisäämään
opettajien ja tutkijoiden hallintotyötä. Esitetyt
vähennykset ovat niin suuria, että ne tulisivat
vaikuttamaan myös opetus- ja tutkimushenkilöstöön.
Tuottavuusohjelman välittömänä seurauksena
olisi näin ollen se, että talousarvion tarjoamilla
niukentuvilla voimavaroilla ja supistetulla henkilöstöllä yliopistot
eivät saavuta määrällisiä tavoitteitaan.
Vaarana on myös, että uutta henkilökuntaa
rekrytoitaessa tingitään tieteellisestä pätevyydestä kustannusten
alentamiseksi. Tämä heikentää yliopistojen
toimintakykyä, ja hallitusohjelman tutkimusta ja koulutusta
koskevat hyvät tavoitteet jäävät
toteutumatta. Yliopistojen kansainvälinen kilpailukyky
ja vaikuttavuus edellyttävät, että ne
voivat myös laadullisesti parantaa toimintaansa.
Asiantuntijakuulemisessa korostettiin, että määrälliset
tehokkuustarkastelut ilman laadun huomioonottamista puolestaan vievät
yliopistojen kehitystä väärään
suuntaan. Tehokkuuden tavoittelu henkilötyövuosia
vähentämällä, kun samalla pidetään
kiinni tutkintojen tulostavoitteista, johtaa "halpatuotannon" suosimiseen.
Yliopistotutkintojen yksikköhinta onkin jatkuvasti pienentynyt.
Jo nyt julkaistaan tilastoja siitä, mitkä yliopistot
tuottavat tutkintoja halvimmilla hinnoilla. Tämä merkitsee
sitä, että suomalaiset yliopistot jäävät
entistä enemmän jälkeen maailman johtavista
yliopistoista, joissa on puolet pienempi opiskelija/opettaja-suhde
kuin meillä. Tällä mittarilla Suomi pärjää vain
keskinkertaisesti OECD-maiden joukossa. Todellisena haasteena Suomen
yliopistojen kansainvälisen kilpailukyvyn kehittämisessä on
lisätä opettajamäärää suhteessa
opiskelijoihin, mikä huonoilla määrällisillä mittareilla
näyttää merkitsevän tuottavuuden
vähenemistä.
Palvelukeskusten käyttöaste korkeakoululaitoksen
osalta ennakoitava
Suomessa on hallitusohjelman mukaisesti valmisteilla uudistus,
jonka tuloksena yliopistojen 30 000 hengen suuruinen henkilöstö siirtyy
vuoden 2009 lopussa valtion budjettitalouden ulkopuolelle. Asiantuntijakuulemisessa
painotettiin, että yliopistojen palvelukeskuksien suunnittelussa
tulisi ottaa huomioon se, että yliopistoilla on perustuslain
takaama itsehallinto. Myös virkamieslain mukaan yliopistot
itse päättävät henkilökuntansa
rekrytoinnista. Vuodesta 2010 lähtien yliopistojen on tarkoitus
toimia valtion budjettitaloudesta irrotettuina itsenäisinä oikeushenkilöinä.
Tuossa vaiheessa yliopistot tulevat itse ratkaisemaan, miten ne
järjestävät palvelunsa.
Asiantuntijakuulemisen perusteella yliopistot osallistuvat palvelukeskusten
suunnitteluun, mutta eivät tule välttämättä käyttämään
niiden palveluja, jolloin riskinä on turha aikaa ja rahaa tuhlaava
työskentely, jonka kustannuksista vastaavat myös
tulevaisuuden veronmaksajat.
Tarkastusvaliokunnan mielestä palvelukeskusuudistuksen
soveltuvuutta korkeakoululaitokselle on arvioitava nykyistä perusteellisemmin.
Tarkastusvaliokunta katsoo, että palvelukeskusten tulevaa
käyttöastetta on selvitettävä ja arvioitava
tuottavuusohjelmaa jatkettaessa.
Liikenteen infrastruktuuria koskevat eduskunnan kannanotot
Vaalikauden 2003—2006 aikana eduskunta antoi jokaisen
hyväksymänsä talousarvion yhteydessä vähintään
yhden liikenteen infrastruktuuria koskevan lausuman. Esimerkiksi
vuoden 2004 talousarviossa lausuma kuului: "Eduskunta edellyttää,
että liikenneväyläpolitiikkaa selvittävän
ministerityöryhmän työn valmistuttua hallituksen
tulee arvioida perusradanpidon todellinen määrärahantarve
ensi vuodelle ja osoittaa tarvittavat määrärahat
vuoden 2004 ensimmäisessä lisätalousarviossa."
(EK 44/2003 vp).
Valtiovarainvaliokunnan saaman selvityksen mukaan rataverkon
pitäminen turvallisena ja kilpailukykyisenä liikenneväylänä nykyisessä laajuudessaan
edellytti n. 170 milj. euron vuosittaisia korvausinvestointeja.
Hallitus kuitenkin esitti vuoden 2004 talousarvioesityksessä vain
n. 106 milj. euroa käytettäväksi korvausinvestointeihin.
Valiokunta totesi ehdotetun määrärahatason
johtavan liikennerajoitusten määrän tuntuvaan
kasvuun. Valtiovarainvaliokunnan mukaan rataverkon kunnosta tuli
huolehtia pitkäjänteisesti ja suunnitelmallisesti,
jolloin hankkeet voidaan toteuttaa taloudellisesti ja tarkoituksenmukaisesti
(VaVM 39/2003 vp). Vuoden 2004 lisätalousarvioissa
perusradanpitoon myönnettiin kaikkiaan 40 milj. euroa lisärahoitusta.
Yhteensä perusradanpidon korvausinvestointeihin osoitettiin
vuonna 2004 runsaat 150 milj. euroa, mitä määrärahatasoa
valtiovarainvaliokunta piti tyydyttävänä.
Vuoden 2007 talousarvion hyväksymisen yhteydessä eduskunta
puolestaan antoi seuraavan lausuman (EK 45/2006
vp): "Eduskunta edellyttää, että keväällä 2007
alkavalla hallituskaudella määrärahakehys
sisältää jo alusta lähtien riittävät
määrärahat liikenneväylien pitkäjänteiseen
kehittämiseen ja kunnossapitoon sekä joukkoliikenteen
parantamiseen ."Taustana tälle lausumalle oli valtiovarainvaliokunnan
esittämä kritiikki liikennehankkeiden painottumisesta vaalikauden
loppupuolelle sekä ylipäänsä lyhytjänteisyys
päätettäessä liikennehankkeista
ja niiden rahoituksesta (VaVM 41/2006 vp).
Vuotuisen talousarviomenettelyn yhteydessä valtiovarainvaliokunta
ja liikenne- ja viestintävaliokunta ovat koko vaalikauden
2003—2006 puuttuneet samoihin ongelma-alueisiin liikenteen
rahoituksessa. Ne ovat ilmaisseet tyytymättömyytensä määrärahojen
riittämättömyyden sekä rahoituksen
ja suunnittelun lyhytjänteisyyden johdosta. Myös
uusien infrastruktuurihankkeiden aloittamisen painottuminen vaalikauden loppupuolelle
on aiheuttanut kritiikkiä. Esimerkiksi perustienpidon osalta
ko. valiokunnat ovat toistuvasti ilmaisseet huolensa perustienpitoon osoitettujen
määrärahojen vähyyden vuoksi. Etenkin
alemman tieverkon kunto on mainittu huolestuttavan heikoksi. Erityisongelman
tuotti myös siltojen suuri korjaustarve, mitä määrärahatason
pitkään jatkunut alimitoitus oli pahentanut (VaVM
15/2005 vp, LiVL 15/2003 vp).
Valtiovarainvaliokunta on mm. todennut, ettei perustienpidon
alhainen määrärahataso ole antanut mahdollisuuksia
hallitulle ja ongelmat ennakoivalle tienpidolle, vaan se johtaa
vähitellen perusparannustarpeen kasaantumiseen, mikä puolestaan
nostaa merkittävästi kunnossapidon kustannuksia.
Tavoitteena tulisi kuitenkin olla teiden kunnon säilyminen
ja ylläpitäminen pitkällä aikavälillä (VaVM
10/2004 vp). Myös liikenne- ja viestintävaliokunnan
mukaan (LiVL 14/2004 vp) tiestö rappeutuu
nykyisellä tienpidon määrärahojen
tasolla ja sen palvelukyky jää yhä enemmän
jälkeen kasvavan liikenteen ja kansantalouden kilpailukyvyn
vaatimuksista.
Perusradanpidon osalta jatkuvana ongelmana on ollut korjausinvestointeihin
osoitettujen määrärahojen niukkuus. Rataverkon
huonon kunnon vuoksi yhä enemmän teollisuuden
kuljetuksia ja myös matkustajaliikennettä siirtyy
maanteille. Valtiovarainvaliokunnan mukaan rataverkon kunnossapito
ei ole nykyisellä rahoitustasolla mahdollista (VaVM
39/2003 vp, VaVM 41/2006 vp, LiVL
14/2005 vp). Valtiovarainvaliokunnan mukaan radanpidon
tehokkuutta ja suunnitelmallisuutta voitaisiin parantaa huomattavasti sillä,
että varsinaiseen talousarvioon sisältyvä määrärahataso
mitoitettaisiin radanpidon todellisiin tarpeisiin nähden
riittäväksi (VaVM 10/2004 vp, VaVM
41/2004 vp, VaVM 15/2005 vp, VaVM
41/2006 vp). Myös liikenneväyläpolitiikan
linjauksia pohtinut ministerityöryhmä kiinnitti
huomiota siihen lyhytjänteisyyteen, jolla valtion arvokasta
väyläomaisuutta on hallinnoitu.
Tilinpäätösinformaation antama kuva
infrastruktuurin tilasta
Perustienpidon määrärahat ovat laskeneet
tilinpäätöskertomusten 2003—2006
mukaan joka vuosi vuoteen 2006 asti, kun taas perusradanpidossa
suunta on ollut päinvastainen. Ongelmana perusväylänpidon
määrärahojen käytön
seurannassa on, että samalta momentilta maksetaan sekä väylänpidon
hoito, ylläpito että korvausinvestoinnit. Näin
ollen ei ole ollut mahdollista saada tietoa siitä, paljonko
radanpidon korvausinvestoinnit ovat vuosittain olleet ja mihin suuntaan
määräraha on kehittynyt. Tämä tieto
olisi ollut tärkeä vertailutieto suhteessa valtiovarainvaliokunnan
sekä liikenne- ja viestintävaliokunnan esiin tuomaan
tosiseikkaan siitä, että vuosittaisten korvausinvestointien
olisi oltava n. 170 milj. euroa, jotta rataverkko säilyisi
turvallisena ja kilpailukykyisenä nykyisessä laajuudessaan. Tarkastusvaliokunnalle
esitetyn tiedon mukaan kustannustason nousu ja ratoihin liittyvän
teknologian lisääntyminen ovat kohottaneet tarvittavan
rahamäärän n. 190 milj. euroon. Perustienpidon
ja perusradanpidon momenttien jakamista eri osiin selkeyden ja läpinäkyvyyden
lisäämiseksi on esitetty vaalikauden aikana. Vuoden 2008
talousarvioesityksen lukuperusteluissa näiden momenttien
sisältöä on avattu ja kerrottu tarkemmin
resurssien jakautumisesta.
Tilinpäätöskertomusten tekstiosissa
kerrotaan etenkin rataverkon osalta etupäässä myönteisistä seikoista
ja tavoitteet täyttäneistä mittareista.
Tieverkon osalta tuodaan esiin myös kielteisiä seikkoja.
Kaikilta osin tekstit eivät myöskään
tue taulukoissa esitettyjä tietoja.
Vuoden 2005 tilinpäätöskertomuksessa
kerrottiin siltojen kunnon heikkenemistä hidastetun lisäämällä korjaustoimintaa
niin, että "huonokuntoisten siltojen määrä oli
enää 774 kappaletta". Kuvauksesta saa helposti
sen mielikuvan, että huonokuntoisten siltojen määrää oli
saatu ratkaisevasti supistettua. Näin ei kuitenkaan ollut,
sillä vuotta aiemmin huonokuntoisten siltojen määrä oli
777 eli vähennystä oli vain kolme siltaa. Tarkastusvaliokunnan
Tiehallinnolta saaman tiedon mukaan huonokuntoisia siltoja on tällä hetkellä n.
1 000.
Vuoden 2006 tilinpäätöskertomuksesta
voidaan puolestaan nostaa esiin rataverkon kuntoindeksiin liittyvä havainto:
kuntoindeksin kerrottiin olevan 87, kun luku 100 tarkoitti hyvää kuntoa
rataverkolla. Tekstissä ei mainittu sitä, että kuntoindeksi
oli laskenut koko hallituskauden ajan — vuonna 2003 se
oli vielä ollut 90.
Joidenkin esitettyjen tunnuslukujen ja mittareiden kohdalla
herää kysymys, ovatko tavoitteet oikein ja oikealle
tasolle asetettuja. Tavoitteen asettaminen vuodesta toiseen edellisvuoden
saavutettua tulosta matalammalle tasolle antaa myös aiheen
kysyä, miksi ei pyritä edes edellisvuoden tasolle
vai halutaanko matalalle asetetuilla tavoitteilla varmistaa tavoitetason
saavuttaminen ja ylittäminen. Jos syynä ovat olleet esim.
vähentyneet määrärahat, ei sitä ole
tuotu mitenkään selittävänä tekijänä esille
tekstissä. Esimerkiksi tieverkon osalta asiakastyytyväisyyden
tavoite on kaikkina kolmena vuonna asetettu edellisvuoden toteumaa
alemmaksi ja tulokseksi on saatu joka vuosi asetettua tavoitetta parempi
tulos.
Tarkastusvaliokunnan mielestä valtion tilinpäätöskertomuksista
välittyy eduskunnalle liikenteen infrastruktuurin tilasta
positiivisempi kuva kuin mihin todellisuudessa olisi aihetta. Saadun
informaation perusteella eduskunnan on vaikea todentaa lausumiensa
edellyttämiä toimia ja tehdä päätöksiä seuraavan
vuoden talousarviosta.
Puolustusmateriaalihankinnat
Tilinpäätöskertomuksessa on käsitelty
puolustusvoimien materiaalihankintoja tarkastelemalla mm. asetettujen
tavoitteiden toteutumista. Puolustusbudjetista käytettiin
noin kolmannes puolustusmateriaalihankintoihin. Hankkeita toteutettaessa
kiinnitettiin huomiota hankittavan materiaalin kansainväliseen
yhteistoimintakelpoisuuteen, riittävän kotimaisen
ylläpito- ja ajanmukaistamiskyvyn luomiseen sekä kansainvälisiin
yhteistoimintamahdollisuuksiin.
Puolustusmateriaalihankintojen yhtenä tavoitteena on
ollut, että suunnittelun luotettavuutta parannetaan ja
hankintojen toteuttamista tehostetaan siten, että hankintamäärärahojen siirtyvien
erien osuus käytettävissä olevista määrärahoista
on enintään 13 %. Toteutunut luku
oli kuitenkin 31,9 %. Määrärahojen
siirtyminen johtui pääosin materiaalihankkeiden
aikataulujen viivästymisestä. Lähes puolet
siirtyvistä eristä aiheutui yksistään
helikopteri- ja ilmatorjuntaohjushankkeiden viivästymisestä.
Vuonna 2001 tehdyn hankintasopimuksen mukaisesti Suomelle olisi
pitänyt vuoden 2007 loppuun mennessä toimittaa
14 NH90-helikopteria ja loput 6 helikopteria vuoden 2008 elokuuhun
mennessä. Toistaiseksi Suomelle ei ole luovutettu vielä yhtään
konetta. Hankinnan merkittävä viivästyminen
on hidastanut sotavarustuksen uusimista ja aiheuttanut ylimääräisiä kustannuksia.
Tilanne on myös sikäli ongelmallinen, että vanhan
kaluston käyttöikä alkaa olla lopussa.
Tarkastusvaliokunta katsoo, että puolustusmateriaalin
hankintamäärärahojen siirtyvien erien
suuri määrä on ongelmallinen sekä puolustusvoimien
toiminnan että valtiontalouden kannalta. Valiokunta toteaa,
että puolustusvoimien materiaalihankintojen suunnittelun
luotettavuutta tulee ehdottomasti parantaa ja hankintojen toteuttamista
tehostaa, jotta vastaavanlaisilta hankintojen viivästymisiltä voidaan
jatkossa välttyä.
Asiantuntijoiden kuulemisen yhteydessä tuotiin esille,
että hallinnonalalla on aloitettu korjaavat toimet Valtiontalouden
tarkastusviraston tarkastuksissa havaittujen puutteiden johdosta. Puolustusvoimien
vuoden 2006 vuositilintarkastukseen liittyvät VTV:n laillisuuskannanotot
ja ilmoitusvelvollisuuden asettaminen koskivat lähinnä valtuuskirjanpitoa
ja tuloksellisuuden laskentatoimen järjestämistä.
Puolustusvoimien ennakkomaksuja puolustusmateriaalihankinnoissa käsitelleessä tarkastuksessa
(VTV:n tarkastuskertomus 119/2006) kävi ilmi,
että puolustusvoimien materiaalihankinnoissa on maksettu
ennakkomaksuja, joiden valtiontaloudellista hyötyä ei
kaikissa tapauksissa ole arvioitu. Joissakin hankinnoissa ennakkomaksuja
on myös maksettu toimittajille ilman asianmukaisia vakuuksia.
Pääosassa tarkastetuista hankinnoista ennakon
hyöty oli kuitenkin arvioitu asianmukaisesti ja vakuudet
olivat kunnossa.
Talousarviolausumat
Tarkastusvaliokunta katsoo valtiovarainvaliokunnalta saamansa
lausunnon (VaVL 5/2007 vp — K
12/2007 vp) perusteella, että seuraavien lausumien
johdosta suoritetut, valtion tilinpäätöskertomuksessa
selostetut toimenpiteet ovat riittäviä tai lausumat
ovat muutoin käyneet tarpeettomiksi:
-
Puolustuskiinteistöjen
siirto
EK 33/2002 vp — HE 132/2002 vp, HE 249/2002
vp, HE 253/2002 vp (s. 78)
-
Metsien monimuotoisuusohjelma
EK 44/2003 vp — HE 55/2003 vp, HE 145/2003
vp (s. 79)
-
Köyhimpien lapsiperheiden toimeentulon parantaminen
EK 44/2003 vp — HE 55/2003 vp, HE 145/2003
vp (s. 79)
-
Eräiden Kapiteeli Oyj:n kiinteistöjen
siirto
EK 27/2005 vp — HE 161/2005 vp, HE 171/2005
vp, HE 185/2005 vp (s. 82)
-
Väyläministerityöryhmän
ehdotusten käynnistäminen
EK 36/2005 vp — HE 119/2005 vp, HE 201/2005
vp (s. 82)
Tilimuistutuskertomus
Vanhustenhuolto
Tilinpäätöksen tilimuistutuskertomus
on hallituksen kertomus niistä toimenpiteistä,
joihin eduskunnan valtiovarainvaliokunnan mietinnössä VaVM
49/2006 vp ja valtiontilintarkastajien kertomuksessa vuodelta
2006 tehdyt muistutukset ja ehdotukset ovat antaneet aihetta. Yksi
tilimuistutuskertomuksessa käsitellyistä aiheista
on vanhustenhuolto.
Vanhustenhuollosta esitettyjen huomautusten johdosta sosiaali-
ja terveysministeriö toteaa muun ohella, että uusi
hallitus on ohjelmassaan sitoutunut omaishoidon kehittämiseen.
Lisäksi hallitus selvittää mahdollisuudet
siirtää omaishoidon tuki Kelalle ja mahdollisuudet
hoitovapaajärjestelmän kehittämiseen
työn ja omaishoidon yhteensovittamiseksi. Ministeriön
mukaan omaishoitoa koskevien uudistusten toteuttaminen edellyttää lisäyksiä kuntien
valtionosuuksiin, lisäselvityshankkeita ja mahdollisesti
lainsäädännön muutoksia.
Sosiaali- ja terveysministeriön mukaan Stakesin keväällä 2006
tekemä selvitys omaishoidon valtakunnallisesta tilanteesta
antaa myönteisemmän kuvan omaishoidon kehityksestä kuin
valtiontilintarkastajien Omaiset ja Läheiset -liitto ry:ltä tilaama
tutkimus. Stakesin selvityksen mukaan omaishoidon tuella hoidettavien
määrä on lisääntynyt
noin 3 000:lla vuodesta 2002. Myös omaishoidon
tuen palkkiot ovat nousseet. Kaikkien maksettujen hoitopalkkioiden
keskiarvo oli selvityksen kyselyyn vastanneissa kunnissa (N=415)
416,32 euroa. Vuonna 2002 vastaava määrä oli
267,89 euroa.
Ministeriön käsityksen mukaan omaishoidon tuen
keskeinen kehittämishaaste on omaishoidon tukena annettavat
palvelut ja erityisesti omaishoitajan vapaan aikana annettavien
palvelujen tarjonnan monipuolistaminen. Tarkastusvaliokunta toteaakin,
että vanhusten avopalveluiden tarjonta on supistunut selvästi.
Kodinhoitoavun kattavuus on laskenut lähes puoleen vuoden
1990 tasosta. Kotipalvelun sisällöt ovat myös
kaventuneet, ja niiden ehkäisevä ja kuntouttava
rooli on heikentynyt. Suomi on jäänyt vanhuspalvelujen
kattavuudessa jälkeen muista Pohjoismaista. Tarkastusvaliokunta
pitää tällaista kehitystä erittäin
huolestuttavana, sillä avohoitoon kuuluvilla kotipalveluilla
on keskeinen merkitys vanhusten kotona asumisen tukemisessa.
Tarkastusvaliokunta toteaa valtiontilintarkastajien vanhustenhuoltoa
koskeviin tarkastushavaintoihin viitaten, että vanhukset
ovat asuinkunnastaan riippuen hyvin eriarvoisessa asemassa palveluiden
saatavuuden ja laadun suhteen. Nämä seikat ovat
tulleet aivan erityisesti esiin lääninhallituksiin
tulleissa kanteluissa. Valtion viranomaiset eivät ole kyenneet
informaatio- ja laatuohjauksen keinoin poistamaan eriarvoisuutta.
Nykyinen tilanne ei ole myöskään perustuslain
mukainen, sillä perustuslaki edellyttää kansalaisten
yhdenvertaista kohtelua. Eriarvoisuuden poistamiseksi onkin syytä harkita
nykyistä tehokkaampien, esimerkiksi lainsäädäntöön
perustuvien ohjauskeinojen käyttöönottoa.
Samalla on huolehdittava myös siitä, että voimassa olevaa
lainsäädäntöä noudatetaan
yhdenvertaisella tavalla.
Lähivuosien merkittävä haaste palvelujen
tarjonnassa on ammattitaitoisen henkilöstön saatavuus
ja riittävyys. Runsas eläköityminen tulee vielä pahentamaan
ongelmaa. Nykyisin henkilöstö joutuu työskentelemään
jatkuvan stressin ja kiireen alaisena ja kokee työssään
uupumusta. Tämä vaikuttaa kielteisesti palveluiden
saatavuuteen ja laatuun. Henkilöstövoimavarojen
alimitoitus vaikeuttaa myös uuden henkilöstön
rekrytointia, sillä varsinkaan nuoret eivät ole
halukkaita tulemaan alalle, jossa joutuu työskentelemään
jatkuvan paineen alaisena ja työ on heikosti palkattua.
Vanhustenhuollon riittävän ja ammattitaitoisen
henkilöstön turvaaminen edellyttää kunnilta
ja laitoksilta määrätietoisia toimenpiteitä.
Henkilöstöpolitiikan tulisi olla sellaista, että henkilöstölle
tarjotaan nykyistä paremmat mahdollisuudet vaikuttaa omaan
työhönsä, henkilöstöllä on
riittävät kouluttautumismahdollisuudet ja henkilöstön
palkkaus on työn vaativuuden edellyttämällä tasolla.