Perustelut
Vaalirahoitusvalvonnan tavoitteet
Laki ehdokkaan vaalirahoituksesta (vaalirahoituslaki) tuli voimaan
1.5.2009. Vuoden 2011 eduskuntavaaleissa sovellettavaan vaalirahoituslakiin
tehtiin muutoksia muutossäädöksellä (684/2010),
ja muutokset koskivat muun muassa tuen laskemista, ehdokkaan vaalirahoituksen rajoituksia
ja jälki-ilmoitusta.
Lain tavoitteena on lisätä vaalirahoituksen avoimuutta
sekä tietoa ehdokkaiden mahdollisista sidonnaisuuksista.
Vaalirahoituslailla säädellään
poliittisen toiminnan rahoitusta. Lain perustelujen mukaan säätelyn
keskeinen tavoite on ehkäistä korruptiota ja taata
riittävät voimavarat poliittisen järjestelmän
toiminnalle. Tällä tavalla edistetään
kansanvaltaa ja sitä kohtaan tunnettua luottamusta. Avoimet
ja rehelliset vaalit ovat toimivan länsimaisen demokratian
kulmakivi (ja näin myös perustuslakivaliokunta
totesi mietinnössään PeVM 2/2009
vp). Yksi keskeinen osa avoimuutta on se, että äänestäjillä on mahdollisuus
saada tietää, mistä puolueet tai muut
ehdokkaita asettavat mielipidesuunnat ovat saaneet kampanjaansa
merkittävää rahoitusta, koska voimakas
taloudellinen riippuvuus yhdestä rahoittajatahosta voi
synnyttää epäilyksiä rahoittajan
pyrkimyksistä vaikuttaa epäasiallisesti ehdokkaita
asettavan tahon harjoittamaan politiikkaan. Ilmoitusvelvollisuus
lisää julkista tietoa ehdokkaiden mahdollisista
sidonnaisuuksista, ja sen odotetaan myös rajoittavan ehdokkaiden
vaalikampanjoiden kulujen kasvua.
Vaalirahoituslain tavoitteena on selkeyttää vaalirahoituksen
ilmoitusvelvollisuuden sisältöä. Poliittisen
toiminnan luonne huomioon ottaen laissa ei ole ollut mahdollista
ennakoida kaikkia soveltamistoiminnassa vastaan tulevia tilanteita.
Lailla tavoitellaan ilmoitusjärjestelmää,
joka on riittävän kattava ja samalla noudatettavissa
ilman kohtuutonta vaivaa ehdokkaalle. Ehdokkaan oikeusturvan ja
ilmoitusten vertailukelpoisuuden turvaamiseksi laissa on pyritty
mahdollisimman selkeään ilmoitusjärjestelmään.
Vaalirahoitusilmoitukset
Vuoden 2011 eduskuntavaaleissa oli 280 henkilöllä (kansanedustajat
ja varaedustajat) ilmoitusvelvollisuus vaalirahoituksestaan. Kaikki
ilmoitusvelvolliset jättivät vaalirahoitusilmoituksen. Määräajan
jälkeen ilmoituksen jätti 4. Suurin vaalikampanja
oli määrältään 97 562,47
euroa, pienin 1 170,67 euroa, keskiarvo 32 384
euroa ja mediaani 30 500 euroa. Vaalirahoituslain 11 §:n tarkoittaman
ennakkoilmoituksen vaalikampanjan kuluista ja rahoituksista toimitti
määräaikaan mennessä yhteensä 935
eli noin 40 prosenttia kaikista ehdokkaista. Ilmoitusvelvollisista 128
jätti myös ennakkoilmoituksen ennen vaalipäivää.
Kaikista ilmoituksista jätettiin 75 prosenttia sähköisen
ilmoitusjärjestelmän kautta. Valiokunta toivoo,
että ilmoitusvelvolliset oppisivat luottamaan sähköiseen
menettelyyn ja käyttämään sitä yhä enenevässä määrin.
Sillä on suuri merkitys tarkastusviraston työmäärään
tulevia kunnallisvaalejakin ajatellen.
Eduskuntavaalien vaalirahoitusilmoituksessa ilmoitettavista
vähimmäistiedoista säädetään vaalirahoituslain
6 §:ssä. Vaalirahoituksella tarkoitetaan
rahoitusta, jolla katetaan ehdokkaan vaalikampanjan toteuttamisesta
aikaisintaan kuusi kuukautta ennen vaalipäivää ja
viimeistään kaksi viikkoa vaalipäivän
jälkeen aiheutuneita kuluja riippumatta siitä,
milloin nämä maksetaan. Ehdokkaan tuli ilmoittaa
vaalikampanjansa rahoitus eriteltynä ensin ehdokkaan omiin varoihin
ja ehdokkaan ottamiin lainoihin sekä toiseksi ehdokkaan,
hänen tukiryhmänsä tai muun hänen
tukemisekseen perustetun yhteisön saamaan ulkopuoliseen
tukeen. Ulkopuolisena tukena tuli ilmoittaa rahana, tavarana, palveluna tai
muulla vastaavalla tavalla korvauksetta saatu suoritus. Tavanomainen
talkootyö ja tavanomaiset ilmaispalvelut eivät
ole laissa tarkoitettua tukea. Tuki tuli myös ilmoittaa,
mikäli se on annettu ostamalla yksilöitäviä tavaroita
tai palveluita. Ehdokkaan tuli ilmoittaa vaalikampanjansa kulut
yhteensä. Ilmoitusvelvollisen oli ilmoitettava erikseen
kunkin yksittäisen tuen arvo ja sen antajan nimi, jos tuen
arvo oli vähintään 1 500 euroa.
Useat samalta tukijalta saadut suoritukset ehdokkaan vaalikampanjan
kuluihin tuli laskea yhteen ja ilmoittaa yhtenä tukena.
Lisäksi eduskuntavaalien vaalikampanjan kulujen kattamiseksi
otetusta lainasta oli ilmoitusvelvollisen toimitettava tarkastusvirastolle
tieto lainan määrästä sekä lainan
maksamiseen saadusta vähintään 1 500
euron arvoisesta tuesta (jälki-ilmoitus). Ilmoitus tehdään
laina-aikana kalenterivuosittain sillä vaalikaudella, johon
ilmoitusvelvollisuus liittyy. Jälki-ilmoitusvelvollisia
oli 41.
Valtiontalouden tarkastusviraston tehtävät
ja toiminta vaalirahoitusvalvonnassa
Vaalirahoituslain mukaan tarkastusviraston valvonta käsittää käytännössä vaalirahoituslain
5—8 §:ien muodostaman kokonaisuuden.
Valvontatehtävä painottuu ilmoitusvelvollisuuden
noudattamisen valvontaan, ja valvonnan pääpaino on
ilmoituksen muodollisessa oikeellisuudessa. Lain muiden säännösten
valvonta ei kuulu tarkastusviraston tehtäviin. Esimerkiksi
lain 4 §:ssä tarkoitetut ehdokkaan vaalirahoituksen rajoitukset
eivät kuulu tarkastusviraston valvontakokonaisuuteen vaan
poliittisen vastuun piiriin. Tällainen on esimerkiksi vaatimus
siitä, että vaalikampanjaan kuuluvasta tai sitä tukemaan tarkoitetusta
maksullisesta mainoksesta käy ilmi mainoksen maksajan nimi.
Tarkastusvirasto vahvisti yleisohjeen 10.12.2010 koskien eduskuntavaaleja,
ja tämän lisäksi tarkastusvirasto ylläpiti
jatkuvaa neuvontapalvelua vaalirahoituslakiin liittyvien kysymysten
osalta. Puhelimitse yhteydenottoja tuli 325 elokuun loppuun mennessä.
Neuvontaosiota ylläpidettiin myös verkkosivuilla
ja neuvontaa annettiin myös sähköpostitse.
Yhteydenottojen perusteella tarkastusvirasto laati välitetyn tuen
ilmoittamista koskevan teknisen ohjeen ja julkaisi myös
vastauksen mainoksen maksajan esittämistä käsitelleisiin
kysymyksiin. Vaalirahoitusvalvonnan tietojärjestelmään
ei ollut markkinoilla valmiita ratkaisuja, joten se jouduttiin suunnittelemaan
ja toteuttamaan tarkastusvirastossa hyvin nopeasti. Tietojärjestelmän
toimivuuden ja käytettävyyden kehittämistä tulee valiokunnan
mielestä vielä jatkaa.
Tarkastusvirasto voi pyytää harkintansa mukaan
osana valvontatehtävän toteuttamista ilmoitusvelvollisilta
lisätietoja ja selvityksiä ilmoituksen oikeellisuuden
ja riittävyyden tarkistamisessa. Velvollisuus tietojen
toimittamiseen koskee kuitenkin ainoastaan ilmoitusvelvollista.
Tarkastusvirastolla ei ole oikeutta pyytää ilmoituksen
oikeellisuuden tarkistamiseksi selvityksiä ja lisätietoja
kolmansilta tahoilta. Näin ollen tarkastusvirastolla ei
ole käytännössä oikeuksia vaatia
tai kerätä ilmoitusten oikeellisuuden tarkistamiseksi
ns. vertailutietoja. Tämä on valvonnan ja sen
tulosten tulkinnan kannalta olennainen rajoitus.
Ilmoitusvelvollisilla ei ole kirjanpitovelvollisuutta vaalikampanjansa
kuluista ja rahoituksesta. Tarkastusvirastolla ei ole tarkastusoikeutta tai
muutoinkaan mahdollisuuksia perehtyä ilmoitusvelvollisen
järjestämään omien kampanjakulujensa
ja rahoituksen järjestämisen sisäiseen
valvontaan eikä menettelyihin, jotka liittyvät
ilmoitusvelvollisen toimintaan ja rahoituksen hallinnoinnin järjestelyihin.
Nämä ovat asioita, joihin tarkastusvirastolla
ei ole tarkastusoikeutta. Ilmoitusvelvollisuuden olennaisten sisällöllisten
virheiden tunnistaminen on vaalirahoitusvalvonnan keskeisin haaste.
Virheiden ja poikkeamien esille tulemista saattavat edistää kantelut.
Näiden vaalien osalta tehtiin kaksi kantelua eduskunnan
oikeusasiamiehelle, joka siirsi kantelut tarkastusviraston käsiteltäväksi.
Eduskuntavaalien osalta tarkastusvirasto teki 43 henkilölle
selvityspyynnön ja saamiensa selvitysten perusteella pyysi
31 ilmoitusvelvollista täydentämään
tai korjaamaan tekemäänsä ilmoitusta.
Ilmoitusten käsittelyn ja tarkistusten yhteydessä tarkastusviraston
tietoon ei ole tullut seikkoja, joiden perusteella tarkastusvirastolla olisi
ollut syytä epäillä vastaanottamiensa
ilmoitusten oikeellisuutta. Tarkastusviraston valvontatehtävä päättyy
kertomuksen antamiseen eduskunnalle.
Tarkastusvaliokunnan tiedossa on, että vaalirahoituslakiin
liittyy lainsäädännön tuoreudesta ja
siihen tehdyistä muutoksista johtuen tulkinnanvaraisuutta.
Valiokunnan mielestä tarkastusviraston ennakkotiedottamisella,
neuvonnalla ja ohjeistuksella on ollut tärkeä rooli
ilmoitusvelvollisuuden täyttämisessä.
Kokemukset vaalirahoituksen ja sen valvonnan toimivuudesta ovat toistaiseksi
vähäiset. Tarkastusvaliokuntaan tulee vuosien
2012—2013 aikana käsiteltäväksi eduskuntavaalien
lisäksi myös presidentin vaalia ja kunnallisvaaleja
koskevat tarkastusviraston kertomukset. Tämän
kokonaisuuden jälkeen valiokunta tulee esittämään
käsityksensä vaalirahoitusvalvontaan liittyvistä kehittämisehdotuksista,
kuten vertailutietojen tarkastusoikeuden puuttumisesta.