Perustelut
Poliittisen johtamisen ja virkamiesjohtamisen työnjaon
ongelmat
Eduskunnan ja tarkastusviraston havaintoja
Valtiovarainvaliokunta on valtiontalouden kehyksistä antamassaan
mietinnössä (VaVM 9/2013 vp)
kiinnittänyt kriittistä huomiota ministereiden
poliittisten esikuntien koon kasvuun ja epäselvään
rooliin. Valtiovarainvaliokunta pitää tärkeänä,
että esikuntien rooli ei saa hämärtää virkamiesvastuulla
tapahtuvaa virkamiesvalmistelua ja valmistelun yhteyttä ministeriin.
Valtiontalouden tarkastusvirasto on kertomuksessaan käsitellyt
valtioneuvoston ohjausjärjestelmää ja
todennut, että valtioneuvoston ohjausjärjestelmän
kehittämisessä haasteellista on poliittisen johtamisen
sekä virkamiehille kuuluvan ammattijohtamisen ja asiantuntijavalmistelun
yhteensovittaminen. Tämä on tullut toistuvasti
esiin tarkastusviraston haastatteluissa ja keskusteluissa hallinnon
edustajien kanssa. Myös tarkastustoiminnassa on saatu lukuisia
yksittäisiä havaintoja, jotka tukevat käsitystä siitä, että poliittinen
ohjaus on vahvistunut ja muuttanut muotoaan. Ministereiden poliittisten
esikuntien rooli ja koko ovat kasvaneet. Esikuntien rooli ei ole
käytännössä selkeä.
On kiistatonta, että ministerit työskentelevät ankaran
aikataulupaineen ja työtaakan alaisina ja että avustajaresursseja
tarvitaan. Tarkastusvirasto nostaa esiin ongelmia ja mainitsee esimerkkinä,
että on outoa, jos valmistelun johtamisesta vastaavalla
ministeriön osastopäälliköllä on
vaikeuksia päästä suoraan yhteyteen ministerin
kanssa ja jos ministerin sijasta valtiosihteeri tai erityisavustaja
ohjaa valmistelua.
Valtioneuvoston ja laajemmin koko julkisen sektorin toimintatavat
ja ohjausmallit ovat historian tuotteita ja jatkumoa. Niitä ei
ole riittävästi mietitty tämän
hetken ja tulevaisuuden tarpeita varten.
Valtiosihteerijärjestelmä
Nykyinen valtiosihteerijärjestelmä käynnistyi vuonna
2005. Uudistuksen tavoitteena oli vahvistaa ministeriöiden
johtamisjärjestelmää ja tukea ministereitä heidän
tehtäviensä hoitamisessa. Uudistuksella pyrittiin
parantamaan ministerien mahdollisuuksia ohjata tehokkaasti ministeriöitä ja
hallinnonalaansa, joista he ovat parlamentaarisessa vastuussa.
Valtiosihteeriuudistuksen yhtenä tavoitteena oli selkeyttää ja
keventää laajaksi paisunutta ministerien poliittista
avustajakuntaa. Tarkoituksena oli siirtää erityisavustajat
valtioneuvoston kanslian hallinnon alaan ja luopua ministereiden
muista poliittisista avustajista. Perustuslakivaliokunta piti tuolloin
tärkeänä, että valtiosihteerijärjestelmään
siirryttäessä luovutaan ministeriöihin
nimitettävistä muista poliittisista avustajista
hallituksen esityksen perustelujen mukaisesti (PeVM 5/2004 vp).
Vuoden 2005 alussa perustettiin yhdeksän valtiosihteerin
virkaa, ja nykyisessä hallituksessa on 13 valtiosihteeriä.
Nykytilanteessa usealta ministeriltä puuttuu valtiosihteeri.
Ei ole nähtävissä mitään
yhteyttä ministerin työmäärän
ja sen välillä, onko ministeriössä valtiosihteeri
vai ei. Ministeriöittäin valtiosihteereiden sijoittuminen
on vaihdellut hallituksittain niin, että ministeriössä on
toisen hallituksen aikana voinut olla valtiosihteeri, toisen aikana
ei. Tällä hetkellä valtiovarainministeriössä,
työ- ja elinkeinoministeriössä, opetus-
ja kulttuuriministeriössä sekä sosiaali-
ja terveysministeriössä on kaksi valtiosihteeriä.
Tämä satunnaisuus voi tarkastusvaliokunnan mielestä vaikeuttaa
tehtäväkentän osoittamista valtiosihteerille
ja aiheuttaa myös haasteita ministeriön johtamisessa.
Valtioneuvoston kansliasta saadun tiedon mukaan valtioneuvostossa
on tällä hetkellä yhteensä 35
erityisavustajaa ja 13 heihin rinnastettavaa virkamiestä,
jotka toimivat ministerien päätoimisina asiantuntija-avustajina.
Ministereiden avustajina toimivien asiantuntija-avustajien lukumäärä perustuu
VNK:n mukaan ministeriöiden ilmoituksiin. Luvuissa ei ole
mukana sihteereitä eikä hallinnollisia avustajia.
Valiokunta ei ole erikseen järjestänyt asiantuntijakuulemista tältä osin.
Valtiosihteereiden ja muiden ministereitä avustavien
asiantuntija-avustajien palkat maksetaan asianomaisesta ministeriöstä,
kun taas kaikkien erityisavustajien palkat maksetaan valtioneuvoston
kansliasta. Valtiosihteerijärjestelmän myötä piti
luopua muusta avustajakunnasta, mutta tilanne ei ole valtioneuvoston
kanslian mukaan kuitenkaan muuttunut, vaan osa ministeriöistä on
edelleen osoittanut palkkarahojaan ministerien avustajia varten.
Ennen valtiosihteerijärjestelmään siirtymistä vuonna
2004 oli VNK:n mukaan vastaavanlaisia ministerien päätoimisia
asiantuntija-avustajia kahdeksan.
Toimivaltarajat ja vastuukysymykset
Valtiosihteerit on tarkoitettu poliittisen ohjauksen vahvistamiseen.
Valtiosihteerit ovat samalla virkamiehiä ja toimivat virkavastuulla.
He ovat poliittisessa vastuussa ministerilleen ja toimivat tämän
luottamuksen varassa, mikä todetaan myös valtion
virkamieslaissa säädetyissä irtisanomisperusteissa.
Hallituksen esityksen (HE 142/2004 vp)
mukaan valtiosihteeri olisi esikunta-asemassa suoraan ministerin
alainen ja ministeriöissä kansliapäällikkö toimisi
edelleen linjavastuisena ministerin alaisena. Asiantuntijakuulemisessa
tuotiin esille, että käsitteet esikunta-asemassa
ja suhde linjavastuussa toimivaan kansliapäällikköön ovat
jääneet käytännön tasolla
epäselviksi. Myös roolit poliittisesti vastuunalaisena
poliittisena johtajana ja toisaalta oikeudellinen asema virkamiehenä voivat
olla osin jännitteessä keskenään.
Valtioneuvoston ohjesäännön 44 §:n
mukaan valtiosihteerin tehtävänä on ministerin
apuna ja edustajana mm. edistää ja seurata ministerin
toimialalla hallitusohjelman toteuttamista. Tämä tuo
asiantuntijoiden mukaan päällekkäisyyttä valtiosihteerin
ja kansliapäällikön väliseen
työnjakoon, sillä tämä tehtävä on
nykyisten laajojen hallitusohjelmien aikana lähes kaiken
kattava. Kaikki ministeriöiden keskeiset hankkeet pyritään
kirjaamaan hallitusohjelmaan, ja näin valtiosihteeri voi
käytännössä puuttua kattavasti ministeriön
virkamiestyöhön. Tätä valtiosihteerin
tehtävää ei voida selkeästi
erottaa myöskään kansliapäällikön
yleisestä tehtävästä vastata
ministeriön toiminnasta ja huolehtia, että sen
tehtävät hoidetaan tuloksekkaasti tai vastata
ministeriön hallinnonalan tavoitteiden valmistelusta ja niiden
toteutumisen seurannasta.
Työnjaon ongelmia tuovat mukanaan myös valtiosihteerin
tehtävä ohjata ministerin apuna asioiden valmistelua
ja yleissäännös, jonka mukaan valtiosihteeri
hoitaa muut tehtävät, jotka ministeri hänelle
antaa. Yleissäännöstä on asiantuntijan
mukaan käytetty joissakin tapauksissa syrjäyttämään
normaali virkamiesvalmistelu korvaamalla se valtiosihteerijohtoisella
valmistelulla. Lainvalmistelun alalla toimivaltajännitteitä voi
seurata myös kansliapäällikölle
säädetystä tehtävästä huolehtia
lainvalmistelun laadusta ministeriössä. Tuoreet
selvitykset lainvalmistelun laadusta (esim. VTV:n selvitys: Lainvalmistelun
laatu ja kehittämistarpeet, professori Jyrki Tala) osoittaa
asiantuntijan mukaan, että valtiosihteerin vahva osallistuminen
lainvalmistelun johtamiseen on voinut syrjäyttää normaaleja
lainvalmistelun laatukriteerejä.
Valtiosihteerin tehtäviä on ympäristöministeriössä tulkittu
siten, että valtiosihteerillä on esimiesasema
linjahallintoon kuuluviin virkamiesvalmistelijoihin nähden.
Ministeriön työjärjestyksen 41.2 §:n
mukaan "virkamies on työnjaosta riippumatta velvollinen
suorittamaan ne tehtävät, jotka ministeri, valtiosihteeri,
kansliapäällikkö, osaston tai yksikön
päällikkö hänelle määrää".
Valiokunnan mielestä on selvää, ettei
valtiosihteerillä ole hallinnon johtamisen linjavastuuta
eikä asioiden virkamiesvalmistelun johto-oikeutta, toisin
kuin kansliapäälliköllä.
Asiantuntijoiden mukaan on myös selvää,
että erityisavustaja toimii esikunta-asemassa, eivätkä ministerin
antamat tehtävät voi sisältää muodollista
päätösvaltaa tai perustaa esimiesasemaa linjahallinnon
virkamiesvalmistelijoihin nähden. Kuitenkin esimerkiksi
erityisavustajan väljästi määritelty
itsenäinen oikeus osallistua paitsi ministeriön
johtoryhmän kokoukseen myös muihin suunnittelu-
ja valmistelukokouksiin sekä hänen laaja tietojen
saantioikeutensa mahdollistavat tosiasiallisen puuttumisen linjaorganisaation
toimintaan. Roolien sekoittumista voi tapahtua myös siitä syystä,
että joissakin tapauksissa virkamiesten rekrytointi on
tapahtunut ministerin poliittisesta avustajakunnasta, jolloin nimitettävälle
virkamiehelle voi syntyä eräänlainen
kaksoisrooli "poliittisena" virkamiehenä.
Tarkastusvaliokunnan mielestä on selvää,
että ministerin ei tule delegoida vastuulleen kuuluvan
lainvalmistelun sekä budjetti- ja kehysvalmistelun poliittista
ohjausta esikunnille, vaan ministeri vastaa siitä itse.
Hallinnossa on myös tärkeää huolehtia
hyvän hallinnon periaatteiden noudattamisesta, josta vastaa
ministeriön virkamiesjohto, eivätkä nämä periaatteet
voi valiokunnan mukaan vaihdella ministeriöittäin
tai hallituskausittain.
Tarkastusviraston vuosikertomuksessa esille nostamat asiat koskevat
poliittista esikuntaa ja virkamiesjohtoa yleisesti eikä yksinomaan
valtiosihteereitä. Valtioneuvosto ja valtiovarainministeriö ovat
olleet mukana viiden maan (Suomi, Iso-Britannia, Ruotsi, Itävalta
ja Skotlanti) Governments for the Future -hankkeessa, jossa työssä ilmeni
mm., että poliittisten esikuntien ja virkamiesjohdon välisissä suhteissa
on havaittu epäselvyyttä ja että asia
on tunnistettu tärkeäksi kehittämiskohteeksi
kaikissa hankkeeseen osallistuneissa maissa.
Valtiovarainministeriön mukaan (tiedote 11.11.2013)
hallitus on käynnistämässä parlamentaarista
komiteaa arvioimaan yhtenäisemmän valtioneuvosto-kokonaisuuden
rakennetta ja ministeriöiden asemaa sen osana. Komitean yhtenä tehtävänä on
arvioida ministeriöiden poliittisen johtamisen ja virkamiesjohtamisen
mallia. Komitean työn päättymisen määräaika
on tammikuussa 2015.
Valiokunta pitää epätyydyttävänä ja
hallituksen esityksen sekä perustuslakivaliokunnan kannan
vastaisina vallitsevaa tilannetta, jossa ministeriöissä on
yhä muita poliittisia avustajia valtiosihteerien ja erityisavustajien
lisäksi. Valiokunnan mielestä nyt tulee tehdä kokonaisarvio
ja johtopäätökset nykyisen järjestelmän
toimivuudesta. Käynnistyvä parlamentaarinen valmistelutyö on
oikea paikka ratkaista poliittiseen johtamiseen ja virkamiesjohtamiseen
liittyvät epäkohdat sekä tehdä tarvittavat
lainsäädännölliset ehdotukset
ja toimintatapaehdotukset.
Esille nostettujen ongelmakohtien ratkaiseminen edellyttää valiokunnan
mielestä yleisempääkin poliittisen ja
hallinnollisen toimintakulttuurin kehittämistä.
Olennaista on parantaa runsaan, mutta ristiriitaisen tiedon jalostamista
tukemaan valtioneuvoston päätöksenteko-
ja toimintakykyä oloissa, joissa valmistelussa ja päätöksenteossa
esille tulevat ongelmat ovat entistä monimutkaisempia ja
myös kansainvälisempiä.
Kuntoutus työurien pidentäjänä
Työurien pidentäminen ja työllisyysasteen
nostaminen ovat hallituksen keskeisiä tavoitteita. Työuria
pyritään pitkällä ajalla pidentämään keskimäärin
kolmella vuodella, ja työllisyysastetta on tarkoitus kohottaa
72 prosenttiin nykyisen hallituskauden aikana. Nykyisen hallitusohjelman
(22.6.2011) tavoitteena on pidentää työuria
niiden alusta, keskeltä ja lopusta. Käytännössä kyse
on työnteon lisäämisestä. Työkyvyttömyyden
vuoksi menetetään kokonaistuotantoa enemmän
kuin työttömyyden vuoksi. Vuonna 2011 työttömänä oli
209 000 henkilöä, kun taas työkyvyttömyyseläkettä sai
260 000 henkilöä. Työttömyys
on useimmilla ohimenevä vaihe, mutta pysyvältä työkyvyttömyyseläkkeeltä harva
palaa enää työelämään.
Asiantuntijakuulemisessa saadun tiedon perusteella Kansaneläkelaitoksen
ja työeläkelaitosten vuoden 2012 arvioidut kuntoutuskustannukset,
mukaan lukien toimeentulokustannukset, olivat yhteensä 449
miljoonaa euroa. Toimenpidekustannusten arvioidaan olevan 286 miljoonaa
euroa. Valtiontalouden tarkastusvirasto arvioi raportissaan, että työkykyä ylläpitävän
kuntoutuksen menot valtiolle ovat karkeasti 140 miljoonaa ja kansantalouden
tasolla noin 170 miljoonaa euroa vuodessa. Asiantuntijakuulemisessa
tuotiin esiin, että muista kuntoutukseen liittyvistä kuluista
ei ole saatavilla vuosi- eikä muunkaan tason tietoa. Voidaan
vain arvioida, että muiden toimijoiden kuntoutuskulut ovat
moninkertaiset näihin lukuihin verrattuna.
Tarkastuksessa arvioitiin kuntoutuksen ohjausjärjestelmää ja
sitä, miten työkykyä ylläpitävällä kuntoutuksella
on onnistuttu parantamaan kansalaisten työkykyä ja
pidentämään työuria. Tarkastusviraston
mukaan tarkastuksessa kuntoutuksen hyödyistä työurien
pidentämisessä ei saatu selvää näyttöä.
Kuntoutuksen vaikutuksia työkyvyttömyyseläkkeelle
siirtymiseen on ylipäänsä tutkittu melko
vähän. Muutamien tehtyjen tutkimusten perusteella
vaikutuksia ei ollut havaittavissa. Tarkastuksessa saatujen tulosten mukaan
Aslak-kursseilla ei ole ollut vaikutusta, mutta Tyk-kuntoutuksen
työkyvyttömyyttä ehkäisevistä vaikutuksista
saatiin heikkoa tilastollista näyttöä.
Valiokunnalle asiantuntijakuulemisessa esitetyn mukaan Kelan
kuntoutuspalvelukustannukset ovat vuositasolla yhteensä 274,3
milj. euroa, josta Tyk-kuntoutuksen osuus on 7,7 milj. euroa ja
Aslakin 25,8 milj. euroa. Asiantuntijakuulemisessa tuotiin esille,
että näkökulman suppeuden (kaksi kuntoutusmuotoa)
vuoksi ei tarkastuskertomus anna riittävää kokonaiskuvaa
kuntoutuksen vaikuttavuudesta työurien jatkamiseen. Tarkastuksessa
ei ole asiantuntijoiden mukaan otettu riittävästi
huomioon Aslak- ja Tyk-kuntoutusta koskevien tutkimusten lisäksi
muuta saatavilla olevaa tieteellistä tutkimusta, jossa kuntoutuksen
vaikuttavuutta on käsitelty laajemmin.
Aslak- ja Tyk-kuntoutuksen avulla pyritään työkyvyn
parantamiseen ja säilyttämiseen silloin, kun työkyvyn
heikkenemisen riskit ovat jo todettavissa. Aslak- ja Tyk-kuntoutus
ovat luonteeltaan ennaltaehkäisevää ryhmämuotoista
kuntoutusta. Ne on suunniteltu niille työntekijäryhmille
ja ammattialoille, joilla työstä johtuva fyysinen,
henkinen ja sosiaalinen kuormitus johtaa todennäköisesti
terveysongelmien kasautumiseen ja työkyvyn heikkenemiseen.
Tarkastuksessa arvioitiin kahden ammatillisen kuntoutusmuodon
(Aslak ja Tyk) vaikutusta työkyvyttömyyseläkkeelle
siirtymiseen aluetason tilastojen perusteella. Alueittainen vaihtelu kuntoutusmäärissä
on
suurta. Eniten kuntouttavilla alueilla kuntoutujia on ollut moninkertaisia
määriä vähemmän aktiivisiin
alueisiin verrattuna. Tarkastuskertomuksen mukaan voisi olettaa,
että alueilla, joilla sairastavuus on korkea, yritettäisiin
kuntouttaa mahdollisimman paljon. Kuntoutusmäärien
ja sairastavuuden välillä ei havaittu lainkaan
yhteyttä. Viraston mukaan näyttäisi siltä,
että Aslak-kuntoutukseen on valittu henkilöitä,
joilla ei ole ollut välitöntä työkyvyttömyyden
uhkaa, eikä Aslak-kuntoutuksen valintakriteerejä voida
pitää erityisen tiukkoina. Tarkastusviraston alueellisesta
analyysistä ei asiantuntijakuulemisen mukaan voi tehdä johtopäätöstä siitä,
mikä sen yhteys on työurien jatkumiseen. Aluetason
analyyseissä pitäisi ottaa huomioon useita samanaikaisesti
vaikuttavia tekijöitä, kuten esimerkiksi ikärakenne
ja työllisyystilanne, jotta analyysi olisi uskottava. Tarkastusvaliokunnan
mielestä alueaineisto antaa hyvää tietoa
siitä, miten kuntoutukseen alueellisesti ohjaudutaan tai
päästään. Kuntoutus on yksi
niistä harvoista keinoista, joiden avulla voidaan vaikuttaa
sosioekonomisiin terveyseroihin. Valiokunnan mielestä ei
ole hyväksyttävää, että niillä alueilla,
joilla sairastavuus on suurta, kuntoutukseen ei ohjaudu enemmän
henkilöitä.
Kuntoutuksen valtakunnallinen ohjaus ja koordinointi on säädetty
kuntoutusasiain neuvottelukunnan tehtäväksi. Tarkastuksen
mukaan valtakunnallista ohjausta ei viime vuosina ole kuitenkaan
ollut juuri lainkaan. Myöskään kuntoutuksen
vaikuttavuutta ei ole seurattu, vaikka se kuuluu neuvottelukunnan
lakisääteisiin tehtäviin. Valtion rooli
työkykyä ylläpitävässä kuntoutuksessa
on jäänyt säädösvalmisteluun
ja toiminnan rahoitukseen Kelan budjetin kautta. Kuntoutusjärjestelmä on
sekava, asiakkaiden siirtely toimijalta toiselle on yleistä ja
toimijoiden vastuusuhteet ovat epäselviä.
Tarkastushavaintojen mukaan kuntoutuksen tuloksellisuuden seuranta
ei ole ollut sosiaali- ja terveysministeriössä eikä kuntoutusasiain
neuvottelukunnassa riittävää, kun otetaan
huomioon kuntoutusjärjestelmän merkittävät
rahavirrat ja viimeisten hallitusohjelmien työurien pidentämistavoitteet.
Aiheen vaikeuden ja kuntoutusjärjestelmän lukuisten
toimijoiden vuoksi varsinaisiin toimenpiteisiin kuntoutuksen tuloksellisuuden
seuraamiseksi ei ole kuitenkaan ryhdytty.
Tarkastuksessa kuntoutusasiain neuvottelukunnan toimintaan kohdistuneen
kritiikin osalta todettiin asiantuntijakuulemisessa, että syksyn 2012
ja kevään 2013 välisenä aikana
kuntoutusasiain neuvottelukunnan toiminta on aktivoitunut. Neuvottelukunnassa
tultaneen hyväksymään neuvottelukunnan
asettaman työryhmän ehdotukset työntekoa
tukevan kuntoutuksen kehittämisestä (työurien
jatkamiseen). Työryhmätyöskentelyn tavoitteena
on nimenomaan ollut selkeyttää kuntoutuksen työnjakoa
ja sitä, että vastuu kuntoutusasiakkaasta olisi
selkeä. Kuntoutuksen työnjakoon liittyy kuitenkin
ongelmia, ja kuntoutukseen tarvittaisiin edelleen selkeämmät
työnjaot siitä, kuka kuntouttaa, milloin ja kenet.
Asiantuntijakuulemisessa pidettiin hyvänä sitä,
että tarkastusvirasto kiinnittää huomiota
kuntoutuksen vaikuttavuuteen. Kuntoutusasiain neuvottelukunta ei
tällä hetkellä kykene seuraamaan kokonaisvaltaisesti
kuntoutuksen vaikuttavuutta, vaikka yksittäisten kuntoutusmuotojen vaikuttavuudesta
onkin tietoa. Kuntoutuksen vaikuttavuuden arviointi on poliittisen
päätöksenteon kannalta ollut ongelmallista,
koska kuntoutuksesta ei kerätä vuosittain kattavaa
tietoa. Kuntoutuksen tiedonkeruu on kokonaisuudessaan hajanaista.
Asiantuntijalausunnon mukaan Kansaneläkelaitoksen ja työeläkelaitosten
kuntoutustoiminta tilastoidaan hyvin ja tilastointi on kunnossa.
Vastaavanlaista yhteismitallista tietoa toiminnan volyymistä ja
kohdentumisesta tarvitaan kaikesta kuntoutustoiminnasta. Kenelläkään
ei ole tällä hetkellä kokonaisvaltaista
käsitystä siitä, mitä kuntoutuksen
alueella tapahtuu. Edellisestä kuntoutusselonteosta on
kulunut yli kymmenen vuotta.
Tarkastusvaliokunta pitää kuntoutustoiminnan
tietoperustan ja tilastoinnin puutteita huolestuttavina. Eduskunta
ei saa käyttöönsä päätöksenteon
kannalta tärkeitä tietoja kuntoutustoiminnan kokonaiskustannuksista
eikä toiminnan volyymista. Eduskunnan näkökulmasta
kuntoutustoiminnan kokonaistaloudellinen merkitys ja kuntoutuksen
vaikutukset jäävät epäselviksi.
Puutteelliset tiedot vaikeuttavat myös kuntoutustoimintaa
toteuttavien ja ohjaavien viranomaisten toimintaa. On merkillepantavaa,
ettei kuntoutusasiain neuvottelukunta ole kyennyt tuottamaan asianmukaista
tietoa kuntoutustoiminnan vaikuttavuudesta, vaikka sen tuottaminen
on neuvottelukunnan lakisääteinen tehtävä.
Tarkastusvaliokunnan mielestä kuntoutukseen osoitettuja
varoja ei ole kohdennettu oikeudenmukaisella eikä tarkoituksenmukaisella
tavalla. On tuettu kuntoutusmuotoja, joilla ei ole ollut lainkaan
kuntouttavaa vaikutusta tai vaikutus on ollut vain vähäinen.
Valiokunnan mielestä julkista tukea ei tule suunnata kuntoutusmuodoille,
joiden osalta vaikuttavuutta ei voida osoittaa. Varoja tulee kohdentaa
nykyistä tarkoituksenmukaisemmin siten, että kuntoutukseen
pääsevät sitä todella tarvitsevat
ja erityisesti myös nuoret henkilöt. Myöskään
alueellisesti kuntoutus ei ole toteutunut oikeudenmukaisesti. Valiokunta
katsoo lisäksi, että kuntoutukseen pääsyn
kriteereitä tulee tarkistaa siten, että kuntoutukseen
päästään todellisten kuntoutustarpeiden
mukaan. Tämä tulee ottaa huomioon myös
kuntoutuksen alueellisessa kohdentamisessa.
Vuosina 2014—2015 sosiaali- ja terveysministeriössä tehdään
hallitusohjelmaan sisältyvä monialaisen kuntoutuksen
selvitystyö, johon osallistuvat kaikki tahot, joissa kuntoutusta
koskevia asioita valmistellaan. Tässä yhteydessä tulee
valiokunnan mielestä korjata myös kuntoutuksen
tietoperustan puutteet. On luotava tilastointi- ja rekisterijärjestelmät,
jotka tuottavat kattavat tiedot kuntoutuksen koko toimintakentästä.
Kuntoutusasiain neuvottelukunnan on puolestaan paneuduttava määrätietietoisesti kuntoutuksen
nykyistä tehokkaampaan seurantaan ja vaikuttavuustiedon
tuottamiseen.
Erityisopetuksen vaikuttavuus
Erityisopetuksen vaikuttavuutta koskeneessa tarkastuksessa selvitettiin
erityisopetuksen järjestelyjä ja vaikutuksia sekä sitä,
miten hyvin perusopetuslain yleinen tavoite tukea kaikkien oppilaiden
tervettä kasvua ja kehitystä toteutuu. Tarkastuksessa
tarkasteltiin laajojen rekisteriaineistojen avulla erityisopetuksessa
tapahtuneita muutoksia vuosina 2001—2010 kiinnittäen
huomiota eri ikäryhmien ja kuntien välisiin eroihin erityisopetuksen
tarjonnassa, järjestelyissä, perusteissa ja resursseissa.
Tämän lisäksi tarkastuksessa selvitettiin
erityisopetuksen vaikutuksia tarkastelemalla erityisoppilaiden siirtymistä toisen
asteen opintoihin ja niissä edistymistä sekä toisen
asteen tutkintojen suorittamista ja työllisyystilannetta
neljä vuotta perusopetuksen päättämisen
jälkeen.
Erityisopetus on tarkastusviraston mukaan lisääntynyt
perusopetuksessa oppilasmäärällä mitattuna
viimeisen vuosikymmenen aikana selvästi. Vuosina 2000—2010
erityisopetukseen otettujen ja siirrettyjen oppilaiden määrä kasvoi noin
60 prosenttia. Se on seurausta nimenomaan erityisopetuksen lisääntymisestä,
sillä osa-aikaista erityisopetusta saaneiden oppilaiden
määrä on pysynyt melko vakaana. Erityisoppilaiden määrän
lisääntymisen myötä myös
erityisopetukseen suunnatut resurssit ovat lisääntyneet. Vuonna
2010 erityisopettajien osuus oli vajaat 14 prosenttia perusopetuksen
opettajista.
Erityisopetuksen lisääntymiseen on useita syitä.
Asiantuntijakuulemisessa tuotiin esiin tilastotekniset syyt, diagnosoinnin
tarkentuminen ja erityispedagogisen tutkimustiedon lisääntyminen
sekä kehittynyt lääketiede. Maahanmuuttajataustaisten
(vieraskielisten) oppilaiden osuus erityisopetuksessa oli jonkin
verran kantaväestöä suurempi. Maahanmuuttajataustaisuudella
ei kuitenkaan ollut tilastollisesti merkitsevää vaikutusta
erityisopetukseen osallistumiseen. Hallinnollisten käytänteiden
muuttuminen vaikutti myös erityisoppilaiden määrään.
Samaan suuntaan vaikuttivat myös vapauttaminen oppiaineen
opiskelusta ja luokalle jättämisten väheneminen.
Lasten ongelmien kasvu on myös lisännyt erityisopetuksen
tarvetta. Kuntien saama korotettu valtionosuus jokaisesta erityisoppilaasta vaikutti
samaan suuntaan. Huomionarvoinen seikka on myös erityistä tukea
saavien tyttöjen ja poikien määrän
suuri ero. Vuonna 2012 erityistä tukea sai tytöistä vain
4,8 %, mutta pojista sitä sai 10,3 %.
Tarkastusvaliokunnan mielestä tyttöjen ja poikien
välisten erojen ja niihin johtaneiden syiden selvittäminen
on tarpeen.
Osa-aikaista erityisopetusta järjestetään
oppilaalle, jolla on lieviä oppimis- tai sopeutumisvaikeuksia
ja joka tarvitsee muun opetuksen yhteydessä erityistä tukea
oppimisen edellytysten parantamiseksi. Sitä annetaan muun
opetuksen ohessa samanaikaisopetuksena, pienryhmässä tai
yksilöllisesti. Opetus pitää niveltää oppilaan saamaan
muuhun opetukseen. Oppilas otetaan tai siirretään
erityisopetukseen, jos oppilaan opetusta ei vammaisuuden, sairauden,
kehityksessä viivästymisen tai tunne-elämän
häiriön taikka muun niihin verrattavan syyn vuoksi
voitu järjestää muuten. Tällöin
on kyse siitä, että oppilas tarvitsee tukiopetusta
ja osa-aikaista erityisopetusta vaativampia erityistoimenpiteitä. Erityisopetukseen
ottamisella tarkoitetaan sellaista tilannetta, jossa oppilaalle
tehdään erityisopetuspäätös
jo silloin, kun hänet otetaan esi- tai perusopetuksen oppilaaksi.
Ensisijaisena tavoitteena erityisopetuksessa on tukea oppilasta
opiskeluun siten, että yleisen oppimäärän
mukaiset tavoitteet on mahdollista saavuttaa. Jos oppilas ei tukitoimista
huolimatta saavuta niitä, oppimäärä yksilöllistetään
joko koko perusopetuksen oppimäärän tai
yksittäisten oppiaineiden osalta. Oppimäärän
yksilöllistämisen edellytyksenä oli ennen
vuoden 2010 perusopetuslain muutoksia päätös
oppilaan siirtämisestä tai ottamisesta erityisopetukseen.
Vuoden 2010 muutosten jälkeen oppimäärän
yksilöllistäminen edellyttää erityisen
tuen päätöstä.
Osa-aikaista erityisopetusta annettiin eniten perusopetuksen
ensimmäisinä vuosina. Erityisopetukseen siirrettyjen
oppilaiden määrä kuitenkin kasvoi perusopetuksen
aikana, ja erityisopetusta annettiin eniten perusopetuksen viimeisinä vuosina.
Tarkastusviraston suosituksen mukaan tukijärjestelmää tulisi
muokata siten, että riittävän varhaisella
puuttumisella saataisiin vähennettyä tarvetta
erityiseen tukeen ja oppimäärien yksilöllistämisiin
perusopetuksen viimeisillä luokilla.
Kuntien erityisoppilaiden määrissä on
esiintynyt suuria eroja, ja erot ovat kasvaneet vuodesta 2001 vuoteen
2010. Erojen kasvun taustalla on nimenomaan 9-vuotista oppivelvollisuutta suorittavien
erityisoppilaiden osuuden kasvu. Kuntien väliset erot eivät
olleet selvässä yhteydessä kunnan kokoon.
Erityisoppilaiden osuus oli jonkin verran suurempi kaupunkimaisissa kunnissa.
Erityisopetukseen ottaminen ja siirtäminen painottuivat
voimakkaasti perusopetuksen viimeisille luokille. Vuonna 2001 ensimmäisen luokan
oppilaita otettiin erityisopetukseen 4 prosenttia ja vuonna 2008
6 prosenttia. Ensimmäisen luokan jälkeen erityisoppilaiden
osuus kasvoi sekä ala- että yläkoulussa.
Perusopetuksen päättövaiheessa yhdeksännen
luokan syksyllä erityisoppilaiden osuus vaihteli 6 ja 11
prosentin välillä. Syksyllä 2010 erityisopetukseen
oli otettu tai siirretty vajaat 11 prosenttia yhdeksäsluokkalaisista.
Sivistysvaliokunnan perusopetuslain muuttamisesta antaman mietinnön
(SiVM 4/2010 vp — HE 109/2009 vp)
perusteella eduskunta edellytti ja totesi muun ohella, että hallituksen
esityksen tarkoituksena on vahvistaa oppilaan oikeutta suunnitelmalliseen
varhaiseen ja ennalta ehkäisevään oppimisen
ja kasvun tehostettuun tukeen. Lausumassa edellytettiin myös,
että hallitus seuraa sitä, toteutuuko oppilaan
oikeus erityiseen tukeen hänen oppimisedellytystensä mukaisesti,
ja ryhtyy tarvittaessa toimenpiteisiin, jos osoittautuu, että oppilaan
mahdollisuudet saada oppimiseen tukea tarpeen mukaan ja mahdollisuudet
tuloksekkaaseen oppimiseen heikentyvät. Lisäksi
lausumassa edellytettiin, että opetus- ja kulttuuriministeriön
tulee antaa asiasta sivistysvaliokunnalle selvitys vuoden 2013 loppuun
mennessä.
Tarkastusvaliokunta jää odottamaan opetus- ja
kulttuuriministeriön selvitystä, jotta se voi verrata
viime vuosien kehitystä nyt tarkasteltavana olevaan vuosien
2001—2010 kehitykseen ja tehdä asiasta johtopäätökset.
Tarkastusvaliokunnan mielestä tuen painottuminen peruskoulun
loppupäähän merkitsee sitä, että tavoite
mahdollisimman varhaisesta tuesta ei toteudu eikä tuella
ole tavoiteltua ennalta ehkäisevää vaikutusta.
Kun tukea ei anneta riittävän aikaisin, kokevat
oppilaat epäonnistumisia, jotka puolestaan heikentävät
ongelmaisten oppilaiden itsetunnon kehitystä. Tällaiset
kokemukset saattavat johtaa oppilaiden syrjäytymisvaaran
ja syrjäytymisen lisääntymiseen.
Tarkastusviraston havaintojen mukaan perusopetuksen osittain
tai kokonaan yksilöllistetyn oppimäärän
suorittaneet siirtyvät heikommin opiskelemaan toisen asteen
opintoja. Nämä oppilaat myös keskeyttävät
muita useammin toisen asteen opinnot, ja heidän työllisyystilanteensa
on heikompi neljä vuotta perusopetuksen päättämisen
jälkeen. Myös alueelliset erot toisen asteen opintoihin
osallistumisessa ovat suuria erityisopetuksen oppilailla. Perusopetuksen oppimäärän
suorittaneista toisen asteen opinnot aloitti välittömästi
lähes 94 prosenttia yhteisvalintaan osallistuneista nuorista.
Perusopetuksen osittain yksilöllistetyn oppimäärän
suorittaneista toisen asteen opintoihin siirtyi välittömästi ikäryhmästä riippuen
77—84 prosenttia. Toisen asteen opinnot keskeytyivät
kolmanteen syksyyn mennessä osittain ja pääosin
tai kokonaan yksilöllistetyn oppimäärän
suorittaneilla useammin kuin perusopetuksen oppimäärän
suorittaneilla opiskelijoilla. Kun perusopetuksen oppimäärän
suorittaneista noin 94 prosenttia suoritti toisen asteen opintoja
kolmantena syksynä, oli vastaava prosenttiosuus osittain
yksilöllistetyn oppimäärän suorittaneilla
81 prosenttia vuoden 2004 ikäryhmässä ja
78 prosenttia vuoden 2006 ikäryhmässä.
Erityisopetuksen tilastointi painottuu asiantuntijakuulemisen
mukaan valtion rahoituksen pohjana oleviin tekijöihin ja
erityisopetuksen kehittämisen kannalta muut tärkeät
tekijät jäävät vähemmälle
huomiolle. Tilastoinnin muutokset kytkeytyvät ensisijaisesti
vuonna 2010 voimaan tulleeseen valtionosuusjärjestelmään. Nykyisellään
oppimääriä koskevaa tilastotietoa ei
enää saada vuosiluokittain vaan ainoastaan koko
ala- tai yläkoulun yhteismääristä.
Tarkkaa tilastotietoa siitä, kuinka moni perusopetuksen päättänyt
on suorittanut yksilöllistetyn oppimäärän,
ei ole. Nykyisellä tiedonkeruulla ei myöskään
saada tietoa erityisopetuksen kohderyhmistä ja heille tarjotuista
tuen tasoista ja opetuksen järjestämispaikoista.
Tilastoinnin haasteena on saada opetuksen järjestämistä koskevia
yksityiskohtaisia tietoja, jotka samalla olisivat luotettavia ja
vertailukelpoisia.
Tarkastusvaliokunnan tilaamassa marraskuussa 2013 valmistuneessa
tutkimuksessa Nuorten syrjäytyminen; tietoa, toimintaa
ja tuloksia? (Eduskunnan tarkastusvaliokunnan julkaisu 1/2013)
paneudutaan monipuolisesti nuorten syrjäytymiseen liittyviin
ongelmiin ja syrjäytymisen ehkäisyyn. Tutkimuksen
mukaan syrjäytymisen näkökulmasta peruskoululla
on lasten ja nuorten elämänkaaressa keskeinen
merkitys, sillä koulu tavoittaa koko ikäluokan
ja koulun tarjoamalla varhaisella tuella on suuri merkitys. Tutkimuksessa
tuodaan korostetusti esiin varhaisen tuen ja reagoinnin työotteen
tarve. Tarkastusvaliokunnan kannanotot nuorten syrjäytymisestä valmistuvat
kevätistuntokaudella 2014.
Tarkastusvaliokunnan mielestä opetus- ja kulttuuriministeriön
tulee ryhtyä toimenpiteisiin, joilla peruskoulun osa-aikaista
erityisopetusta tehostetaan ja ehkäistään
erityisopetustarpeiden kasautumista peruskoulun viimeisille luokille.
Vain riittävän varhaisella oppilaan ongelmiin
puuttumisella voidaan oppilaalle turvata oikeus hänen tarvitsemaansa
erityiseen tukeen. Valiokunta pitää myös
tärkeänä, että opetus- ja kulttuuriministeriö sekä sosiaali-
ja terveysministeriö kiinnittävät erityistä huomiota oppilaan
perheen tukemiseen, sillä sen avulla voidaan ehkäistä koulussa
esiin nousevia oppilaan ongelmia. Varhaisella puuttumisella ja erityisopetuksen
oikealla ajoituksella parannetaan oppilaan jatkokoulutukseen pääsyn
ja työllistymisen edellytyksiä sekä ehkäistään
erityisopetuksen viivästymisestä ja puutteista
yhteiskunnalle aiheutuvia kustannuksia.
Opetus- ja kulttuuriministeriön ja sen alaisen hallinnon
tulee paneutua erityisopetuksen merkittäviin kuntakohtaisiin
eroihin. Erityisopetuksen sisältöjä ja
toimintatapoja on tarpeen kehittää ja yhtenäistää siten,
että ne tukevat alueellisesti tasavertaisemman erityisopetuksen
toteutumista.
Tarkastusvaliokunnan mielestä opetus- ja kulttuuriministeriön
ja erityisopetuksen seurannasta vastaavien muiden viranomaisten
on paneuduttava määrätietoisesti erityisopetuksen seurannan
ja tilastoinnin puutteiden korjaamiseen. Oppilaan tukitarpeiden
havaitseminen, tukitoimenpiteiden tarkoituksenmukainen kohdentaminen
ja tuen vaikuttavuuden arviointi edellyttävät,
että käytettävissä on riittävästi
luotettavaa ja vertailukelpoista tilasto- ja seurantatietoa.