Perustelut
Eri valiokuntien huomioita
Tarkastusvaliokunta toteaa, että sosiaali- ja terveydenhuollon
sähköisten tietojärjestelmien tulokselliselle
ja tehokkaalle käytölle on edelleen monia käytännön
esteitä ja rakenteellisia ongelmia. Näiden esteiden
poistaminen on valiokunnan mielestä keskeinen osa suomalaisen
sosiaali- ja terveydenhuollon uudistamista sekä palvelujen
laadun ja tuottavuuden parantamista. Suomen on oltava aktiivisesti
mukana myös kansainvälisessä terveydenhuollon
tietojärjestelmien standardoinnissa ja kehitystyössä.
Tätä edellyttää mm. Euroopan
unionin sisällä tapahtuva potilaiden vapaan liikkuvuuden
ja sähköisten potilastietojen vaihdon edistäminen
(ns. potilasdirektiivi 2011/24/EU).
Terveydenhuollon sähköisten tietojärjestelmien
kehittämiseen käytetään Suomessa
ja muissa Pohjoismaissa merkittävässä määrin
julkisia varoja. Julkisen terveydenhuollon IT-kustannukset olivat
vuonna 2010 noin 300 miljoonaa euroa, joka on noin 2,7 % julkisen
terveydenhuollon kokonaismenoista. Lisäksi sosiaali- ja
terveydenhuollon alueellisten tietohallintohankkeiden kehittämiseen
on käytetty vuosina 2000—2009 noin 180 miljoonaa
euroa.
Valtiovarainvaliokunta korostaa kehysmietinnössään
tietojärjestelmien toimivuuden ja hyväksikäytön
parantamista. Toimivilla tietojärjestelmillä voidaan
parantaa työn tuloksellisuutta ja auttaa osaltaan vastaamaan
kestävyysvajeesta aiheutuviin haasteisiin. Erityisen tärkeää on
valiokunnan mielestä saada käyttöön
toimivat sosiaali- ja terveydenhuollon tietojärjestelmät
ja huolehtia ylipäänsä järjestelmien
yhteentoimivuudesta, kokonaistaloudellisuudesta ja tietoturvasta.
Valtiovarainvaliokunta korostaa, että myös hankintatoimeen
ja kilpailuttamiseen liittyvällä osaamisella voidaan
saavuttaa mittavia tuottavuushyötyjä (VaVM
15/2011 vp — VNS 1/2011
vp).
Tarkastusvaliokunta on viime vuosina käsitellyt useasti
viranomaisten sähköisiä tietojärjestelmiä ja
niiden kehittämisessä sekä käytössä ilmenneitä ongelmia.
Eduskunta on edellyttänyt hallituksen valmistelevan valtion
tietohallinnon vaikuttavuuden lisäämiseksi tarpeellisen
lainsäädännön, jossa määritellään
valtiovarainministeriön ohjaustoimivalta ja muut tarpeelliset asiat
(TrVM 1/2008 vp). Kannanoton edellyttämä tietohallintolaki
tuli voimaan 1.9.2011. Lainsäädännön
lisäksi eduskunta on edellyttänyt, että hallitus
ryhtyy toimenpiteisiin, joilla taataan julkishallinnon ja ensimmäiseksi
terveydenhuollon tietojärjestelmien yhteentoimivuus, yhteiset sovelluspalvelut
ja avoimet rajapinnat tietojärjestelmien väliseen
saumattomaan tietojenvaihtoon (TrVM 6/2008 vp).
Samoin eduskunta on edellyttänyt, että hallitus
varmistaa kansallisen terveydenhuollon tietojärjestelmän
käyttöönoton laissa asetetun aikataulun
mukaisesti 1.4.2011 mennessä. Sittemmin eduskunta on siirtänyt
lain voimaantuloajan vuodelle 2014, koska tavoitetta ei määräajassa saavutettu.
Tarkastusvaliokunta on edellyttänyt, että hallitus
selvittää terveydenhuollon tietojärjestelmän
viivästymisen syyt ja esittää uskottavan
suunnitelman ja aikataulun, jonka mukaisesti terveysarkisto saadaan
mahdollisimman nopeasti käyttöön,
ja raportoi toimenpiteistään valtion tilinpäätöskertomuksessa
keväällä 2010. Valtion tilinpäätöskertomusta
koskevassa mietinnössään keväällä 2010
valiokunta on todennut, että sosiaali- ja terveysministeriö on
antanut liian myönteisen kuvan eResepti-hankkeen etenemisestä (TrVM
5/2010 vp). Sähköisten reseptien käyttöönotto
alkoi Turussa 20.5.2010. Vuoden 2012 huhtikuun loppuun mennessä sähköisiä reseptejä
oli
kirjoitettu noin miljoona, kun vuosittain apteekit toimittavat noin
50 miljoonaa reseptiä.
Syksyllä 2011 valiokunta kiinnitti huomiota terveydenhuollon
tietojärjestelmiä koskeneessa tarkastuskertomuksessa
todettuihin lainvastaisiin menettelyihin ja viranomaisille annettuihin huomautuksiin,
jotka koskivat sosiaali- ja terveysministeriön, Terveyden
ja hyvinvoinnin laitoksen ja Valviran hankintatoimintaa sekä ministeriön
kohdalla lisäksi valtionavustusmenettelyjä (TrVM
5/2011 vp — K 17/2011
vp).
Sosiaali- ja terveysvaliokunta on käsitellyt toimialansa
IT-hankkeiden tilannetta ja etenemistä niitä koskevien
lainsäädäntömuutosten yhteydessä.
Lakien valiokuntakäsittelyssä on tullut esiin
sähköisten potilastietojärjestelmien
kehittämisen sisältöön ja aikatauluihin
liittyviä epävarmuustekijöitä,
jotka asettavat suuria haasteita lainsäädännön
toimeenpanolle ja ohjaukselle. Osa näistä riskeistä on
valiokunnan mukaan toteutunut. Valiokunta on myös korostanut,
että uudistusten toteuttamiseen on varattava riittävät
voimavarat (StVM 30/2010 vp).
Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää tärkeänä, että sähköisten
asiakastietojärjestelmien kansallinen kehittäminen
etenee suunnitellusti ja siten, että järjestelmien
avulla voidaan parantaa palvelujen laatua ja lisätä tuottavuutta.
Samoin valiokunnan käsityksen mukaan sosiaali- ja terveysministeriön
on aiheellista kiinnittää huomiota erityisesti
Valtiontalouden tarkastusviraston kannanottoihin tietohallinnon
strategiatason johtamisesta ja operatiivisen tason IT-johtamisesta,
johtamisvastuista sekä hankinta- ja valtionavustusmenettelyistä (StVL
7/2011 vp — K 17/2011
vp).
Tulevaisuusvaliokunta on puolestaan useissa yhteyksissä tarkastellut
julkisten palvelujen sähköistämistä ja
esittänyt kannanottoja terveydenhuollon tietojärjestelmien
yhtenäistämisen vakavista viiveistä ja
järjestelmätason virhearvioinneista. Tulevaisuusvaliokunnan
mielestä sähköinen resepti ja kokonaisuutena
sähköinen potilastietojärjestelmä on
kansalaisen ja terveydenhuollon kannalta edelleen yksi tärkeimmistä tavoitteista
(TuVL 1/2011 vp — K
2/2011 vp).
Tarkastuksen pääkysymykset ja tulokset
Valtiontalouden tarkastusvirasto käynnisti vuoden 2009
alussa sosiaali- ja terveydenhuollon valtakunnallisia IT-hankkeita
koskevan tarkastuksen. Sen tavoitteena oli selvittää,
ovatko sosiaali- ja terveydenhuollon kansallisille IT-hankkeille
asetetut tavoitteet toteutuneet, mitä toimenpiteitä on
saatu aikaan ja onko eduskunnan sekä hallituksen linjaukset
otettu huomioon palveluiden suunnittelussa ja toteutuksessa. Tarkastuksen
kohteina olivat sähköisen potilaskertomuksen ja
sähköisen lääkemääräyksen
kehittämishanke (KanTa-hanke) sekä sosiaalihuollon Tikesos-tietoteknologiahanke
(VTV:n tuloksellisuuskertomus 217/2011).
Tarkastusviraston esittämän arvion mukaan Kansallinen
Terveysarkisto -hankkeeseen (KanTa) kuuluvien tietojärjestelmäpalveluiden kehittäminen
ja valtakunnallinen sekä alueellinen käyttöönotto
julkisessa ja yksityisessä terveydenhuollossa
tulee kokonaisuudessaan maksamaan noin 400—500 miljoonaa
euroa.
Alueellisia hankkeita koskevan tarkastuksen pääkysymyksenä oli
arvioida, ovatko valtionavustuksia saaneiden sosiaali- ja terveydenhuollon
IT-hankkeiden toteutukset olleet tuloksellisia ja onko niillä ollut
tuloksellisuuden edellytyksiä. Tarkastukset kohdistuivat
pääosin vuosille 2004—2007, joista viimeiset
hankkeet päättyivät vuonna 2010 (VTV:n
tuloksellisuustarkastuskertomus 1/2012).
Valtionapulainsäädännön,
hankintalainsäädännön ja EU-valtiontukisääntöjen
noudattaminen on tietojärjestelmähankkeissa yksi
keskeinen tuloksellisuuden edellytystekijä.
Tarkastuksessa selvitettiin, millaisia tavoitteita sosiaali-
ja terveysministeriön rahoittamissa sosiaali- ja terveydenhuollon
IT-hankkeissa on asetettu, millaisilla toimenpiteillä tavoitteita on
pyritty saavuttamaan ja kuinka hankkeiden ohjaus, riskienhallinta,
seuranta ja valvonta on toteutettu, miten sosiaali- ja
terveysministeriön rahoittamat potilastietojärjestelmien
ns. klusterihankkeet on toteutettu sekä onko toteutus tehty
tarkoituksenmukaisella tavalla.
Lisäksi tarkastuksen kohteena oli, millaisia sosiaali-
ja terveydenhuollon sähköisen asioinnin palveluita
tai palvelusovelluksia on toteutettu, mitä hyötyä niistä on
ollut sosiaali- ja terveydenhuollolle, miten palvelut
on onnistuttu yhdistämään osaksi sosiaali-
ja terveydenhuollon tietojärjestelmiä, onko hankkeiden
toteutuksessa noudatettu julkisten varojen käyttöä koskevia
lakeja sekä valtionavustus- ja rahoituspäätösten
ehtoja.
Tarkastuskohteina olivat sosiaali- ja terveysministeriön
rahoittamat alueelliset IT-hankkeet, Tekesin rahoittamat terveydenhuollon
IT-hankkeet FinnWell-ohjelmassa sekä Raha-automaattiyhdistyksen
tuotoista maksetut avustukset sosiaali- ja terveydenhuollon IT-hankkeille
sekä eräät Euroopan rakennerahastojen
varoista tuetut IT-hankkeet. Näitä hankkeita oli
rahoitettu yhteensä 180 miljoonalla eurolla.
Tarkastuksen päätuloksena todettiin, että sosiaali-
ja terveydenhuollon IT-hankkeisiin myönnetyillä avustuksilla
oli saatu aikaan paikallisesti käyttöönotettuja
toteutuksia. Sosiaalihuollon hankkeiden hallinta oli pääosin
järjestetty asianmukaisesti, mutta terveydenhuollon hankkeiden
hallinnassa havaittiin tarkastuksessa ongelmia. Hankkeille kohdennetut
määrärahat oli hajautettu valtionavustuksina
paikallisten ja pienten hankkeiden toteuttamiseen. Toteutetulla
mallilla ei ole saatu valtakunnallisesti vaikuttavia tuloksia, vaan
tulokset ovat jääneet paikallisesti hyödynnettäviksi.
Tuloksellisuuden puutteiden syyt ovat paikannettavissa paitsi
monikanavaiseen rahoitukseen myös toimintaympäristöön,
jossa palvelujen järjestämisvastuu on hajautunut.
Myöskään rahoitusmalli ei ollut sellainen,
että se olisi luonut yhteisiä hankemalleja, joilla
saataisiin aikaan tehokkaasti vaikuttavia tuloksia. Tarkastuksessa
havaittiin valtionavustusten käytössä menettelyitä,
jotka eivät olleet hyvän hallinnon mukaisia ja
jotka olivat osittain lainvastaisia. Tarkastuksessa havaittiin useita
ongelmia erityisesti hankintalain noudattamisessa sekä julkisten
hankintojen toteutuksessa. Tarkastuksen aikana hankintoihin liittyen
esitettiin perusteita, jotka osoittivat, että osaaminen
julkisten hankintojen toteutuksessa on monin osin julkisessa hallinnossa
puutteellista lähtien hankintoja koskevien yleisten periaatteiden
tuntemisesta.
Valtiontalouden tarkastusvirasto on Euroopan unionin toiminnasta
tehdyn sopimuksen 287 artiklan perusteella osa unionin ulkoista
valvontaa ja valvoo tarkastuksellaan näin unionin oikeuden
toteuttamista taloudenhoidossa. Tarkastusvirasto tulkitsee hankintalainsäädäntöä niillä
kriteereillä,
joilla sitä sovelletaan EU:n tuomioistuimessa, EU-komissiossa
ja Suomessa markkinaoikeudessa. Tarkastuksen yhteydessä tarkastuskohteilta
saadut näkemykset hankintojen toteutuksesta eivät
vastanneet voimassa olevan oikeuden mukaisia tulkintoja hankintalain
soveltamisesta.
Kansallisen terveyshankkeen IT-avustukset
Tarkastuksen perusteella sosiaali- ja terveysministeriön
Kansallisen terveyshankkeen rahoituksella toteutetuilla paikallisilla
ja alueellisilla IT-hankkeilla ei saatu aikaan valtakunnallisesti
vaikuttavia tuloksia niille asetetuista tavoitteista huolimatta.
Hankkeissa saatiin aikaan selvityksiä, määrityksiä,
pilotteja ja joitakin tuotantokäyttöön
saatuja alueellisia potilastietojen järjestelmäratkaisuja
sekä lähete- ja hoitopalauteratkaisuja. Osa hankkeiden
tuotoksista oli tarkastusta tehtäessä keskeneräisiä ja
osassa hankkeita järjestelmien käyttöönotot
oli keskeytetty, koska ne todettiin käyttöön
soveltumattomiksi käytettävyysongelmien vuoksi
tai järjestelmille ei ollut todellista käyttötarvetta.
Sosiaali- ja terveysministeriön rahoittamissa paikallisesti
ja alueellisesti toteutetuissa IT-hankkeissa todettiin myös
runsaasti ongelmia hankkeiden toimeenpanossa. Ohjelmistojen hankintakustannuksia
oli kirjattu vaihtelevasti valtionavustusselvityksissä investointikustannuksiksi
siitä syystä, että useissa hankkeissa
niille asetetut rajat investointien yhteismäärästä ylittyivät.
Tästä syystä ohjelmistojen hankintakustannuksia
oli kirjattu palveluostoihin, jolloin investointiosuudet eivät
näyttäneet ylittyvän. Samalla hanketoteuttajalla
ohjelmistohankintojen kirjausperusteet saattoivat vaihdella sen
mukaan, miten paljon hankkeessa tehtiin ohjelmistoihin liittyviä hankintoja
ja millainen osuus siitä muodostui hankkeen kokonaiskustannuksista. Sosiaali-
ja terveysministeriö oli asettanut valtionavustuspäätöksissä ehdoksi,
ettei investointien osuus saa ylittää 20:tä prosenttia
hankkeen kokonaiskustannuksista. Tarkastuksessa myös ilmeni,
että hankkeiden toteuttajat olivat tehneet runsaasti perusteettomia
suorahankintoja tai valtionavustuksia oli ohjattu hankkeissa mukana
olleiden yritysten tuotekehityksen tukemiseen. Tarkastusvirasto
on tehnyt yhteensä 25 hanketta tai hankekokonaisuutta koskevan
takaisinperintäselvityspyynnön sosiaali- ja terveysministeriölle.
Tarkastusvaliokunnan mielestä hankkeiden toteutuksessa
ilmenneet ongelmat kertovat siitä, ettei sosiaali- ja terveysministeriö ollut
järjestänyt valtionapuviranomaisena valtionavustuslain 15 §:n
mukaisesti valtionavustusta saaneiden hankkeiden valvontaa. Ministeriöltä puuttui
myös
selkeä ohjeistus hankkeiden toteuttamisesta eivätkä ministeriön
ja silloisten lääninhallitusten roolit olleet
selkeitä hankkeiden ohjauksessa ja valvonnassa.
Terveydenhuollon toimialan IT-hankeosaamisen puute näkyi
myös hankintojen toteutuksessa. Tarkastusviraston havaintojen
mukaan suorahankintojen määrä oli poikkeuksellisen suuri,
kun otetaan huomioon hankintalain ja oikeuskäytännön
lähtökohta, joka edellyttää julkisten
hankintojen kilpailuttamista ja suorahankintojen edellytysten suppeaa
tulkintaa. Suorahankintojen toteuttaminen ei rajoittunut pelkästään
valtionavustusta saaneisiin organisaatioihin, vaan perusteettomia
suorahankintoja oli tehty myös sosiaali- ja terveysministeriössä sekä Terveyden
ja hyvinvoinnin laitoksessa (entinen Stakes ja KTL).
Valiokunnan mielestä on selvää, että hankintoja
valmisteltaessa ei ole tehty riittävää pohjatyötä sen
selvittämiseksi, milloin hankinnat tulee kilpailuttaa ja
milloin suorahankinnan edellytykset ovat olemassa. Jatkossa hankintaosaamista
tulee vahvistaa selkeillä linjauksilla ja ohjeistuksella.
Tekesin rooli valtionapuviranomaisena ja FinnWell-ohjelma
Tarkastuksen havaintona oli, että Tekesin FinnWell-ohjelma
ei saavuttanut sille asetettuja kansainvälistymistavoitteita
ja ohjelmassa aikaansaadut ratkaisut jäivät paikallisiksi
toteutuksiksi, joista osa ei ollut enää käytössä tarkastusta suoritettaessa.
Ohjelma ei tuottanut huomattavista panostuksista huolimatta siltä odotettuja kansallisia
tai kansainvälisiä läpimurtoja. Ohjelman
päämääränä oli
laaja-alainen yhteistyön kehittäminen sekä ohjelman
tulosten levittäminen kansallisesti. Ohjelman kokonaisrahoitus
oli noin 92 miljoonaa euroa, josta kuntien hankkeisiin käytettiin
noin 10 miljoonaa euroa.
Valiokunnan käsitys on, että ohjelman päämäärää voidaan
pitää oikeana, mutta sen käytännön
toteutuksessa hanketasolla on ollut monia ongelmia. Julkisen terveydenhuollon
rakenteet nykymuodoissaan eivät tue hyvien käytäntöjen levittämistä,
ja monikanavainen rahoitus osaltaan luo päällekkäisyyttä ja
pirstaleisuutta kehitystyöhön. FinnWell-ohjelma
ei pystynyt edistämään näkyvästi
terveydenhuollon tietojärjestelmien yhteentoimivuutta,
vaikka se pyrki erityisesti yliopistoille suuntaamallaan rahoituksella edistämään
sitä. Esimerkiksi Kuopion yliopiston tutkimushankkeiden
kustannukset olivat yhteensä yli kaksi miljoonaa euroa.
Ohjelma koostui joukosta pieniä hankkeita, joilla ei
ole ollut edellytyksiä saavuttaa valtakunnallisia tavoitteita.
Tarkastusviraston käsityksen mukaan toimintamalli, jossa
yksittäisen sairaanhoitopiirin tai kunnan halutaan levittävän
hankkeessa kehittämäänsä uutta
toimintatapaa, ei ole käytännössä toimiva
eikä tuloksellinen rahoitusmalli. Pienillä paikallisilla
hankkeilla ei ole edellytyksiä laajojen muutosten tekemiseen.
Yhdeksi levittämisen ongelmaksi nähtiin myös
se, että kaupungit kilpailevat toistensa kanssa, mikä saattaa
joissakin tapauksissa estää yhteistyötä.
Samaan tulokseen päätyi myös Tekes
FinnWell-ohjelman väliarvioinnin perusteella vuonna 2007.
Siinä todettiin kuntayhteisöjen osalta, että tavoitetasoa
on tarpeen nostaa ja pyrkiä järjestelmätason
muutoksiin. Tämän arvioinnin seurauksena Tekes
keskeytti kuntayhteisöjen hankkeiden rahoituksen ja linjasi
toimintaansa uudelleen.
Tekes on esittänyt, että FinnWell-ohjelmassa saatiin
aikaan 262 uutta tuotetta, palvelua ja tuotantoprosessia. Niin ikään
Tekes on esittänyt, että ohjelmaan osallistuneiden
pk-yritysten yhteenlaskettu vuotuinen liikevaihto kasvoi vajaasta
100 miljoonasta eurosta yli 170 miljoonaan euroon vuosina 2004—2010.
FinnWell-ohjelman tavoitteena oli kasvattaa siihen osallistuvien
yritysten liikevaihtoa niin, että alan yritysten liikevaihto
olisi miljardi euroa vuonna 2009, josta viennin osuus olisi 80 prosenttia.
FinnWell-ohjelman vaikutukset tuotteiden vientiin jäivät
kuitenkin vähäisiksi asetettuihin tavoitteisiin
nähden, eikä tarkastuksessa pystytty todentamaan
yritysten liikevaihdon merkittävää kasvamista.
Valiokunta toteaa, ettei tarkastuksessa voitu todentaa selkeää ja
luotettavaa syy-yhteyttä yritysten liikevaihdon ja FinnWell-ohjelman
toteutuksen välille. Valiokunnan mielestä Tekes
on antanut liian positiivisen kuvan FinnWell-ohjelman toteuttamisesta.
Valiokunta korostaa, että valtionapuviranomaisen velvollisuutena
on tuottaa ja jakaa tietoa myös sellaisista tuloksista,
jotka eivät ole olleet onnistuneita. Valiokunnan mielestä tämä on
viranomaistoiminnan luotettavuutta ja puolueettomuutta ajatellen
keskeinen vaatimus ja uskottavan toiminnan lähtökohta.
Tarkastusviraston mukaan Tekes ei ollut järjestänyt
FinnWell-ohjelmassa valvontaansa valtionavustuslain 15 §:n
edellyttämällä tavalla. Tekes lähti
rahoittamaan terveydenhuollon kuntien ja kuntayhtymien tietoteknologiahankkeita, vaikka
sen toimintaa koskevissa säännöksissä ei ollut
säädetty mahdollisuudesta rahoittaa kuntia ja
sairaanhoitopiirejä. Tästä syystä muun
muassa maksatuspäätöksissä on
virheellisiä viittauksia säännöksiin,
joiden perusteella valtionavustuksia maksettiin.
Tarkastusvirasto on tehnyt yhteensä neljän hankkeen
osalta Tekesille takaisinperintää koskevan selvityspyynnön.
Perusteena ovat olleet hankkeissa tehdyt kilpailuttamattomat hankinnat,
joille ei ole ollut hankintalain mukaisia perusteita.
Euroopan parlamentti on korostanut päätöslauselmassaan
(2008/2139(INI)) esikaupallisista hankinnoista innovoinnin
edistämiseksi, että esikaupallisiin hankintoihin
sovellettavasta erityisestä lähestymistavasta
huolimatta olisi aina silti noudatettava julkisia hankintoja koskevia hyviä periaatteita
eli avoimuutta ja kilpailuttamista, jotta voidaan varmistaa lopputuotteen vastaavan
asiakkaiden tarpeita.
Tarkastusvirasto on esittänyt yksityiskohtaiset perustelunsa
sille, miksi Tekesin harjoittamat valtionavustuksiin ja niiden käyttöön
liittyvät toimintamallit eivät ole voimassa olevien säännösten
mukaisia (tarkastuskertomus 1/2012, sivut 65—69).
Tekes ei voi perustaa toimintaansa sille, että se innovaatioiden
nimissä käynnistää toimenpiteitä,
jotka johtavat suorahankintamenettelyihin ja hankintalain lähtökohtien
sivuuttamiseen.
Asiantuntijakuulemisen yhteydessä kävi ilmi,
että Tekes on tulkinnut hankintalakia toisin kuin tarkastusvirasto
ja myös hankkinut kahdelta asiantuntijalta asiassa lausunnot,
jotka ovat valiokunnan saaman selvityksen mukaan keskenään
ristiriitaisia. Valiokunta oudoksuu menettelyä, jossa yksityisten
asianajotoimistojen lausunnoista on haettu neuvoa viranomaisten
välisiin hankintalain soveltamista koskeviin tulkintaerimielisyyksiin.
Valiokunnan mielestä näillä ei ole pystytty
horjuttamaan tarkastusviraston tulkintaa asiassa. Sinänsä valiokunta
pitää myönteisenä, että Tekes
on ilmoittanut tarkastuksen jälkeen kirjaavansa julkisen
sektorin rahoituspäätöksiin jatkossa
erityisehdon. Käytetty hankintamenettely tulee kuvata Tekesille
maksatuksen yhteydessä, jos se ei ole käynyt selväksi
rahoituspäätöstä tehtäessä.
Valiokunta korostaa, että Tekesin tehtävänä on
huolehtia siitä, että sen valtionavustusjärjestelmän
kautta toteutetut hankkeet noudattavat valtionavustuksen käyttöä koskevia
säännöksiä sekä valtionavustusehtoja.
Tekesin velvollisuus perustuu suoraan valtionavustuslain 15 §:n
ja 36 §:n säännöksiin.
Valiokunnan näkemyksen mukaan Tekesin tulee huolehtia siitä,
että se valtionapuviranomaisena valvoo valtionavustuspäätösten
ehtojen noudattamista, hankkii tarvitsemiaan käyttö-
ja seurantatietoja ja tekee tarvittaessa tarkastuksia sekä arvioi
avustusten tarpeellisuutta ja kehittämistarvetta.
Valtionavustukset ja markkinahäiriöt
Sosiaali- ja terveysministeriön aloitteesta sairaanhoitopiirit
ja kunnat perustivat vuonna 2004 niin kutsuttuja klusterihankkeita,
jotka perustuivat silloiseen potilaskertomusjärjestelmien markkinoiden
jakoon, ja hankkeet keskittyivät valitun yrityksen potilaskertomusjärjestelmän kehittämiseen
ja sen rahoittamiseen, jotta ne saatiin kansallisten määritysten
mukaisiksi. Sosiaali- ja terveysministeriö rahoitti klusterihankkeita
vuosina 2004—2007 yhteensä yli 10 miljoonalla
eurolla. Tarkastusta suoritettaessa klusterihankkeet olivat vielä kesken.
Niin ikään sosiaali- ja terveysministeriö oli
myöntänyt valtionavustuksia myös muille
IT-hankkeille, joiden pääasiallisena tarkoituksena
oli hankkeissa mukana olleiden yritysten tuotekehityksen tukeminen.
Tarkastusvirasto pitää ilmeisenä,
että sosiaali- ja terveysministeriö on ohjannut
valtionavustuksia tosiasiassa merkittävässä markkina-asemassa
olevien yrityksien tuotekehityksen tukemiseen. Tällaiset
valtiontuet ovat EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan (nykyisin
Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artikla) mukaan
lähtökohtaisesti kiellettyjä, ellei niitä ole
hyväksytty EU:n komissiossa etukäteen tai ne ovat
muulla perusteella sopivia sisämarkkinoille. Tarkastusvirasto
pitää tärkeänä, että sosiaali-
ja terveysministeriön myöntämien tukien
lainmukaisuus selvitetään. Valiokunta pitää hyvänä,
että sosiaali- ja terveysministeriö on ryhtynyt
selvittämään myönnettyjen valtiontukien
lainmukaisuutta ja takaisinperintää.
Valiokunta kiinnittää huomiota valtiontukiin ja
niiden mahdollisesti aiheuttamiin markkinavääristymiin.
Valiokunta korostaa, että valtionavustuslain 7.1 §:n
4 kohdan nojalla valtionapuviranomaisen velvollisuutena on etukäteen
varmistaa tukimuotojen lainmukaisuus sekä huolehtia siitä,
että valtionavustukset eivät aiheuta muita kuin
vähäisiä kilpailua ja markkinoiden toimintaa
vääristäviä vaikutuksia. Valtionapuviranomaisen
on huolehdittava valtionavustuksen asianmukaisesta ja riittävästä valvonnasta
hankkimalla valtionavustuksen käyttö- ja seurantatietoja
sekä muita tietoja samoin kuin tekemällä tarvittaessa
tarkastuksia (Laki 688/2001, 15 §).
Valtionapuviranomaisen on sopivalla tavalla seurattava myöntämiensä valtionavustusten
käytön tuloksellisuutta ja tarkoituksenmukaisuutta sekä valtionavustusten
vaikutuksia kilpailuun ja eri väestöryhmien asemaan
samoin kuin niiden ympäristö- ja muita vaikutuksia.
Valtionapuviranomaisen on määräajoin
arvioitava valtionavustusten tarpeellisuutta ja kehittämistarpeita (Laki 688/2011,
36 §).
Tekesin omaksumassa toimintamallissa valtio rahoittaa yritysten
tuotekehitystä, jonka tuloksena syntyvän tuotteen
ostajina ovat julkisella rahoituksella toimivat kunnat ja sairaanhoitopiirit.
Tällöin julkinen sektori rahoittaa yrityksen liiketoimintaa
tietyn tuotteen kehitystuella ja sen jälkeen samaa julkisin
varoin tuotettua tuotetta ostamalla. Toimintamallia ei voida pitää julkisen
toiminnan ja hyvän valtion omaisuuden hoidon kannalta järkevänä.
Tarkastuksessa havaittiin, että Tekesin rahoituksella tuotettuja
ohjelmistoja vastaavia tuotteita ovat kehittäneet myös
sellaiset yritykset, jotka eivät ole saaneet kehitystyöhön
julkista rahoitusta. Tarkastusviraston näkemyksen mukaan
tällainen markkinoilla tapahtuva kilpailun vääristymä pitäisi poistaa
etenkin, kun sitä on edistämässä valtionapuviranomainen.
Markkinoiden toimivuuden ja kilpailun lisäämiseksi
on tietojärjestelmäratkaisujen yhteentoimivuuden
varmistaminen keskeinen edellytys. Valiokunta katsoo, että tarkastuksessa
havaitut ohjelmistojen yhteensopivuusongelmat ovat kuntien ja kuntayhtymien
näkökulmasta keskeinen puute, joka tulee korjata
kansallisella ohjauksella. Yhteensopivuuden puutteen vuoksi yritysten
kilpailu terveydenhuollon markkinoilla on ollut vähäistä ja
ohjelmistotuotteita kehittävien yritysten oma riskinotto
heikkoa. Kuntaliitto kannattaa tarkastuskertomuksessa ehdotettua
mahdollisten kilpailunrajoitusten selvittämistä Kilpailuviraston
toimesta.
Tarkastusviraston näkemyksen mukaan valtiovarainministeriön
tulee linjata, että kohdennettaessa valtionavustuksia julkisille
IT-hankkeille avustusten käytön ehdoissa tulee
olla selkeästi esitetty, että avustuksia saa käyttää ainoastaan
sellaisiin hankintoihin, jotka ovat julkisen hallinnon ja sen toimialojen
kokonaisarkkitehtuurin mukaisia. Lisäksi valtionavustuksia saisi
käyttää vain sellaisten ohjelmistojen
hankintaan, joissa rajapinnat ovat avoimia ja ilman erillisiä lisenssiehtoja
käytettävissä siten, että niihin
voidaan liittää myös kilpailevan yrityksen
ohjelmistoja. Lisäksi valtionavustusten käytössä tulee
huolehtia hyvän valtionomaisuuden hallinnan periaatteista
ja siitä, että maksettavan työn lopputulosten
omistusoikeudet ovat tilaajalla.
Kilpailuviraston mukaan edellä kuvatun kaltaiset rajapintaongelmat
saattavat muodostua myös kilpailulain näkökulmasta
ongelmallisiksi, mikäli kysymys on samalla menettelystä,
jolla on merkittäviä vaikutuksia markkinoiden
toimintaan. Valiokunta korostaa, että Kilpailuvirasto on
riippumaton toimija, mutta pitää tärkeänä Kilpailuviraston
esiin nostamia huolia rajapintaongelmista.
Valiokunnan näkemyksen mukaan julkisen hallinnon IT-sopimusehtoja
(JIT 2007 ehdot) on tarpeen muuttaa siten, että ne tukevat
yhteentoimivuuden edistämistä niin omistusoikeuksien kuin
myös rajapintojen käytön osalta. Sopimusehtojen
piiriin tulisi kuulua myös valtionapuviranomaisten valtionavustusten
käytön ehdot IT-hankkeille. Näin voitaisiin
varmistaa valtionavustusten käyttö yhdenmukaisella
tavalla.
Tietohallintolaki sosiaali- ja terveysalan IT-toiminnan
ohjauksessa
Vuonna 2011 hyväksytty tietohallintolaki antaa ohjaaville
ministeriöille uusia toimivaltuuksia ja työvälineitä johtaa
tietohallintoa ja tietojärjestelmien kehittämistä.
Terveydenhuollossa tarvitaan uudenlaisia kokonaistaloudellisia toimintatapoja
ja tietojärjestelmiä, joiden konkreettinen tavoite
on vapauttaa henkilöstöä hoitotyöhön sekä parantaa
potilasturvallisuutta ja hoidon onnistumista. Tähän
tavoitteeseen on vielä matkaa.
Esimerkiksi alueellisten tietojärjestelmien käyttöönotto
on monien kuntien terveyskeskuksissa ja sairaanhoitopiirien sairaaloissa
vielä kesken. Käytössä oleva
aluetietojärjestelmä ei aina tarjoa tarvittavaa
tietoa tai sitä ei käytetä potilastietojen
hakuun. Lähes 70 % selvityksessä mukana
olleista sairaaloiden lääkäreistä käytti
pääasiallisesti papereita tai faksia hankkiessaan
potilastietoa muista terveydenhuollon organisaatioista. Lääkärien
osalta aluetietojärjestelmien käyttöasteeksi
saatiin 48 % (THL:n raportti 5/2012).
Valiokunta painottaa käyttäjänäkökulman vahvistamista
ja terveydenhuollon työtapojen uudistamista, jotka vaativat
asiantuntevaa johtamista sekä tietojärjestelmien
käyttäjien ja eri alojen asiantuntijoiden tiivistä yhteistyötä.
Yhteistyössä on tärkeää tunnistaa
myös tietotekniikan käytön rajoitukset
ja tietojärjestelmien välitön yhteys
terveydenhuollon toimintatapojen uudistamiseen.
Valiokunta painottaa tietojärjestelmien käytettävyyttä ja
laadunvalvontaa. Potilastietojärjestelmien käytössä voi
tapahtua inhimillisiä virheitä ja läheltä piti
-tilanteita, jotka vaarantavat potilasturvallisuutta. Siksi ohjelmistojen
helppokäyttöisyyteen ja testaukseen on kiinnitettävä paljon
nykyistä enemmän huomiota. Valiokunnan mielestä aivan
liian suuri määrä terveyspalveluissa
toimivien hoitajien ja lääkärien työajasta
kuluu tietojen etsimiseen ja kirjaamiseen eri järjestelmiin.
Asiantuntijakuulemisissa nousi esiin julkisten tietojärjestelmähankkeiden
hankinta- ja toteutusprosessien piirteitä, jotka voivat
estää hankkeiden tuloksellisuutta. Tietojärjestelmähankkeissa
toteutetaan usein kattava määrittelyvaihe, jonka
pohjalta pyritään hankkimaan varsin monimutkaisia
ja laajoja järjestelmäkokonaisuuksia kerralla.
Vaihtoehtona on malli, jossa kehitystyö tehdään
nopeammalla tahdilla ja hyväksi havaittua tietopohjaa hyödyntäen.
Valiokunta pitää hyvänä vaihtoehtona
asteittaista käyttöönottoa ja toiminnallisuuksien
lisäämistä vaiheittain järjestelmiin.
Valiokunnan mielestä mahdolliset suuriin kokonaishankintoihin
ohjaavat lainsäädäntö- ja muut
tekijät tulee selvittää.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että tietohallintolain
säännökset ovat osin päällekkäisiä muun
lainsäädännön kanssa. Sosiaali-
ja terveydenhuollon asiakastietojen sähköisestä käsittelystä annetun
lain useissa säännöksissä sosiaali-
ja terveysministeriölle on annettu mahdollisuus säätää asetuksella
sosiaali- ja terveydenhuollon toimialan tietohallinnosta. Ministeriö on
käyttänyt vain kaksi kertaa asetuksenantovaltuuttaan.
Ensimmäisen kerran asetus annettiin vuonna 2007 sosiaali-
ja terveydenhuollon sähköisen tietohallinnon neuvottelukunnasta.
Vuonna 2009 ministeriö antoi asetuksen potilasasiakirjoista
(298/2009). Asetus on kuitenkin jo vanhentunut
lainsäädännössä tapahtuneiden
muutoksien vuoksi.
Tietohallintolaissa on puolestaan annettu valtuudet toimialasta
vastaaville ministeriöille asetuksella ohjata oman toimialansa
tietojärjestelmien yhteentoimivuutta, mutta asiantuntijakuulemisen
perusteella valtuutta ei ole vielä käytetty.
Valiokunta painottaa, että pelkästään
tietohallintolaki ei ratkaise julkisen hallinnon tietojärjestelmien
yhteentoimivuuden ongelmia, vaan laki luo mahdollisuuksia vaikuttavien
ohjausmekanismien käyttämiseen. Tietohallintolain
kanssa oleva päällekkäinen tai aukollinen
sääntely tulee kartoittaa ja poistaa mahdollisimman
pian, jotta tietohallinnon ohjausmekanismit olisivat yhdenmukaisia
ja kunkin viranomaisen ohjausvastuut tietohallinnon kehittämisessä ja
tietojärjestelmien yhteentoimivuuden turvaamisessa olisivat
mahdollisimman selkeitä.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen seikkaan,
että yksityinen sektori ja kolmas sektori ovat merkittäviä sosiaali-
ja terveyspalvelujen tuottajia. Valiokunnan mielestä tietojärjestelmäyhteistyö tulee
kohdistaa myös yksityisen ja kolmannen sektorin sosiaali-
ja terveyspalvelujen tuottajiin.
Valiokunnan näkemyksen mukaan tietohallintolain tehokas
täytäntöönpano vaatii toimenpiteitä paitsi
valtiovarainministeriöltä, myös toimialoista
vastaavilta ministeriöiltä. Tietohallintolain
ohjausmekanismit on ulotettava myös toimintaan, jota hoidetaan
valtionavustuksilla.
Hajautunut valtionavustusjärjestelmä IT-kehittämishankkeiden
osalta vaatii keskitettyä koordinointia, jotta voimavarat
voidaan kohdentaa tarkoituksenmukaisella tavalla tuottavuutta edistäviin
ja valtakunnallisesti vaikuttaviin kohteisiin. Nykyiset toiminta-
ja rahoitusmallit ovat tukeneet liiaksi vain paikallisia toteutuksia
ja lyhytjänteistä kehittämistoimintaa.
Tietohallintolain täytäntöönpano
vaatii suunnitelmallisuutta ja valtiovarainministeriön
koordinointivastuuta sekä tietohallintolain nojalla annettavaa
asetustasoista sääntelyä. Valiokunnan
mielestä tietohallintolain täytäntöönpanoon on
varattava riittävät voimavarat ja valtiovarainministeriön
sekä sosiaali- ja terveysministeriön on edettävä huomattavasti
asiantuntijakuulemisessa esitettyä ripeämmin,
jotta saadaan aikaan koko julkista hallintoa palvelevia toimintamalleja
ja tuottavuushyötyjä.
Ministeriön ohjausvastuu ja rahoituksen kohdentaminen
Sosiaali- ja terveysministeriöllä on oman
toimialansa kehittämisvastuu, johon kuuluu myös
sosiaali- ja terveydenhuollon tietohallinnon ohjaaminen. Ohjaukseen
kuuluu paitsi strateginen ohjaus myös talouden ohjaus niiden
määrärahojen osalta, joita valtion talousarviossa
on kohdennettu sosiaali- ja terveysministeriölle.
Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakastietojen käsittelystä annetun
lain (159/2007) 20.2 §:n mukaan
THL:n tehtävänä on vastata sosiaali-
ja terveydenhuollon asiakastiedon sähköisen käsittelyn,
siihen liittyvän tietohallinnon, 14 §:ssä tarkoitettujen
valtakunnallisten tietojärjestelmäpalvelujen ja
yhteisten hallinnonalakohtaisten tietovarantojen käytön
ja toteuttamisen suunnittelusta, ohjauksesta ja seurannasta.
Sosiaali- ja terveysministeriön lisäksi Tekes on
rahoittanut 2000-luvun alusta lähtien terveydenhuollon
kehittämishankkeita. Tarkastuksessa ilmeni, että rahoituksen
jakaminen on ollut koordinoimatonta, mikä ilmeni Tekesin
sekä sosiaali- ja terveysministeriön samanlaisiin
kehittämishankkeisiin kohdennettuna rahoituksena. Tarkastusvirasto
ei näe kestäviä perusteita sille, että Tekes
rahoittaa kuntien ja kuntayhtymien hankkeita, joille on olemassa
vastaavat rahoitusinstrumentit käytössään
toimialan kehittämistoiminnasta vastaavalla ministeriöllä.
Valiokunnan mielestä tärkeää on
rahoituksen tarkoituksenmukainen kohdentaminen ja viranomaisten
selkeä työnjako. Jos toimialan vastuuministeriöllä on
käytössään rahoitusinstrumentti,
jolla voidaan rahoittaa toimialan strategian mukaisia kehittämishankkeita,
määrärahat on tällöin
kohdennettava toimialasta vastaavan ministeriön vastuulle
eikä määrärahojen hajauttaminen
usealle eri valtionapuviranomaiselle ole perusteltua.
Päällekkäisen rahoituksen ja toiminnan
välttämiseksi erityisesti sosiaali- ja terveysministeriön
kanssa Tekes on sittemmin linjannut osallistuvansa julkisten palvelujen
kehittämiseen vain rajoitetusti ja vastuuministeriön
kanssa yhteistyössä. Sosiaali- ja terveyspalveluihin
suunnatun rahoituksen Tekes pyrkii suuntaamaan vain yhteen tai muutamaan
kansallisen tason vaikutuksia aikaan saavaan yhteistyöhankkeeseen,
joissa mukana on sekä kuntia, sairaanhoitopiirejä että yrityksiä.
Kehitystyön osarahoittajat, Tekes ja sosiaali- ja terveysministeriö,
sopivat yhdessä rahoittajaroolit. Valiokunta pitää tehtyjä linjauksia
ja päätöksiä hyvinä.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että sosiaali- ja terveysministeriön sekä muiden
valtionapuviranomaisten rooli ja vastuut selkeytetään
valtioneuvoston tasolla. Valiokunnan mielestä rahoitettavilla
hankkeilla on pääsääntöisesti
tuettava koko maata palvelevia ratkaisuja. Kansallisesti rahoitettujen
hankkeiden tulosten levittäminen koko maahan kuuluu selkeästi
kansallisille toimijoille, joiden on otettava siitä vastuu
ja luotava tarvittavat kansalliset toimintamallit.
Kuntarakenteen vaikutus tietoteknologian ohjaamiseen
Terveydenhuollon markkinoita on hallinnut Suomessa kaksi tietojärjestelmätoimittajaa.
Valiokunnan mielestä toimialan kilpailun lisääminen
valtakunnallisin ja määrätietoisin toimin säästäisi
julkisia menoja ja lisäisi käyttäjäystävällisyyttä.
Kuntien ja muiden terveydenhuollon järjestäjien
hankintayhteistyötä on tarpeen edelleen vahvistaa.
Valiokunta pitää tarpeellisena valtion ja
kuntien yhteisen tietohallintostrategian ja linjausten valmistelua.
Valiokunta kuitenkin katsoo, että strategioiden ja tietoarkkitehtuurien
valmistelusta on edettävä nopeasti yhteisten linjausten
ja periaatteiden käytännön toteutukseen
ja sähköisten palvelujen tehokkaaseen hyödyntämiseen.
Sosiaali- ja terveysministeriön tehtävänä on 1.9.2011
voimaan tulleen tietohallintolain mukaan "ohjata toimialansa tietohallinnon
ja tietohallintohankkeiden kehittämistä". Valiokunta painottaa
ministeriön keskeistä tehtävää koota kansalliset
ja alueelliset toimijaverkostot tietoarkkitehtuurin taakse ja huolehtia
yhdessä toimialan edustajien kanssa yhteentoimivuudesta
ja sen vaatimista kuvauksista ja määrityksistä.
Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksella on puolestaan keskeinen toimialan
linjausten ja tietojärjestelmäratkaisujen toteuttamisvastuu.
Laitoksen tehtävänä on nyt saada lain
mukainen ja toimiva kansallinen terveydenhuollon tietojärjestelmäkokonaisuus
käyttöön sovitussa aikataulussa.
Valiokunnan mielestä rakenneuudistuksia ja sähköisiä palveluja
on välttämätöntä toteuttaa samanaikaisesti,
koska monet julkisen terveydenhuollon potilastietojärjestelmät
ovat elinkaarensa loppuvaiheessa. Lisäksi sosiaali- ja
terveydenhuollon palveluiden järjestämistä koskevaan
lainsäädäntöön on saatava
tietohallintolakia täydentävät säännökset
hankintojen ohjauksesta ja päättämisestä isompina
kokonaisuuksina ja osana selkeää kokonaisarkkitehtuuria.
Valiokunta painottaa erityisesti potilastietojen käyttöä ja
luovuttamista koskevan lainsäädännön
uudistamista.
Sosiaali- ja terveydenhuollon tietojärjestelmien
sekä kokonaisarkkitehtuurin ja sitä kautta palveluiden
laadun ja taloudellisuuden kehittämiseksi on pikaisesti
saatava kestävät ratkaisut sosiaali- ja terveydenhuollon
rakenteista. Tietohallinnon kehittämisessä on
käytännön vaikeutena ollut, ettei sosiaali-
ja terveydenhuollon järjestämisen tulevista rakenteista
ole selkeitä päätöksiä ja
linjauksia.
Valiokunta pitää välttämättömänä tietohallinnon
ja tietojärjestelmien näkökulman sisällyttämistä osaksi
kuntauudistusta ja siinä tehtäviä rakenneuudistuksia.
Tässä yhteydessä on harkittava myös
tietohallintolakia täydentäviä lainsäädännöllisiä ratkaisuja.
Tietohallintolaki määrittää valtion
ja kuntien toiminnan yhteiset puitteet ja lähtökohdat,
mutta laki saadaan täysimääräisesti
käyttöön vain huolehtimalla riittävistä ja käytännönläheisistä asetustasoisista
säädöksistä.
Valiokunnan arvio ja johtopäätös
on, että tähänastinen terveydenhuollon
sähköisten palvelujen ja tietojärjestelmien
kehittäminen ja hankerahoitus on ollut monin osin sekavaa
ja eteneminen luvattoman hidasta ja hankkeiden tulokset ovat olleet
vaatimattomia. Kun terveydenhuollon toimijoita on paljon, edellyttää se
sosiaali- ja terveysministeriön toiminnalta erityistä selkeyttä ja
ohjausvoimaa sekä kokonaisuuden hallintaa. Valiokunta painottaa
tietohallinnon vaativien hankkeiden ja asiakokonaisuuksien valmistelun
ja päätöksenteon sekä etenkin
hankkeiden toimeenpanon ja valvonnan edellyttämää ministeriön
johtamis- ja ohjausvastuuta.