Perustelut
Yleistä
Valtiontalouden tarkastusviraston perimmäisenä päämääränä on
edistää tuloksellisuutta ja korkealaatuista valtion
talouden hoitoa. Valtiontalouden tarkastusvirasto tukee valtion
taloudenhoidon ulkoisena tarkastajana eduskuntaa sille perustuslain
mukaan kuuluvan budjetti-, lainsäädäntö-
ja valvontavallan käytössä. Tarkastusviraston
tavoitteena on tuottaa eduskunnalle, valtioneuvostolle ja sen alaiselle
hallinnolle objektiivista, oikea-aikaista, eduskunnan ja hallituksen
valtiontaloudellisessa päätöksenteossa
ja valvonnassa hyödyllistä ja luotettavaa valvonta- ja
tarkastustietoa. Tarkastusviraston valvonta- ja tarkastustoiminta
kohdentuu valtion taloudenhoitoon, talousarvion noudattamiseen sekä valtion
taloudenhoidon ja toiminnan tarkoituksenmukaisuuteen. Tarkastusviraston
toiminta-alue kattaa noin neljänneksen osuuden Suomen bruttokansantuotteesta.
Tarkastusvirasto toteuttaa tarkastustehtäväänsä suorittamalla
tilintarkastusta ja tuloksellisuustarkastusta. Tilintarkastuksen
kohdentamisen lähtökohtana on linjaus, jonka mukaan tarkastusvirasto
tarkastaa vuosittain valtion tilinpäätöksen
ja kaikkien valtion tilivirastojen ja eräiden muiden tulosohjauksessa
olevien virastojen tilit. Tilintarkastuksen kohteena ovat myös ne
talousarvion ulkopuoliset rahastot, joiden tilintarkastus on säädetty
tarkastusviraston tehtäväksi.
Tuloksellisuustarkastusten aiheiden määrittely
puolestaan perustuu toimintaympäristöanalyysiin
ja hallinnonaloittain laadittavien riskianalyysien tuloksiin. Vuoden
2008 lopussa tarkastusvirastossa oli työssä 151
henkilöä. Tarkastusviraston kustannukset olivat
12,72 milj. euroa (2007 11,97 milj. euroa). Kokonaiskustannuksista
tuloksellisuustarkastuksen osuus oli 48 % ja tilintarkastuksen
osuus 52 %.
Tarkastusvirastosta valmistui yhteensä 119 tilintarkastuskertomusta.
Näistä 87 koski tilivirastoja, jotka laativat
valtion talousarvioista annetun asetuksen 63 §:n tarkoittaman
tilinpäätöslaskelman sisältävän
tilinpäätöksen sekä 32 sellaisia
virastoja tai laitoksia, jotka laativat toimintakertomuksen. Tuloksellisuustarkastuksen
raportteja valmistui 23 ja jälkiseurantaraportteja 12.
Nämä muodostavat kertomuksen keskeisen pohjamateriaalin.
Niiden pohjalta kertomuksessa käsitellään
eduskunnan kannalta tärkeimpiä valvontahavaintoja
ja keskeisempiä tarkastustuloksia. Raportoitavien teemojen
valintaan ovat vaikuttaneet viraston strategiset teema-alueet sekä toiminta-
ja tarkastussuunnittelu ja sen perusteena olevan riskianalyysin
erityiset kohdentamisalueet.
Kertomuksessa käsitellään eduskunnan
esittämien kannanottojen toteutumista, tuottavuutta valtiolla,
laadukasta lainsäädäntöä osana
valtiontaloudellista päätöksentekoa,
valtion omaisuuden hyvää hallintaa ja tehokasta
ja vaikuttavaa Euroopan unionia ja sen kansallista hyödyntämistä.
Tämän lisäksi kertomus sisältää katsauksen
valtion taloudenhoidon ja hallinnon tilasta, keskeisimmät
hallinnonalakohtaiset tarkastushavainnot sekä katsauksen
tarkastusviraston vaikuttavuudesta ja toiminnasta.
Tarkastusvaliokunnan mielestä Valtiontalouden tarkastusvirasto
on onnistunut hyvin pyrkimyksissään tukea eduskunnan
valvontavaltaa ja tuottaa eduskunnalle hyödyllistä ja
luotettavaa tarkastustietoa. Tarkastusvirasto on myös vahvistanut
asemaansa kansainvälisessä toimintaympäristössä ja
saanut itselleen viimeaikoina merkittäviä uusia
tehtäviä. Tarkastusvirasto on kutsuttu johtamaan
EU:n jäsenvaltioiden finanssipolitiikan sekä vakaus-
ja kasvusopimuksen noudattamisen ulkoista arviointia harjoittavan EU:n
ylimpien tarkastusviranomaisten verkoston toimintaa. Yhdysvallat
on samanaikaisesti kutsunut Suomen johtamaan rahoitus- ja talouskriisin
vaikutusten minimoinnin onnistumista ja talouskriisien torjumista
pohtivaa kansainvälistä ryhmää.
Eduskunnan esittämien kannanottojen toteutumisen seuranta
Valtion tietohallinto ja IT-lainsäädännön
valmistelu
Valtiontalouden tarkastusvirasto seuraa tarkastustoiminnassaan
tarkastusvaliokunnan mietintöjen johdosta hyväksyttyjen
eduskunnan kannanottojen toteutumista ja raportoi tiedot eduskuntakertomuksessaan.
Valtion tietohallinnon johtamista ja terveydenhuollon tietojärjestelmiä koskevien
eduskunnan kannanottojen toteutuminen on tärkeää paitsi
julkisten palvelujen tuottavuuden ja sujuvuuden kannalta, myös
palvelujen saatavuuden ja asiakastyytyväisyyden kannalta.
Eduskunta on edellyttänyt hallituksen valmistelevan
valtion tietohallinnon vaikuttavuuden lisäämiseksi
tarpeellisen lainsäädännön,
jossa määritellään valtiovarainministeriön
ohjaustoimivalta ja muut tarpeelliset asiat (TrVM 1/2008 vp — K
6/2008 vp, K 10/2008 vp).
Julkisen sektorin IT-toiminnan ohjauksessa olevia ongelmia ja puutteita
ei valiokunnan mielestä ole ratkaistu riittävän
voimallisesti. Lukuisista selvityksistä ja suunnitelmista
huolimatta IT-toiminnan ohjauksen järjestämisessä ei
ole päästy käytännön toimenpiteisiin
eikä tavoitteiden toteutumista osoittaviin tuloksiin. Suomen
asema kansainvälisissä tietoyhteiskuntavertailuissa
on koko 2000-luvun ajan heikentynyt, ja olemme jääneet jälkeen
esimerkiksi muiden Pohjoismaiden ja Viron kehityksestä.
Valiokunnan mielestä valtiovarainministeriön
toteuttama koko julkisen sektorin IT-toiminnan ohjaus ei tällä hetkellä ole
hallituksen asettamiin tavoitteisiin nähden toimiva. Valtion tietohallinnon
johtaminen pelkän informaatio-ohjauksen avulla ei ole riittävä toimintatapa. Ohjauksen
vahvistamiseksi eduskunta on edellyttänyt lainsäädännön
nykyistä tehokkaampaa käyttöä sekä kuntien
ja valtionhallinnon yhteisiä standardeja ja avoimia rajapintoja,
joilla voidaan varmistaa tietojärjestelmien yhteentoimivuus.
Valiokunnan käsityksen mukaan lainsäädännöllä tulisi
luoda edellytykset yhteentoimivuuden ja yhteensopivuuden saavuttamiseksi.
Valiokunnan saaman asiantuntijaselvityksen perusteella tietojärjestelmien,
tietorakenteiden ja tietovarantojen yhteentoimivuus ja yhteensopivuus
ovat julkishyödykkeitä eli koko yhteiskunnan hyväksi
jakamattomasti tulevia hyötyjä. Markkinat ja nykyinen
hajautunut ja osin puutteellinen ohjaus eivät mahdollista
yhteentoimivuuden riittävää tuottamista.
Yhteensopivuusongelman ratkaisemiseksi tulisi valita lähestymistapa,
joka keskittyy tuottamaan yhteentoimivuutta julkishyödykkeenä lainsäädäntöön
perustuen.
Valiokunnan mielestä lainsäädännöllä tulisi luoda
toimivalta ja ohjausmalli sekä määritellä yhteentoimivuutta
ja -sopivuutta ja niiden toteuttamista koskevat yleiset periaatteet
ja sen edellyttämät tietojärjestelmien
rajapinnoille asetettavat vaatimukset, lakiin perustuva standardointijärjestelmä samoin
kuin taloudelliset ja muut kannustimet yhteentoimivuuden ja -sopivuuden
toteuttamiseksi. Lainsäädännön
tulisi asettaa julkisten palveluiden tuottajille selvä velvoite
ottaa käyttöön ja pitäytyä vain
yhteentoimivissa järjestelmissä, jotka olisivat
lain edellyttämän standardin vaatimukset täyttäviä ja testauksessa
hyväksyttyjä järjestelmiä.
Valtion ja kuntien tietojärjestelmien yhteentoimivuutta
koskevat tehtävät tulisi määritellä viranomaiselle,
jonka erityistehtäväksi tulisi yhteentoimivuuden
edellytyksenä olevien yhteisten toiminta-alustojen, rajapintavaatimusten
ja muiden standardien ylläpito ja kehittäminen sekä julkishallinnolle
tarjottavien eri ohjelmistojen yhteentoimivuuden ja -sopivuuden
toteaminen viranomaistoimena. Viranomaistehtävä tulisi
rajata vain yhteentoimivuuden ja -sopivuuden turvaamiseen ja sen
edellyttämään standardointiin ja tietojärjestelmäarkkitehtuurin
yleisten periaatteiden ja puitteiden määrittelyyn
sekä niiden tukipalveluiden järjestämiseen,
jotka luovat edellytykset yhteentoimivuudelle. Ohjelmistojen, tietojärjestelmien
ja sähköisten palveluiden teknisten ratkaisujen
tuottaminen toteutuisi kilpailluilla markkinoilla, jotka olisivat
aidosti vapaat eri toimittajien tuotteille.
Valiokunnan saaman selvityksen perusteella tietojärjestelmien
arkkitehtuuriratkaisuja on tarpeen arvioida myös siitä näkökulmasta,
että tietojärjestelmiä ja niiden osia
sekä ohjelmistoja voidaan hankkia tehokkaasti kilpailevilta
markkinoilta ja että mahdollisimman monet IT- ja ohjelmistoalan
yritykset voisivat tarjota tuotteitaan. Yhteentoimivuuden standardoinnin
ja vahvemman ohjauksen avulla markkinat myös avautuisivat
nykyistä laajemmin eri toimittajille.
Valiokunta edellyttää, että hallitus
valmistelee lainsäädännön, jonka
mukaisesti julkisen sektorin tietojärjestelmien yhteentoimivuus
ja yhteensopivuus voidaan toteuttaa lainsäädäntöön
perustuen viranomaistehtävänä.
Terveydenhuollon tietojärjestelmät ja kansallinen
terveysarkisto
Tietojärjestelmien yhteentoimivuuuden ongelmilla ja
puutteilla, huonosti toimivalla ja kalliilla tietotekniikalla on
heikentävä vaikutus kansalaisten saaman palvelun
laatuun. Valiokunnan mielestä todellisena vaarana on, että tietotekniikan
soveltaminen julkisissa palveluissa ajautuu sivuraiteelle ja tuottavuushyödyt
jäävät saamatta, jolloin haasteena on
koko julkisen sektorin heikko tuottavuuskehitys.
Vapauttamalla aikaa ja ihmistyötä tarpeettomasta
tietojärjestelmien kanssa toimimisesta voidaan esimerkiksi
terveydenhuollossa lisätä itse potilastyöhön
suunnattavia voimavaroja. Palvelujen sujuvuuden edellytyksenä ovat
yhteentoimivat tietojärjestelmät ja tehokkaat
palveluprosessit tai muutoin terveydenhuollon henkilöstöä ja
asiakkaita kuormitetaan vain lisää potilastietojen
jatkuvalla etsimisellä ja niiden uudelleen kirjaamisella
järjestelmästä toiseen. Valiokunnan mielestä tietotekniikan
tuottavuushyötyjen saavuttaminen edellyttää myös
toimintatapojen uudistamista. Tietotekniikan käyttö ei tehosta
toimintaa, ellei samalla myös totuttuja toimintatapoja
ja työrutiineja virtaviivaisteta.
Eduskunta on kannanotossaan edellyttänyt, että hallitus
ryhtyy toimenpiteisiin, joilla taataan julkishallinnon ja ensimmäiseksi
terveydenhuollon tietojärjestelmien yhteentoimivuus, yhteiset
sovelluspalvelut ja avoimet rajapinnat tietojärjestelmien
väliseen saumattomaan tietojen vaihtoon (TrVM
6/2008 vp — K 15/2008 vp).
Lisäksi eduskunta on edellyttänyt, että hallitus
varmistaa kansallisen terveydenhuollon tietojärjestelmän
käyttöönoton lain asettaman aikataulun
mukaisesti 1.4.2011 mennessä (TrVM 1/2009
vp — K 11/2009 vp, K
12/2009 vp).
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on käynyt ilmi,
että lain edellyttämä aikataulu ei toteudu.
Parhaillaan sosiaali- ja terveysministeriössä valmistellaan
eArkiston tietosisältöjen vaiheistusta ja siirtymäajan
muutosta, joka edellyttää hallituksen esityksen
antamista eduskunnalle. Esityksen valmistelussa arvioidaan myös koko
sähköisen tiedonhallinnan voimavarat ja pysyvän
toiminnon järjestämistapa sekä yhteydet
muuhun sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädäntöön.
Valiokunta on huolestunut myös siitä, että valtion
ja kuntien tietojärjestelmiä kehitetään hajallaan
ja hallinnon eri sektoreiden sisällä ilman yhteistä arkkitehtuuria.
Esimerkiksi terveydenhuollon laajat hankkeet ovat täysin
irrallaan valtiovarainministeriön johdolla tapahtuvasta julkisen
sektorin tietohallinnon kehittämisestä. Valiokunnan
mielestä valtiovarainministeriön ja terveydenhuollon
IT-hankkeiden välille olisi luotava nopeasti toimiva yhteys
siten, että hankkeiden ammattimaista johtamismallia voidaan hyödyntää molemmilla
sektoreilla ja että kehittämistyössä varmistetaan
kansalaisten näkökulmasta yhtenäiset
arkkitehtuurit ja yhteentoimivat järjestelmät.
Valiokunta toteaa, että kansallisen terveysarkiston
valmistelu ei ole edennyt lain edellyttämän aikataulun
mukaisesti. Valiokunnan mielestä terveysarkisto on kansallinen
kärkihanke ja investointi, jota Suomella ei ole varaa jättää tekemättä.
Valiokunta edellyttää, että hallitus
selvittää terveydenhuollon tietojärjestelmän
viivästymisen syyt ja esittää uskottavan
suunnitelman ja aikataulun, jonka mukaisesti terveysarkisto saadaan
mahdollisimman nopeasti käyttöön, ja
raportoi toimenpiteistään valtion tilinpäätöskertomuksessa
keväällä 2010.
Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastoa koskeva
tarkastus
Tarkastusvaliokunta on mietinnössään
(TrVM 1/2008 vp— K
6/2008 vp
K 10/2008 vp)
käsitellyt tunnistuspalveluiden kehittämistä ja
käyttöä julkishallinnossa. Valtiontalouden
tarkastusviraston tekemän tarkastuksen (161/2008)
piiriin kuuluneiden tunnistuspalveluiden kehittämis- ja käyttökustannukset
olivat vuosina 1999—2007 yhteensä noin 40 milj.
euroa. Huomattavista panostuksista huolimatta suurin osa tunnistustapahtumista
tehdään edelleen verkkopankkitunnuksilla. Julkishallinnon
tunnistuspalveluissa on päädytty päällekkäisiin
ja taloudellisesti epäedullisiin ratkaisuihin, koska todellisia
tarpeita palveluiden käytölle ei ole selvitetty.
Lisäksi puutteita on ollut eri viranomaisten välisessä yhteistyössä.
Tarkastusviraston kertomuksen mukaan useissa tunnistuspalveluhankkeissa
on havaittu puutteita tai laiminlyöntejä hankintasäännösten noudattamisessa.
Ongelmia on ollut erityisesti Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen
ja Verohallituksen hankinnoissa. Niiden tunnistuspalveluiden kehittämistä ei
ole tehty asianmukaisesti eikä hankintoja hankintalainsäädännön
mukaisesti.
Valtiontalouden tarkastusvirasto sai 20.11.2008 nimettömän
kantelukirjelmän, jossa arvosteltiin Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen
(TEO) tekemiä konsultointi- ja IT-hankintoja. Tarkastusvirasto
päätti, että kantelussa ilmenevät
asiat selvitetään vuoden 2009 alussa alkaneen
sosiaali- ja terveydenhuollon ICT-hankkeiden tarkastuksen yhteydessä erillisenä osana
tarkastusta. Tarkastusviraston tekemä erillistarkastus
valmistui 8.6.2009 (341/54/08). Tarkastusraportissa
esitetyt havainnot koskevat entisen Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen aikana
tapahtunutta toimintaa. Terveydenhuollon oikeusturvakeskus sekä Sosiaali-
ja terveydenhuollon tuotevalvontakeskus (STTV) yhdistyivät
1.1.2009 toimintansa aloittaneeseen Sosiaali- ja terveysalan
lupa- ja valvontavirastoon (Valvira).
Tarkastus on rajattu käsittelemään
Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen sekä vuoden 2009
alussa toimintansa aloittaneen Valviran toimintaa. Tarkastus ei
ole kohdistunut Sosiaali- ja terveydenhuollon tuotevalvontakeskuksen toimintaan.
Tarkastuksessa selvitettiin, onko Valviran (aiemmin TEO) konsultointi-
ja tietojärjestelmähankinnoissa noudatettu voimassa
olleita hankintalain säännöksiä ja
hankintaohjeita sekä onko TEO:n konsultointihankinnat suoritettu
tarkoituksenmukaisella tavalla. Lisäksi selvitettiin Valviran
asiakirjahallinnon menettelyitä ja niiden asianmukaisuutta.
Tarkastuksen yhteydessä ilmeni, että Valvira ei
ole järjestänyt kaikilta osin hankintojen ja niitä koskevien
sopimusten arkistointiaan asianmukaisesti. Tarkastuskäynnin
yhteydessä ilmeni, että kaikkia tehtyjä hankintoja
koskevia sopimuksia ei löytynyt Valviran arkistosta. Valviran mukaan
osa hankinta-asiakirjoista ja sopimuksista on säilytetty
virkamiesten työhuoneissa, mistä syystä niitä ei
ole toimitettu arkistoon. Lisäksi tarkastuskäynnillä ilmeni,
että eri hankintoja koskevia sopimuksia oli arkistoitu
samalle diaarinumerolle koko kalenterivuoden ajalta. Tarkastuksen
perusteella Valvira ei ole noudattanut kaikilta osin asiakirjahallinnossaan
ja hankinta-asiakirjojen säilytyksessä viranomaisten toiminnan
julkisuudesta annetun lain (621/1999) 18 §:ssä säädettyä hyvää tiedonhallintatapaa
siten, että sen toiminnassa syntyvä asiakirja-aineisto
olisi säilytetty asianmukaisesti.
Terveydenhuollon oikeusturvakeskus on huolehtinut vuodesta 2001
lähtien tervedenhuollon ammattihenkilöiden keskusrekisterin
(TERHIKKI) ylläpidosta. Aiemmin teknisestä ylläpidosta vastasi
Stakes. TEO on tehnyt palvelusopimuksia TERHIKKI-järjestelmän
ylläpidosta ilman kilpailutusta. Samanlaista menettelyä on
käytetty myös yksityisten palveluntarjoajien rekisterin
(Ysteri) kehittämisessä ja ylläpidossa
sekä TEO:n kotisivujen ylläpidossa. Palvelusopimuksista
ei ole tehty hankintapäätöksiä eikä niitä ole kilpailutettu,
vaikka hankintojen kokonaisarvo on ollut useita satoja tuhansia
euroja.
Valvira on tarkastusraporttiluonnosta koskevassa palautteessaan
todennut, että sosiaali- ja terveysministeriön
ja konsulttiyhtiön tekemän sopimuksen perusteella
Ysteri-rekisterin lähdekoodi on toimittajan omistuksessa.
Niin ikään Valvira toteaa, että Ysteri-rekisteri
ei ole ollut missään vaiheessa toimiva, joten
Valvirassa on käynnistetty uuden rekisterin rakentaminen. Kaiken
kaikkiaan Ysteri-rekisterin kehittämiskustannukset ovat
olleet yli 200 000 euroa ilman, että rekisteriä on
saatu toimivaksi. Ysteri-rekisteri siirtyi sosiaali- ja terveysministeriöltä TEO:n
hoidettavaksi vuonna 2006.
Viimeisimmän merkittävän suorahankinnan TEO
on tehnyt vuoden 2008 syksyllä TERHIKKI-järjestelmää koskevaan
palvelusopimukseen vedoten. Hankinnan kokonaisarvo on yli 200 000
euroa. Lisäksi TEO on hankkinut myös terveydenhuollon
ammattivarmenne-palvelun ilman kilpailutusta suorahankintana vuoden
2007 lopussa. Lain mukaan suorahankintoja ei voida perustella jälkikäteen,
vaan niiden perusteet tulee ilmetä kustakin hankintapäätöksestä erikseen.
Tarkastuksessa Valviran eri selvityksissä ja hankintamuistioissa
mainitsema kiire tai lainsäädännössä asetettu
noin neljän vuoden määräaika
varmennepalvelun saattamiseksi valtakunnalliseen käyttöön
eivät voi olla perusteina näinkin suurien hankintojen
kilpailuttamatta jättämiselle erityisesti tilanteessa,
jossa toimialalla on kilpaillut markkinat.
Terveydenhuollon oikeusturvakeskus uudisti kotisivunsa vuonna
2007, ja ne julkaistiin vuonna 2008. Kotisivujen kehittämiskustannukset konsulttipalvelujen
ostoina ovat muodostuneet kohtuuttoman suuriksi. Kokonaiskustannukset ilman
TEO:n oman henkilöstön työpanosta olivat
noin 222 000 euroa, joka ei sisällä SharePoint-julkaisujärjestelmän
hankintakustannuksia, jotka olivat noin 52 500 euroa. Valviran mukaan
hankinta perustui Hanselin puitejärjestelyihin ja hankinnasta
ei ole tehty hankintapäätöstä. Julkaisujärjestelmän
TEO hankki toiselta konsulttiyhtiöltä. TEO:n kotisivujen
toteutus tuli siten maksamaan yhteensä noin 270 000 euroa. TEO:n
uusitut kotisivut olivat käytössä ainoastaan
vuoden, koska Sosiaali- ja terveydenhuollon tuotevalvontakeskuksen
ja TEO:n yhdistämisen seurauksena kotisivut piti uudistaa
vuoden 2009 alkuun mennessä.
Valviran kotisivujen suunnittelu ja toteutus hankittiin puolestaan
eri konsulttiyhtiöltä ja se tehtiin eri julkaisujärjestelmällä kuin
TEO:n hankkimat kotisivut. Myöskään tätä hankintaa
ei kilpailutettu. Valvira perusteli hankintapäätöksissään
suorahankintoja kiireellisellä aikataululla. Valviran kotisivujen
toteutus maksoi yhteensä 15 040 euroa (ei sis. alv). Valviran
uusien kotisivujen tuottamisesta aiheutuneet kustannukset ovat siten
alle 10 prosenttia TEO:n teettämien kotisivujen
kustannuksiin verrattuna.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa saadun tiedon perusteella
Valvira on ryhtynyt tarkastusviraston raportin pohjalta toimenpiteisiin hankintatoimen
järjestämiseksi hankintalain ja valtion hankintaohjeiden
mukaisesti. Asiasta on toimitettu sosiaali- ja terveysministeriölle 29.9.2009
selvitys, jossa on yksilöity viraston korjaavat toimenpiteet.
Valokunnan mielestä sosiaali- ja terveysalan lupa-
ja valvontaviraston tarkastuksessa ilmi tulleet laiminlyönnit
ovat luonteeltaan erittäin vakavia ja osoittavat piittaamattomuutta
hankintasäännöksistä sekä hyvän
tiedonhallintatavan virastoille asettamista vaatimuksista. Hankintasäännösten
ja -ohjeiden vastainen toimintatapa on samalla johtanut epätaloudellisiin hankintoihin
ja veronmaksajien rahojen tuhlailevaan käyttöön.
Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen ajoilta periytyvä toimintakulttuuri nostaa
esille myös sosiaali- ja terveysministeriön
valvontavastuun. Valiokunta edellyttää sosiaali-
ja terveyministeriöltä ohjaus- ja valvontavastuuta
sekä Valviralta hyvän hallinnon periaatteiden
noudattamista viraston johtamisessa.
Julkisen sektorin tuottavuus ja kestävyysvaje
Valtiontalouden tarkastusviraston mukaan julkisen talouden kestävyys
ja julkisen toiminnan tuottavuus ja tehokkuus kytkeytyvät
vahvasti toisiinsa taloustilanteessa, jossa kansainvälisesti
on näkyvissä hidas toipuminen finanssikriisistä ja
reaalitalouden taantumasta, samalla kun kansainvälisessä taloudessa
on yhä paljon epävarmuuksia. Julkisen talouden
kestävyysvajeen arvioidaan olevan tällä hetkellä yli
6 %.
Kestävyysvajeen hoitamisessa on ratkaisevassa asemassa
työllisyys. Tilastokeskuksen työvoimatutkimuksen
mukaan työllisiä oli vuoden 2009 lokakuussa 119
000 vähemmän kuin vuotta aiemmin ja 44 000 vähemmän
kuin syyskuussa 2009. Työllisyysaste oli 66,7 % eli
3,5 prosenttiyksikköä pienempi kuin viime vuoden lokakuussa.
Vastaavasti työttömyysaste oli lokakuussa 8,2 % eli
2,4 prosenttiyksikköä korkeampi kuin vuotta aiemmin.
Työvoimatutkimuksen mukaan työttömiä oli
215 000. Työvoimaan kuulumattomia työikäisiä oli
lokakuussa 1 413 000, mikä oli 79 000 enemmän
kuin vuotta aiemmin.
Työ- ja elinkeinoministeriön mukaan työ-
ja elinkeinotoimistoissa oli lokakuun lopussa yhteensä 269 800
työtöntä työnhakijaa. Työttömyys
kasvoi koko maassa, ja pitkäaikaistyöttömyys
kääntyi ensi kertaa tänä vuonna
kasvuun. Työttömyys nousi edelleen eniten teollisessa työssä.
Maakunnittain työttömyys kasvoi eniten Varsinais-Suomessa
(60 %), Uudellamaalla (55 %) ja Etelä-Pohjanmaalla
(55 %).
Myönteisen talous- ja työllisyyskehityksen käänteen
merkkien arvioidaan olevan yhä varsin heikkoja. Työttömyys
tulee kasvamaan selvästi vielä vuonna 2010 ja
työpaikkoja menetetään lähes
sama määrä kuin vuonna 2009. Rekisteröityjen
työttömien työnhakijoiden määrän
arvioidaan kasvavan 330 000 henkeen vuonna 2010.
Lokakuussa 2009 työttöminä työnhakijoina työ-
ja elinkeinotoimistoissa oli 34 000 alle 25-vuotiasta työtöntä.
Heidän määränsä oli
13 000 suurempi kuin edellisen vuoden lokakuussa. Tilastokeskuksen
mukaan 15—24-vuotiaita oli lokakuussa 2009 työttömänä 53
000 henkeä (vuotta aiemmin 50 000) ja työttömyysaste
lähes 20 %. Työvoiman ulkopuolelle
siirtyneitä oli 40 000 henkeä enemmän
kuin vuotta aikaisemmin.
Tarkastusviraston mukaan kestävyysvajeen hoitamisessa
tärkein asia on työurien pidentäminen.
Työurien pidentämisen suurin potentiaali on erityisesti
alle 25-vuotiaiden ikäryhmässä, jossa
työllisyysaste on huomattavasti alhaisempi vanhempiin ikäluokkiin
verrattuna.
Koko kansantalouden tuottavuuden kannalta tarkastusvaliokunta
pitää tärkeänä tarkastusviraston
esittämää työllisyyden kehitykseen
liittyvää näkökohtaa. Suomen
kannalta on merkittävää, edellyttääkö talouden
taantumasta toipuminen kenties rajuakin siirtymää talouteen,
jossa suurin arvonmuodostus saadaan aikaan palveluissa ja palveluinnovaatioissa.
Tämä merkitsisi yrityssektorin tuotantorakenteiden
uudistamisen välttämättömyyttä ja
sitä, että investointitavaroiden vientiin ja viennin
nopeaan kasvuun perustuva talouskasvu ei ole enää Suomelle
samassa laajuudessa mahdollista kuin edellisestä lamasta
toivuttaessa. Tarkastusvirasto uskoo, että ympäristönäkökohtien
ja ympäristöteknologian merkitys tulee olemaan
tulevan talouskasvun kannalta merkittävä. Valiokunnan
mielestä myös perusteollisuuden (metalli- ja puunjalostusteollisuus)
kilpailukyvyn säilymisestä on huolehdittava.
Tarkastusvaliokunta korostaa kansantalouden tuottavuuden
ja kestävyysvajeen hoidon kannalta nuorten työllistämismahdollisuuksien nopeaa
ja voimakasta lisäämistä sekä yksityisellä että julkisella
sektorilla. Tämä edesauttaa talouden kasvun alkaessa
nuorten työllistymistä ja luo edellytyksiä työllisyysasteen
pysyvämmälle nostamiselle. Valiokunnan mielestä tämä pidentää työuria
tehokkaasti ja pitkävaikutteisesti. Edellisen laman kaltaiset
ja nykyiseenkin kestävyysvajeeseen pitkällä aikavälillä vaikuttaneet kansantalouden
menetykset, massatyöttömyys ja laaja sekä pitkäaikainen
rakenteellinen työttömyys sekä osan työvoimasta
pysyvä syrjäytyminen työmarkkinoiden
ulkopuolelle tulee ehdottomasti välttää.
Tuottavuusohjelma
Asiantuntijakuulemisessa kävi selkeästi ilmi, että valtion
tuottavuusohjelmassa oli alun perin kyse työvoimaennusteisiin
perustuvasta valtion henkilöstön vähentämisen
tarpeesta, jotta koulutettu työvoima riittäisi
myös yksityiselle sektorille. Valiokunnan mielestä tuottavuus-sanan käyttö onkin
osoittautunut tämän ohjelman yhteydessä harhaanjohtavaksi,
koska kysymys on henkilötyövuosien vähentämisestä ja
tuottavuuden lisäyksen oletetaan syntyvän henkilöstön vähenemisen
kautta. Ohjelman aikataulu on tällä hetkellä myös
osin ristiriidassa henkilöstön todelliseen eläköitymiseen
nähden. Valtiovarainministeriön mukaan tuottavuusohjelma
on edennyt henkilöstön vähennystavoitteiden
mukaisesti. Tilastokeskuksen seurannan perusteella vuonna 2008 valtion
kokonaistuottavuus kasvoi 1,0 %, kun se edellisenä vuonna
laski 1,9 %.
Tarkastusvirasto arvioi suorittamissaan tilintarkastuksissa
ministeriöiden hyväksymät tuottavuustavoitteet
puutteellisiksi, koska tuottavuustavoitteita oli tulossopimuksissa
asetettu vain 40 %:lle virastoista ja laitoksista. Tarkastusvirasto
ei pidä tilastokeskuksen tuottavuusindikaattoria yksinomaan
riittävänä kuvaamaan julkisen toiminnan
tehokkuutta. Tätä kuvaa hallinto-oikeuksien käytössä oleva
tapa mitata suoritteita. Hallinto-oikeuksissa asiakasmäärien kasvu
on johtanut entistä pidempiin käsittelyaikoihin
ja ruuhkiin sekä suuriin hallinto-oikeuskohtaisiin ja asiakasryhmäkohtaisiin
eroihin käsittelyajoissa ja tehokkuudessa. Kuitenkaan hallinto-oikeuksien
tulosohjauksessa ei ole käytetty tunnuslukuja, jotka ottaisivat
huomioon asiaryhmien ja ratkaisujen väliset suuret erot.
Näin työn tuottavuuden mittari eli ratkaistujen
juttujen määrä jaettuna henkilötyövuosilla
ei kuvaa tuottavuutta. Mittaustapa on liian karkea, koska se ei
huomioi jutturakennetta, juttujen vaikeusastetta ja henkilöstörakennetta.
Tarkastusvirasto pitää valtion lähivuosien
tärkeimpinä haasteina valtiontalouden menokuria, julkisen
talouden rahoituksellisen kestävyyden turvaamista ja julkisen
toiminnan yhteiskunnallisen vaikuttavuuden parantamista. Hallinnon
ja palvelutuotannon tuottavuuden ja tehokkuuden järjestelmällistä parantamista
on välttämätöntä jatkaa.
Tarkastusvaliokunnan mielestä valtion tuottavuusohjelmassa
ja yleensä julkisen toiminnan tehokkuuden ja vaikuttavuuden
parantamisessa on voimakkaammin kiinnitettävä huomiota
kokonaistuottavuuteen. On ohjattava ja johdettava aikaisempaa selvästi
määrätietoisemmin toiminnan taloudellisuutta,
tehokkuutta ja vaikuttavuutta sekä pääoman
tuottavuutta ja muita tuottavuuden ulottuvuuksia kuin yksinomaan
työn tuottavuutta. Valiokunta pitää tarpeellisena, että kestävän
tuottavuuden tavoittelu koskee nyt myös kuntataloutta ja
kuntien toimintaa, jossa pääosa julkisista palveluista
tuotetaan.
Palvelukeskusten tuottavuus
Palvelukeskuksilla on tarkoitus hyödyntää mittakaavaetuja
tuotantoa keskittämällä ja toimintatapoja
yhdenmukaistamalla. Mittakaavaetuja syntyy, kun yksikkökoko
ja tuotannon määrä kasvavat ja samalla
yksikkökustannukset pienenevät.
Henkilötyövuosien käytön
seuraaminen on keskeistä, kun informaatio- ja viestintätekniikalla
pyritään työtä säästäviin
ratkaisuihin. Tarkastusvirasto korostaa, että kustannus-
ja tuottavuushyötyjen seuraaminen on osa ministeriöiden
ja virastojen talousjohdon tehtäväkenttää.
Sisäasiainhallinnon palvelukeskusta koskeneen tarkastuksen
mukaan palvelukeskus on pystynyt tehostamaan talous- ja henkilöstöhallinnon
palvelutuotannon tuottavuutta ja palvelut on pystytty tuottamaan
taloudellisesti. Palvelukeskusten asiakasvirastoja koskevan tarkastuksen
mukaan uudistuksen säästötavoitteet toteutuivat
kuitenkin heikosti. Asiakasvirastoille jäi paljon taloushallintoon
liittyviä tehtäviä, koska niitä ei
aina siirretty kokonaisuudessaan palvelukeskukselle. Prosessien
sähköistämisestä huolimatta
tietoa välitettiin edelleen manuaalisesti tarpeettoman
paljon. Ministeriöiden ja virastojen taloushallintoa sekä sisäistä valvontaa
ja tarkastusta ei kyetty riittävässä määrin
uudistamaan. Lisäksi havaittiin, ettei saavutettuja hyötyjä aina
seurattu.
Tarkastusvaliokunta arvioi valtion toimintojen alueellistamista
koskevassa lausunnossaan (TrVL 5/2009 vp — MINS
4/2009 vp), että vuoden 2010 alusta
toimintansa aloittavan valtion talous- ja henkilöstöhallinnon
palvelukeskuksen tuottavuuden parantamisedellytykset ovat hyvät,
mikäli suunnitteilla ja vireillä olevat kehittämistoimet
toteutetaan.
Tarkastusvaliokunta pitää palvelukeskusmallia
hyvänä esimerkkinä tuottavuutta lisäävistä hankkeista.
Palvelukeskuksen tuottavuushyötyjen täysimääräinen
saavuttaminen edellyttää sitä, että käyttöön
otettavat työprosessit ovat virtaviivaisia jo ennen niiden
sähköistämistä. Tietotekniikan
soveltamisessa suurtuotannon edut ovat palvelualoilla suuret, koska
samaa tietoa ei tarvitse keksiä ja tuottaa kuin kerran.
Suurtuotannon etujen saavuttaminen edellyttää kaiken toiminnassa
käytettävän tiedon sähköistämistä eli
digitalisointia. Valiokunnan mielestä tietotekniikan käytön
tuottavuushyödyt ovat vielä jääneet
saavuttamatta julkisissa palveluissa.
Lainsäädännön laatu mielenterveyspalveluissa
ja perusopetuksessa
Paremman sääntelyn periaatteet
Perustuslain mukaan julkisen vallan on turvattava sen mukaan
kuin lailla tarkemmin säädetään jokaiselle
riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön
terveyttä. Säännös asettaa lainsäätäjälle
velvoitteen säätää riittävistä sosiaali-
ja terveyspalveluista lailla ja jättää lainsäätäjän
harkintaan, minkälaiset ja -tasoiset sosiaali- ja terveyspalvelut
ovat riittäviä ja miten väestön
terveyttä edistetään. Perusoikeusuudistuksen
yhteydessä korostettiin, että kun tehtäviä säädetään
kuntien velvollisuudeksi tavallisella lailla, on samalla huolehdittava
kuntien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua
tehtävistä. Käytännössä tämä tapahtuu
tavallista lainsäädäntötapaa
käyttämällä, ja samalla määritetään sisältö sille,
missä määrin perustuslaissa säädetty
yhdenvertaisuus toteutetaan käytännössä hyvinvointipalveluissa
ja missä määrin sisällön asiallinen
määrittely jätetään
tehtäväksi kunnallisessa demokratiassa. Tarkastusviraston
kertomuksessa on kiinnitetty huomiota siihen, että jos laissa
säädettyjen palvelujen saatavuuden ja tason tosiasialliset
erot ovat huomattavan suuret eri kunnissa, muodostuu tilanne ongelmalliseksi perustuslaissa
säädetyn yhdenvertaisuusperiaatteen kannalta.
Valtioneuvoston paremman sääntelyn toimintaohjelmaan
sisältyy muun muassa kansalaisten odotukset lainsäädäntöön
ja sen laatuun. Olennaista on, että lainsäädännössä tarkoitetut
tavoitteet ja vaikutukset myös toteutuisivat käytännössä.
Kansalaisten näkökulmasta selkeä, ymmärrettävä ja
soveltamista ajatellen ennakoiva lainsäädäntö on
yksi hyvän sääntelyn perusvaatimus. Yksi
kriteeri on se, että lainsäätäjän
tulee luoda sellaisia säännöksiä,
jotka turvaavat sääntelyn kohteille tosiasiallisen
ja tehokkaan mahdollisuuden päästä oikeuksiinsa.
Tarkastusviraston mukaan tämän periaatteen toteuttaminen
on haasteellista sosiaali- ja terveyspalveluja koskevassa lainsäädännössä etenkin
silloin, kun palveluista säädetään
väljällä puitelainsäädännöllä.
Paremman sääntelyn toimintaohjemassa korostetaan
myös avoimuutta, johon kuuluu muun muassa perustuslaista
johdetun rahoitusperiaatteen toteuttaminen säädettäessä kunnille
velvoitteita järjestää hyvinvointipalveluita.
Tarkastusviraston mukaan tämä tarkoittaa sitä,
että lainsäädännön
yhteydessä olisi tarkasteltava nykyistä tarkemmin
eri kuntien tosiasiallisia edellytyksiä toteuttaa lakisääteiset
velvoitteet valtakunnallista yhdenvertaisuutta toteuttavalla tavalla. Viime
kädessä eduskunnan lainsäädäntövallan ja
budjettivallan käyttäjänä tulisi
tarkastusviraston mukaan osoittaa kunnille sellainen rahoitus, joka
antaa tosiasialliset edellytykset toteuttaa laissa säädetyt
palvelut.
Edelleen paremman sääntelyn tärkeitä periaatteita
on se, että lainsäädännön
tulee johtaa tarkoitettuihin vaikutuksiin. Laki ei usein sellaisenaan
riitä tai pysty toteuttamaan tavoiteltuja vaikutuksia.
Osa palveluiden laadun ja saatavuuden ongelmista voi johtua sellaisista
yhteiskunnallisista ja rakenteellisista sekä taloudellisista seikoista,
joita ei hyvinvointipalveluita koskevalla lainsäädännöllä ja
sitä täydentävällä viranomaisten
ohjauksella pystytä ratkaisemaan. Lain ja ohjauksen rajoitteet
on kuitenkin tarpeen arvioida ja esittää avoimesti.
Tarkastusviraston mukaan tarkastushavainnot koskien terveydenhuoltoa,
opetusta ja sen rahoitusta sekä syrjäytymisen
ehkäisyä osoittavat, että väljät
normit ja niitä täydentävät
suositukset ja muu informaatio-ohjaus eivät pysty turvaamaan
yhdenvertaisuusperiaatteen toteutumista perustuslaissa edellytetyllä tavalla.
Tuloksellisuustarkastusten perusteella tehdyt johtopäätökset
Tarkastusviraston tuloksellisuustarkastuksissa tarkastetaan
lainsäädännössä asetettujen
tavoitteiden toteutumista eli mitataan yhteiskunnallista vaikuttavuutta.
Lisäksi niissä selvitetään toiminnan
taloudellisuutta sekä vaikuttavuuden ja taloudellisuuden
esteenä mahdollisesti olevia ongelmia. Lainsäädännön
laatuun ja ohjaavuuteen on kiinnitetty huomiota mielenterveyspalveluihin,
työterveyshuoltoon, lääkinnälliseen kuntoutukseen
ja perusopetukseen kohdistuneissa tarkastuksissa. Tarkastusvaliokunta
on puolestaan nostanut näistä esiin erityisesti
mielenterveyspalvelut ja perusopetuksen.
Tarkastusviraston mukaan hyvinvointipalveluja koskeva lainsäädäntö on
yhtäältä väljää ja yleispiirteistä ja
toisaalta hajanaista ja pirstaleista. Nämä molemmat
tekijät heikentävät toiminnan ohjaavuutta,
vaikuttavuutta, organisointia, kustannustehokkuutta ja kustannusvaikutusten arviointia.
Yksittäisiin palvelutuotannon ongelmakohtiin ei valtiontalouden
näkökulmasta ole tarkoituksenmukaista puuttua
kuitenkaan aina yksityiskohtaisella lainsäädännöllä,
vaan huomiota tulisikin kiinnittää enemmän
kokonaisuuksiin. Tämä puolestaan parantaisi palveluiden
ja niiden kustannusten läpinäkyvyyttä.
Tarkastusvirasto havaitsi myös, että lainsäädäntö jättää lain
soveltajalle paljon tulkinnanvaraa niin mielenterveyspalveluissa
kuin lääkinnällisessä kuntoutuksessakin.
Väljä lainsäädäntö voi
merkitä myös sitä, että säädöksistä voi puuttua
olennaisia palvelumuotoja, ja se voi vaikuttaa myös erilaisiin
tulkintoihin esimerkiksi asiakasmaksulainsäädännössä kuntien
tulkitessa saman palvelumuodon vaihtoehtoisesti joko maksulliseksi
tai maksuttomaksi.
Tarkastusviraston tarkastuksissa kiinnitettiin erityistä huomiota
siihen, että pirstaleinen palvelujärjestelmä mielenterveyspalveluissa
ja lääkinnällisessä kuntoutuksessa
vaikuttaa palveluiden kustannuksia kohottavasti ja kannustaa eri toimijoita
osaoptimointiin. Asiakkaan kannalta tämä puolestaan
tarkoittaa, että häntä ei aina hoideta
tarkoituksenmukaisessa hoitopaikassa tai että kuntoutuksen
aloitus viivästyy.
Esimerkkinä tarkastusvirasto mainitsee mielenterveyspalvelujen
asumispalveluyksiköt. Tuki- ja palveluasumisen tavoitteena
tulisi olla potilaan kuntouttaminen. Kuntouttamiseen sisältyy
tällöin ajatus, että potilas siirtyy
yhdeltä tasolta toiselle vointinsa tai kuntonsa mukaan:
sairaalasta tehostettuun palveluasumiseen, tehostetusta palveluasumisesta
tuettuun asumiseen ja tuetusta asumisesta omaan asumiseen. Tarkastushavaintojen
mukaan näin ei kuitenkaan käytännössä tapahdu.
Osa potilaista oli asunut samassa asumisyksikössä yli
10 vuotta, ja asumisyksiköstä oli muodostunut
näille henkilöille koti. Potilaan sijoittamista
ohjasi vapaa paikka eikä se, vastasiko paikka potilaan
kuntoutustarvetta.
Mielenterveyspalvelujen asumispalveluja tuottavat lähes
yksinomaan yksityiset palveluntuottajat. Tarkastusviraston mukaan
palveluntuottajan pääintressi ei ole siirtää maksavia asiakkaita
alhaisempien kustannusten tuettuun asumiseen. Koska kunnat eivät
aktiivisesti seuraa näiden mielenterveyskuntoutujien kuntoutumista,
niin heitä saatetaan hoitaa heidän kuntoonsa nähden
liian kalliissa asumisyksikössä. Tarkastusvirasto
katsoi kustannusseurannan mielenterveyspalveluissa olevan puutteellista sekä valtakunnan
että kuntien tasolla. Mielenterveyspalvelujen osalta ongelmat
ovat pikemminkin taloudellisten resurssien oikeanlaisessa suuntaamisessa
kuin niiden puuttuvassa määrässä.
Mielenterveyspalveluita ohjaavan lainsäädännön
toimivuus
Tarkastusviraston tekemässä tuloksellisuustarkastuksessa
(194/2009 Mielenterveyspalveluja ohjaavan lainsäädännön
toimivuus) tutkittiin, ohjaavatko lainsäädäntö,
erilaiset suositukset ja rahoitus mielenterveyspalvelujen järjestämistä siten,
että ne toteuttavat lainsäätäjän
mielenterveyspalveluille asettamia tavoitteita palvelujen järjestämisestä ja
edistävät eri toimijoiden välistä yhteistyötä.
Tavoitteena oli selvittää myös ohjausvälineiden
yhdenmukaisuutta.
Tarkastustulosten mukaan nykyinen mielenterveyslaki on hyvä esimerkki
sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujärjestelmän
pirstaleisuudesta sekä puutteellisesti ja liian yleisesti
kirjoitetusta lainsäädännöstä.
Pirstaleisuus ilmenee siinä, että lain tulkinta
edellyttää rinnakkaisluentaa useiden
lakien kanssa ja jättää soveltajalle
myös omaa tulkinnanvaraa. Mielenterveyspalveluista kunnan
tehtävänä säädetään
mielenterveyslaissa, kansanterveyslaissa, erikoissairaanhoitolaissa
ja sosiaalihuoltolaissa. Koska kunnalla on mahdollisuus ostaa palveluja
myös yksityisiltä ja järjestöiltä,
vaikuttaa mielenterveyspalveluihin laki yksityisestä terveydenhuollosta
ja laki yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta. Tämän
lisäksi työterveyshuoltolaki vaikuttaa saataviin
mielenterveyspalveluihin. Palveluiden tuottaminen on siis hajautunut
monelle eri taholle.
Tarkastusvirasto pitää lakia liian yleisesti
kirjoitettuna sen vuoksi, että mielenterveyslain tavoitteissa
korostetaan ennaltaehkäisyä, hoitoa ja palveluiden
järjestämistä avohuollossa, mutta käytännössä laissa
käsitellään lähinnä tahdonvastaista
hoitoa. Puutteellista laissa on puolestaan se, että siinä käsitellään
sosiaaliseen kuntoutukseen liittyvää tuki- ja
palveluasumista, mutta ei määritellä,
mitä sosiaalisella kuntoutuksella tarkoitetaan. Tavallinen
ja tehostettu palveluasuminen ovat yleisesti käytössä olevat
termit, ja niitä käytetään myös
tilastoinnissa. Mielenterveyspalveluja ohjaavista laeista ei löydy näitä koskevia
määritelmiä.
Mielenterveyspalvelujen järjestämistä ohjataan
lainsäädännön lisäksi
informaatio- ja resurssi-ohjauksella. Informaatio-ohjaukseen sisältyviä mielenterveystyötä
koskevia
suosituksia on annettu viime vuosina runsaasti. Tarkastushavaintojen
mukaan informaatiota tulee liikaa. Tämä on johtanut
tiedon käyttäjän kannalta ongelmiin,
koska eritasoista tietoa levitetään rinnakkain,
tieto ei ole kohdentunutta eikä sitä esitetä tiivistetyssä muodossa.
Mielenterveyspalvelujärjestelmä on myös
viimeisen parin vuosikymmenen aikana rakentunut erikoissairaanhoidon,
perusterveydenhuollon ja sosiaalihuollon varaan. Näiden
palvelumuotojen yhteistyön toimivuus on tärkeää,
kun laitospaikkojen vähentäminen edelleen jatkuu.
Lainsäädäntö ei huomioi sosiaalihuollon
roolia mielenterveyskuntoutujien jatkohoidossa.
Kunnissa on viime vuosien aikana organisoitu sosiaali- ja terveydenhuollon
palvelujärjestelmää uudelleen, ja uudistustyö jatkuu
edelleen. Sosiaali- ja terveyspoliittisten tavoitteiden mukaan rakenteellisten
uudistusten lisäksi tarvitaan myös toiminnallisia
uudistuksia. Tarkastushavainnot kuitenkin osoittivat, että rakenteelliset
muutokset jo itsessään muuttavat toimintaa. Joissakin
kunnissa toteutetuilla organisaatiouudistuksilla on psykiatrista
asiantuntemusta siirretty perustasolta erikoissairaanhoitoon. Tämä on
heikentänyt matalan kynnyksen mielenterveyspalvelujen saatavuutta,
vaikeuttanut sosiaali- ja terveydenhuollon välistä yhteistyötä ja
yhteisen hoitomallin omaksumista pitkäaikaissairaiden hoidossa
sekä lisännyt päällekkäisen
työn tekemistä.
Valtiontalouden tarkastusvirasto päätyy esittämään
mielenterveyslain uudelleen kirjoittamista niin, että siihen
tulisi koota kaikki käytössä olevat mielenterveyspalvelut
(sosiaali- ja terveyspalvelut) ja niiden organisointia koskevat säännökset
kansanterveyslaista, sosiaalihuoltolaista ja erikoissairaanhoitolaista.
Mielenterveyspotilaat ja -kuntoutujat ovat yleisten kunnallisten
sosiaali- ja terveyspalveluiden varassa ja erityisen haavoittuvassa
tilanteessa, kun kuntatalous on vaikeuksissa. He jäävät
myös liian usein toissijaiseen rooliin kunnallisessa päätöksenteossa.
Mielenterveyspalveluiden voimavarat
Mielenterveyspalveluja tuottavasta henkilöstöstä on
pulaa erikoissairaanhoidossa. Psykiatrivaje on ollut ongelma jo
1990-luvulta lähtien. Vaikka maassamme on 1 430
psykiatrian erikoislääkäriä,
joista työikäisiä aikuispsykiatreja on
1 051, lastenpsykiatreja 233 ja nuorisopsykiatreja 146,
on psykiatrien rekrytointi julkisiin mielenterveyspalveluihin osoittautunut
vaikeaksi tehtäväksi. Kunnallinen työmarkkinalaitos teki
viime vuonna selvityksen sairaaloiden erikoislääkärivajeista
tarkastelemalla virkojen lukumäärätilannetta
1.10.2008. Selvityksen mukaan psykiatrivaje oli 121, lastenpsykiatrivaje 33
ja nuorisopsykiatrivaje 24 virkaa (selvityksestä puuttuivat
Lapin ja Kymenlaakson sairaanhoitopiirien tiedot). Keskeisimpiä syitä psykiatrivajeeseen
ovat osa-aikatyön yleistyminen ja työn kuormittavuus.
Sosiaali- ja terveysministeriön asiantuntijoiden mukaan
psykiatrivaje on niin suuri, että kaikkien yksityisellä sektorilla työskentelevien
psykiatrien siirtyminen julkisen terveydenhuollon palvelukseen ei
täyttäisi vajetta. Henkilöstövajeeseen
liittyviä ongelmia lisää vielä se,
että henkilöstövoimavarat ovat jakautuneet
alueellisesti epätasaisesti.
Asiantuntijavajeista johtuen vain osa mielenterveyshäiriöitä potevasta
väestöstä saa hoitoa. Esimerkiksi depressiopotilaista
alle puolet on hoidon piirissä. Tarkastusvaliokunnassa
vireillä olevassa sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstövajeita
koskevassa selvitystyössä psykiatripula on noussut
korostetusti esiin. Puutteellisilla henkilöstöresursseilla
ei ole pystytty tyydyttämään mielenterveyspalvelujen
lisääntynyttä kysyntää,
joka on suurelta osin johtunut mielenterveyshuollon laitospaikkojen
jo 1990-luvulta jatkuneesta vähentämisestä.
Mielenterveyspalvelujen henkilöstö- ja asiantuntijapulan
vuoksi hoitoon ei päästä eikä hoitoa useinkaan
saada riittävän varhaisessa vaiheessa. Tämä ongelma
ilmenee erityisesti ei-kiireellisten potilaiden hoitoon pääsyssä.
Erikoissairaanhoidon palveluiden piiriin pääsee
vain lähetteellä, jolloin mielenterveysongelmaisen
täytyy olla jo todella sairas. Tästä syystä lieviä mielenterveyshäiriöitä joudutaan
hoitamaan lääkkeillä. Mahdollisuudet
saada psykososiaalista tukea ovat heikot. Resurssipulan vuoksi kansalaiset pyrkivät
palvelujärjestelmän sisälle päivystyksen
kautta. Tämä puolestaan lisää julkisia
mielenterveysmenoja ja kasvattaa huomattavasti hoidon kokonaiskustannuksia.
Mielenterveyden häiriöiden yhteiskunnalliset kustannukset
ovat moniin muihin sairauksiin verrattuna varsin suuret. Kustannuksia
kasvattavat sairastuminen hyvin nuorella iällä ja
pitkä sairastamisaika. Yhteiskunnalliset kustannukset ilmenevät
ennen kaikkea suurina työkyvyttömyyden aiheuttamina
tuotannonmenetyslukuina, mutta myös pitkien hoitojaksojen
vuoksi suorat hoitokustannukset ovat merkittäviä.
Erikoissairaanhoidon ja perusterveydenhuollon mielenterveyskäyntejä oli
yhteensä 1,3 milj. vuonna 1994 ja 2,1 milj. vuonna 2006.
Ongelmat julkisten mielenterveyspalvelujen järjestämisessä johtuvat
osin henkilövoimavarojen epätarkoituksenmukaisesta
kohdentamisesta ja riittämättömyydestä.
Julkisiin mielenterveyspalveluihin on ollut vaikeaa rekrytoida psykiatreja.
Valiokunnan mielestä on tärkeää luoda riittävät
edellytykset myös ennalta ehkäisevälle mielenterveystyölle.
Ennalta ehkäisevä työ on kansantaloudellisestikin
merkittävää, sillä sen avulla
voidaan mahdollistaa parempi työelämään
osallistuminen ja alentaa pitkästä työkyvyttömyydestä aiheutuvia
kustannuksia. Yksittäisten palvelujen osalta tulee jatkossa
kiinnittää enemmän huomiota niiden kokonaistaloudellisuuteen,
sillä nykytilanteessa palvelujen vaikuttavuutta ja kustannuksia
ei seurata riittävästi.
Perusopetuksen ohjaus - ja rahoitusjärjestelmä
Tuloksellisuustarkastuskertomuksessa (192/2009 Perusopetuksen
ohjaus- ja rahoitusjärjestelmä) on tarkasteltu
ohjauksen toimivuutta opetusministeriön hallinnonalalla.
Tarkastuksen kohteena oli perusopetuksen ohjaus- ja rahoitusjärjestelmän
kokonaisuus ja läpinäkyvyys. Tarkastuksessa käsiteltiin
rahoitusohjauksen lisäksi säädös-
ja normiohjausta, sisältöohjausta ja
informaatio-ohjausta. Tarkastuksen pääkysymys
kohdistui perusopetuksen ohjaus- ja rahoitusjärjestelmän
selkeyteen ja johdonmukaisuuteen.
Tarkastustulosten mukaan perusopetuksen eri ohjausvälineiden
muodostama kokonaisuus ei palvele parhaalla mahdollisella tavalla
perusopetukselle asetettujen tavoitteiden saavuttamista. Viime vuosikymmenten
uudistukset ovat kohdistuneet yksittäisiin ohjausvälineisiin
ja kehittämistyölle on ollut tyypillistä,
että yhden ohjausvälineen (esim. rahoitus) muuttamisen
usein ennakoimattomia seurauksia on pyritty myöhemmin korjaamaan
jonkin muun ohjausvälineen avulla. Tarkastushavaintojen
mukaan ohjauksen kokonaisuutta ei voida pitää läpinäkyvänä.
Asetettuihin tavoitteisiin pyrittäessä ei aina ole
myöskään käytetty tehokkainta
ja tarkoitukseen soveltuvinta ohjausvälinettä.
Tarkastushavaintojen perusteella perusopetuksen säädösohjausta
pidettiin varsin toimivana. Perusopetuslaki kohtelee eritaustaisia
opetuksen järjestäjiä tasapuolisesti.
Keskeiseksi kysymykseksi tarkastuksessa nousi se, miten perusopetuslaki
on onnistunut takaamaan perusopetuksen yhdenvertaisuuden koko maassa.
Tällä hetkellä suurimpia yhdenvertaisuutta
uhkaavia tekijöitä ovat kunnallistaloudellisesta
tilanteesta johtuvat opettajien lomautukset ja perusopetuksen tukipalveluiden
supistukset. Mainitut uhat saattavat realisoitua ensi vuonna, sillä talousennusteiden
mukaan vuosi 2010 on kunnallistaloudelle vielä vaikeampi
kuin tämä vuosi. Tarkastusvaliokunnan mielestä ensi
vuonna tulee kiinnittää erityistä huomiota
siihen, että yhdenvertaisuus toteutuu myös heikossa
taloudellisessa asemassa olevissa kunnissa.
Lähinnä toiminnan kehittämiseen tarkoitettujen
harkinnanvaraisten valtionavustusten käyttö ohjausvälineenä on
viime vuosina lisääntynyt. Niiden osuus perusopetuksen
rahoituksesta on vuositasolla noin 2 % eli 33 milj. euroa.
Nämä hankeavustukset ovat jakautuneet kunnille
varsin epätasaisesti. Suuret kaupungit, joilla on omaakin
kehittämispotentiaalia, ovat olleet aktiivisimpia hankeavustusten
hakijoita. Hankeavustuksista on muodostunut joillekin
kunnille liki pysyvä rahoitusmuoto. Sen sijaan ne kunnat,
joiden perusopetuksessa olisi kehitettävää, saattavat
olla erittäin passiivisia hankerahoituksen hakijoita. Pienten
ja heikossa taloudellisessa asemassa olevien kuntien mahdollisuudet hyödyntää hankerahoitusta
ovat vähäiset, sillä hankkeet sitovat
yleensä kunnan vähäisiä henkilöstövoimavaroja
ja edellyttävät myös kunnilta omaa rahoitusosuutta
hankkeiden toteutukseen.
Perusopetuksen valtionosuusrahoitus on uudistumassa vuoden 2010
alusta, ja sitä koskeva hallituksen esitys (HE
174/2009 vp) on parhaillaan eduskuntakäsittelyssä.
Esityksen mukaan olennaisin muutos esi- ja perusopetuksessa on aiempaan
järjestelmään verrattuna se, että valtionosuus
ei määräytyisi enää oppilasmäärän
perusteella, vaan laskennalliset kustannukset määräytyisivät
6—15-vuotiaiden määrän perusteella.
Uudistuksen mukaan sektorikohtaiset valtionosuudet keskitetään
valtiovarainministeriön pääluokkaan.
Tämä merkitsee sitä, että toiminnallinen
ohjaus ja resurssiohjaus eriytyvät eri ministeriöihin.
Tarkastusvaliokunnan mielestä tulee seurata tarkoin,
miten hyvin toiminnallisen ohjauksen ja rahoituksen yhteensovittaminen
toteutuu, sillä aiemmat kokemukset toiminnan ohjauksen
ja rahoituksen eriyttämisestä ovat osoittautuneet
ongelmallisiksi.
Euroopan sosiaalirahaston tukien käyttö
Tarkastusvaliokunnan aiemmat kannanotot
Tarkastusvaliokunta edellytti lausunnossaan (TrVL 2/2008
vp — E 4/2008 vp)
), että valtion tilinpäätöskertomuksessa
tarkastellaan asianmukaisella tavalla rakennerahastotoiminnan ja muun
EU-varainkäytön kansallisia tuloksia ja vaikutuksia
erilaisten indikaattorien ja yhteenvetojen avulla. Valiokunnan mielestä rakenneohjelmien
kansallisen toimeenpanon tärkein kehittämistavoite
on ohjelmatyön tulosten ja vaikutusten parantaminen. Lisäksi
valiokunta edellytti, että rakennerahastohankkeiden ja
ohjelmien tarkastuksessa vahvistetaan laillisuustarkastuksen
ohella varainkäytön tuloksiin ja vaikutuksiin
liittyvää tarkastusta ja arviointia. Valiokunta
totesi hankkeiden olevan pieniä, tavoitteiltaan ja tuloksiltaan
varsin vaatimattomia ja hankkeiden hallinnoinnin olevan hajanaista. Hallinnon
hajanaisuus on edistänyt päällekkäisten
hankkeiden syntyä ja osaltaan lisännyt tehottomuutta.
Maaseudun kehittämisohjelmien osalta tarkastusvaliokunta
(TrVM 1/2009 vp — K 11/2009
vp, K 12/2009 vp) piti tärkeänä,
että hankkeiden arviointia kehitetään
siten, että välittömien työpaikka-
ja yritysvaikutusten ohella voidaan arvioida vaikutusten pysyvyyttä.
Tukitoimenpiteiden vaikutusta tulisi myös seurata alueellisella
tasolla kaikki kansalliset ja EU-tuet huomioiden. Tämä parantaisi
myös projekteissa ilmoitettujen uusien työpaikka-
ja yritystietojen vaikutusten luotettavuutta.
Nykytilanne
Asiantuntijakuulemisessa esitetyn arvion mukaan EU-hankkeiden
kansallinen hallintojärjestelmä on monimutkainen
ja hankkeiden tulokset vaatimattomia. Raportointi ei ole vieläkään
luotettavaa työpaikka- ja yritysvaikutusten osalta, eikä hankkeiden
tosiasialliseen tuloksellisuuteen kiinnitetä riittävästi
huomiota.
Tarkastusviraston mielestä hankkeiden käynnistämisen
lähtökohtana ei saa olla pelkkä rahan käyttö.
Hankkeilla tulee olla selkeät tavoitteet ja myös
edellytykset saavuttaa ne. Viranomaisten riskienhallintajärjestelmien
on oltava toimivia ja tehokkaita. Hanketta rahoittavan ja valvovan
viranomaisen on puututtava esiin tuleviin ongelmiin jo hankkeen
aikana.
Tarkastusviraston mukaan kansallisen hallintojärjestelmän
monimutkaisuus ja viranomaistoiminnan ongelmat ovat olleet merkittäviä syitä ESR-hankkeiden
käynnistämisessä ja toteutuksessa ilmenneisiin
epäkohtiin.
Tarkastusviraston ja Euroopan unionin ylimpien tarkastuselinten
mukaan nykyinen monimutkainen ESR-hankehallintojärjestelmä ei
kykene parhaalla mahdollisella tavalla turvaamaan julkisten varojen
vaikuttavuutta ja tehokasta käyttöä.
Suomen kaltaisissa nettomaksajavaltioissa tilanne on erityisen
pulmallinen. Nykyinen eurooppalainen ja kansallinen EU-varojen hallintomalli
on ristiriidassa läheisyysperiaatteen kanssa ja johtaa
mm. tehottomaan rahan käyttöön. Tietyt
parannusehdotukset vaativat toteutuakseen Euroopan unionin rahoituskehysten ja
omia varoja sekä rakennerahastoja koskevien unionin sääntöjen
muuttamista, joten se voi tulla kyseeseen vasta seuraavalla ohjelmakaudella. Tarkastusvaliokunnan
mielestä merkittävä osa hallinnollisesta
monimutkaisuudesta ja niihin liittyvistä kustannuksista
on aiheutettu Suomen omilla ratkaisuilla. Niiden poistaminen ja
tehokkaamman hankehallinnon luominen tietojärjestelmineen
on kiireellinen tehtävä.