Perustelut
Laadukas lainsäädäntö
Valtiontaloudellisen päätöksenteon
väline
Eduskunta päättää ja vaikuttaa
valtiontalouteen ja kansantalouden kasvuun pitkälti lainsäädännön
kautta. Valtion talousarvion tuloista ja menoista on noin 80 prosenttia
vahvasti sisällöltään sidottuja
lakiin, ja lainsäädäntö on vahvin yhteiskunnan
ohjauskeino. Lainsäädännöllä on rooli
hyvinvointivaltion rahoitusperustan varmistamisessa tarvittavan
tuottavuuden kasvun ja monien hallitusohjelmassa asetettujen finanssi- ja
yhteiskuntapoliittisten tavoitteiden toteutumisen mahdollistajana.
Tarkastusviraston havaintojen perusteella onnistuneissa tuottavuuden
kehittämishankkeissa on toteutettu toimintatapojen ja prosessien uudistuksia
samalla, kun on otettu käyttöön tieto-
ja viestintätekniikan (ICT) mahdollisuudet. Erityislainsäädännössä säädetään
usein yksityiskohtaisesti, osin vanhentuneesti ja hallinnonaloittain
eriytyneesti käsiteltävistä tiedoista,
rekistereistä ja tietoprosesseista. Silloin on myös lainsäädännöllä luotava
edellytyksiä tuottavuuden parantamiselle. Esimerkiksi verohallinnon, tullin
ja oikeusministeriön hallinnonalan onnistuneissa tuottavuushankkeissa
lainsäädännön uudistaminen ja
tarkistaminen on tarkastusviraston mukaan ollut tärkeä osa
tuottavuustyötä. Valiokunta pitääkin
tärkeänä, että lainsäädäntöpolitiikan
keinoin mahdollistetaan tuottavuuden kehittäminen ja ajanmukaisen,
hyvän hallinnon periaatteille rakentuvan suomalaisen informaatiohallinnon
luominen. Tämä näkökulma tulee ottaa
huomioon jatkossa mm. kunta- ja palvelurakenteen sekä sosiaali-
ja terveydenhuollon rahoitus- ja rakenneuudistuksissa kokoamalla yleis-
ja erityislainsäädäntö johdonmukaisemmaksi
kokonaisuudeksi. Tämä edellyttää,
että lainvalmisteluun osoitetaan riittävät
voimavarat ja ne kohdennetaan mahdollisimman tarkoituksenmukaisesti.
Kun lainvalmistelu on laadukasta, voi eduskunta ylimpänä valtioelimenä keskittyä lakiesitysten
sisällölliseen arviointiin. Tarkastusviraston
mielestä eduskunnan valiokunnat voivat merkittävästi
edistää paremman sääntelyn näkökulmaa
kysymällä ja arvioimalla omalla toimialallaan
sääntelyn ja lainsäädäntöpolitiikan
kokonaisuutta sekä paremman sääntelyn
periaatteiden toteutumista yksittäisissä esityksissä.
Havaintoja lainsäädännön
laadun ongelmista
Tarkastusvirasto on arvioinut lainsäädännön
laatua vuoden aikana valmistuneiden kuuden tarkastuksen perusteella.
Tarkastukset ovat koskeneet uusiutuvia energiamuotoja, vanhuspalveluita,
säädöshankkeiden valtiontaloudellisten
vaikutusten arviointia, sosiaali- ja terveydenhuollon IT-hankkeiden
toteuttamista, ympäristöministeriön hallinnonalan
ohjausjärjestelmää ja vammaispalveluja.
Tarkastusvirasto on kiinnittänyt huomiota lakien oikeustilan
yhdenmukaisuuden edellytyksiin, tulkinnanvaraisuuteen, sääntelyvaihtoehtojen
ja sääntely-yhdistelmien arvioimiseen, oikeudellisten
velvoitteiden vaikuttavuuteen sekä vaikutusarviointien
käyttöön lainsäädäntötyössä.
Tarkastusvirasto pitää huolestuttavana, ettei sosiaali-
ja terveydenhuollon asiakasmaksuja koskevaa asetusta eli asiakasmaksuasetusta
ole sovellettu vanhus- ja vammaispalveluja koskevien tarkastushavaintojen
perusteella yhdenmukaisesti eri kunnissa. Erityisiä ongelmia
on aiheutunut siitä, mitä tilapäisellä asiakkuudella tarkoitetaan.
Tällä on olennainen merkitys asiakkaiden
yhdenvertaisen kohtelun kannalta, koska asiakkaan määritteleminen
tilapäiseksi tai säännölliseksi
vaikuttaa siihen, mitä asiakas maksaa palveluistaan. Säännöllisen
kotihoidon piirissä olevat asiakkaat ovat puolestaan saaneet maksamiaan
asiakasmaksuja vastaan erilaisen määrän
palveluja sen mukaan, mikä heidän asuinpaikkakuntansa
on. Lisäksi tukipalvelumaksut vaihtelivat melkoisesti.
Tarkastusviraston mukaan sääntelyä on
tarpeen täsmentää oikeustilan yhdenmukaisuuden
parantamiseksi. Jotta asiakasmaksujen yhdenvertaisuutta voidaan
asianmukaisesti arvioida, on maksujen eri kunnissa oltava vertailtavissa
olevia. Tämä ei toteudu, jos esimerkiksi osassa
kunnista tukipalvelumaksut sisältyvät kuukausimaksuun
erittelemättöminä, mutta osassa kunnista
niistä kannetaan erillinen tukipalvelumaksu. Tarkastusvirasto
edellyttää asiakasmaksuilta sellaista läpinäkyvyyttä,
että asiakkaat voivat päätellä,
mistä eristä maksu on kokonaisuudessaan muodostunut,
ja ehdottaa sääntelyn täsmentämistä.
Myös laillisuusvalvojan huomiot asiakasmaksujen epäkohdista
ovat pitkälti samansuuntaisia tarkastusviraston kanssa.
Laillisuusvalvojan mukaan monimutkainen muutoksenhakumenettely oikaisuineen
ja valituksineen aiheuttaa ylimääräisiä kustannuksia
niin asiakkaille kuin koko järjestelmälle. Asiakasmaksuista
ei myöskään aina tehdä päätöstä,
jolloin muutoksenhaku ei ole mahdollista. Kun laillisuusvalvojan työssä kyse
on yksittäisen tapauksen ratkaisemisesta, ei siinä ole
mahdollista tehdä kattavasti havaintoja kuntien välisistä eroista
ja eriarvoistumisesta. Laillisuusvalvojan työssä on
noussut esille mm. kysymys kunnallisten maksujen perimisen oikeutuksesta
koskien alaikäisiä.
Sosiaali- ja terveysministeriö on valiokunnalle antamassaan
kirjallisessa lausunnossa todennut, että hallitusohjelman
mukaan asiakasmaksujärjestelmän kehittämistä jatketaan,
jotta sosiaali- ja terveydenhuollon maksut eivät
muodostuisi palvelujen käytön esteeksi. Maksukattoja
yhdistetään ja uudistetaan. Tavoitteena on luoda
terveydenhuollon yhtenäinen maksukattojärjestelmä yhdistämällä kunnallisen
terveydenhuollon maksukatto ja lakisääteisen sairausvakuutuksen
lääkekustannusten enimmäisvuosiomavastuuosuus.
Yhtenäisen maksukaton käyttöönotto
edellyttää toimeenpanoon soveltuvaa sähköistä tietojärjestelmää.
Lisäksi maksuja tullaan uudistamaan siten, että kunnan
järjestämisvastuulla oleviin asumispalveluihin
säädetään valtakunnallisesti
yhdenmukaiset asiakasmaksujen määräytymisperusteet,
yhtenäistetään tehostetun palveluasumisen
maksut, säädetään niin sanottu
vähimmäiskäyttövara ja kootaan
sosiaali- ja terveydenhuollon maksusäännökset
samaan lakiin maksujärjestelmän läpinäkyvyyden parantamiseksi.
Tarkastusvaliokunnan mielestä uudistus on välttämätön
ja kiireellinen kansalaisten yhdenvertaisuuden toteutumisen vuoksi, ja
valiokunta pitää välttämättömänä,
että hallitusohjelma tältä osin toteutetaan
kiireesti. Tätä asiakokonaisuutta käsitellään
myös jäljempänä mietinnössä kohdassa
Vammais- ja vanhuspalvelut.
Tarkastusvirasto on todennut kertomuksessaan, että oikeudellisen
sääntelyn tulkinnanvaraisuus aiheuttaa myös
valtiontalouteen lisäkustannuksia esimerkiksi, kun epäselviä säädöksiä joudutaan
täsmentämään. Tarkastusviraston
havainnot perustuvat tehtyihin tarkastuksiin, kuten vammais- ja
vanhuspalveluihin. Valiokunta nostaa tässä yhteydessä esille
syksyllä 2011 eduskunnalle annetun hallituksen esityksen (HE 31/2011
vp), joka koski Euroopan rahoitusvakausvälinettä koskevaa
puitesopimuksen voimaansaattamista ja sen muuttamista.
Perustuslakivaliokunta joutui ottamaan asian uudestaan selvityksen
kohteeksi, asiaa on käsitelty monissa eduskunnan valiokunnissa
(SuV, PeV, VaV, TaV, TrV) ja täysistunnossa, käyty vuoropuhelua
eduskunnan ja hallituksen välillä, kuultu lukuisia
asiantuntijoita jne. Lopputulemana valtiovarainministeriötä vaadittiin
antamaan eduskunnalle perusteellinen selvitys Suomen kokonaisvastuista
euromaiden velkakriisiin liittyen. Selvityksessä tulee
myös huomioida valtion, Suomen Pankin ja yksityissektorin vastuut
sekä vakuusjärjestelyyn sisältyvät
kokonaisvastuut ja sen eri komponentit, kuten täytetakaus,
kulut ja korot.
Tulkinnanvaraisuus tuli esiin, kun hallituksen esityksessä takausvastuun
enimmäismäärä esitetään
kuvaamalla sen velkapääoman määrää, johon
takaus liittyy. Sittemmin on käynyt ilmi, että takaus
kattaa ERVV:n puitesopimuksen mukaan asianomaiseen velkakirjaan
liittyvät korot ja kulut, minkä vuoksi annettujen
oikeudellisten sitoumusten mukainen laskennallinen ja tosiasiallinen
vastuumäärä on huomattavasti korkeampi
kuin velan nimellisarvo. Perustuslakivaliokunnan mukaan (PeVL
14/2011 vp) ei voi tulla muuhun johtopäätökseen,
kuin että hallituksen esitys on laadittu tavalla, josta
on voinut saada virheellisen kuvan Suomen valtion vastuiden laajuudesta.
Siksi perustuslakivaliokunnan mielestä oikeustilaa on tarpeen
selventää siinä yhteydessä,
kun ERVV:n takausmenettelyä mahdollisesti kehitetään,
tai uudella hallituksen esityksellä.
Tarkastusvirasto on kiinnittänyt myös huomiota
vaikutusarviointien puutteellisuuteen ja todennut, että lakien
vaikutusarvioinnit on tehtävä mahdollisimman huolellisesti
ja kokonaisvaltaisesti. Ennakkoon tehdyn vaikutusarvioinnin on oltava
kokonaisvaltainen arvio, jossa kaikki olennaiset vaikutukset ovat
mukana, vaikkakin vaikutusten ennakointi voi olla hankalaa. Jo hankkeen
suunnittelussa tulee huomioida, miten vaikutukset arvioidaan, ja
varata tähän myös voimavarat. Tarkastusvirasto
on korostanut tarvetta laajojen lainsäädäntöhankkeiden
jälkiseurannan organisointiin, jossa tulee kiinnittää erityistä huomiota
tavoitteiden saavuttamisen luotettavaan arviointiin. Valtakunnalliset
tilastotiedot ja kuntien toteumatiedot eivät tarkastushavaintojen
mukaan ole vastanneet toisiaan, joten tilastoinnin kehittäminen
samoin kuin systemaattisempi tutkimustiedon hyödyntäminen ovat
avainasioita.
Lainvalmistelun ohjaus ja laadun turvaaminen
Lainvalmistelun puutteet ovat olleet edellisellä vaalikaudella
2007—2010 usein esillä, ja myös puhemies
kiinnitti tuolloin huomiota hallituksen esitysten heikkoon tasoon,
jopa lainsäädäntöteknisissä kysymyksissä.
Koko 2000-luvulla on myös toteutettu merkittäviä kehittämishankkeita
niin lainvalmistelun parantamiseksi kuin laajemminkin paremman sääntelyn
periaatteiden toteuttamiseksi. Muun muassa on laadittu yhtenäisiä vaikutusarviointeja
koskevat ohjeet, on toteutettu paremman sääntelyn
toimintaohjelma ja viimeisimpänä on meneillään
Sujuvampaan lainvalmisteluun -hanke. Tarkastusviraston mielestä Suomessa
onkin hienoja periaatteita ja ohjeita sekä kunnianhimoisia
ohjelmia, mutta niiden toteuttaminen lainvalmistelun arjessa jää usein
vajavaiseksi.
Sujuvampaan lainvalmisteluun -hanke on oikeusministeriön
hanke, joka käynnistyi vuonna 2010 ja jatkuu vuoden 2012
loppuun. Hankkeen tavoitteena on parantaa lainvalmistelun laatua
ja tuottavuutta kehittämällä uusia konkreettisia
toimintamalleja. Hanke toteutetaan yhteistyössä Sitran
kanssa, ja siinä on ollut pilottiministeriöinä mukana
sosiaali- ja terveys-, ympäristö-, työ- ja
elinkeino- sekä oikeusministeriö. Hankkeessa on
kehitetty lainvalmisteluprosessin ideaalimalli, joka on kuvaus hyvien
käytäntöjen mukaisen lainvalmistelun
työvaiheista ministeriössä. Siinä korostetaan
asioiden huolellista selvittämistä, valmistelun
avoimuutta ja sidosryhmien osallistumista, ministeriön
virkamiesjohdon vastuuta ja oikea-aikaista poliittista päätöksentekoa. Mallissa
ei ole kuvattu yksityiskohtaisesti ministeriökohtaista
vaihtelua vastuunjaossa ja erityyppisissä hankkeissa. Suositeltavana
on kuitenkin pidetty, että hankkeita ei valmistella vain yhden
virkamiehen virkatyönä, vaan päävastuullisen
virkamiehen tukena on aina useista virkamiehistä koostuva
valmistelutiimi. Hankkeessa on valmistunut myös malli lainsäädäntöpolitiikan
ohjauksesta, ja siinä korostetaan valmistelun yhteensovittamista
ministeriöiden kesken ja lainvalmistelun tukemista valtioneuvoston
yhteisten palvelujen avulla. Myös tarkastusvaliokunnan
mielestä säädösvalmistelussa
on oleellista vahvistaa ministeriöiden keskinäistä yhteistyötä ja
eri näkökulmien yhteensovittamista.
Hallitusohjelman mukaan ehdotetut lainvalmisteluprosessin menettelytavat
otetaan käyttöön, paremman sääntelyn
toimintaohjelmaa jatketaan ja lainsäädäntöpolitiikkaa
toteutetaan lainsäädäntösuunnitelman
avulla. Hallitus vahvisti 5. lokakuuta 2011 hallitusohjelman strategisen
toimeenpanosuunnitelman ja siihen sisältyvien kärkihankkeiden
lainsäädäntösuunnitelman, jossa
näitä hyvän lainvalmisteluprosessin menettelytapoja
erityisesti noudatetaan. Näitä ovat mm. mielenterveyslain
uudistaminen, sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä,
rahoitusta, kehittämistä ja valvontaa koskeva
lakiuudistus, vanhuspalvelulaki, kuntalain kokonaisuudistus, harmaan
talouden torjuntaan liittyvät lainsäädäntömuutokset,
ympäristönsuojelulain kokonaisuudistus
ja hankintalain uudistaminen.
Oikeusministeriö on vastannut valtion tilinpäätöskertomuksessa
vuodelta 2010 eduskunnan kannanottoon (EK 30/2010
vp), jossa eduskunta on edellyttänyt, että hallitus
kohdentaa lainvalmisteluun aiempaa enemmän voimavaroja
lainsäädännön laadukkuuden turvaamiseksi. Erityistä huomiota
on kiinnitettävä oikeusnormien määrään,
säädöshuoltoon ja paremman sääntelyn
periaatteisiin sekä vaikutusarviointien tekemiseen ja lainsäädännön
tasapuolisuuteen kohderyhmille. Oikeusministeriö on kertonut käynnistäneensä Sujuvampaan
lainvalmisteluun -hankkeen ja todennut lisäksi, että kehittämistavoitteet
ovat niin laajakantoisia, että merkittävää edistystä ei
voi tapahtua vain yhden vaalikauden aikana. Ministeriöiden
suuntaa-antavien arvioiden perusteella kansallisen lainsäädännön valmisteluun
on käytetty keskimäärin seitsemän prosenttia
henkilöstön työpanoksesta. Suomen säädöskokoelmassa
julkaistiin vuonna 2009 1 853 säädöstä,
jotka olivat sivumäärältään 7 638.
Nämä luvut olivat suurempia kuin kertaakaan aikaisemmin.
Vuoden 2010 luvut olivat 1 424 säädöstä ja
4 731 sivua eli viime vuosien tavanomaista tasoa.
Tarkastusvaliokunnan mielestä uudet toimintatavat ja
tavoitteet korostavat lainsäädännön valmistelua
kokonaisuutena ja johtamista. Ne edellyttävät
osin uudenlaisia työtapoja niin säädösjohtamisessa
kuin -valmistelussa ja ulottuvat myös hallituksen työskentelyyn
ja ministeriöiden välisiin rajoihin. Valiokunnan
käsityksen mukaan lainvalmistelun resursointia tulee vahvistaa.
Vahvistaminen on mahdollista suuntaamalla olemassa olevia resursseja
uudella tavalla, hyödyntämällä tiimityöskentelyä,
oppimalla jakamaan tietoa ja siirtämällä asiantuntemusta yksikkö-
ja hallinnonalarajat ylittäen säädöshankkeiden
tarpeiden mukaisesti sekä huomioimalla henkilöstöriskit.
Valiokunta näkee valtion keskushallintoa koskevan uudistamishankkeen avaavan
mahdollisuuksia ministeriöiden välisten raja-aitojen
purkamiseen ja yhteistyön lisäämiseen.
Valiokunta edellyttää, että hallitus
seuraa, mitä käytännön vaikutuksia
Sujuvampaan lainvalmisteluun -hankkeen toimintatavoilla
on saavutettu lainvalmistelun laadun ja tuottavuuden parantamiseksi
sekä millä tavoin lainvalmistelun voimavaroja
on vahvistettu, ja raportoi tuloksista eduskunnalle keväällä 2013
valtion tilinpäätöskertomuksessa.
Valtion tuottavuusohjelma
Tarkastusvaliokunta esitti mietinnössään (TrVM 8/2010
vp — K 20/2010 vp),
että nykymuotoista, kokonaistuottavuutta huonosti edistävää tuottavuusohjelmaa
ei tule enää jatkaa seuraavalla hallitus- ja kehyskaudella.
Jo aiemmin valiokunta totesi (TrVM 5/2009 vp — K 15/2009
vp), että valtion tuottavuusohjelmassa ja yleensä julkisen
toiminnan tehokkuuden ja vaikuttavuuden parantamisessa on voimakkaammin
kiinnitettävä huomiota kokonaistuottavuuteen,
toiminnan taloudellisuus, tehokkuus ja vaikuttavuus huomioiden.
Valiokunta piti samalla tarpeellisena, että kestävän
tuottavuuden tavoittelu koskee myös kuntataloutta ja kuntien
toimintaa, jossa pääosa julkisista palveluista
tuotetaan.
Valtionvarainministeriössä on valmisteilla tuottavuusohjelman
korvaava vaikuttavuus- ja tuloksellisuusohjelma, joka julkistettaneen
keväällä 2012 seuraavan kehyspäätöksen
yhteydessä. Tarkastusvaliokunta pitää uuden
ohjelman valmistelua mahdollisuutena painottaa jatkossa tuottavuuden
tavoittelussa kokonaistaloudellista näkökulmaa
koko julkinen sektori huomioiden.
Tuottavuusohjelmassa on tarkastusten perusteella havaittu useissa
yhteyksissä puutteita tuottavuutta kuvaavissa tiedoissa.
Tuottavuuden mittaamista koskevan tarkastusviraston erillisselvityksen
mukaan tuottavuuden muutoksen todentaminen ei ole yleensä kovin
hyvin onnistunut. Valiokunta pitää tärkeänä,
että tuloksellisuuden ja vaikuttavuuden mittaamiseksi löydetään
nykyistä parempia menetelmiä.
Palvelukeskukset
Valtion talous- ja henkilöstöhallinnon kokonaisuudistus
aloitettiin v. 2004, ja valtion talous- ja henkilöstöhallinnon
palvelukeskus (Palkeet) käynnisti toimintansa 1.1.2010.
Palvelukeskus perustettiin valtiovarainministeriön hallinnonalalle
hallinnollisesti yhdeksi, useissa toimipisteissä toimivaksi
virastoksi yhdistämällä oikeus-,
puolustus- ja sisäasiainhallinnon sekä Valtiokonttorin
palvelukeskukset. Valtioneuvoston linjausten mukainen tavoite hallinnonalojen
siirtymisestä palvelukeskuksen asiakkaaksi vuoden 2009
loppuun mennessä ei ole toteutunut. Palkeiden tehtävänä on
edistää julkishallinnon toimivuutta tuottamalla
talous- ja henkilöstöpalveluja kustannustehokkaasti.
Palveluja kehitetään yhteistyössä asiakkaiden
kanssa. Palkeilla on tällä hetkellä asiakkaina
noin 100 budjettivaltioon kuuluvaa ministeriötä,
virastoa, laitosta ja rahastoa. Henkilöasiakkaina Palkeilla
on lähes 88 000 palkansaajaa.
Tarkastusvaliokunta on tehnyt jo aiemmin huomioita (TrVM 5/2009 vp — K 15/2009 vp) sisäasiainhallinnon
palvelukeskusta koskeneen tarkastusviraston tarkastuksen perusteella.
Mietinnössä todettiin, että palvelukeskus
oli pystynyt tehostamaan talous- ja henkilöstöhallinnon palvelutuotannon
tuottavuutta ja palvelut oli pystytty tuottamaan taloudellisesti,
mutta asiakasvirastojen säästötavoitteet
olivat toteutuneet kuitenkin heikosti. Asiakasvirastoille oli jäänyt paljon
taloushallintoon liittyviä tehtäviä,
koska niitä ei aina ollut siirretty kokonaisuudessaan palvelukeskukselle.
Prosessien sähköistämisestä huolimatta
tietoa välitettiin edelleen manuaalisesti tarpeettoman
paljon. Ministeriöiden ja virastojen taloushallintoa sekä sisäistä valvontaa ja
tarkastusta ei ollut kyetty riittävässä määrin uudistamaan.
Lisäksi havaittiin, ettei saavutettuja hyötyjä aina
seurattu.
Opetushallitus
Opetushallituksen kirjanpitoyksikkö siirtyi Valtiokonttorin
palvelukeskuksen (nykyinen Palkeet) asiakkaaksi 1.1.2009. Palvelukeskukset yhdistyivät
1.1.2010, jolloin toimintansa aloitti Palkeet. Yhdistymisprosessin
aikana ei ollut mahdollista panostaa asiakasprosessien laadunvalvontaan
ja kehittämiseen eikä henkilöstön kouluttamiseen.
Henkilöstön suuri vaihtuvuus on ollut esteenä asiakaskohtaisen
tuntemuksen vahvistumiselle. Asiakasvirastojen asiantuntijoiden
aikaa kuluu edelleen palvelukeskuksen asiantuntijoiden perehdyttämiseen.
Palvelukeskusasiakkuuteen liittyen ongelmia ja lisätyötä on
aiheuttanut se, että vaikka jokin tehtävä on
määritelty palvelukeskuksen vastuulle, niin Opetushallitus
joutuu kuitenkin varmistamaan ja vastaamaan prosessien tuotosten
laadusta. Ongelmia syntyy, kun palvelukeskuksen vastuulla olevassa
tehtävässä on laatupoikkeamia ja niistä aiheutuu
sekä asiakasvirastolle että asiakasviraston asiakkaille
ongelmia. Asiakasviraston on pystyttävä varmistamaan
paitsi oman toimintansa laatu myös Palkeiden tekemän
työn laatu.
Opetushallituksen mielestä talous- ja henkilöstöhallinnon
palvelut eivät ole laadukkaampia kuin aiemmin. Pääosin
palvelut on pystytty pitämään entisellä tasolla,
mutta osassa palveluita on tapahtunut jopa merkittävää heikentymistä aiempaan
verrattuna. Ongelmat ovat erityisen suuria henkilöstöhallinnossa,
jossa kirjanpidon ja maksuun menevien aineistojen sisällöissä on merkittävästi
aiempaa enemmän virheitä. Virheet syntyvät
pääosin tallennusvirheistä.
Palvelukeskusmuutokseen liittyvien tuottavuusvaikutusten arviointi
tehtiin vuosien 2005 ja 2009 toteutumatietojen perusteella. Seurantavuosien
välillä on tapahtunut kaksi merkittävää muutosta,
joita ovat siirtyminen sähköisiin prosesseihin
ja siirtyminen palvelukeskuksen asiakkaaksi. Opetushallituksen mukaan
prosessien tehokkuuteen, yhdenmukaisuuteen ja selkeyteen liittyvät
muutokset olivat jo toteutuneet sähköisten prosessien
myötä ennen palvelukeskusasiakkuutta.
Palveluiden tuottaminen maksaa palvelukeskuksessa enemmän
kuin aiemmin itse tuotettuna. Pääosa lisäkustannuksista
syntyy siitä, että asiakasvirastot rahoittavat
palvelukeskuksen hallintoa ja muita yhteisiä menoja suhteellisena osuutena
yhteiskustannuksista. Lisäkustannuksia syntyy myös
siitä, että palvelukeskus on kohdentanut tehtävien
hoitamiseen enemmän henkilöstöä kuin
asiakasvirastot ennen asiakkuutta.
Palkeisiin siirtyneen työn tilalle on tullut erilaisten
lomakkeiden täyttämistä henkilöstö-
ja palkkahallinnossa, koska asiakasvirastot eivät voi enää itse
tallentaa tietoja järjestelmään, vaan tiedot
toimitetaan palvelukeskukseen lomakkeilla, joista Palkeiden asiantuntijat
tallentavat ne järjestelmään. Sekä talous-
että henkilöstöhallinnon asiantuntijoilla
on aiempaa enemmän erilaisia virheistä johtuvia
selvitys- ja korjaustehtäviä.
Palvelukeskusasiakkuuden sekä talous- ja henkilöstöhallinnon
palveluiden laadun ja tehokkuuden parantamiseksi tarvitaan kehittämistyötä sekä asiakasvirastossa
että palvelukeskuksessa. Palvelukeskusasiakkuudelle asetetut
tuottavuustavoitteet saavutetaan vasta sitten, kun palvelukeskusprosessit
toimivat yhdenmukaisesti kaikissa asiakasvirastoissa ja palvelukeskuksen
henkilöstöllä on riittävä osaaminen.
Lisäksi palvelukeskuksen tulisi vahvistaa asiantuntijuuteen
perustuvaa ohjausotetta asiakkuusprosesseissaan. Kieku-järjestelmän
käyttöönotto luo asiakasvirastoille ja
palvelukeskukselle edellytykset yhdenmukaiselle, tehokkaalle ja laadukkaalle
toimintamallille. Muutos edellyttää yhteisiä ja
laadukkaita toimintamalleja, joihin kaikki ovat valmiita sitoutumaan.
Tavoitteena on, että Opetushallituksen kirjanpitoyksikkö ottaa
Kieku-järjestelmän käyttöön
1.6.2013.
Tulli
Tulli aloitti asiakkuuden talous- ja henkilöstöhallinnon
palvelukeskuksessa loppuvuodesta 2007. Valtionhallinnon yhteisen
talous- ja henkilöstöjärjestelmän
Kiekun myötä Palkeitten tarjoamat palvelut tulevat
kaikin osin Tullin käyttöön.
Palkeet veloittavat palveluistaan palvelumaksun, joka kattaa
sekä välittömän työpanoksen että kaikki
välilliset kustannukset. Tullihallituksen mukaan palvelumaksujen
kattaminen ilman menojen kasvua edellyttää, että virasto
vähentää vastaavan määrän
henkilötyötä kuin Palkeille on siirretty
ja myös vastaavalle työpanokselle koituvat välilliset
kustannukset. Tämä ei ole Tullin kohdalla toteutunut.
Jos tulli olisi itse tehnyt v. 2010 Palkeiden tekemän
henkilötyön, kustannukset olisivat olleet n. 154 000
euroa pienemmät Palkeiden velottamaan palvelumaksuun verrattuna.
Vastaavasti v. 2011 tullin itsensä tekemänä työ olisi
ollut n. 298 000—434 000 euroa
halvempi. Vuoden 2011 alusta tapahtunut Palkeitten hinnoittelumuutos
henkilötyömääräpohjaisesta
veloituksesta suoritepohjaiseen veloitukseen on nostanut tullin
maksamia palvelumaksuja merkittävästi. Tullihallituksen
vaikutelma on, että tehokkaimmin prosessinsa järjestäneet
virastot maksavat palveluista aiempaa enemmän.
Virastojen ja Palkeitten väliset työprosessit vaativat
Tullihallituksen mukaan hiomista, koska tullissa Palkeille siirretyistä henkilöstöhallinnon
tehtävistä ei ole vapautunut samaa määrää henkilötyötä kuin
Palkeet niihin käyttävät. Työprosesseissa
ja työnjaossa on kipukohtia, jotka aiheuttavat päällekkäistä työtä.
Tullihallitus arvioi prosessien kehittyvän uuden Kieku-järjestelmän
käyttöönoton myötä. Tulli
on suhtautunut myönteisesti palvelukeskuksen käyttöönottoon
ja tukenut sitä sen luomisvaiheessa. Tullihallituksen mukaan
toiminnan tehokkuuden ja taloudellisuuden osalta vaikutukset ovat
olleet tähän mennessä miinusmerkkisiä.
Myös Tullivirkamiesliitto on huolissaan syntyneistä ylimääräisistä kustannuksia
ja niiden vaikutuksista tullin muuhun toimintaan.
Tarkastusvaliokunnan mielestä jatkossa tulee kiinnittää erityistä huomiota
palvelukeskusprosessien tehostamiseen. Palvelukeskuksen siirtymävaiheen
ongelmat ovat olleet ennakoimattomia, osin hyvin vakavia ja aiheuttaneet
asiakasvirastoille lisäkustannuksia ja palvelujen heikennyksiä.
Tarkastusvaliokunta katsoo, ettei palvelukeskukselle asetettuja
tuottavuus- ja laatutavoitteita ole toistaiseksi saavutettu eikä palvelukeskuksen
asiakkaille aiheutunutta kustannusten nousua voida pitää hyväksyttävänä.
Valiokunnan mielestä tähän on saatava
pikainen muutos, ja valiokunta tulee seuraamaan tuottavuus- ja laatutavoitteiden
toteutumista.
Valtion tärkeiden tehtävien hoito
Tarkastusten mukaan Opetushallituksen valtionosuus- ja valtionavustusprosessien
valvonta- ja tarkastusvaihe on heikosti resursoitu. Henkilöstön
vähentäminen on heikentänyt valtionosuuksien
myöntämistä edeltävien tietojen
tarkistamiskapasiteettia. Kyse on myös siitä,
ettei lähtökohtaisesti vähäistä tarkastuskapasiteettia
ole pystytty vahvistamaan, vaikka valtionavustuspuolella myönnettävät
määrät ovat kasvaneet, ja valtionosuuspuolella
tarkastustarpeita on ilmennyt aiempaa enemmän. Varsinkin
oppisopimuskoulutuksen valtionavustuksissa on todettu väärinkäytöksiä,
joista osa on ollut euromäärältään huomattavan
suuria.
Opetushallituksen asiantuntijavirkojen vähentyminen
on johtanut siihen, että Opetushallituksen työtä teetetään
paljon verkostoissa. Joitakin valmistelun osia ostetaan hankintoina
tai ohjataan valtioavustuksia sellaiseen työhön,
joka kuuluisi Opetushallituksen tehtäväksi. Tarkastusvirasto
kuitenkin katsoo, että valtionavustuksia ei tule käyttää hankinnanluonteisissa
tilanteissa. Lisäksi Opetushallituksen on syytä kiinnittää huomiota
siihen, että henkilöstön vähentäminen
ei johtaisi siihen, että asiantuntemuksen ostaminen ulkopuolelta
tulee kalliimmaksi kuin vastaavan työn teettäminen
viraston omana työnä on aiemmin maksanut. Riskinä tulevaisuudessa
on myös se, että asiantuntemuksen rekrytointi tulee
yhä vaikeammaksi, ja henkilöstön vaihtuvuus
on riski osaamisen siirtämisen kannalta.
Tullia koskevassa tarkastuksessa havaittiin henkilöstövähennyksiin
liittyviä riskejä. Euroopan unionin sisäraja
Suomesta Viron kautta kaikkiin Baltian maihin on erityinen rikollisen toiminnan
väylä. Kun Rajavartiolaitos ei ole enää tarkastamassa
passeja Suomen ja Viron rajalla Schengen-sopimuksen mukaisesti,
on etsintäkuulutettujenkin kiinniottaminen tullin valppauden
varassa.
Pääasiassa tullivalvonnan tehtävänä on
kuitenkin poimia ja tarkastaa matkustajavirroista etukäteen
profiloidut kohteet. Käytännössä partio
ei ehdi samankaan lautan kaikkiin profiloituihin kohteisiin. Mikäli
vuorovahvuudet voitaisiin pitää suurempina, partiot
voisivat paremmin jakaantua profilointien mukaisesti.
Henkilöstövaje on alkanut vaikeuttaa myös läpivalaisutoimintaa.
Valvonnan uskottavuuden kannalta on tärkeää,
että läpivalaisu on käytössä saman
ajan kuin tullitoimipaikka on auki. Tästä on kuitenkin
jouduttu tinkimään. Konkreettisimmin resurssivaje
valaisutoiminnan tehokkaan käytön esteenä on
tullut esiin Helsingin Meritullin alueella, jossa on käytössä kiinteä rekkojen läpivalaisulaite.
Investointitehokkuuden näkökulmasta ei ole tarkoituksenmukaista,
että useiden miljoonien eurojen arvoisia läpivalaisulaitteita
ei voida hyödyntää täysimääräisesti.
Tullin riskinä henkilöstövähennysten
takia on myös se, että sisäisen turvallisuuden
kannalta haitallisiin ilmiöihin ei pystytä riittävässä määrin
puuttumaan. Riittävä ja uskottava valvonta on
tärkeää erityisesti tullin fiskaalisen
tehtävän osalta. Verotukseen kuuluu olennaisena
osana valvonta. Jos tullivalvonta ei ole uskottavaa, harmaan talouden
toimintaedellytykset paranevat.
Poliisin ja syyttäjän tietojärjestelmät
Poliisin ja syyttäjän yhteistyötä koskevan
tarkastuksen pääkysymyksenä oli selvittää,
onko poliisin ja syyttäjän yhteistyö vastannut
tutkinta- ja oikeusprosessin yleisiä lyhentämis-
ja tehostamistavoitteita (VTV:n tuloksellisuustarkastuskertomus
226/2011). Tarkastus osoitti, että käsittelyä ja
prosesseja voidaan nopeuttaa ja työn laatua parantaa muun
muassa kehittämällä poliisin, syyttäjän
ja tuomioistuinten tietojärjestelmiä ja niiden
muodostamaa kokonaisuutta.
Poliisihallinnon sekä syyttäjä- ja
tuomioistuinlaitoksen tietojärjestelmät ovat monin
osin vanhentuneet ja yhteen toimimattomat, ja ne edellyttävät
uudistamista. Kummallakin hallinnonalalla on käynnistynyt
tietojärjestelmien laajamittainen kehittämistyö.
Sisäasiainhallinnossa on meneillään poliisiasiain
tietojärjestelmien kokonaisuudistushanke (VITJA), jonka
tehtävänä on tuottaa mm. turvallisuus-
ja oikeusviranomaisten toimintaprosesseja tehostava ja yhtenäistävä tietoturvallinen
järjestelmäkokonaisuus. Oikeushallinnossa on vastaavasti
vireillä syyttäjälaitoksen ja yleisten
tuomioistuinten tietojärjestelmähanke (AIPA),
jonka eteneminen on sidottu poliisin tietojärjestelmien
kehittämiseen. Lisäksi valmisteilla on tuomioistuinlaitoksen
rikostuomiosovellus (Ritu), jonka on tarkoitus tuottaa tietoja myös
poliisin käyttöön.
Tietojärjestelmien välille on tavoitteena
rakentaa rajapinta, joka mahdollistaa järjestelmiin sisältyvien
tietovarantojen sujuvan käytön eri viranomaisten
välillä. Oikeusministeriön, syyttäjälaitoksen
ja tuomioistuinten edustajia on nimetty laajasti mukaan VITJA-hankkeen
eri työryhmiin, jotta tarvittavat asiat otetaan huomioon koko
rikosasioiden käsittelyketjussa. Kaikkien näiden
hankkeiden suunnittelu ja toteutus tapahtuu lähes samanaikaisesti
vuoteen 2015 mennessä.
Valiokunta toteaa, että oikeus- ja sisäasiainhallinnon
viranomaiset uudistavat tietojärjestelmiään
laajasti ja lähes yhtä aikaa. Valiokunnan mielestä tilanne
on mitä otollisin oikeus- ja sisäasiainhallinnon
yhteisen tietojärjestelmän suunnittelulle ja käyttöönotolle.
Valiokunta kiinnittää huomiota vuonna 2010 säädettyyn
ja vuoden 2014 alusta voimaantulevaan uuteen esitutkinta- ja pakkokeinolainsäädäntöön
(LaVM 44/2010 vp — HE
222/2010 vp). Yhtenä syynä voimaantulosäännökselle
oli uuden tietojärjestelmän samanaikainen valmistuminen.
Valiokunnan mielestä on tärkeää,
että uusi tietojärjestelmä tukee ja mahdollistaa
kansalaisten perusoikeuksien ja sisäisen turvallisuuden
kannalta keskeisen lainsäädännön
voimaantulon. Valiokunta edellyttää, että hallitus
valmistelee ja ottaa käyttöön oikeus-
ja sisäasiainhallinnon yhteisen asianhallinta- ja tietojärjestelmän
siten, että se myös aikataulunsa osalta mahdollistaa esitutkinta-
ja pakkokeinolainsäädännön voimaantulon,
ja raportoi eduskunnalle seuraavassa tilinpäätöskertomuksessa.
Hallintovaliokunta on poliisilain käsittelyn yhteydessä pitänyt
tärkeänä, että tuomioistuinten
rikosasioiden käsittelyjärjestelmän ja VITJAn yhteensopivuudesta
huolehditaan. Tällä tavoin voidaan tehostaa koko
oikeusketjun toimintaa. Hallintovaliokunta kiirehtii lakivaliokunnan
tavoin poliisin tietojärjestelmäuudistuksen toteutusta
ja pitää välttämättömänä,
että sen rahoitus turvataan (HaVM 42/2010 vp — HE 224/2010
vp).
Sisäasiainhallinnossa poliisin tietojärjestelmän
kehittämistyö on edennyt oikeushallintoa jonkin
verran nopeammin ja myös hankerahoitus on ollut riittävä.
Hankkeen kokonaisbudjetti on noin 25 miljoonaa euroa. Oikeushallinnossa puolestaan
määrärahojen myöntämisen
edellytyksenä on tietojärjestelmän hyötyjen
ja kustannusten arviointi, jota valtiovarainministeriö on edellyttänyt.
Tietojärjestelmähankkeiden rahoitus edellyttää uuden
tietohallintolain (634/2011) mukaista
kustannus-hyötyarvion tekemistä, jotta tietojärjestelmien
uudistamisesta saadaan tavoiteltu hyöty. AIPA-hankkeen
määrittelytyöhön on vuodelle
2011 ollut yhden miljoonan euron määräraha.
Hanke sisältyy hallitusohjelmaan, mutta vuodelle 2012 ja
siitä eteenpäin ei hankerahoitusta ole vielä hyväksytty.
Lakivaliokunnan esittämän arvion mukaan hankkeen
kokonaiskustannukset tulevat olemaan noin 10—15 miljoonaa
euroa (LaVL 17/2011 vp — VNS 1/2011 vp).
Uudistuksen toteuttamiseksi lakivaliokunta on pitänyt välttämättömänä,
että kehitystyölle osoitetaan sen vaatima rahoitus myös
tulevina vuosina (LaVL 13/2010 vp — HE 126/2010
vp).
Poliisin ja syyttäjän yhteistyössä on
tärkeää paitsi yhteisten tietojärjestelmien
käyttöönotto myös käytännön
viranomaisyhteistyön sujuvuus ja toiminnan jatkuva parantaminen.
Erityisesti rajat ylittävän rikollisuuden ja harmaan
talouden torjumisessa myös kansainvälisellä yhteistyöllä on
suuri merkitys. Viranomaisyhteistyön käytännön
kehittämisessä tulisi huomioida eri ministeriöiden
ja niiden alaisten virastojen tulosohjaus ja tulostavoitteiden yhteensovittaminen,
jotta yhteistyötä ja yhteisiä toimenpiteitä voidaan
kohdistaa tehokkaasti rikostorjuntaan.
Oikeudenkäynnin kokonaiskestossa otetaan tuomioistuinkäsittelyn
lisäksi huomioon esitutkintaan ja syyteharkintaan kuluva
aika. Suomi on viime vuosina saanut kymmenittäin huomautuksia
Euroopan ihmisoikeustuomioistuimelta viivästyneistä oikeudenkäynneistä.
Syyttäjien ja yleisten tuomioistuinten tieto- ja asianhallintajärjestelmissä on
nykyisin merkittäviä puutteita. Lakivaliokunta
pitää tärkeänä, että kyseisten
järjestelmien kehittämiselle osoitetaan riittävät voimavarat,
sillä ajanmukaisten ja tehokkaiden tietojärjestelmien
avulla voidaan muun muassa seurata oikeudenkäyntien käsittelyaikoja
nykyistä paremmin (LaVL 6/2010 vp — VNS 2/2010
vp).
Tarkastusvaliokunta pitää kansalaisen oikeusturvan
kannalta keskeisenä asioiden käsittelyaikojen
seurantaa sähköisesti siten, että prosessin kokonaiskäsittelyyn
kulunut aika on helposti saatavilla. Tällä hetkellä viranomaisten
käsittelyaikoja koskevat tiedot ovat useissa eri järjestelmissä,
jolloin kokonaiskäsittelyn kestoa ei voida luotettavasti
seurata. Valiokunta painottaa oikeudenkäynnin kokonaiskeston
ja koko viranomaiskäsittelyn mukaista tarkastelua, jolloin tietojärjestelmän
tavoitteena on yhteinen asianhallinta kaikille prosessiketjuun osallistuville viranomaisille.
Valiokunta pitää tärkeänä oikeus-
ja sisäasiainhallinnon yhteistä asianhallintaa
ja tietojärjestelmää, jolloin viranomaisten yhteisesti
käyttämä tieto tallennetaan järjestelmään
vain kerran ja tieto, johon toisella viranomaisella on tiedonsaantioikeus,
on automaattisesti käytettävissä.
Hankkeen onnistumiseksi valiokunta pitää ehdottoman
tarpeellisena, että oikeus- ja sisäasiainministeriön
vastuulla olevien tietojärjestelmien kehittäminen
tapahtuu saumattomassa yhteistyössä siten, että uudesta
järjestelmästä saadaan mahdollisimman
suuri kokonaishyöty eikä päällekkäisiä toimintoja
synny. Samoin kehittämistyöhön tarvittavat
määrärahat, henkilöstön
osaaminen ja yhteistyön edellytykset on varmistettava kummallakin
hallinnonalalla.
Terveydenhuollon tietojärjestelmät
Sosiaali- ja terveydenhuollon valtakunnallisia IT-hankkeita
käsittelevän tarkastuksen tavoitteena oli selvittää,
ovatko sosiaali- ja terveydenhuollon kansallisille IT-hankkeille
asetetut tavoitteet toteutuneet, mitä toimenpiteitä on
saatu aikaan sekä onko eduskunnan ja hallituksen linjaukset
otettu huomioon palveluita suunniteltaessa ja toteutettaessa
sekä onko hyvän hallinnon periaatteita noudatettu.
Tarkastuksen kohteina olivat sähköisen potilaskertomuksen
ja sähköisen lääkemääräyksen
kehittämishanke (KanTa-hanke) sekä sosiaalihuollon
tietoteknologiahanke (Tikesos-hanke). Tarkastuksessa arvioitiin
myös terveydenhuollon tietojärjestelmien
käyttöön ja käytettävyyteen
liittyviä ongelmia (Valtiontalouden tarkastusviraston tuloksellisuustarkastuskertomus
217/2011).
Tarkastusviraston mukaan Kansallinen Terveysarkisto -hankkeeseen
(KanTa) kuuluvien tietojärjestelmäpalveluiden
kehittäminen ja valtakunnallinen sekä alueellinen
käyttöönotto julkisessa ja yksityisessä terveydenhuollossa
tulee kokonaisuudessaan maksamaan noin 400—500 miljoonaa
euroa. Arviossa on mukana sekä jo toteutuneet että tulevat
kustannukset. Asiantuntijakuulemisessa sosiaali- ja terveysministeriö on
pitänyt arviota liian suurena.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta on käsitellyt sosiaali-
ja terveydenhuollon IT-hankkeiden tilannetta ja etenemistä niitä koskevien
lainsäädäntömuutosten yhteydessä.
Lakien valiokuntakäsittelyssä on tullut esiin
sähköisten potilastietojärjestelmien
kehittämisen sisältöön ja aikatauluihin
liittyviä epävarmuustekijöitä,
jotka asettavat suuria haasteita toimeenpanon ohjausjärjestelmälle.
Osan riskeistä on voitu jälkikäteen todeta
toteutuneen. Valiokunta on myös korostanut, että uudistusten
toteuttamiseen on varattava riittävät voimavarat
(StVM 30/2010 vp).
Lausunnossaan tarkastusvaliokunnalle sosiaali- ja
terveysvaliokunta pitää tärkeänä,
että sähköisten asiakastietojärjestelmien
kansallinen kehittäminen etenee suunnitellusti ja siten,
että järjestelmien avulla voidaan parantaa palvelujen
laatua ja lisätä tuottavuutta. Samoin valiokunnan
käsityksen mukaan sosiaali- ja terveysministeriön
on aiheellista kiinnittää huomiota erityisesti
Valtiontalouden tarkastusviraston kannanottoihin tietohallinnon
strategiatason johtamisesta ja operatiivisen tason IT-johtamisesta,
johtamisvastuista sekä hankinta- ja valtionavustusmenettelyistä (StVL 7/2011 vp — K 17/2011
vp).
Tulevaisuusvaliokunta on puolestaan useissa yhteyksissä tarkastellut
julkisten palvelujen sähköistämistä ja
esittänyt kannanottoja terveydenhuollon tietojärjestelmien
yhtenäistämisen vakavista viiveistä ja
järjestelmätason virhearvioinneista. Valiokunnan
mielestä sähköinen resepti ja kokonaisuutena
sähköinen potilastietojärjestelmä on
kansalaisen ja terveydenhuollon järjestelmän kannalta
edelleen yksi tärkeimmistä tavoitteista (TuVL
1/2011 vp — K 2/2011
vp).
Valtiovarainvaliokunta korostaa kehysmietinnössään
tietojärjestelmien toimivuuden ja hyväksikäytön
parantamista. Toimivilla tietojärjestelmillä voidaan
parantaa työn tuloksellisuutta ja auttaa osaltaan vastaamaan
kestävyysvajeesta aiheutuviin haasteisiin. Erityisen tärkeää on
valiokunnan mielestä saada käyttöön
toimivat sosiaali- ja terveydenhuollon tietojärjestelmät
ja huolehtia ylipäänsä järjestelmien
yhteentoimivuudesta, kokonaistaloudellisuudesta ja tietoturvasta.
Valiokunta korostaa, että myös hankintatoimeen
ja kilpailuttamiseen liittyvällä osaamisella voidaan
saavuttaa mittavia tuottavuushyötyjä (VaVM
15/2011 vp — VNS 1/2011 vp).
Tarkastusvaliokunta on käsitellyt monissa eri mietinnöissään
viime vuosina terveydenhuollon sähköisten tietojärjestelmien
kehittämishankkeita ja niissä ilmenneitä ongelmia.
Mietintöjen perusteella eduskunta on edellyttänyt,
että hallitus ryhtyy toimenpiteisiin, joilla taataan julkishallinnon
ja ensimmäiseksi terveydenhuollon tietojärjestelmien
yhteentoimivuus, yhteiset sovelluspalvelut ja avoimet rajapinnat
tietojärjestelmien väliseen saumattomaan tietojen
vaihtoon. Niin ikään eduskunta on edellyttänyt,
että hallitus varmistaa kansallisen terveydenhuollon tietojärjestelmän
käyttöönoton laissa asetetun aikataulun
mukaisesti 1.4.2011 mennessä. Sittemmin eduskunta on siirtänyt
lain voimaantuloajan vuodelle 2014, koska tavoitetta ei määräajassa saavutettu.
Valiokunta on lisäksi edellyttänyt, että hallitus
selvittää terveydenhuollon tietojärjestelmän
viivästymisen syyt ja esittää uskottavan
suunnitelman ja aikataulun, jonka mukaisesti kansallinen terveysarkisto
saadaan mahdollisimman nopeasti käyttöön.
Valiokunnan mielestä terveysarkisto on kansallinen kärkihanke
ja investointi, jota Suomella ei ole varaa jättää tekemättä.
Viimeksi keväällä 2010 valiokunta
on todennut mietinnössään (TrVM
5/2010 vp), että sosiaali-
ja terveysministeriö on antanut valtion tilinpäätöskertomuksessa
liian myönteisen kuvan eResepti-hankkeen etenemisestä.
Ministeriöllä on ollut ongelmia koko hankekokonaisuuden hallinnassa,
ja siltä on puuttunut IT-hankeosaamista. Valiokunta totesi,
että esimerkiksi Tanskassa eResepti on ollut käytössä jo
20 vuotta eli saman ajan, kun Suomessa asia on ollut suunnittelun
ja erilaisten kokeilujen kohteena. Myös Ruotsi on Suomea
selvästi edellä sähköisen reseptin
käytössä. Tanskassa ja Ruotsissa kaikkea ei
ole pyritty saamaan kerralla käyttöön
ja paperilla loppuun asti valmiiksi. Erityisesti Tanska on toteuttanut
asteittaista käyttöönottoa ja toiminnallisuuksien
lisäämistä vaiheittain järjestelmiin.
Valiokunnan mielestä tietojärjestelmätarkastuksen
yhteydessä tarkastusviraston tilaama kansainvälinen
selvitys sosiaali- ja terveydenhuollon ICT-palveluiden Euroopan
unionin tasoisesta kehittämisestä sekä alan
standardeista on hyödyllinen myös Suomen tilannetta
arvioitaessa (loppuraportti 12.4.2010). Valiokunnan mielestä Suomen
on oltava aktiivisesti mukana kansainvälisessä terveydenhuollon
tietojärjestelmien standardoinnissa ja kehitystyössä.
Tätä edellyttää mm. Euroopan
unionin sisällä tapahtuva potilaiden ja sähköisten
potilastietojen liikkuvuuden edistäminen.
Suomessa sähköisen reseptin käyttö alkoi
Turussa 20.5.2010. Kotkan hyvinvointipalvelut ja alueen apteekit
ottivat eReseptin käyttöön huhtikuussa
2011. Touko-kesäkuussa 2011 käyttö laajeni
Länsi-Pohjan ja Itä-Savon sairaanhoitopiireihin
ja alueiden apteekkeihin. 15.9.2011 eResepti otettiin käyttöön
Päijät-Hämeen sairaanhoitopiirissä ja
marraskuussa käyttöönotto alkoi Kanta-Hämeessä.
Tällä hetkellä eReseptivalmius on jo
puolella Suomen noin 800 apteekista. Sähköisiä reseptejä on
kirjoitettu 26.10.2011 mennessä noin 208 000 yhteensä noin
67 000 potilaalle, ja vastaavasti apteekeissa lääketoimituksia
on tehty noin 198 000 kappaletta. Potilaat pääsevat
eKatselu-palvelun avulla katsomaan omia lääkemääräyksiään
ja niihin kohdistuneita apteekkitoimituksia sekä lokitietoja
osoitteessa www.Kanta.fi.
Sosiaali- ja terveysministeriön tehtävänä on 1.9.2011
voimaan tulleen tietohallintolain mukaan "ohjata toimialansa tietohallinnon
ja tietohallintohankkeiden kehittämistä". Valiokunnan mielestä meneillään
olevat ja hallitusohjelmaan kirjatut kunta- ja palvelurakenneuudistukset
eivät estä tietohallinnon suunnittelua ja kehitystyötä.
Rakenneuudistuksia ja sähköisiä palveluja
on välttämätöntä toteuttaa
samanaikaisesti, koska monet julkisen terveydenhuollon potilastietojärjestelmät
ovat elinkaarensa loppuvaiheessa. Tavoitteena on, että yhtenäisten
toimintakäytäntöjen ja KanTa-palveluiden
avulla potilastiedot saadaan hoitotilanteessa käyttöön
hoitopaikasta tai kuntarakenteesta riippumatta.
Valiokunnan mielestä tietojärjestelmien käytettävyyttä ja
laadunvalvontaa on tarpeen tehostaa. Potilastietojärjestelmien
käytössä voi tapahtua inhimillisiä virheitä ja
läheltä piti -tilanteita, jotka vaarantavat potilasturvallisuutta.
Siksi ohjelmistojen helppokäyttöisyyteen ja testaukseen on
kiinnitettävä paljon nykyistä enemmän
huomiota. Valiokunnan mielestä aivan liian suuri määrä terveyspalveluissa
toimivien ammatti-ihmisten työajasta kuluu tietojen etsimiseen
ja kirjaamiseen eri järjestelmiin. Tätä taakkaa
on kaikin keinoin kyettävä helpottamaan järjestelmien ja
ohjelmistojen käytettävyyttä ja yhteensopivuutta
parantamalla.
Valiokunta kiinnittää huomiota tarkastuskertomuksessa
todettuihin lainvastaisiin menettelyihin sekä viranomaisille
annettuihin huomautuksiin virastojen hankintatoimessa sosiaali-
ja terveysministeriön, Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen
ja Valviran kohdalla sekä ministeriön kohdalla
lisäksi valtionavustusmenettelyihin.
Valiokunta pitää tärkeänä uudistuksena
vuoden 2011 alusta voimaan tullutta sosiaali- ja terveysministeriön
sekä Terveyden- ja hyvinvoinnin laitoksen välisten
toimivalta- ja vastuusuhteiden muutosta. Terveyden ja hyvinvoinnin
laitoksen tehtäväksi tuli sosiaali- ja terveydenhuollon
tietohallinnon operatiivinen ohjaus. Laitos vastaa sähköisen
lääkemääräyksen ja
valtakunnallisten tietojärjestelmäpalvelujen käytön
ja toteutuksen suunnittelusta ja ohjauksesta. Laitoksen toteuttaman
operatiivisen ohjauksen tehtävänä on
nyt saada lain mukainen ja toimiva kansallinen terveydenhuollon
tietojärjestelmäkokonaisuus käyttöön
sovitussa aikataulussa.
Tarkastusvirasto julkaisee tammikuussa 2012 seuraavan valtion
IT-hankkeita käsittelevän tuloksellisuustarkastuskertomuksen.
Valiokunta seuraa myös jatkossa valtion tietohallintolain ja
tietojärjestelmähankkeiden toteutumista.
Terveydenhuollon monikanavainen rahoitus
Terveydenhuoltoa rahoitetaan Suomessa monikanavaisesti. Rahoituksen
monikanavaisuus on jo pitkään ollut erilaisten
tutkimusten ja selvitysten kohteena. Tarkastusviraston vuosikertomuksen
mukaan sillä on todettu olevan sekä positiivisia
että negatiivisia seurauksia. Viimeaikainen keskustelu
on painottunut erityisesti rahoituksen ongelmiin. Monikanavaisuuden
ongelmakohtina mainitaan koordinaatio-ongelmat, sillä monet
rahoittajat kiinnittävät huomiota lähinnä omaan
intressipiiriinsä. Millään taholla ei
ole kokonaisvastuuta rahoituksesta. Toimintaan liittyy myös
pyrkimys osaoptimointiin jopa niin, että hoidolliset seikat
tai kokonaishyöty jäävät toissijaiseksi.
Rahoitustapa ylläpitää myös
päällekkäistä palvelutarjontaa
esimerkiksi perusterveydenhuollossa sekä luo ylikapasiteettia.
Rahoitusjärjestelmä on läpinäkymätön,
sen hallinta ja ohjattavuus vaikeaa ja tehokkuudessa olisi parantamisen
varaa. Monikanavainen rahoitus ylläpitää myös
alueellista ja väestöryhmien välistä eriarvoisuutta.
Sosiaali- ja terveysvaliokunnan tarkastusvaliokunnalle antamassa
lausunnossa (StVL 7/2011 vp — K
17/2011 vp) todetaan, että pääministeri
Kataisen hallitusohjelmassa kunnallista terveyspalvelujärjestelmää ja
sairausvakuutusjärjestelmää sovitetaan
yhteen monikanavaisen rahoitusjärjestelmän ongelmien
vähentämiseksi. Lisäksi hallitusohjelman
mukaan terveydenhuollon, sosiaalivakuutuksen ja kuntoutuksen
eri toimijoiden välistä yhteistyötä ja
raportointia tehostetaan niin, että muodostetaan asiakkaiden
kannalta tavoitteelliset ja toiminnalliset hoito- ja palveluketjut,
joiden kokonaiskustannukset ovat järjestämisvastuussa
olevilla tahoilla hallinnassa. Hallituksen tavoitteena on parantaa
rahoituksen läpinäkyvyyttä ja mahdollistaa
myös eri toimintojen sekä niistä muodostuvan
kokonaisuuden vaikuttavuuden seuranta. Sosiaali- ja terveysvaliokunta
pitää toimenpiteitä erittäin
tärkeinä ja katsoo, että selvitystyötä monikanavaisen
rahoituksen ongelmien ratkaisemiseksi on jatkettava.
Tarkastusvaliokunnan mielestä sosiaali- ja terveydenhuollon
rahoitusjärjestelmän uudistamiselle on olemassa
vahvat perusteet ja nyt tulee edetä suunnitelmista käytännön
toteutukseen. Valiokunta seuraa hallitusohjelman kunta- ja palvelurakenneuudistukseen
kytkeytyvän rahoitusuudistuksen toteutumista.
Vammais- ja vanhuspalvelut
Maamme väestön ikääntymisellä on
laajalle yhteiskuntaan ulottuvat vaikutukset. Huoltosuhteen heikentyminen
ja samanaikainen sosiaali- ja terveyspalvelujen kysynnän
lisääntyminen luovat haasteita hyvinvointivaltion
palvelujärjestelmän rahoituksen kestävyydelle.
Keskeinen kysymys on, miten valtio ja kunnat kykenevät turvaamaan
perustuslain edellyttämät riittävät sosiaali-
ja terveyspalvelut kansalaisille asuinpaikkakunnasta riippumatta.
Valtio ja kunnat ovat yrittäneet vastata haasteisiin muokkaamalla
sosiaali- ja terveyspalvelujärjestelmää avohuoltopainotteiseksi,
ottamalla käyttöön uusia toiminta- ja
tuotantotapoja ja organisoimalla palveluja uudelleen.
Kyseisiä aiheita on tarkastusviraston vuosikertomuksen
lisäksi käsitelty yksityiskohtaisesti viraston
tuloksellisuustarkastuskertomuksissa Vammaispalvelut muuttuvassa
kunta- ja palvelurakenteessa — valtion ohjaus kehitysvammaisten
asumisen palveluiden järjestämisessä (221/2011)
ja Vanhuspalvelut — säännöllinen kotihoito
(214/2011).
Vammaisten erityispalveluita järjestetään vammaispalvelulain
(380/1987) ja kehitysvammalain (519/1977)
perusteella. Kahden erityislain lisäksi vammaispalveluiden
järjestämistä ohjataan muulla lainsäädännöllä sekä valtion
informaatio-ohjauksella. Vammaispalveluita koskeneessa tarkastuksessa
selvitettiin, miten valtion keskushallinnon eri toimijat ovat ohjanneet vammaispalveluiden
järjestämistä, onko ohjaus ollut yhdensuuntaista
ja miten Paras-hankkeen tavoitteet on huomioitu ohjauksessa. Lisäksi
selvitettiin, millaisia vammaispalveluiden järjestämis-
ja tuotantomalleja kuntiin ja alueille on syntynyt.
Tarkastuksen havaintojen mukaan vammaispalveluiden ohjauksessa
on ongelmia, jotka liittyvät epäyhtenäiseen
ja osittain vanhentuneeseen säädöspohjaan
sekä valtion keskushallinnon harjoittaman informaatio-ohjauksen
puutteisiin. Myös vammaispalveluiden ohjauksen tavoitteissa
on ristiriitaisuuksia, eikä maamme eri alueilla ole kyetty
luomaan aiempaa yhtenäisempiä ja laadukkaampia
palveluita tuottavia kokonaisuuksia. Vammaispalveluiden järjestämistä helpottaisi
tarkastusviraston mukaan yhtenäinen ja selkeä lainsäädäntö,
jonka käsitteistä ja palveluiden sisällöstä laadittaisiin
yhdenmukainen valtakunnallinen tulkinta. Päätettävien
kehittämislinjausten pitäisi sopia yhteen sosiaali- ja
terveydenhuollon palvelujen tulevien järjestämisratkaisujen
kanssa.
Kaksi erillistä lakia vammaispalveluiden järjestämisestä aiheuttaa
kunnille ongelmia, vaikka lakien keskinäistä suhdetta
on pyritty selventämään v. 2009 voimaan
tulleella vammaispalvelulain uudistuksella. Vammaispalvelulain säätäminen
ensisijaiseksi ei ole muuttanut sitä tosiasiaa, että kehitysvammaisten
palvelut järjestetään edelleen pitkälti
kehitysvammalain perusteella. Vammaispalvelulain uudistus on tarkastusviraston
mukaan joiltain osin jopa hankaloittanut entisestään
lakien keskinäisen soveltamisen käytäntöjä.
Esimerkiksi henkilökohtaisen avun osalta vammaispalvelulain
sanamuodot koetaan ongelmallisiksi, koska ne rajaavat vaikeasti
kehitysvammaiset suurelta osin palvelujen ulkopuolelle.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa tarkastusvaliokunnalle
antamassaan lausunnossa (StVL 7/2011 vp — K
17/2011 vp), että "valiokunta on useissa
eri yhteyksissä kiinnittänyt huomiota kansalaisten
oikeuksien toteutumiseen yhdenvertaisesti eri alueilla ja katsonut, että informaatio-ohjauksen
lisäksi on tarvittaessa täydennettävä lainsäädäntöä kuntia
sitovilla normeilla. Valiokunta on todennut vanhustenhuollon tason
olevan edelleen paikoin perusoikeuksien toteutumisen kannalta puutteellinen. Tilanteen
korjaaminen edellyttää laatusuositusten lisäksi
selkeämpää normitusta vanhuspalvelulain
avulla (esim. StVL 11/2010 vp)."
Tarkastusvaliokunnan mielestä vanhuspalvelulain ja
muidenkin vanhus- ja vammaispalveluja koskevien säännösten
valmistelussa tulee kiinnittää erityistä huomiota
säännösten ja käsitteiden selkeyteen,
jotta niitä pystytään tulkitsemaan ja
soveltamaan nykyistä yhdenmukaisemmin.
Kehitysvammaisten asumispalvelujen ja vanhusten kotihoidon informaatio-ohjauksella
pyritään vähentämään
laitospaikkoja ja lisäämään avohuoltoa.
Tavoitetta perustellaan usein sillä, että avohuolto
on laitoshoitoa edullisempaa. Tarkastusviraston mukaan laitoshoidon
purkamisen taloudellisista vaikutuksista ei ole käyttökelpoista
arviointitietoa ja sen kustannuksista vallitsee epätietoisuutta
niin erityishuoltopiireissä, kunnissa kuin valtion keskushallinnossa.
Kotihoitoon, joka on iäkkäiden henkilöiden palvelurakenteen
laajin ja keskeisin palvelu, on liitetty ajatus siitä,
että se vie laitoshoitoa vähemmän resursseja
ja on siten taloudellisesti halvempaa. Tämän seikan
todentaminen on kuitenkin vaikeaa, koska tarkastusviraston mukaan vanhusten
kotihoidon kustannuksista ei ole saatavissa koko maata kattavia
tietoja. Kuntien kotihoidon kustannusvertailu on myös lähes
mahdotonta, koska kotihoidon sisällöissä on
niin paljon kuntakohtaisia eroja.
Suomen Kuntaliiton mukaan palvelujen kustannuslaskentaa pitäisi
kehittää erityisesti palveluasumisen osalta.
Kunnissa tiedetään pääsääntöisesti
kotihoidon tuntikustannus ja ympärivuorokautisen hoidon
hoitopäivän hinta kunnalle, mutta ei palveluasumisen
kokonaiskustannuksia tai sitä, miten kustannukset jakautuvat
kuntien, Kelan ja asukkaiden kesken.
Kuntaliiton mielestä myös vanhustenpalvelujen
tilastoinnissa on puutteita. Esimerkiksi palveluasumisen kustannuksista
ei saada erikseen tietoa, vaan ne sisältyvät ryhmään
muut vanhusten ja vammaisten palvelut. Myöskään
tilastojen ikäryhmittäinen tieto ei vastaa nykyisiä tietotarpeita.
Kuntaliiton mukaan talous- ja toimintatilastoon on tulossa tarkennuksia.
Tarkastusvaliokunta on jo aiemmin kiinnittänyt laajemmin
huomiota sosiaali- ja terveydenhuollon kustannustietojen puutteisiin
valtion vuoden 2009 tilipäätöskertomuksesta
antamassaan mietinnössä (TrVM 5/2010 vp — K 11/2010 vp, K 13/2010 vp).
Eduskunta on edellyttänyt, että hallitus tekee
selvityksen ja vertaa julkisten sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisen
kustannuksia ja kokonaistaloudellisia hyötyjä kuntien
omana toimintana, ostopalveluna ja ulkoistettuna palveluna. Sosiaali-
ja terveysministeriö on valtion vuoden 2010 tilinpäätöskertomuksessa
antamassaan vastauksessa todennut, ettei yhtenäistä kattavaa
selvitystä vaihtoehtoisten järjestämistapojen
kustannuksista ja kokonaistaloudellisista hyödyistä ole olemassa.
Vuoden 2010 syksyllä käynnistetyn laajan tilaaja-tuottajamalleihin
kohdistuvan tutkimushankkeen tavoitteena on tuottaa lisätietoa vaihtoehtoisista
järjestämistavoista sekä niiden hyödyntämisestä ja
vaikutuksista. Kyseinen hanke ei kuitenkaan kysymyksenasettelultaan täysin
vastaa eduskunnan selvitysvaadetta. Tässä vaiheessa
ministeriö katsoo tarkoituksenmukaiseksi seurata meneillään
olevia selvityksiä ja hankkeita ja arvioida tarvittaessa
myöhemmin erillisen tutkimuksen teettämistä vaihtoehtoisten
järjestämistapojen vaikutuksista.
Tarkastusvaliokunnan saaman käsityksen mukaan valtakunnallinen
vammais- ja vanhuspalvelujen ja niiden kustannusten seuranta ja
tilastointi on puutteellista. Palvelujen järjestämisratkaisut
poikkeavat suuresti kunnittain, eikä palveluista ja niiden
kustannuksista pysty muodostamaan kokonaiskäsitystä.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että palvelujen tietoperustaa parannetaan, jotta se mahdollistaa
vammais- ja vanhuspalvelujen paremman ohjauksen ja kehittämisen.
Tarkastusvaliokunnan mielestä kotona asuminen on inhimillisesti
toivottavin ja taloudellisin vaihtoehto silloin, kun riittävät
palvelut kotona asumiseen ovat saatavilla. Jos niitä ei
esim. vanhuksen toimintakyvyn heikkenemisen seurauksena enää ole,
pääsy laitoshoitoon on turvattava.
VR-konsernin omistajaohjaus
VR-konserni on rautatieliikennettä ja sitä täydentävää autoliikennettä harjoittava
logistiikka- ja kuljetuspalveluyritys, joka tarjoaa myös
ratojen rakentamisen ja kunnossapidon palveluita. Konsernin emoyhtiö on
VR-Yhtymä Oy, joka on Suomen valtion kokonaan omistama
osakeyhtiö. Valtion omistajapolitiikkaa koskevassa valtioneuvoston
periaatepäätöksessä 7.6.2007
VR-Yhtymä Oy on luokiteltu markkinaehtoisesti toimivaksi
yhtiöksi, johon valtiolla on niin sanottu strateginen intressi.
Valtioneuvoston periaatepäätöksen mukaan
markkinaehtoisuus merkitsee sitä, että yhtiön
toimintaperiaatteiden, rahoitusrakenteen ja tuottotavoitteiden tulee
olla vertailukelpoisia samalla toimialalla toimiviin muihin yhtiöihin
verrattuna. Markkinaehtoisesti toimivat yhtiöt toimivat
selkeästi liiketoiminnallisin periaattein, vaikka niihin
liittyisikin valtio-omistajan strategisia intressejä.
Valtiontalouden tarkastusvirasto on todennut tuloksellisuustarkastuskertomuksessa
VR-konserni: valtion omistajaohjaus ja henkilöjunaliikenneostot
(233/2011), että VR:n omistajastrategiassa olisi
oltava nykyistä enemmän konkreettisia, mitattavia
tavoitetiloja ja tarkastuspisteitä niin pitkälle
kuin lyhyellekin aikavälille ja että omistajan
yhtiökohtaiset numeeriset tavoitteet yhtiön liiketoiminnan
tulos- ja tasekunnon osalta olisi esitettävä nykyistä selkeämmin
ja tarkemmin osana yhtiökohtaista omistajastrategiaa. Tarkastusvaliokunta
on kiinnittänyt jo aiemmin huomiota valtioneuvoston
periaatepäätöksessä 7.6.2007
valtion yhtiöomistuksille asetettujen tavoitteiden toteutumisen
arviointiin ja todennut, että asetettujen tavoitteiden
ja niiden toteutumisen mittaamiseksi valittujen arviointikriteerien
tulee olla sisällöltään selkeitä ja
yksiselitteisiä, jotta voitaisiin tosiasiallisesti arvioida,
onko omistajaohjauksessa saavutettu sille asetetut tavoitteet (TrVM 1/2009 vp — K 11/2009
vp, K 12/2009 vp).
Suomen valtio on rataverkon omistaja, radanpitäjä ja
rataverkon rahoittaja sekä VR-Yhtymä Oy:n osakkeenomistaja.
Vastaavasti VR on rautatieliikenteen harjoittaja, joka maksaa radanomistajalle
radankäytöstä ratamaksua ja osakkeenomistajalle
liiketoiminnan voitosta osinkoa. Tästä selkeästä perusasetelmasta
huolimatta VR rahoitti vuosina 2009 ja 2010 yhteensä noin
80 milj. eurolla rataverkon rakentamista ja parantamista yhtiön
omista varoista yhtiön menoina. Rahoituksesta kohdistettiin
noin 56,2 milj. euroa Seinäjoki—Oulu-rataosan
rakentamiseen ja 23,8 milj. euroa kolmelle muulle ratahankkeelle
(Kotolahti, Vaaran ratapiha, Tampere—Orivesi).
Seinäjoki—Oulu-ratahanke on poikkeuksellisen
suuri investointi, jonka tämän hetken kustannusarvio
on 860 milj. euroa. Hankkeen ensimmäinen vaihe aloitettiin
vuonna 2007 ja tämänhetkisen tiedon mukaan hankkeen
arvioidaan olevan kokonaisuudessaan valmis vuonna 2017. Hankkeen
hyöty-kustannussuhteeksi on ilmoitettu 1,9. (Yhteiskunnallisesti
kannattavan hankkeen hyöty-kustannussuhde on suurempi tai
yhtä suuri kuin 1). Tarkastusvaliokunta kiinnitti viime
vuonna mietinnössään (TrVM 8/2010 vp)
huomiota väyläinvestointien kannattavuuslaskelmien
moniin puutteisiin, joita olivat esimerkiksi hankkeiden hyöty-kustannuslaskelmien
päivittämättä jättäminen
hankkeiden sisällön tai kustannusarvion muuttuessa
sekä väylähankkeiden jälkiarviointien
tekemättä jättäminen. Valiokunnan
kannanotossa edellytettiin hallituksen korjaavan väylähankkeiden
hyöty-kustannuslaskelmien toteutuksessa ilmenneet puutteet,
jotta eduskunta saa entistä luotettavampaa ja laadukkaampaa
informaatiota päätöksenteon perustaksi.
Tätä koskien hallitus on vastannut valtion tilinpäätöskertomuksessa
2010, että liikenne- ja viestintäministeriö on
antanut Liikenneviraston tehtäväksi väylähankkeiden
hyöty-kustannuslaskelmien uudistamisen. Liikennevirasto
on valmistellut liikennehankkeiden arvioinnista uutta
ohjeistusta, joka parantaa päätöksenteon
pohjaksi tarvittavan tiedon luotettavuutta ja laatua.
Seinäjoki—Oulu-ratahankkeen ongelmana on ollut
sen hidas valmistuminen ja rahoitukseen liittyvät ongelmat.
Liikenneviraston näkemyksen mukaan hankkeen taloudellinen
toteuttaminen olisi edellyttänyt 90—100 milj. euron
vuosittaista rahoitusta, mitä ei valtion talousarviossa
ollut voitu hankkeelle osoittaa.
Tarkastusvaliokunnan saaman asiantuntijaselvityksen mukaan vaihtoehtoinen,
läpinäkyvämpi tapa hoitaa hankkeen rahoitus
olisi ollut VR-Yhtymän suorittama ylimääräinen
osingonjako: osinko olisi tuloutettu valtion talousarvioon
tulopuolelle ja vastaava summa olisi myönnetty menomomentille.
Itse asiassa näin on meneteltykin aiemmin, eli VR on tosiasiallisesti rahoittanut
radanpitoa muulloinkin kuin nyt tarkasteltavina vuosina 2009 ja
2010. Liikenne- ja viestintäministeriön mukaan
tällä kertaa osingonjako ei kuitenkaan ollut mahdollinen
menettelytapa, sillä valtioneuvoston kanslia ja valtiovarainministeriö eivät
hyväksyneet sitä.
Toteutetussa rahoitusratkaisussa kehysmenettelyn piiriin ja
valtion talousarviotalouden vastuulle kuuluva radan perusparannushanke
on toteutettu siten, ettei perusparannushankkeella ole vaikutusta
valtiontalouden kehyksiin. Valtion taseeseen kuuluvia, investointeihin
liittyviä menoja on maksettu suoraan valtionyhtiöstä.
Tällainen menettely heikentää valiokunnan
mielestä valtion ja valtion määräysvallassa
olevien yhtiöiden välisten taloudellisten suhteiden
avoimuutta ja läpinäkyvyyttä ja on myös
kirjanpidollisesti ongelmallista. Valtion talousarviotaloudelta
ja valtionyhtiön toiminnalta vaadittavan läpinäkyvyyden
sekä valtion ja VR-Yhtymän menojen erillään
pidon ja yrityksiin kohdistuvan tasapuolisen kohtelun kannalta on
tärkeää, ettei vastaisuudessa tule enää tilanteita,
joissa valtion täysin omistama, markkinaehtoisesti toimiva yritys
rahoittaa valtion omistamaa rataverkkoa yhtiön omina menoina.
Samalla valiokunta kiinnittää jälleen
(kts. esim. TrVL 4/2011 vp)
huomiota liikenneinvestointien rahoituksen jatkuviin ongelmiin ja
painottaa pitkäjänteisen päätöksenteon
tärkeyttä, koska liikenneinvestointien lyhytjänteisestä ja poukkoilevasta
päätöksenteosta koituu veronmaksajille
merkittäviä lisäkustannuksia. Liikenneviraston
esittämän arvion mukaan Seinäjoki—Oulu-ratahankkeessa
olisi saavutettu noin 200 milj. euron yhteiskuntataloudelliset
säästöt, jos hanke olisi toteutettu tehokkaasti.
Lisäksi hankkeiden rahoituksen ja toteutuksen paloittelu useaan
vaiheeseen ylläpitää epävarmuutta
sekä hankaloittaa töiden suunnittelua, kilpailutusta
ja toteutusta.
Tarkastusvaliokunta pitää tärkeänä,
että sovittuja valtionyhtiöiden ohjausperiaatteita,
valtion talousarvion menokehysperiaatteita ja valtiontalouden sekä valtionyhtiöiden
talouden erillään pitoa noudatetaan eikä markkinaehtoisesti toimivalle
yritykselle anneta ylimääräisiä rasitteita,
joilla yritys pakotetaan toimimaan liiketaloudellisten periaatteiden
vastaisesti ilman, että sille korvataan aiheutunut rasite.
Muussa tapauksessa yritys joutuu muita huonompaan kilpailuasemaan
ja sen ansaintakyky heikkenee, mikä puolestaan heikentää investointien
rahoitusedellytyksiä ja kasvattaa liiketaloudellista riskiä.
Jos valtio-omistaja asettaa yritykselle ylimääräisiä rasitteita
ja vaatimuksia, tulee niistä valiokunnan mielestä olla
omistajapolitiikan johdonmukaisuuden ja ennakoitavuuden vuoksi maininta
kyseisen yrityksen yhtiöjärjestyksessä.
Muutoin yrityksen pitäisi toimia muiden yritysten tavoin
liiketaloudellisin perustein. Valiokunta seuraa aktiivisesti valtion
omistajaohjauksen valvontaa koskevan mietinnön (TrVM 11/2010 vp)
kannanottojen sekä valtion omistajapolitiikkaa koskevan
valtioneuvoston uuden periaatepäätöksen
3.11.2011 toteutumista ja tulee palaamaan näihin asioihin
myöhemmin.
Valtion talousarvion ja sitä koskevien säädösten
noudattaminen
Tarkastusvaliokunta on mietinnössään (TrVM 8/2010 vp)
kiinnittänyt huomiota talousarviosäännösten
noudattamisen puutteisiin. Mietinnön johdosta eduskunta
on edellyttänyt (EK 30/2010 vp),
että hallitus ryhtyy toimenpiteisiin, jotta talousarviota
ja sitä koskevia säädöksiä noudatetaan
nykyistä paremmin.
Valtiovarainministeriö on valtion tilinpäätöskertomuksessa
vuodelta 2010 todennut, että talousarviota koskeva lainsäädäntö ja
talousarviopäätösten sisältö ovat
selkeitä ja vakiintuneita ja että talousarvion
ja sitä koskevien säädösten noudattamiseen
on kiinnitetty huomiota taloushallintohenkilöstölle
järjestetyssä koulutuksessa. Lisäksi
valtiovarainministeriö on kehottanut talousarvion noudattamista
koskevalla kirjeellään (VM/35/00.00.00/2011)
ministeriöitä kiinnittämään
asiaan tarvittavaa huomiota ja huolehtimaan toimintatapojen muuttamisesta
hallinnonalallaan.
Tarkastusvaliokunta pitää myönteisenä sitä, että tarkastusviraston
tilintarkastusten perusteella talousarvion ja sitä koskevien
keskeisten säädösten noudattaminen on
kokonaisuutena tarkastellen hieman parantunut. Varainhoitovuoden
2010 tilintarkastuksissa todettiin 16 kirjanpitoyksikössä ja
viidessä muussa virastossa ja laitoksessa sellaisia menettelyjä,
jotka yksinään tai yhdessä muiden virheellisten
menettelyjen kanssa johtivat yksilöidyn kielteisen laillisuuskannanoton
antamiseen. Vuonna 2009 kielteisiä laillisuuskannanottoja
annettiin yhteensä 37 eli määrä on
pienentynyt 16:lla. Keskeisenä syynä vähennykseen
on se, etteivät yliopistot kuuluneet enää vuonna
2010 talousarviotalouteen. Mikäli yliopistoja koskevat
huomautukset otetaan huomioon, määrä pieneni
kuudella.
Merkittävimmät syyt kielteisiin laillisuuskannanottoihin
koskivat talousarviossa myönnetyn määrärahan
käyttöä. Näitä huomautuksia
sisältyi 11 kirjanpitoyksikön tilintarkastuskertomukseen.
Tämän ryhmän huomautukset koskivat määrärahan
tosiasiallista ylittämistä, tulojen kirjaamista
bruttobudjetoidulle menomomentille, menojen kohdentamista niin,
että se merkitsi myös määrärahan
käyttöajan jatkamista ja talousarvion vastaista
määrärahan käyttötarkoitusta.
Valtuuden käyttöön liittyvät
virheet ja valtuusseurannanpuutteet johtivat kielteiseen laillisuuskannanottoon
kahden kirjanpitoyksikön tilintarkastuskertomuksessa.
Puutteet tuloksellisuuden laskentatoimen järjestämisessä sekä maksullisen
toiminnan vuosituloksen ja muiden toiminnallista tehokkuutta koskevien
tietojen esittämisessä johtivat huomautukseen
kahdeksan kirjanpitoyksikön tilintarkastuskertomuksessa.
Maksullisen toiminnan kannattavuuden seurantaan tai sen vuosituloksen
esittämiseen liittyvistä puutteista huomautettiin
kolmea kirjanpitoyksikköä. Muiden toiminnallista
tehokkuutta koskevien tietojen puutteet ja tuloksellisuuden laskentatoimen
järjestelyt olivat syynä huomautuksiin kuudessa
kirjanpitoyksikössä.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että kielteiset
laillisuuskannanotot koskevat yleensä joitakin taloudenhoidon
osa-alueita tai yksilöityjä menettelyjä.
Annetuista kielteisistä laillisuuskannanotoista ei siten
tule tehdä johtopäätöstä,
että noin neljännes valtion taloudenhoidon kokonaisuudesta
ei täyttäisi niille asetettua laillisuusvaatimusta
tai että taustalla olisi valtion varoihin kohdistuva väärinkäytös.
Kielteistä laillisuuskannanottoa on kuitenkin aina pidettävä kyseisen
viraston taloudenhoidon kannalta vakavana asiana, ja tilintarkastuksen
tehtävänä on raportoida menettelyistä,
jotka merkitsevät poikkeamista talousarvion asianmukaisesta
noudattamisesta.
Valiokunta pitää huolestuttavana sitä,
että perustuslain vastaisia talousarvion määrärahan
ja valtuuden ylityksiä tapahtuu toistuvasti ja osin samoissa
yksiköissä (opetus- ja kulttuuriministeriö sekä Liikennevirasto).
Ylityksiin tulee aina suhtautua vakavasti. Tarkastusvaliokunta pitää tärkeänä,
että sisäisen valvonnan järjestämiseen valtion
talousarviosta annetun lain 24 b §:n
ja hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti kiinnitetään
nykyistä enemmän huomiota ja että hallitus
jatkaa toimenpiteitä, jotta talousarviota ja sitä koskevia
säädöksiä noudatetaan nykyistä tarkemmin.