Perustelut
Toimintamenot ja vuokrat
Tarkastusvaliokunnalla on tätä mietintöä laatiessaan
ollut keskeisenä ajatuksena selvittää,
mitä tietoja eduskunnalla on käytettävissään
valtionhallinnon toimitilakustannuksista, niiden kehityksestä ja
merkityksestä virastojen ja laitosten varsinaiseen toimintaan,
kun eduskunta vuosittain käsittelee ja päättää valtion
talousarviosta. Nykyisessä kehysbudjetoinnissa valtionhallinnon
toimitilakustannukset sisältyvät toimitilavuokrien
osalta toimintamenomäärärahaan. Vuokramenojen
on todettu olevan useilla hallinnonaloilla toiseksi suurin menoerä palkkamenojen
jälkeen. On myös esitetty, että nykykäytännön
mukaiset ns. näkymättömissä tapahtuvat vuokrien
korotukset, jotka eivät tule eduskunnan tietoon sen päättäessä toimintamenoista,
toimivat itse asiassa toimintamenojen piiloleikkurina. Tarkastusvaliokunta
pitää eduskunnan budjettivallan kannalta ongelmallisena,
jos eduskunnalla ei ole käytettävissä tietoa
siitä, kuinka vuokramenot ja toimitilamenot ovat kehittyneet ja
mikä on niiden merkitys viranomaisten varsinaisen toiminnan
kannalta.
Hallinnonaloittain suurimmat vuokra- tai toimitilakustannukset
kohdentuvat opetus- ja kulttuuriministeriöön ja
tilojen käyttötarkoituksen perusteella erityistiloihin
(kuten taide- ja kulttuurilaitoksiin, vankiloihin, tutkimuslaitoksiin, oikeussaleihin
ja poliisihallinnon erityistiloihin) hallinnonalasta riippumatta.
Vuokrien osuus toimintamenoista hallinnonaloittain
oli valiokunnalle toimitettuihin tietoihin perustuen seuraava vuosina
2010 ja 2012.
Vuokrien osuus hallinnonaloittain vuosina 2010 ja 2012
Hallinnonala |
2010 |
2012 |
|
% |
Valtioneuvoston kanslia |
18,0 |
23,0 |
Ulkoasiainministeriö |
14,1 |
16,3 |
Oikeusministeriö |
16,0 |
16,0 |
Sisäministeriö |
8,4 |
9,2 |
Puolustusministeriö |
18,0 |
18,0 |
Valtiovarainministeriö |
9,0 |
9,2 |
Opetus- ja kulttuuriministeriö |
22,4 |
22,3 |
Maa- ja metsätalousministeriö |
13,3 |
14,4 |
Liikenne- ja viestintäministeriö |
6,1 |
5,3 |
Työ- ja elinkeinoministeriö |
12,1 |
12,6 |
Sosiaali- ja terveysministeriö |
9,0 |
8,7 |
Ympäristöministeriö |
12,4 |
13,7 |
Toimintamenoihin kohdistuva vuokrarasite eli toimitilakustannusten
osuus (%) toimintamenoista vaihtelee virastoittain hyvin
paljon. Pienin tällä hetkellä tiedossa
oleva vuokrarasite on maa- ja metsätalousministeriön
alaisella maaseutuelinkeinojen valituslautakunnalla ja eläinlääkintävahinkojen
arviointilautakunnalla (0,6 %). Vuonna 2013 tehdyn
vuokralaiskyselyn perusteella suurin vuokrarasite (63,9 %)
oli Suomen maatalousmuseo Saralla.
Valtionhallinnon asiantuntijakuulemisen perusteella toimintamenoihin
kohdistuva vuokrarasite jakautuu alueellisesti epätasaisesti
yleiseen vuokratasoon verrattuna. Vuokrataso on korkeampi taajamien
ulkopuolella kuin suurissa kaupunkikeskuksissa, ja vuokrat vaihtelevat alueellisesti
osin myös siksi, että Senaatti-kiinteistöt
tekee erilaisia vuokrasopimuksia eri puolilla maata. Vuokralaiskyselyssä vuokrien
osuuden kasvu (vuosina 2008—2012) keskittyi erityistiloihin,
joissa vuokrarasite oli entuudestaankin jo korkealla tasolla.
Erityistiloihin on kohdentunut voimakas vuokrien neliöhintojen
nousu viime vuosina (2008—2012), jos muutosta verrataan
toimistotilojen vastaavaan neliöhintojen nousuun Suomessa
pidemmällä aikavälillä (2000—2012)
tai Ruotsin valtionhallinnon toimitilojen kustannuskehitykseen vajaan
viidentoista vuoden aikana (1994 —2008).
Vuokrien neliöhintojen nousu Suomessa ja Ruotsissa
|
Kustannusten nousu |
Aikajakso |
Suomi: muut erityiskiinteistöt |
63 % |
2008—2012 |
Suomi: toimistokiinteistöt |
58 % |
2000—2012 |
Ruotsi |
35 % |
1994—2008 |
Vuodesta 2010 vuoteen 2012 toimitilakustannukset ovat kasvaneet
eniten valtioneuvoston kansliassa (52 %) sekä ulkoasiainministeriön (23 %),
työ- ja elinkeinoministeriön (14 %)
ja sisäministeriön (13 %) hallinnonaloilla.
Liikenne- ja viestintäministeriön toimitilakustannusten
aleneminen johtuu siitä, että ministeriössä kyettiin
hyödyntämään vuonna 2010 tehtyä organisaatiouudistusta.
Ministeriön alaisista virastoista Ilmatieteen laitos on
ollut edelläkävijä ja toteuttanut itsenäisesti
tilaratkaisuihin ja energiatehokkuuteen kohdistuvia säästötoimenpiteitä.
Ilmatieteen laitoksessa lähes kaikki toteutettavissa olevat
säästötoimenpiteet on jo tehty.
Toimitilakustannukset vuosina 2010 ja 2012
Hallinnonala |
2010 |
2012 |
Muutos |
|
euroa |
% |
Valtioneuvoston kanslia |
4 950 124 |
7 522 864 |
52,0 |
Ulkoasiainministeriö |
28 632 580 |
35 279 905 |
23,2 |
Oikeusministeriö |
105 940 491 |
113 206 452 |
6,9 |
Sisäministeriö |
102 046 000 |
115 656 000 |
13,3 |
Puolustusministeriö |
217 335 000 |
238 375 000 |
9,7 |
Valtiovarainministeriö |
72 687 360 |
76 807 605 |
5,7 |
Opetus- ja kulttuuriministeriö |
48 000 000 |
49 500 000 |
3,1 |
Maa- ja metsätalousministeriö |
36 610 000 |
38 659 000 |
5,6 |
Liikenne- ja viestintäministeriö |
19 404 944 |
17 156 079 |
-11,6 |
Työ- ja elinkeinoministeriö |
87 295 399 |
99 558 207 |
14,0 |
Sosiaali- ja terveysministeriö |
36 900 099 |
38 469 310 |
4,3 |
Ympäristöministeriö |
8 040 000 |
8 330 000 |
3,6 |
Toimitilakustannusten nousun seurauksia
Toimitilakustannusten nousuun on jouduttu hallinnossa reagoimaan
esim. rajoittamalla henkilöstökoulutusta, käyttämällä vuokrakustannuksien
nousuun veikkausvoittovaroja, luopumalla tiloista, pienentämällä tutkimuslaitoksen
laiteinvestointeja tai nostamalla laitoksen päärahoituslähteenä olevia
kunnallisia palvelumaksuja. Toimitilakustannusten kasvu on myös
leikannut määrärahoja muilta kiinteistöihin
liittyviltä toiminnoilta ja tätä kautta
heikentänyt mm. kiinteistöjen kuntoa. Esimerkiksi
sisäministeriön hallinnonalalla toimitilamenojen
korotuksia on katettu muuta toimintaa sopeuttamalla ja joissakin
virastoissa vähentämällä henkilöstöä luonnollisen
poistuman kautta.
Oikeusministeriössä kasvaneiden toimitilakustannusten
merkittävin ongelma on ollut ylläpitomenojen kattaminen
ydintoimintaan tarkoitetulla määrärahalla
erityisesti Rikosseuraamuslaitoksessa, jossa niillä katetaan
n. 30 % toimitilakustannuksista. Rikosseuraamuslaitoksessa
tilojen määrä väheni 65 000 m2 vuodesta
2009 vuoteen 2012, mutta kustannukset nousivat samanaikaisesti 27 %.
Rikosseuraamuslaitoksen ylläpitämä vankilaverkosto
muodostuu erityiskiinteistöistä, joiden pääomavuokrakustannukset
ja ylläpitokustannukset sekä energiakustannukset
ovat poikkeuksellisen suuret muihin hallinnonaloihin verrattuna.
Laitos pitää vuokratasoaan korkeana, koska se
on täysin riskitön vuokralainen ja sillä ei
ole juurikaan mahdollisuuksia vuokrata tilojaan ulkopuolisilta.
Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen irtisanomiset ovat johtuneet
pienentyneistä määrärahoista,
ja samanaikaisesti vuokrat ovat nousseet. Maa- ja elintarviketalouden
tutkimuskeskuksessa on käyty irtisanomisiin johtaneita
yt-neuvotteluja, luovuttu määräaikaisen
työvoiman käytöstä ja uusien
työntekijöiden palkkaamisesta eläkkeelle
jääneiden tilalle. Maanmittauslaitoksessa vuokrien
korotukset on puolestaan katettu toiminnan tehostamisella ja maksullisen
toiminnan hinnoittelua hyödyntämällä.
Opetus- ja kulttuuriministeriön alaisille kulttuuri-
ja taidelaitoksille ei ole myönnetty vuodesta 2008 lähtien
määrärahaa vuokra-avustuksena täysimääräisesti,
vaan ministeriön on täytynyt paikata tarvetta
taiteen tukemiseen varatuista veikkausvoittovaroista. Tämä on
johtanut siihen, että ministeriö on voinut myöntää varsinaiseen
taiteen tukemiseen tarkoitettuja avustuksia vastaavasti vähemmän.
Ministeriöllä ei ole ollut mahdollista vaikuttaa
Senaatti-kiinteistöiltä vuokrattujen tilojen vuokriin,
joten ministeriö on vuokrien nousun johdosta vähentänyt
laitosten toiminnan tukemista.
Laissa raha-arpajaisten sekä veikkaus- ja vedonlyöntipelien
tuoton käyttämisestä (23.11.2001/1054)
säädetään, että arpajaislain (1047/2001)
17 §:n 1 momentissa tarkoitettua raha-arpajaisten
sekä veikkaus- ja vedonlyöntipelien tuottoa vastaavat
määrärahat otetaan valtion talousarvioon
siten, että tuotosta käytetään:
- 25 prosenttia urheilun ja liikuntakasvatuksen
edistämiseen,
- 9 prosenttia nuorisotyön edistämiseen,
- 17,5 prosenttia tieteen edistämiseen,
- 38,5 prosenttia taiteen edistämiseen ja
- 10 prosenttia 1—4 kohdassa säädettyihin tarkoituksiin
valtion talousarviossa vuosittain tarkemmin päätettävällä tavalla.
Tarkastusvaliokunta on huolestunut siitä tilanteesta,
että toimitilakustannusten voimakkaan kasvun vuoksi opetus-
ja kulttuuriministeriössä on jouduttu rahoittamaan
toimitilamenoja edellä todetulla tavalla. Valiokunnan mielestä tämäkin osoittaa
tarvetta lisätä toimitilakustannusten läpinäkyvyyttä.
Valtionhallinnon mahdollisuudet toimitilasäästöihin
Senaatti-kiinteistöjen arvion mukaan valmisteilla olevan
valtion toimitilastrategian mukainen säästöpotentiaali
verrattuna nykytasoon on n. 100 milj. euroa. Senaatti-kiinteistöillä ei
ole tarkkaa tietoa toteutuneista valtionhallinnon toimitilasäästöistä,
mutta se arvioi, että vuoden 2013 aikana tapahtunut tilojen
vähennys (n. 50 000 m2) tuottaa
noin neljän miljoonan euron vuosittaiset säästöt.
Valtionhallinto puolestaan arvioi säästömahdollisuutensa
pääsääntöisesti rajallisiksi
tai joissakin tapauksissa olemattomiksi. Toimintamenoleikkausten
ja tuottavuusohjelman vuoksi virastot ovat pyrkineet jo pitkään
tehostamaan toimitilojensa käyttöä. Säästömahdollisuuksia
rajoittaa myös se, että toimitiloja ei voida joustavasti
vähentää toimitilatarpeen vähentyessä.
Asiantuntijakuulemisessa myös esitettiin, että Senaatti-kiinteistöjen
tuotevalikoimasta puuttuvat palvelut, joilla olisi olennainen vaikutus
valtion toimitilamenojen hallintaan. Valtiovarainministeriö vastaa
Senaatti-kiinteistöjen palvelutavoitteiden asettamisesta.
Senaatti-kiinteistöjen nykyinen toimintatapa ja sopimuskäytännöt eivät
edistä eivätkä tue valtionhallinnolle
yhteisten toimitilasäästöjen aikaansaamispyrkimyksiä.
Esimerkkinä mainittiin vaikeudet päästä eroon
tarpeettomista toimitiloista ja vuokrista sopimuksellisista syistä.
Hallinnonalat tiivistävät tilankäyttöään,
mutta joutuvat itse etsimään uusia vuokranmaksajia
tiloille, joihin ovat pitkäaikaisilla sopimuksilla sitoutuneet.
Valtionhallinnon asiakkaat kokevat tarvitsevansa tilaa, joka
on helposti muokattavissa valtionhallinnon rakennemuutoksiin. Senaatti-kiinteistöt
tarjoaa asiakkaille räätälöityjä konsepteja,
joiden toteutuksen koetaan tulevan tarpeettoman kalliiksi ja syövän
suuren osan säästöpotentiaalista. Lopputuloksena
on, että kun siirrytään uuden toimitilakonseptin
mukaisiin tiloihin, etenkin henkilöstömäärältään
suurissa toimipisteissä, saadaan aikaan merkittävä neliömäärän vähennys,
muttei mittavia toimitilasäästöjä.
Toimitilauudistukset edellyttävät myös
remontointia, jonka kustannukset pääosin siirtyvät
vuokriin. Asiantuntijoiden mukaan mittavat toimitilauudistukset
ja neliömäärän vähennykset
toimipisteissä ovat johtaneet vain vähäisiin
toimitilasäästöihin, sillä kohteissa
ei ole voitu hyödyntää muutosten jälkeen
vanhaa vuokratasoa tai omakustannusarvoon perustuvaa vuokratasoa. Asiantuntijakuulemisessa
tuotiin esiin, että Senaatti-kiinteistöjen pitäisi
olla kiinnostunut vuokramenojen alentamisesta ja kokonaistaloudellisuuden
edistämisestä.
Säästömahdollisuudet vaihtelevat
virastokohtaisesti. Esimerkiksi liikenne- ja viestintäministeriön
alaisella Viestintävirastolla ei ole nykyisen vuokrasopimuksen
puitteissa uusia säästömahdollisuuksia.
Liikennevirastoa perustettaessa edeltäjävirastojen
yhdistämisellä saatiin merkittäviä kustannussäästöjä,
mutta alueellistaminen on kasvattanut viraston henkilömäärää Lappeenrannassa.
Tämä aiheuttaa lisää tilatarpeita ja
lisäkustannuksia. Liikenteen turvallisuusviraston uudistuksessa
vuonna 2010 virasto siirtyi kolmesta kiinteistöstä yhteen
ja aloitti Rovaniemellä toiminnot, mutta kokonaisvuokrataso ei
oleellisesti muuttunut.
Toimitilasäästöt ovat mahdollisia
valtionhallinnon organisaatiouudistuksissa ja toimipisteverkkoa
supistettaessa. Työ- ja elinkeinoministeriö arvioi
ELY-keskuksissa käynnissä olevien hankkeiden tuottavan
tulevaisuudessa säästöjä. Toimitilasäästöjä voidaan
saavuttaa, kun toimintoja keskitetään nykyistä enemmän
ja toimipaikkoja vähennetään. Ympäristöministeriössä puolestaan
vuonna 2015 käyttöönotettavassa monitilaratkaisussa
samalla euromääräisellä vuokralla
saadaan n. 40 % nykyistä pinta-alaa vähemmän
toimitiloja.
Asiantuntijat esittivät myös, että Senaatti-kiinteistöjen
intressiin tarjota valtiolle kokonaistaloudellisesti kustannustehokkainta
vaihtoehtoa voi vaikuttaa Senaatti-kiinteistöjen tulospalkkiojärjestelmä ja
tilanteet, joissa Senaatti-kiinteistöt saa voimassa olevista
vuokrasopimuksista (myös tyhjät ja käyttämättömät
tilat) valtion budjettirahoitukseen perustuvat vuokratulot.
Eduskunnan rooli ja Senaatti-kiinteistöjen asema
Liikelaitoslain (1062/2010) 6 §:ssä säädetään, että valtion
talousarvion käsittelyn yhteydessä eduskunta 1)
hyväksyy liikelaitoksen peruspääoman
korotuksen ja alennuksen sekä päättää määrärahan
ottamisesta talousarvioon myönnettäväksi
liikelaitoksen peruspääoman korottamiseen, 2)
antaa liikelaitokselle suostumuksen ottaa toimintansa rahoittamiseksi
lainaa ja 3) hyväksyy liikelaitoksen seuraavan tilikauden
investointien enimmäismäärän
sekä valtuutuksen tehdä sellaisia investointeja
koskevia sitoumuksia, joista aiheutuu menoja tätä myöhemmille
tilikausille. Eduskunnan päätettyä valtion
talousarviosta asianomainen ministeriö päättää liikelaitoksen
palvelu- ja tulostavoitteista sekä tuloutustavoitteesta.
Liikelaitoslakia koskevissa hallituksen esityksen (HE 63/2010 vp)
perusteluissa on todettu, että valtion liikelaitokset olisivat
valtion talousarvion ulkopuolisia valtion organisaatioita, joilla
olisi laaja operatiivinen toimivalta ja joissa olisi selkeät
osakeyhtiölain kaltaiset toimivalta- ja vastuusuhteet.
Mallissa säilytettäisiin tehtävien hoidon
kannalta tarkoituksenmukainen asianomaisen ministeriön
ohjaustoimivalta. Kun valtion liikelaitokset tuottaisivat palveluja
valtion virastoille ja laitoksille ja kun niillä ei enää olisi
perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuja
julkisia hallintotehtäviä, eduskunnan harjoittamaan
yhteiskunnalliseen ohjaukseen ei olisi enää tarvetta.
Eduskunta ei ole enää vuodesta 2012 alkaen asettanut
palvelu- ja toimintatavoitteita, kuten se on aiempina vuosina tehnyt.
Senaatti-kiinteistöjen asemasta ja tehtävästä on
säädetty 1.1.2011 voimaan tulleessa laissa valtion
liikelaitoksista (1062/2010). Valtion
liikelaitos tuottaa palveluja valtion virastoille ja laitoksille,
valtion talousarvion ulkopuolisille rahastoille ja muille valtion
liikelaitoksille samoin kuin eduskunnalle sekä sen alaisuudessa, valvonnassa
ja yhteydessä toimiville yksiköille. Valtion liikelaitos
voi tuottaa palveluja myös sellaisille yhteisöille,
joiden toiminta rahoitetaan pääosin valtion talousarvioon
otetulla määrärahalla. Valtioneuvoston
asetuksessa Senaatti-kiinteistöistä (1292/2010)
on säädetty hallituksen kokoonpanosta, tehtävistä sekä hallituksen ja
tilintarkastajien palkkioista.
Euroopan unionin komission päätöksen (K(2007)
6073) mukaan valtion liikelaitos on hallinnollisen viraston ja valtionyhtiön
välimuoto. Liikelaitos noudattaa toiminnassaan liiketaloudellisia
periaatteita, mutta eduskunta, hallitus ja asianomaiset ministeriöt
käyttävät päätöksenteko-
ja ohjausvaltaa liikelaitoksessa.
Hallituksen esityksessä liikelaitoslaiksi todetaan,
että valtion liikelaitokset ovat markkinaohjattu osa valtiota.
Liikelaitosmalli perustuu liiketaloudellisten periaatteiden noudattamiseen julkisten
palvelujen tuottamisessa. Valtion liikelaitokset eivät
ole valtiosta erillisiä oikeushenkilöitä,
ja valtion liikelaitosten henkilöstö on valtion
henkilöstöä.
Liikelaitoslain mukaan Senaatti-kiinteistöt voi toimia
ainoastaan sidosyksikkönä (eli in house -asema)
ja tuottaa palveluja valtionhallinnolle ja sellaisille yhteisöille,
joiden toiminta rahoitetaan pääosin valtion talousarvion
määrärahoilla. Valtionhallinto voi vuokrata
Senaatti-kiinteistöiltä tiloja ilman kilpailutusta.
Valtiovarainministeriön mukaan Senaatti-kiinteistöt
ei kilpaile markkinatoimijoiden kanssa ja sen mahdollisuutta ulosvuokraukseen
on rajoitettu 10 %:iin hankintalakiin perustuen.
Hallituksen esityksessä (HE 63/2010 vp)
liikelaitoslaiksi todetaan, että liikelaitoksen toimivan
johdon, hallituksen ja toimitusjohtajan tulisi aktiivisesti seurata
liikelaitoksen liikevaihdon ja asiakkuuksien kehitystä.
Viime kädessä liikelaitoksen ja sen omistajaohjauksesta
vastaavan ministeriön vastuulla on varmistaa, ettei sidosyksikköasemaa
vaaranneta.
Liikelaitoslaissa säädetään,
että liikelaitos vastaa sitoumuksistaan sen hallintaan
siirretyllä valtion omaisuudella. Jos liikelaitos ei kykene vastaamaan
sitoumuksistaan, niistä vastaa valtio. Hallituksen esityksessä todetaan,
että liikelaitoksen riskinkantokyky on viime kädessä sama
kuin valtion riskinkantokyky, koska valtion liikelaitokset eivät
muodosta erillisvarallisuutta.
Hallituksen esityksen perusteluissa todetaan edelleen, että liikelaitosten
lakisääteinen tuloveroprosentti on noin 20 prosenttia
alempi kuin niiden yhteisömuodossa toimivien kilpailijoiden
26 prosentin suuruinen verokanta. Valtio ei lisäksi ole
verovelvollinen tulosta, jonka se saa pääasiallisesti
valtion laitosten tarpeiden tyydyttämiseksi toimivasta
liike- tai tuotantolaitoksesta. Yritysverotilasto 2012:n mukaan
Senaatti-kiinteistöjen verotettava tulo oli 16,8 milj.
euroa, josta se maksoi vajaat 1,3 milj. euroa veroja eli 7,5 % verotettavasta
tulosta. Esimerkiksi Suomen Yliopistokiinteistöt Oy:n verotettava tulo
oli samana vuonna 28 milj. euroa, ja se maksoi veroja n. 6,9 milj.
euroa eli 24 % verotettavasta tulosta. Suomen
Yliopistokiinteistöjen liikevaihto (134 milj. euroa) oli
noin viidesosa Senaatti-kiinteistöjen liikevaihdosta (637
milj. euroa).
Liikelaitoslain 13 §:n 1 ja 2 momentin mukaan
liikelaitoksen aloittaessa toimintansa valtioneuvosto päättää eduskunnan
antaman valtuuden nojalla liikelaitoksen hallintaan siirrettävästä valtion
omaisuudesta. Kun toiminnassa olevan liikelaitoksen hallintaan siirretään
omaisuutta, noudatetaan siirrosta päätettäessä,
mitä 1 momentissa säädetään.
Lain 13 §:n 3 momentin ja 19 §:n
1 momentin perusteella enintään 30 milj. euron
arvoisen kiinteistövarallisuuden siirrosta päättää valtioneuvosto
ja enintään 10 milj. euron arvoisen varallisuuden
siirrosta valtiovarainministeriö.
Senaatti-kiinteistöjen erityisasema
Asiantuntijakuulemisen perusteella nousi esiin joitakin ongelmakohtia,
jotka liittyvät mm. Senaatti-kiinteistöjen liikelaitosluonteeseen
(voiton tuottamistavoite), sen toimintaa kuvaavien tietojen läpinäkymättömyyteen,
Senaatti-kiinteistöjen monopoliasemaan valtiolla ja sellaisiin Senaatti-kiinteistöille
annettuihin tehtäviin, joihin liittyy julkisen vallan käyttöä.
Toisaalta Senaatti-kiinteistöjen pitäisi olla valtionhallinnon
sisäinen toimitilakonsultti, joka on vuokralaisen puolella
edullisten tilojen ja hyvien sopimusten aikaansaamiseksi. Tähän rooliin
sopisi myös keskushallinnosta tuleva ohjaus toimitilakustannusten
pitämiseksi kurissa. Toisaalta Senaatti-kiinteistöt
on samanaikaisesti valtion toimitilapalvelujen tarjoaja, jolla on kiinteistöistään
tuottovaatimus ja jonka omistamat kiinteistöt kilpailevat
markkinoilla vuokralaisista. Asetelman katsottiin asiantuntijoiden mukaan
rikkovan kilpailuneutraliteettia ja olevan huono yksittäisen
valtionhallinnon yksikön kannalta. Ristiriita on myös
silloin, kun uusi toimitila tulee valita nykyisestä Senaatti-kiinteistöjen
rakennuskannasta. Senaatti-kiinteistöt toimii riippumattomana
valtion toimitila-asiantuntijana sitä itseään
koskevissa vuokrasopimuksissa. Valtionhallinnossa arvioitiin myös,
että Senaatti-kiinteistöjen monopoliasema aiheuttaa jäykkyyttä palveluiden
kehittämisessä.
Senaatti-kiinteistöjen taloudellinen asema ja keskeiset
tunnusluvut
Liikelaitoslain 4 §:n perusteella Senaatti-kiinteistöillä on
oma pääoma, joka muodostuu peruspääomasta,
muusta omasta pääomasta ja arvonkorotusrahastosta.
Peruspääoma on liikelaitokseen sijoitettua voiton
tuloutuksen perusteena olevaa pääomaa. Muu oma
pääoma on liikelaitokselle sen voitosta osoitettua
pääomaa tai pääomaa, joka on
siirretty sille muun oman pääoman ehdoin. Arvonkorotusrahasto
osoittaa suoritetun käyttöomaisuuden arvonkorotuksen
määrän. Muu oma pääoma
voidaan siirtää peruspääomaan.
Valtiovarainministeriö asettaa vuosittain voiton tuloutusta
koskevan tavoitteen euromääräisenä osana
vuokraustoiminnan tulostavoitteita. Asiantuntijakuulemisessa Senaatti-kiinteistöjen
edustaja
totesi tuloutuksen vuosittaisen määrän, n. 100
milj. euroa, tuottavan omalle pääomalle (3 mrd.
euroa) 3,3 %:n tuoton. Tämä laskentatapa
todettiin valtiontalouden tarkastusviraston mukaan virheelliseksi,
sillä tuotto lasketaan liikelaitoslain 4 §:n
mukaan peruspääomalle (673 milj. euroa), jolloin
pääoman tuottoprosentti on 15.
Vuoden 2013 yhteiskuntavastuuraportin mukaan Senaatti-kiinteistöt
on Suomen suurin ja monimuotoisin toimitilakiinteistöjen
omistaja ja sillä on hallinnassaan 10 500 rakennusta,
joiden pinta-ala on 6,4 milj. m2. Valtion toimitilastrategian
(16.11.2005) mukaan Senaatti-kiinteistöjen merkitys Suomen
kiinteistömarkkinoille on alan suurimpana toimijana merkittävä.
Yhteiskuntavastuuraportissa 2009 todetaan, että Senaatti-kiinteistöillä on
suurena toimijana myös huomattava vaikutus paikallisiin
elinkeinoihin sekä kiinteistöalan palvelutarjonnan
kehitykseen. Senaatti-kiinteistöjen omaksumat toimintamallit
vaikuttavat sen alihankkijoiden kautta laajemmin kiinteistö-
ja rakennusalan verkoston toimintamalleihin. Senaatti-kiinteistöillä arvioitiin
olevan 60 %:n markkinaosuus Suomessa toimistotilojen
osalta ennen yliopistokiinteistöjen yhtiöittämistä.
Senaatti-kiinteistöjen hallintaan kuuluneet yliopistokiinteistöt
yhtiöitettiin kolmeksi osakeyhtiöksi (Suomen Yliopistokiinteistöt
Oy, Helsingin Yliopistokiinteistöt Oy ja Aalto-Yliopistokiinteistöt
Oy) vuoden 2010 alussa. Yliopistokiinteistöjen kauppahinta
oli 1 784 milj. euroa, josta yliopistokiinteistöyhtiöt
maksoivat 973 milj. euroa osakkeina. Senaatti-kiinteistöt omistaa
jokaisen yliopistokiinteistöosakeyhtiön osakkeista
kolmanneksen. Vuonna 2013 yliopistokiinteistöyhtiöt
maksoivat Senaatti-kiinteistöille osinkoa vuoden 2012 tuloksensa
perusteella 10,5 milj. euroa.
Senaatti-kiinteistöt toimii konsernina ja liikelaitoksena.
Senaatti-kiinteistöjen tase, liikevaihto ja liikevoitto
olivat vuonna 2013 sen toimintakertomuksessa seuraavat:
Senaatti-kiinteistöjen tase, liikevaihto ja liikevoitto vuonna
2013
|
Konserni |
Liikelaitos |
|
milj. euroa |
Tase |
4 655 |
4 590 |
Liikevaihto |
637 |
630 |
Liikevoitto |
130 |
172 |
Senaatti-kiinteistöt lyhentää ja
maksaa korkoja sekä tulouttaa n. 90 % liikevoitostaan
vuosittain valtiovarainministeriölle. Valtiolta saatu lainakanta
on supistunut selkeästi vuodesta 2010. Senaatti-kiinteistöjen
tarkastusvaliokunnalle antaman selvityksen mukaan voitontuloutus
ja muu rahaliikenne valtiovarainministeriölle olivat vuosina
2010—2013 seuraavat:
Senaatti-kiinteistöjen voitontuloutus ja muu rahaliikenne
valtiovarainministeriölle vuosina 2010—2013
Vuosi |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
|
milj. euroa |
Korot valtion lainoista |
36,8 |
29,1 |
23,8 |
19,7 |
Valtion lainojen lyhennykset |
216,2 |
129,0 |
110,1 |
72,3 |
Senaatin takausmaksut rahoituslaitosten lainoista |
4,9 |
4,9 |
6,0 |
6,1 |
Tuloutus |
100,0 |
250,0 |
130,0 |
120,0 |
Hoitosopimustilitykset |
0,8 |
0,6 |
0,8 |
0,2 |
Yhteensä
|
358,7
|
413,5
|
270,7
|
218,1
|
Julkisen talouden suunnitelman 2015—2018 mukaan Senaatti-kiinteistöjen
vuoden 2014 voitontuloutukseksi valtion talousarvioon on budjetoitu
100 milj. euroa. Osana hallituksen kasvupakettia vuosittaisen voitontuloutuksen
lisäksi vuosina 2014—2015 talousarvioon tuloutetaan yhteensä 175
milj. euroa. Vuoden 2015 lisätuloutus on 105 milj. euroa,
josta Senaatti-kiinteistöjen osuus on 90 milj. euroa. Senaatti-kiinteistöjen
lisätuloutukset tehdään vuosina 2014
ja 2015 kiinteistöomaisuutta myymällä.
Valtiovarainministeriön mukaan myyntien ja tuloutusten erilaiset
ajoitukset voivat kuitenkin aiheuttaa tarvetta teknisiin tarkennuksiin.
Vuonna 2015 osa tuloutuksesta saatetaan toteuttaa muista varoista
tai osa tuloutuksesta siirretään vuodelle 2016,
koska kiinteistöjen myyntejä tehdään
vuoden 2015 loppuun asti, eikä tuloutusten tarkkaa aikataulua
vielä tiedetä.
Senaatti-kiinteistöjen liikelaitoksen vuokraustoiminnan
tuotot olivat toimialoittain vuoden 2013 toimintakertomuksen perusteella
seuraavat:
Vuokratoiminnan tuottojen jakautuminen toimialoittain vuonna
2013
Toimiala |
Tuotot (liikevaihto) |
Osuus tuotoista |
|
milj. euroa |
% |
Toimistot |
174,0 |
30 |
Ministeriöt ja erityiskiinteistöt |
187,0 |
32 |
Puolustus ja turvallisuus |
187,3 |
33 |
Kehityskiinteistöt |
27,6 |
5 |
Yhteensä |
575,9 |
100 |
Vuoden 2012 toimintakertomuksessa vuokraustoiminnan raportoinnissa
käytettiin käsitettä liikevaihto, joka
on muutettu vuoden 2013 raportoinnissa käsitteeksi vuokraustoiminnan
tuotto.
Senaatti-kiinteistöt ei raportoi toimialakohtaisten
tuottojen (eli liikevaihdon) muutoksia edellisiin vuosiin verrattuna
toimintakertomuksissaan. Aiempien toimintakertomusten perusteella
liikevaihdon kasvu on ollut nopeinta vuoteen 2011 verrattuna toimistot-toimialalla.
Vuodesta 2010 vuoteen 2013 toimistot-toimialan liikevaihto (130,8
milj. euroa) kasvoi hieman yli 43 milj. euroa (33 %).
Toimialakohtainen liikevaihto vuosina 2011 ja 2013 oli seuraava:
Toimiala |
Liikevaihto 2011 |
Liikevaihto 2013 |
Kasvu 2011—2013 |
|
milj. euroa |
% |
Toimistot |
146,7 |
174,0 |
18,6 |
Ministeriöt ja erityiskiinteistöt |
167,8 |
187,0 |
11,4 |
Puolustus ja turvallisuus |
168,1 |
187,3 |
11,4 |
Kehityskiinteistöt |
29,3 |
27,6 |
-5,8 |
Yhteensä |
511,8 |
575,9 |
12,5 |
Senaatti-kiinteistöjen vuokraseuranta perustuu toimialojen
keskimääräisiin vuokriin. Keskimääräisillä vuokrilla
on kaksi laskentaperustetta: 1) noin 2 milj. m2:n tilatiedot
eli noin kolmannes kaikista tiloista (6,4 milj. m2)
ja 2) "neliöillä painotetut keskimääräiset
sopimusten neliövuokrat". Senaatti-kiinteistöiltä ei
saatu vuoden 2013 vuokralaiskyselyn yhteydessä selvennystä viimeksi
mainittuun laskentaperusteeseen, ja valiokunnalle jäi epäselväksi
laskentaperuste.
Ulosvuokrauksen osuus oli 7 % (n. 40 milj. euroa)
Senaatti-kiinteistöjen liikevaihdosta vuonna 2013. Yhteiskuntavastuuraportin
tietojen perusteella ei ole arvioitavissa, kuinka suuri osuus ulosvuokrauksesta
kohdentuu toimistotiloihin, joiden osalta kilpailutilanne yksityissektorin
toimijoiden kanssa on todennäköisin.
Valiokunta toteaa, että Senaatti-kiinteistöjen raportoinnista
on vaikea saada selkeää kuvaa vuokraustoiminnasta,
koska Senaatti-kiinteistöt käyttää toimialaluokituksia,
joissa se yhdistää erilaisia tilatyyppejä (kuten
esim. ministeriöt ja erityiskiinteistöt-toimiala).
Valiokunnan mielestä Senaatti-kiinteistöjen raportointia
tulee tehdä läpinäkyvämmäksi,
selkeyttää ja tarkentaa. Pelkän keskiarvon
käyttö on vuokrien seurannassa riittämätön.
Tulee myös pohtia, voidaanko toimistotilojen markkinahintavertailuissa
käyttää ulosvuokrattujen tilojen kustannustietoja.
Senaatti-kiinteistöjen kustannustietoja
Senaatti-kiinteistöt käytti ostopalveluihin
99 milj. euroa vuonna 2010 ja 144 milj. euroa vuonna 2013 (kasvu
42 %). Asiantuntijapalvelujen ostoihin kului 31
milj. euroa vuonna 2010 ja vuonna 2013 44 milj. euroa (kasvu 42 %).
Vuoden 2013 tilinpäätöksen mukaan ulkopuolisiin palveluihin
kului 156 milj. euroa.
Vuoden 2013 yhteiskuntavastuuraportin mukaiset kiinteistöjen
hoitokulut olivat 213,5 milj. euroa. Kiinteistöjen korjaukset
(65,1 milj. euroa) ja Senaatti-kiinteistöjen maksamat vuokrat (45,4
milj. euroa) olivat kaksi suurinta kuluerää.
Senaatti-kiinteistöjen henkilöstön
määrä kasvoi 8 % vuodesta
2012 (251 henkeä) vuoteen 2013 (273 henkeä), ja
kasvusta valtaosa kohdentui palveluyksiköihin. Henkilöstökulut
sivukuluineen kasvoivat 11,5 % vuodesta 2012 (17,9 milj.
euroa) vuoteen 2013 (19,9 milj. euroa). Vuonna 2013 toimitusjohtajan
palkat ja palkkiot olivat 227 523 euroa, hallituksen palkkiot 81 650
euroa ja henkilöstön keskimääräinen palkka
56 890 euroa vuodessa ilman sivukuluja. Tilastokeskuksen
mukaan valtion kuukausipalkkaisten säännöllisen
työajan ansio marraskuussa 2012 oli 3 603 euroa
eli 43 236 euroa vuodessa.
Koko henkilöstö kuuluu tulospalkkiomallin piiriin
johto mukaan lukien. Tulospalkkioiden maksamisen edellytyksenä on
ollut Senaatti-kiinteistöjen vuokrakatteen saavuttaminen.
Toimitusjohtajan tulospalkkio voi olla enintään
kolmen kuukauden palkan suuruinen. Vuonna 2014 henkilökohtaisen
palkkion keskeisenä perusteena on valtion kokonaisetu ja
enintään 30 prosenttia palkkiosta saa perustua
Senaatti-kiinteistöjen tulokseen.
Tilanteessa, jossa valtionhallinnon määrärahoja
leikataan ja henkilöstöä ja toimintaa
supistetaan, valiokunta pitää erityisen tärkeänä,
että myös Senaatti-kiinteistöjen kustannuskehitystä, kustannusten
kohdentumista ja sisäistä kustannustehokkuutta
seurataan valtiovarainministeriön toimesta. Senaatti-kiinteistöjen
toiminnan ja vuokrajärjestelmän läpinäkyvyyden
lisäämisessä valiokunta pitää perusteltuna
määritellä tekijät, joista valtion
kokonaisetu muodostuu.
Senaatti-kiinteistöjen toimitilahankkeet
Senaatti-kiinteistöt julkaisee toimintakertomuksessaan
yleiskatsauksellista tietoa valtion virastojen toimitiloihin käytetyistä hankkeista.
Hankkeiden yleiskuvauksista puuttuvat hankekohtaiset kustannustiedot.
Esimerkiksi vuoden 2010 osalta Senaatti-kiinteistöt raportoi
toimintakertomuksessaan seuraavasti: "Toimistot-toimiala on
vuoden 2010 aikana tehnyt noin 40 asiantuntijapalvelusopimusta,
joissa on sovittu valtakunnallisten työympäristökonseptien
kehittämisestä oikeustaloille, poliisitaloille
ja ELY-keskusten asiakaspalvelulle, kohdekohtaisesta työympäristösuunnittelusta,
tilanhauista, edelleenvuokrauksista ja strategisen toimitilajohtamisen asiantuntijatyöstä.
Lisäksi on sovittu alueellistamiseen liittyvistä toimitilaratkaisujen
toteuttamisesta (Fimea, Liikennevirasto, Trafi). Ministeriökampuksen
kehittämistyö etenee ja valtiovarainministeriön
huhtikuussa 2010 asettamaan ministeriöiden toimitilayhteistyöryhmään
on nimetty Senaatin edustaja asiantuntijaksi."
Toimitilahankkeet voivat olla pitkäkestoisia, kustannukset
voivat jakautua useammalle vuodelle, hankkeista voi syntyä merkittäviä asiantuntija-
ja konsultointikustannuksia ja niihin voi sisältyä myös
merkittävä viranomaisten hallinnollinen työpanos.
Tarkastusvaliokunnalle on tullut tietoon tapauksia,
joissa valtionhallinnon toiminnallisia muutoksia ja tehtyjä tilaratkaisuja
ei ole kyetty sovittamaan yhteen ja tilaratkaisuja on tehty kustannustehottomasti.
Itä-Uudenmaan maistraatin Hyvinkään
yksikölle valmistuivat uudet tilat syyskuussa 2012. Toimikaudella 15.5.2013—31.1.2014
toiminut maistraattien toimipisteverkon supistamista pohtinut työryhmä ehdotti
Hyvinkään yksikön lakkauttamista vuoteen
2019 mennessä. Jyväskylän, Jämsän
ja Äänekosken käräjäoikeudet
yhdistyivät 1.1.2010 Keski-Suomen käräjäoikeudeksi. Äänekosken
käräjäoikeuden henkilökunta
siirtyi Jyväskylään ja tämän
vuoksi Jyväskylässä työhuoneita
jouduttiin pienentämään ja remontoimaan
vuosina 2009 ja 2010. Ennen Jämsän kanslian siirtymistä Jyväskylään
kesäkuussa 2014 samoja tiloja jouduttiin remontoimaan osittain
uudelleen.
Tarkastusvaliokunta perää tämäntyyppisten tilanteiden
ennalta ehkäisemiseksi kaikkien osapuolien (ministeriöt,
Senaatti-kiinteistöt, vuokralainen) parempaa yhteistyötä ja
vastuuta.
Senaatti-kiinteistöjen muu toiminta
Senaatti-kiinteistöt välittää myös
muiden vuokranantajien toimitiloja valtionhallinnon vuokralaisille.
Senaatti-kiinteistöjen yhteiskuntavastuuraportti 2013:n
mukaan Senaatti-kiinteistöillä on vuokrasopimuksia
n. 100, vuokrattava pinta-ala on n. 180 000 m2 (tai
toisessa yhteydessä esitetty vajaat 200 000 m2)
ja vuokratulot n. 32 milj. euroa vuodessa. Vuoden 2011 yhteiskuntavastuuraportin
mukaan toimistotilojen välittäminen vapailta markkinoilta
valtionhallinnolle kolminkertaistui vuodessa. Senaatti-kiinteistöjen perimä kuukausikorvaus
valtionhallinnolta on 2—6 % yksityisten
markkinatoimijoiden vuokrasopimuksen arvosta.
Senaatti-kiinteistöjen mukaan sen omat asiantuntijat
hoitavat omistajan intressien kannalta oleellisten teknisten ja
taloudellisten asioiden päätöksenteon
ja johtamisen. Näitä tehtäviä ovat työympäristöratkaisuihin
liittyvien kehittämis-, vuokraus- ja palvelusopimusten
laatiminen ja toimeenpano, investointeihin liittyvän suunnittelun
ja rakennuttamisen johtaminen, rakennuskannan ylläpitoon
liittyvä hallinnollinen isännöinti sekä kiinteistöjen
myyntiin liittyvät tehtävät.
Senaatti-kiinteistöt käyttää ulkopuolisia asiantuntijoita
tilaratkaisuihin ja rakennushankkeisiin liittyvässä suunnittelu-
ja tutkimustyössä, rakennuttamisen konsultaatio-
ja valvontatehtävissä, rakennuskannan ylläpitoon
liittyvässä teknisessä isännöinnissä sekä tapauskohtaisesti
erityisosaamista vaativissa tehtävissä. Vuoden
2013 yhteiskuntavastuuraportissa todetaan, että Senaatti-kiinteistöt
osti edelleen noin 90 % työtehtävistä toimittajakumppaneilta.
Valiokunnan saamissa selvityksissä ja asiantuntijakuulemisissa
Senaatti-kiinteistöjen asiantuntemusta ja ammattitaitoa
kritisoitiin. Asiantuntemus nähtiin puutteellisena etenkin
erityistilojen, kuten esim. opetus- ja kulttuuriministeriön
alaisten kulttuuri- ja taidelaitosten, osalta.
Kritiikkiä kohdistettiin Senaatti-kiinteistöjen toimitilojen
laatutasoon. Asiantuntijoiden mukaan asiakas joutuu valvomaan pienillä resursseillaan
Senaatti-kiinteistöjen puolesta konsultteja, joille Senaatti
on ulkoistanut toiminnan. Tämä koskee sekä rakennushankkeita
että vuokrakohteiden ylläpitoa. Tästä katsottiin
seuraavan vuokrakustannuksia valtiolle ja kiinteistöjen
laadun, terveellisyyden ja turvallisuuden heikkenemistä sekä ylimääräistä päällekkäistä
työtä ja
siitä aiheutuvia kustannuksia.
Senaatti-kiinteistöjen ei katsottu paneutuvan suunnitteluvaiheessa
riittävästi käyttäjän
erityistarpeisiin. Laskenta-asiakirjoissa on ristiriitaisuuksia
ja puutteita, jotka johtavat lisä- ja muutostöihin,
jotka puolestaan tulevat vuokralaisten maksettaviksi samoin kuin
kiinteistöhoidon laiminlyönneistä johtuvat
kustannukset.
Valiokunnalle esitettiin poliisihallinnon osalta lukuisia esimerkkejä siitä,
että Senaatti-kiinteistöt eivät tunne
asiakkaan tarpeita riittävästi eikä asiakastieto
kulje organisaation sisällä. Senaatti-kiinteistöjen
alueorganisaatiossa on myös toimintatapaeroja.
Rikosseuraamuslaitos esittää, että Senaatti-kiinteistöillä tulisi
olla vankilarakentamisen erikoisosaajat, joiden avulla rakennushankkeet
toteutettaisiin laadukkaasti ja valtiontalouden kannalta kustannustehokkaasti.
Senaatti-kiinteistöjen tulisi parantaa vankilarakentamiseen
liittyvää omaa osaamista, eikä vuokralaisen
toiminnan perustehtäviin tulisi kuulua esim. rakennushankekohtaisten
konsulttien perehdyttäminen tai osallistuminen osaltaan
rakennustöiden valvontaan. Myös toteutetuista
hankkeista saatu tietopääoma olisi saatava palvelemaan
nykyistä paremmin peruskorjattavia, perusparannettavia
ja uusia rakennushankkeita.
Rikosseuraamuslaitoksen kokemuksen mukaan rakentamiseen liittyviä asiakokonaisuuksia
ei aina ole johdettu tehokkaasti, mistä on syntynyt ylimääräisiä kustannuksia
tai laadullisia ongelmia. Rakentamisvaiheen virheet ja/tai huonot
hankinnat johtavat vaikeasti hallinnoitaviin tai keskenään
sopimattomiin järjestelmiin. Esimerkiksi kiinteistöautomaatiojärjestelmät
rakennetaan omana yksilöllisenä hankkeena. Vankiloiden
rakentamiskohteissa on usein eri suunnittelija, joka ei aina saa
riittävää ja asiantuntevaa ohjausta.
Eri järjestelmät otetaan ajoittain vastaan puutteellisina,
ja niitä joudutaan myöhemmin korjaamaan rakennusurakan
ulkopuolisena kalliina lisätyönä.
Toimitilakustannukset ja seurannan nykytila valtionhallinnossa
Tarkastusvaliokunta korosti lausunnossaan (TrVL 4/2012
vp — VNS 1/2012 vp),
että valtion virastojen ja laitosten toimitilatarpeista
ja -kustannuksista ei ole käytössä riittävän
kattavaa ja seikkaperäistä tietoa. Valtiovarainministeriön
ja hallinnonalojen käsitykset toimitilojen aiheuttamista
kustannuksista poikkeavat toisistaan. Valiokunta piti tärkeänä selvittää,
mistä toimitilatarpeiden ja -kustannusten näkemyserot
johtuvat ja miten toimitilakustannuksiin kohdistetut säästöt
vaikuttavat virastojen ja laitosten talouteen sekä varsinaisen
toiminnan edellytyksiin.
Valiokunta totesi myös, että valtiovarainministeriöllä ei
ole ollut koottua tietopohjaa valtion toimitilojen kuluista, taloudellisuudesta
ja tilatehokkuudesta. Valtionhallinnon toimitilojen määristä,
kuluista, tilatehokkuudesta, vuokranantajista ja toimitilojen sijainnista
tulisi olla yhtenäisin perustein kerätyt tiedot.
Senaatti-kiinteistöjen antamat tiedot valtionhallinnon
vuokrasopimusten määrästä ovat
vaihdelleet. Vuoden 2012 osalta määrä on
vaihdellut 2 575 ja 2 873 vuokrasopimuksen välillä.
Valtiovarainministeriön mukaan vuonna 2012 Senaatti-kiinteistöillä ja
valtionhallinnolla oli 2 031 toimitilasopimusta ja sen
ohella myös muita vuokrasopimuksia.
Tarkastusvaliokunnan mietinnön (TrVM 4/2012 vp — K 10/2012 vp, K 14/2012 vp)
mukaan valtion virastoilla ja laitoksilla oli n. 1 500
sopimusta muiden vuokranantajien kanssa. Tämä perustui
valtiovarainministeriön tarkastusvaliokunnalle sen valvontakäynnillä 30.11.2011
esittämiin tietoihin. Valtiovarainministeriön
mukaan hallinnon ulkopuolisten kanssa tehtyjen toimitilavuokrasopimusten
määrästä ei ole saatavissa tietoa
vuosilta 2012 ja 2013.
Tarkastusvaliokunnan teettämän kyselyn pohjalta
voidaan olettaa, että valtion toimitilakustannukset vuonna
2012 olivat n. 845 milj. euroa. Puolustusministeriön
hallinnonalan ja valtiontalouden tarkastusviraston arviot huomioiden
valtionhallinnon toimitilavuokrat olivat vuonna 2012 n. 769
milj. euroa. Hallituksen vuosikertomuksessa 2012 raportoidut vuokrat
olivat puolestaan n. 742 milj. euroa, johon sisältyy
myös muita kuin toimitilavuokria, kuten esim. laitteiden
vuokria. Valtiovarainministeriön johdolla laaditussa ehdotuksessa
valtion toimitilastrategiaksi vuoden 2012 toimitilakustannusten
arvioitiin olevan n. 600 milj. euroa.
Toimitilakustannusten tarkkaa laskentaa vaikeuttaa maksullisen
palvelutoiminnan osuus toimintamenoista. Esimerkiksi Liikenteen
turvallisuusviraston toimintamenoista rahoitetaan kaksi kolmasosaa
maksullisella toiminnalla. Tilanne on samankaltainen myös
työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalalla,
jossa toimitilavuokrat olivat 7,8 % bruttomenoista
ja 12,1 % nettomenoista vuonna 2012.
Myös arvonlisäverolla on suuri vaikutus kokonaiskustannuksiin.
Jos oletetaan, että puolet toimitilakustannuksista olisi
arvonlisäverollisia, olisi veron osuus 100 milj. euroa
ja kokonaiskustannukset 945 milj. euroa vuonna 2012.
Valiokunta toteaa, että valtionhallinnon toimitilakustannusten
seuranta on epäyhtenäistä ja puutteellista.
Osa ministeriöistä ja virastoista on ohjeistanut
alaistaan hallintoa toimitilakustannusten seurannasta, mutta käytännöt
ovat kirjavia.
Esimerkiksi liikenne- ja viestintäministeriö pitää Senaatti-kiinteistöille
maksettavia tilahallinnan käyttömaksuja ja toimitiloihin
liittyviä konsultointi- ja asiantuntijapalveluja toimitilakustannuksina,
mutta valtiovarainministeriö ei. Kustannustekijöiden
käyttö vaihtelee myös saman hallinnonalan
sisällä.
Oikeusministeriön mukaan toimitilavuokrien osuus toimitilakustannuksista
on hieman yli 80 prosenttia. Ministeriö ottaa huomioon
toimitilakustannuksia raportoitaessa toimitilavuokrien lisäksi
myös muut toimitilakustannukset, joita ovat lämmitys,
sähkö, vesi, huolto- ja kunnossapitokustannukset,
siivouspalvelut, jätehuolto- ja jätevesimaksut,
kiinteistöjen vartiointi- ja turvallisuuspalvelut sekä kiinteistöverot
Senaatti-kiinteistöille.
Työ- ja elinkeinoministeriö perustaa laskelmansa
pelkkiin toimitilavuokriin. Lisäksi työ- ja elinkeinoministeriön
laskelma vuoden 2012 koko hallinnonalan toimitilakustannuksista (84,5
milj. euroa) poikkeaa selkeästi hallinnonalan
budjettitalouteen kuuluvien virastojen yhteenlasketuista toimitilakustannuksista
(99,6 milj. euroa). Oikeusministeriön hallinnonalalla maksetaan
myös kiinteistöveroja Senaatti-kiinteistöille.
Valtiovarainministeriön ja Senaatti-kiinteistöjen
mukaan kiinteistövero sisältyy Senaatti-kiinteistöjen
asiakkailta perimään ylläpitovuokraan.
Vuoden 2013 yhteiskuntavastuuraportin mukaan Senaatti-kiinteistöt
maksoi 24,7 milj. euroa kiinteistöveroja.
Valiokunta pitää ongelmallisena, että Senaatti-kiinteistöjen
perimät hallinnon tilahallinnan kustannukset ja toimitilojen
konsultointi- ja asiantuntijapalveluista aiheutuvat menot jäävät näkymättömiksi,
jollei niitä kirjanpidossa kohdenneta oikealla ja yhdenmukaisella
tavalla.
Toimitilakustannusten seuranta Ruotsissa
Ruotsissa valtionhallinnon vuokralaisia koskevat perustiedot
kokoaa ja julkaisee Ekonomistyrningsverket (ESV), joka
on valtiovarainministeriön alainen talouden ohjaus-, seuranta-
ja tutkimuslaitos. ESV:n yhtenä tehtävänä on
toteuttaa hallituksen asettamaa tavoitetta, jonka mukaan valtion
kiinteistönhoidon tulee olla niin kustannustehokasta kuin
mahdollista. Valtion viranomaiset ovat arvioineet kustannuksia ainakin
vuodesta 1994 alkaen. Vuodesta 1994 vuoteen 2008 Ruotsin valtionhallinnon
vuokrakustannukset ovat nousseet 35 % pinta-alavakioituun
mittaustapaan perustuen.
Vuokrakustannusten seuranta perustuu Ruotsissa kahteen tietolähteeseen,
viranomaisten vuosikertomuksissaan ilmoittamiin tietoihin ja erityiseen
vuokrasopimus- ja käyttäjärekisteriin.
Vuokrasopimus- ja käyttäjärekisterin
tiedot ovat ilmaisia ja täysin julkisia puolustushallinnon
kohteita ja ulkomailla sijaitsevia kiinteistöjä lukuun
ottamatta, ja ESV julkaisee tiedot internetissä. Tiedoista
ilmenee vuokranantaja, vuokralainen ja huoneiston käyttäjä,
kunta ja kiinteistön osoite, vuokrasopimuksen voimassaoloaika,
perusvuokra ja indeksiin sidottu osuus, kokonaisvuosivuokra/m2,
valtion viranomaisten keskimääräiset
neliövuokrat kunnittain ja vuokrattava pinta-ala myös
osin käyttötarkoituksen mukaan jaoteltuna. Kaikilla
valtionhallinnon vuokralaisilla on jatkuva ilmoitusvelvollisuus ESV:lle
mainittuja tietoja koskevista muutoksista, ja tietoja päivitetään
hyvin.
Virastojen ja laitosten vuosittaisen määrärahan
vuokraosuus perustuu uusissa ja uusittavissa vuokrasopimuksissa
markkinaperusteisiin viitevuokriin, joita ESV vuosittain seuraa
ja kokoaa budjettivalmistelua varten. Viitevuokrat lasketaan vuodesta
2014 alkaen seitsemän alueen kuntien markkinavuokrien keskiarvona
ja valtion vuokralaisia pyritään ohjaamaan viitevuokrilla
kustannustehokkaisiin vuokravalintoihin. Alueellinen viitevuokrataso
vaihteli ESV:n vuoden 2014 budjetin valmistelua varten tekemässä laskelmassa
6,4 ja 25,6 euron välillä.
Ekonomistyrningsverket on tuottanut useita tilankäyttökustannuksiin
liittyviä seurantaraportteja, joissa on seurattu vuokrattua
pinta-alaa ja vuosivuokrakustannuksia (Skr/m2)
viranomaisryhmittäin (keskushallinto, alue- ja paikallishallinto,
tuomioistuinlaitos, yliopistot ja korkeakoulut, Ruotsin maatalousyliopisto,
tutkimuslaitokset ja vastaavat, kriminaalihuolto, arkistot ja museot).
Käytössä oleva tietoperusta mahdollistaa
vuokrakustannusten muutosten seurannan myös tarpeen mukaan
tarkennetuilla viranomaisjaotteluilla.
Suomessa valtionhallinnon toimitilakustannuksiin on yritetty
saada selvyyttä valtiontalouden tarkastusviraston ja tarkastusvaliokunnan toimesta.
Ruotsiin verrattavaa viranomaisten vastuuseen perustuvaa kustannusten
seurantaa ja siihen vaadittavaa perustietojen tuotantoa ei Suomessa
ole.
Hallinnon tilahallinnan tietopalvelu (HTH-tietopalvelu)
Valtioneuvoston periaatepäätöksen
perusteella ministeriöiden, virastojen ja laitosten tilankäytön
tehostamiseksi toimitilatiedot valtion omistamista kiinteistöistä ja
muilta vuokranantajilta vuokratuista tiloista tulee koota yhteiseen
tietojärjestelmään.
Senaatti-kiinteistöjen mukaan valtionhallinnon asiakkaille
tarkoitettu HTH-tietopalvelu sisältää tällä hetkellä Optimaze.net-järjestelmän käyttöoikeuden,
erillisinä palveluina tarjottavien tilahallintakuvien muutosten
ylläpidon, neljännesvuosittaiset tilakustannusajot
ja budjettiajon, energiankulutustietojen ja tilojen käytöstä aiheutuvan
hiilijalanjäljen laskennan, valtiokonsernin raportoinnin
kahdesti vuodessa ja it-ympäristön (ylläpito
ja tuki). Järjestelmän kustannukset ovat valiokunnan
saaman tiedon mukaan Senaatti-kiinteistöille 1,7 milj.
euroa, josta valtionhallinnon osuus on 1,4 milj. euroa.
Valtionhallinnossa on tehty liittymissopimuksia HTH-järjestelmään
vuodesta 2011 alkaen, mutta järjestelmän käyttöönotto
on edennyt hitaasti. Esimerkiksi puolustusvoimat ja Puolustushallinnon
rakennuslaitos eivät valiokunnan tietojen mukaan tee liittymissopimusta
ja Rajavartiolaitos ei ole vielä sopimusta tehnyt. Syy puolustusvoimien
ja Puolustushallinnon rakennuslaitoksen jäämiseen
HTH-järjestelmän ulkopuolelle on maanpuolustuksen
tietoturvallisuuteen liittyvät erityisvaatimukset, joita
Senaatti-kiinteistön internetpohjainen HTH-järjestelmä ei
riittävästi täytä. Myös
Ruotsissa puolustusvoimia ja ulkomailla sijaitsevia kohteita koskevat tiedot
ovat salaisia, eikä niitä luovuteta viranomaistoiminnan
ulkopuolelle.
Puolustusvoimilla on käytössään
tietosisällöltään HTH-järjestelmää kattavampi
PVSAP-tietojärjestelmä, ja Puolustushallinnon
rakennuslaitoksella on oma erityinen KIRAVE-tietojärjestelmä.
Puolustushallinnon mukaan se ei tarvitse uusia tilahallinnan tietojärjestelmiä ja
se voi tuottaa omalla järjestelmällään
valtiokonsernin tarvitseman HTH-tyyppisen yms. tilatiedon.
Senaatti-kiinteistöjen mukaan on vaikea arvioida
HTH-järjestelmän käytöllä saatuja
kustannussäästöjä. Järjestelmän
tietoja käytetään toimitilaratkaisujen
kehittämisessä ja tilojen käytön
optimoinnissa valtion toimitilastrategian toteuttamiseksi. Senaatti-kiinteistöjen
mukaan säästöt (14,6 milj. euroa) on
aikaansaatu tilaratkaisuilla, sopimusmuutoksilla sekä työympäristöprojekteilla
ja säästöt sijoittuvat useammalle vuodelle.
Asiantuntijakuulemisten mukaan palvelua voi hyödyntää esim.
opetus- ja kulttuuriministeriön virastojen tulosohjauksessa.
Liikenne- ja viestintäministeriö on käyttänyt
HTH-järjestelmää erityisesti työpisteiden
ja -huoneiden hallinnointiin sekä lämmön-
ja vedenkulutuksen seurantaan. Ministeriö hyödyntää lukuja
Green Office -ympäristöohjelmassa, jonka
tavoitteena on kasvihuonekaasupäästöjen
vähentäminen ja toimiston ekologisen jalanjäljen
pienentäminen. Vaikka ministeriö on saavuttanut
esim. lämmön- ja vedenkulutuksen pienentämiselle
asetetut tavoitteet, niin se ei näy vuokran suuruuden määrittämisessä,
vaan Senaatti-kiinteistöt tarkistaa vuokria vuosittain
ylöspäin. Nykykäytäntö ei
ole liikenne- ja viestintäministeriön mukaan taloudellisesti
kannustava.
Sisäministeriö pitää HTH-järjestelmää hyvänä ja
tarkoituksenmukaisena. Vaikka HTH-järjestelmän
avulla ei suoranaisesti saada välittömiä kustannussäästöjä,
saadaan järjestelmän avulla kuitenkin kokonaiskäsitys
toimitiloista ja niihin liittyvistä menoista.
Vuokrajärjestelmä ja vuokrien määräytymisperusteet
Eduskunta asetti tavoitteeksi Senaatti-kiinteistöille
vuonna 2005, että vuokrajärjestelmää kehitetään
edelleen painottaen järjestelmän selkeyttä ja
läpinäkyvyyttä ja ottamalla käyttöön porrastettu
tuottovaatimus. Valtiovarainministeriön ja Senaatti-kiinteistöjen
mukaan vuokrajärjestelmä on perusteiltaan terveellä pohjalla,
mutta vuokrajärjestelmä ei ole riittävän
joustava valtionhallinnon nykyisissä muutoksissa.
Vuokrien indeksikorotukset
Tarkastusvaliokunta piti lausunnossaan (TrVL 4/2012
vp — VNS 1/2012 vp)
perusteettomana ja eduskunnan todellista budjettivaltaa kaventavana
sitä, että indeksikorotusten tekemättä jättämisestä aiheutuvat
kustannuspaineet ja niiden vaikutus toimintaedellytyksiin jäävät eduskunnalle
näkymättömiksi.
Asiantuntijakuulemisessa tuotiin esiin, että indeksikorotusten
korvaamatta jättäminen on ollut ongelmallista,
koska korotukset on useimmiten jouduttu maksamaan muista toimintamenoista.
Valtionhallinnon virastot eivät voi vaikuttaa myöskään
sähkön ja muun energian tai kiinteistöhuoltopalvelujen
hintojen yleiseen nousuun.
Erityisen tärkeitä indeksikorotusten korvaaminen — mahdollinen
arvonlisäverokompensaatio huomioiden — on virastoille,
joilla toimitilakustannusten osuus toimintamenoista on korkea, kuten
esim. Museovirastolle. Vaikka Museoviraston nousseet vuokrat ja
indeksikorotukset on viime vuosina otettu talousarviossa pääsääntöisesti
huomioon, on toimintamenoihin samanaikaisesti kohdistunut muita
suuria leikkauksia. Tämän vuoksi vuokramenojen
suhteellinen osuus toimintamenoista on kasvanut koko ajan.
Toimintamenojen supistumisen vuoksi on jouduttu käyttämään
yt-menettelyä ja irtisanomaan henkilöstöä.
Museoviraston omassa hallinnassa olleet kiinteistöt siirrettiin
1.1.2014 alkaen Senaatti-kiinteistöille ja Metsähallitukselle.
Ennen hallinnan siirtoa vuokramenojen osuus oli Museoviraston kokonaismenoista
30 %, hallinnan siirron jälkeen 54 %.
Virasto pitää välttämättömänä,
että vuokrien indeksikorotukset ja mahdolliset arvonlisäverokompensaatiot
tullaan kattamaan valtion talousarviossa täysimääräisesti.
Julkisen talouden suunnitelmaan vuosille 2015—2018
sisältyvässä määrärahakehyksessä ehdotetaan
virastojen toimintamenomäärärahoihin
tehtäväksi vuosittain toimitilamenojen indeksikorotuksia
vastaava laskennallinen lisäys. Tämän
jälkeen toimintamenomäärärahoihin
tehdään vuosittain niiden nykytasoon nähden
0,5 prosentin tuottavuuden kasvua merkitsevät määrärahavähennykset.
Puolustusvoimien uudistuksen takia vähennystä ei
sovelleta puolustusvoimien toimintamenomäärärahoihin
kehyskaudella.
Valtiovarainministeriön budjettiosaston 29.4.2014 antamassa
ohjeessa (Vuokramenojen indeksikorotukset ja toimintamenosäästöt TAE2015)
todetaan: "Jotta kehyspäätöksessä mainittu
0,5 %:n leikkaukseen johtava toimintamenojen vähennys
toteutuisi, on määrärahoja leikattava
siten, että leikkauksella voidaan kattaa 0,5 %:n
vaikutuksen lisäksi vuokrien indeksikorotuksiin budjetoitavan
määrärahan lisäys (n. 8,6
milj. euroa). Tämä leikkaus on toteutettu siten,
että kunkin viraston toimintamenoista on vähennetty
0,5 %:n säästö ja sen
lisäksi kunkin viraston osuutta virastojen toimintamenojen
yhteismäärästä vastaava osuus
vuokrien indeksikorotusten yhteismäärästä."
Valiokunta kiinnittää huomiota tekstin vaikeaselkoisuuteen
ja toteaa, että ohjeet tulee kirjoittaa selkeästi
ja ymmärrettävästi.
Koko valtionhallinto huomioiden vuokrien indeksikorotukset rahoitetaan
samansuuruisella indeksikorotuksiin kohdentuvalla leikkauksella, joka
ilmenee seuraavasta taulukosta:
|
euroa |
Tuottavuusleikkaus (0,5 %) |
21 815 000 |
Indeksikorotusten rahoittamiseen tarvittava
leikkaus
|
8 641 000 |
Yhteensä |
30 456 000 |
Valtionhallinnon sisällä vuokrien indeksikorotuksista
johtuvaa toimintamenorasitetta tasataan kuitenkin siten, että hallinnonalat
tai virastot, joilla vuokramenojen osuus toimintamenoista on yli
8,7 %, saavat osittaisen kompensaation indeksikorotuksista.
Jos vuokrien osuus on alle 8,7 % toimintamenoista,
ovat indeksikorotuksiin kohdentuvat leikkaukset indeksikorotuksia suuremmat.
Seuraavassa taulukossa on joitakin esimerkkejä:
|
Vuokrien indeksikorotukset |
Indeksikorotuksia vastaava leikkaus |
Yhteisvaikutus |
|
euroa |
Sisäministeriön hallinnonala |
1 291 000 |
1 503 000 |
-212 000 |
Liikenne- ja viestintäministeriön
hallinnonala
|
189 000 |
298 000 |
-109 000 |
ELY-keskukset |
201 000 |
294 000 |
-94 000 |
Rajavartiolaitos |
259 000 |
321 000 |
-62 000 |
Arkistolaitos |
104 000 |
26 000 |
78 000 |
Rikosseuraamuslaitos |
639 000 |
324 000 |
315 000 |
Oikeusministeriö toteaa, että tosiasiallinen
nettoindeksikorotus kattaa indeksikorotuksista alle 30 %.
Rikosseuraamuslaitoksen ylläpitovuokran indeksikorotukset
eivät pohjaudu kuluttajahintaindeksiin, vaan toteutuneisiin
kustannuksiin. Ylläpidon kustannusindeksi on kehittynyt huomattavasti
kuluttajahintaindeksiä nopeammin. Ministeriö arvioi,
että Rikosseuraamuslaitoksen indeksikorotuksen pitäisi
olla n. 0,5 prosenttiyksikköä valtiovarainministeriön
käyttämää indeksikorotusta (1,46 %)
suurempi, mistä aiheutuva lisätarve on n. 0,25
milj. euroa.
Lakivaliokunta on pitänyt julkisen talouden suunnitelmaa
koskevassa lausunnossaan (LaVL 9/2014 vp — VNS 4/2014 vp)
myönteisenä, että virastojen toimintamenomäärärahoihin
tehdään vuosittain toimitilamenojen indeksikorotuksia
vastaava laskennallinen lisäys. Samalla valiokunta kiinnittää huomiota
oikeushallinnon toimitiloja koskevien vuokrasopimusten pitkäaikaisuuteen
ja ehtojen joustamattomuuteen, sillä ne vaikeuttavat tarpeellisten
tilauudistusten toteuttamista ja säästöjen
aikaansaamista.
Puolustusvaliokunnan lausunnon (PuVL 5/2014 vp — VNS 4/2014 vp)
mukaan toimitilamenojen indeksikorotuksia vastaava laskennallinen
lisäys katetaan valtiovarainministeriön alustavien
ohjeiden mukaan leikkaamalla vastaavasti virastojen toimintamenomäärärahoja.
Puolustusvoimien toimintamenomäärärahoja
vähennettäisiin siten nettomääräisesti 0,6
milj. euroa vuonna 2015.
Vuokrasopimuksen solmimisen edellytykset
Valtiontalouden tarkastusviraston mukaan valtion virastoilla
on säännösten mukaan oikeus tilojen vuokralaisina
valita muidenkin kuin Senaatti-kiinteistöjen hallinnoimia
tiloja.
Kiinteistöjä vuokrattaessa selvitetään
valtioneuvoston asetuksessa (1070/2002) säädetyn mukaisesti:
1) mahdollisuudet käyttää hyväksi valtion
jo omistamaa kiinteistövarallisuutta, 2) hankinnan tai
vuokraamisen vuoksi vapautuvan valtion omistaman kiinteistövarallisuuden
käyttö, 3) hankittavan tai vuokrattavan kiinteistövarallisuuden
käyttö- ja muut kustannukset ja 4) vaihtoehtoiset
tavat tyydyttää tarve kiinteistövarallisuuden
käyttöön ja niiden kustannukset.
Ehdotuksessa valtion toimitilastrategiaksi 2020 todetaan, että liikelaitoslaki
velvoittaa Senaatti-kiinteistöt tuottamaan tilapalveluja
ja niihin välittömästi liittyviä muita
palveluja virastoille, laitoksille ja yksiköille sekä huolehtimaan
hallinnassaan olevasta valtion kiinteistövarallisuudesta.
Tästä syystä valtionhallinnon vuokralaisen
on tehtävä selvitys mahdollisuuksista käyttää hyväksi
valtion jo omistamia tai valtiolta vapautuvia kiinteistöjä Senaatti-kiinteistöjen
kanssa. Toimitilastrategiaehdotuksen mukaan on suositeltavaa hyödyntää ko.
palveluja tarvittaessa silloinkin, kun tarkoituksena on vuokrata
muita kuin valtion omistamia toimitiloja. Valtion kokonaisetua varmistettaessa
tilaratkaisuja ei voida rajoittua tarkastelemaan vain yksittäisen
toimijan kannalta. Tilatarpeen edellyttäessä uudisrakentamista
toimijana on valtion tilanhankinnan yksikkönä pääsääntöisesti
Senaatti-kiinteistöt.
Valtion toimitilastrategiaehdotus 2020:n mukaan pitkät
vuokrasopimusmallit, joissa hankkeen rakennuskustannus tulee pitkän
vuokra-ajan kuluessa pääosin kuoletetuksi, mutta
valtio jää ilman vastaavaa omistusoikeutta, eivät yleensä ole
valtion taloudellisen edun mukaisia, kun kyse on luonteeltaan pysyvästä valtion
toiminnasta. Tällaisia sopimusmalleja voidaan pitää valtioneuvoston
asetuksessa säädettyjä haltijaoikeuksia
kiertävinä.
Valtiovarainministeriö katsoo valtion omistamien tilojen
käytön olevan ensisijaista samalla todeten, että virastoilla
ei ole pakkoasiakkuutta ja ne voivat vuokrata tiloja muiltakin kuin
Senaatti-kiinteistöiltä.
Asiantuntijakuulemisen mukaan on syntynyt tilanteita, joissa
vuokralaisen on valtion kokonaisedun nimissä hyväksyttävä Senaatti-kiinteistöjen
muita vuokranantajia korkeampi vuokrataso. Ulkoasiainministeriön
kotimaan toimitiloista n. 90 % on vuokrattu Senaatti-kiinteistöiltä.
Ongelmana on, että vuokratasoon ei voi vaikuttaa, koska
kiinteistöjen vuokria ei voi kilpailuttaa.
Senaatti-kiinteistöjen käyttämät
vuokrasopimukset
Senaatti-kiinteistöillä on käytössään
kolme vuokrasopimusmallia:
- Kokonaisvuokramallissa vuokranantaja vastaa
toimitilojen ylläpidosta ja peruskorjauksista. Vuokraan
sisältyy erittelemättä pääomakustannusten
lisäksi tavanomainen ylläpito. Vuokramalli on
tavanomainen toimistotilojen vuokraamisessa.
- Jaetussa kokonaisvuokramallissa vastuu tilojen ylläpidosta
on sama kuin kokonaisvuokramallissa, mutta vuokra on jaettu kiinteään
ja muuttuvaan ylläpitovuokraan. Muuttuva ylläpitovuokra
tarkistetaan vuosittain toteutuneiden kustannusten mukaisesti. Senaatti-kiinteistöt
katsoo,
että malli lisää sopimuksen läpinäkyvyyttä ja
antaa vuokralaiselle mahdollisuuden omalla toiminnallaan vaikuttaa
ylläpitovuokran suuruuteen. Tätä sopimusmallia
käytetään pääasiassa
erityiskiinteistöissä.
- Pääomavuokramallissa vuokranantaja vastaa
uudisinvestoinnista ja peruskorjauksista. Vuokralainen vastaa toimitilojen
ylläpidosta. Tämä malli on käytössä pääosin
puolustusvoimien kohteissa.
Uudet sopimukset tehdään pääosin
erilaisia energiansäästöratkaisuja sisältävinä Green Lease
-sopimuksina.
Valtion toimitilastrategiaehdotuksen 2020 perusteella valtion
yleisin vuokramalli on kokonaisvuokra, jossa vuokranantaja huolehtii
kiinteistöjen yllä- ja kunnossapidosta ja vuokralainen
omista kiinteistöpalveluistaan (esim. siivous- ja turvapalvelut).
Senaatti-kiinteistöjen tuottovaatimus
Senaatti-kiinteistöistä annetun asetuksen (1292/2010)
2 §:n mukaisesti Senaatti-kiinteistöjen
hallituksen tehtävänä on päättää palveluiden
hinnoittelun perusteista ja muista palveluihin liittyvistä yleisistä periaatteista.
Senaatti-kiinteistöjen hallitus vahvistaa vuosittain kokonaistuottovaatimuksen
ja hinnoitteluperiaatteet.
Valtiovarainministeriön mukaan Senaatti-kiinteistöjen
hallitus vahvistaa vuosittain erikseen kokonaistuottovaatimuksen,
vuokraustoiminnan tuottovaatimuksen ja palveluiden hinnoittelun
perusteet. Perustana on käytetty valtion kiinteistöuudistuksen
myötä sisäiseen vuokrajärjestelmään
siirryttäessä v. 1996 käyttöönotettua
vuokran laskentatapaa. Tuolloin valtiovarainministeriö antoi
ohjeen, jonka perusteella vuokra määräytyy
kustannusperusteisesti ja myös pääomakustannukset
otetaan huomioon.
Senaatti-kiinteistöjen mukaan tuottovaatimus (7 %)
on sama kuin vuokrahinnoittelulaskelma, joka muodostuu pääoman
korosta (3—3,5 %), kulumisesta aiheutuvista
kustannuksista (2,5—3 %) ja kiinteistöliiketoiminnan
riskistä (1 %). Senaatti-kiinteistöjen
ja valtiovarainministeriön tietojen perusteella tuottovaatimus
koostuu samoin perustein kuin Senaatti-kiinteistöjen pääomavuokra
ja kokonaisvuokran pääomaosuus.
Valtionhallinnon ja Senaatti-kiinteistöjen välisissä vuokraneuvotteluissa
tuottovaatimus on vakiintunut käsite, ja se vaihteli valtionhallinnossa
n. 6,5—11 %:n välillä.
Tarkastusvaliokunta pitää Senaatti-kiinteistöjen
pääomalle asetettua korkotuottotavoitetta korkeana
nykyiseen matalaan korkotasoon verraten. Valiokunta pitää myös
ongelmallisena, että korkotuottotavoite on pidetty muuttumattomana
viimeiset 20 vuotta, vaikka markkinakorot ovat vaihdelleet suuresti.
Tämä ei valiokunnan käsityksen mukaan
ohjaa ja kannusta Senaatti-kiinteistöjä suunnittelemaan
ja toteuttamaan esim. investointeja optimaalisesti.
Korjausten vuokravaikutteisuus
Senaatti-kiinteistöjen mukaan asiakkaan pyynnöstä tehtävät
toiminnalliset ja laatutasoa korottavat muutos- ja korjaustyöt
ovat täysimääräisesti vuokravaikutteisia
ja niistä sovitaan tarkemmin erikseen. Laaja peruskorjaus
ja perusparannus edellyttävät aina uuden vuokrasopimuksen
tekemistä.
Asiantuntijakuulemisessa esitettiin, että peruskorjaushankkeissa
ei ole pelisääntöjä siitä, kuinka
vuokralaisen osuus ja omistajan vastuu määräytyvät.
Peruskorjausten yhteydessä Senaatti-kiinteistöjen
tekemien pääomavuokrien tarkistusten perusteet
ovat epäselviä. Peruskorjaukset toteutetaan vuokranantajan
investointiaikataulun mukaisesti, mutta Senaatti-kiinteistöt
saattaa edellyttää vuokran tarkistamista enemmän,
kuin mihin vuokralaisen esityksestä tehtävät
vuokravaikutteiset toiminnalliset muutokset antavat aihetta. Senaatti-kiinteistöt
perustelee vuokran korotuksia käyvällä markkinatasolla
tai 7 %:n tuottotavoitteella. Peruskorjauksen ja perusparannuksen
rajaa ei ole määritelty sellaisella tarkkuudella,
ettei se aiheuttaisi jatkuvasti ongelmia ja tarvetta jatkuvaan keskusteluun.
Ainakin joillakin hallinnonaloilla Senaatti-kiinteistöt
tulkitsee peruskorjauksen vuokravaikutuksettomaksi ja perusparannuksen
vuokravaikutteiseksi.
Valtionhallinnossa katsottiin, että omistajalähtöisiä peruskorjaushankkeita
on toteutettu liian vähän. Merkittävänä ongelmana
peruskorjaushankkeiden toteutumisen kannalta ovat näkemyserot
vuokralaisen ja Senaatti-kiinteistöjen välillä siitä,
kenen vastuulla ovat hankkeiden viranomaismääräyksistä aiheutuvat
kustannukset. Senaatti-kiinteistöjen mukaan viranomaismääräyksistä johtuvat
korjaustoimenpiteet parantavat kohteen alkuperäistä tasoa
ja ovat näin ollen vuokravaikutteisia eli perusparannushankkeita,
vaikka korjaustoimenpiteet eivät olekaan vuokralaisen toiminnan
muutoksesta johtuvia.
Esimerkiksi Rikosseuraamuslaitoksen käsitys on, että vankiloiden
palopelti- ja savunpoistojärjestelmien sekä sammutusjärjestelmien
investointivastuut ovat selkeästi omistajan vastuulla.
Näkemyserosta johtuvat ristiriidat aiheuttavat hankkeiden
viivästymisen vaarantaen näin vankien ja vankiloissa
työskentelevän henkilökunnan turvallisuuden.
Laitos katsoo, että omistajalähtöisten
investointien vähäisyys on johtanut tilanteeseen,
jossa sille aiheutuu vuokrakustannusten nousua myös peruskorjausluonteisista hankkeista.
Tämän hetkisen toimintamallin mukaan Senaatti-kiinteistöt
odottaa, että käyttäjä ilmoittaa
toiminnalliset muutostarpeensa ja liittää rakennushankkeeseen
myös omistajalähtöiset korjaustarpeet.
Näin kaikki muutokset vaikuttavat vuokraa korottavasti
ottamatta huomioon sitä, että peruskorjausosuuden
pitää olla vuokravaikutukseton. Lopputuloksena
Senaatti-kiinteistöt voi määrittää vuokrakustannukset
toteutuneiden kokonaiskustannusten perusteella ilman omaa riskinottoa.
Rikosseuraamuslaitoksen mukaan nykyinen tilahallinnan toimintamalli
ei kaikilta osin toteudu alkuperäisten perusperiaatteiden
mukaisesti. Toimintamalliin syntyneet ongelmat tulisi korjata siten,
että kiinteistöuudistuksen omistajataho ottaa
nykyistä paremmin vastuulleen sille alun perin omistajana
kuuluneen omistajaluonteisen peruskorjausvastuun kustannuksineen.
Vankiloiden osalta Senaatti-kiinteistöt ei ota vastuuta hankkeen
hinnasta, vaan vuokra määräytyy kustannusten
perusteella. Ongelmaksi on koettu se, että Senaatti-kiinteistöillä ei
ole toimivaltaansa perustuvaa vastuuta. Vuokranantajan vastuun pitäisi
olla standardi. Osin ongelma on nähty myös Senaatti-kiinteistöjen
puutteelliseen ammattitaitoon perustuvana.
Rikosseuraamuslaitoksessa vuokralaisen on erittäin
vaikeaa varmistua vuokran oikeellisuudesta, koska kohdekohtaisten
vuokrasopimusten vuokran määräytymiseen
liittyvien laskentaperusteiden on ilmoitettu olevan salaisia. Tämä on muutos
aiempien vuosien käytäntöön.
Laitos katsoo, että vuokrasopimusprosenttien muodostumisen
epäselvyys on poistettavissa siten, että jokaisen
hankkeen vastuut ja sitä kautta vuokran määräytymisperusteet
näytetään läpinäkyvästi Talo-80-laskentamallin
mukaisesti. Näin voidaan yhteisymmärryksessä laskennallisesti
määrittää omistajan ja vuokralaisen
vastuut rakentamishankkeessa sekä laskea niiden prosentuaalinen
vaikutus eri vuokriin.
Poliisihallinnossa uudisrakennusten vuokrasopimuksissa vuokra
määräytyy yleensä toteutuneiden
kustannusten mukaan. Riskit ovat asiakkaalla, mutta ohjausvalta
on hankintayksikkö Senaatti-kiinteistöillä.
Hankkeissa ilmenneiden ongelmien johdosta Senaatti-kiinteistöjen
investointi- ja rakennuttamisprosessia on pyritty vahvistamaan,
mutta korjaavat toimenpiteet ovat kohdistuneet kiinteistöriskien
torjumiseen ja ne nostavat vuokria, jotka asiakas maksaa.
Vuokrasopimusten pituus ja joustavuus
Ruotsissa valtio kontrolloi vuokrasopimusten pituutta vuonna
1993 annettuun säädökseen perustuen.
Säädöksen tarkoituksena on kontrolloida
sitä, kuinka valtion viranomaiset sitovat vuokrasopimuksillaan
valtion resurssien käyttöä. Perussääntönä on
se, että vuokrasopimusten pituuden tulee olla alle kuusi
vuotta, muutoin vuokrasopimuksen tekoon vaaditaan hallituksen hyväksyntä.
Yliopistojen ja korkeakoulujen osalta vastaava raja on kymmenen
vuotta. Tavanomaisten toimistotilojen osalta vuokrasopimusten pituus
on normaalisti kolme vuotta yleisen toimitilamarkkinoiden käytännön
mukaisesti. Toimitilamuutosten yhteydessä mahdollisesti syntyviin
lisäkustannuksiin vaaditaan myös hallituksen hyväksyntä.
Pyyntö hyväksynnästä esitetään
viranomaisen laatimassa budjettiehdotuksen perustelussa.
Valtiovarainministeriö katsoo, että pitkä vuokrasopimus
on ollut taloudellisesti edullisin ja toiminnallisesti vakain vaihtoehto,
koska esim. investointien kustannusten kuolettaminen jaksottuu pitkälle
aikavälille. Nykyisin muutostahti edellyttää lisää joustavuutta,
mutta se tulee toteuttaa vaarantamatta toimivaa vuokrajärjestelmää.
Senaatti-kiinteistöt tekee jatkuvasti uusia korvaavia sopimuksia,
kun asiakkaiden tarpeet muuttuvat ja muuttunut tilanne vaatii uudet toimivammat
tilat. Nykyisellään suurin osa sopimuksista on
irtisanottavissa 6—12 kk:n irtisanomisajalla.
Valtiovarainministeriö näkee keinoina lisätä joustavuutta
hyödyntämällä talouspoliittisen
ministerivaliokunnan 20.11.2012 mukaisia linjauksia vuokrasopimusten
ennenaikaisesta päättämisestä yllätyksellisissä muutostilanteissa,
jolloin kustannusvastuuta voidaan jakaa. Monikäyttöisten
ja vähemmän räätälöityjen
tilojen suosiminen mahdollistaa ministeriön mukaan uusien joustavampien
sopimuskäytäntöjen käyttöönoton.
Vuokrasopimusten ehtoja voidaan muokata nykyistä joustavammiksi,
jos sovitaan hinta vuokrasopimuksen ennenaikaiselle päättämiselle.
Valtion toimitilastrategiaehdotus 2020:n mukaan vuokrasopimusten
suositeltavia maksimipituuksia ovat 10 vuotta ja uudisrakennusten osalta
15 vuotta, ellei tilaan sisälly merkittäviä erityispiirteitä.
Useat ministeriöt ja valtionhallinnon virastot katsovat,
että pitkät vuokrasopimukset ovat muutostilanteissa
ongelmallisia, ne hankaloittavat toiminnan rationaalista järjestämistä ja
mahdollisuuksia saavuttaa säästöjä toimitilakustannuksissa.
Pitkät vuokrasopimukset sitovat turhaan niukkoja voimavaroja
myös tyhjistä toimitiloista maksettavina vuokrina.
Maa- ja elintarviketalouden tutkimuskeskus (MTT) maksoi 889
648 euroa tyhjiksi jääneistä tiloistaan
kolmen vuoden ajalta (1.1.2011—31.12.2013) eli n. 300 000
euroa vuodessa, mikä on noin prosentti vuosittaisesta tutkimuskeskuksen
budjettirahoituksesta. Senaatti-kiinteistöt ja MTT teettivät
valtiovarainministeriön aloitteesta kolme riippumatonta
arviota vuokratasosta MTT:n Jokioisten vuokrakohteista. Vuokra-arvioiden
mukaan MTT maksoi kaikista Jokioisten vuokratiloista keskimäärin
36 % yli markkinahinnan, mistä aiheutuu
vuositasolla n. 600 000 euron kustannus. Yhden
kohteen osalta vuokrataso ylitti 69 %:lla markkinahinnan.
Valtionhallinto pyrkii vuokraamaan edelleen tyhjiksi jääneet
toimitilansa, mihin sitoutuu valtionhallinnon työpanosta.
Esimerkiksi Teknologian tutkimuskeskus VTT:n mukaan tilankäyttöä tiivistämällä ei
osasta rakennusta voi päästä eroon kokonaan,
vaan ainoaksi vaihtoehdoksi jää alivuokraus eteenpäin.
Valtionhallinnosta vapautuu tulevina vuosina runsaasti tarpeetonta
toimitilaa. Tyhjiksi jäävien toimitilojen
hallinnointi ja edelleen vuokraus tulisi antaa tehtäväksi
esim. Senaatti-kiinteistöille tai yksityiselle toimijalle.
Tällä hetkellä tyhjien tilojen edelleen
vuokrauksessa ei ole selkeää menettelyä.
Toimitilojen edelleenvuokrauspankki saattaisi olla yksi varteenotettava mahdollisuus.
Tarkastusvaliokunta pitää erityisen ongelmallisena
nykyisen vuokrasopimuskäytännön mukaisia
sopimuksia, joissa vuokralainen sidotaan peruskorjauksissa ja uudisrakennuksissa
15 vuoden pituisiin sopimuksiin. Valtionhallinnon rakennemuutosten
ennakointi ei ole näin pitkällä aikajänteellä mahdollista.
Valtionhallinnon rakennemuutosten ja toimitilojen käytön
elinkaaren yhteensovittaminen edellyttää vuokrasopimusten
pituuden perusteellista uudelleenarviointia, jossa tulee
ottaa huomioon myös eri hallinnonalojen erityistarpeet.
Vuokraneuvottelut
Valtionhallinnon asiantuntijakuulemisen perusteella Senaatti-kiinteistöjen
ja valtionhallinnon vuokraneuvottelujen ei ole koettu perustuneen osapuolten
tasa-arvoiseen asemaan. Neuvotteluja luonnehdittiin myös
tiukoiksi.
Valiokunnan saamien tietojen perusteella vuokraneuvottelut ovat
usein hallinnollisesti raskaita ja pitkäkestoisia ja yksittäisissä tapauksissa
myös tuloksettomia. Esimerkkinä mainittiin Verohallinnon
ja Senaatti-kiinteistöjen neuvottelu Kakolan entisen vankilan
tilojen vuokraamisesta. Senaatti-kiinteistöt aloitti neuvottelut
Verohallinnon kanssa tilaratkaisusta syksyllä 2009, ja
niitä jatkettiin 26.9.2012 saakka. Neuvotteluita pidettiin
Senaatti-kiinteistöjen ja Verohallinnon välillä lähes
20 kertaa. Verohallinto ja Senaatti-kiinteistöt solmivat
26.9.2012 vuokrasopimuksen, ja Verohallinnon oli tarkoitus muuttaa
tiloihin peruskorjauksen ja uudisrakennuksen valmistuttua syksyllä 2014.
Vielä keväällä 2013 Verohallinto
vakuutti pitävänsä kiinni tehdystä vuokrasopimuksesta.
Kun Senaatti-kiinteistöt ryhtyi tutkimaan rakennusten todellista
kuntoa, rakenteissa ilmeni merkittäviä vaurioita.
Tilaratkaisu osoittautui kohtuuttoman kalliiksi vaihtoehdoksi, ja
sen käyttöönotosta luovuttiin.
Rajavartiolaitos toteaa, että sen pääkaupunkiseudulla
sijaitsevien toimintojen keskittäminen yhteiseen toimitilaan
tulee viivästymään yli vuodella, koska
Rajavartiolaitosta yritetään saada Tilastokeskuksen
kanssa yhteisiin huonosti soveltuviin toimitiloihin. Senaatti-kiinteistöt
on kilpailutuksen aikana neuvotellut kiinteistön omistajan
kanssa saadakseen tarjouksen edullisemmaksi, koska Rajavartiolaitos
kertoi enimmäisvuokratasonsa ja kiinteistön omistajien
tarjous oli tätä suurempi. Rajavartiolaitos pitää toimintaa
arveluttavana, koska se oli sopinut Senaatti-kiinteistöjen
kanssa toimivansa itse hankintayksikkönä.
Erityistilojen vuokrien hinnoittelu
Tarkastusvaliokunta totesi lausunnossaan (TrVL 4/2012
vp — VNS 1/2012 vp)
seuraavaa: "Valtion virastoilta ja laitoksilta saamien
vuokratuottojen voitot Senaatti-kiinteistöt tulouttaa valtiolle.
Tarkastusvaliokunta kyseenalaistaa tällaisen valtiolta
valtiolle tapahtuvan rahojen kierrätyksen etenkin silloin,
kun kysymyksessä ovat erityistilat (kuten esim. teatterit,
museot, vankilat ja tutkimuslaitokset), joille ei ole vertailukelpoista
markkinahintaa tai tosiasiallisesti saatavissa olevaa toista toimitilaa."
Valtiovarainministeriö ja Senaatti-kiinteistöt katsovat,
että nykyinen vuokrausjärjestelmä on erityistilojen
osalta toimiva. Tilojen vuokrahinnoittelu perustuu tehdyn investoinnin
vaatiman pääoman kustannukseen, rakennuksen kulumiseen
(poistot) ja investointiin liittyvään riskiin
ja sopimuksen pituuteen. Vuokran määrään
vaikuttavat lisäksi ylläpitokustannukset (kiinteistönhoito
ja kunnossapito).
Opetus- ja kulttuuriministeriö korostaa, että kulttuuri-
ja taidelaitokset toimivat erityiskiinteistöissä,
joilla ei ole käytännössä markkina-arvoa,
joten Senaatin vuokrakäytäntöä tulisi
muuttaa siten, että rakennusten erityisluonne otettaisiin
huomioon tuottovaatimusta määritettäessä.
Kulttuuri- ja taidevirastot ovat pääosin kulttuurihistoriallisesti
arvokkaita erityistiloja, ja useat ovat lisäksi tilaintensiivisiä.
Niiden lainmukaisena tehtävänä on laajentua
ja kerätä museo- ja arkistomateriaalia. Näissä virastoissa varsinaiset
toimistotilat ovat usein vähäisiä muuhun,
varsinaisen toiminnan tilamäärään
nähden. Näistä syistä toimitilojen
supistaminen on usein mahdotonta tai äärimmäisen
hankalaa sekä saattaa edellyttää myös
huomattavaa lisärahoitusta toimintaan. Opetus- ja kulttuuriministeriön
mielestä erityistilojen, kuten museoiden, taidemuseoiden
ja arkistojen toimitilakustannusten kasvu tulisi kompensoida jatkuvasti
ja täysimääräisesti valtion
budjetissa.
Rajavartiolaitoksen käytössä olevista
operatiivisista kiinteistöistä pääosa
sijaitsee sellaisissa paikoissa tai ne ovat rakenteeltaan sellaisia, ettei
niille ole todellisuudessa olemassa markkinahintaista vertailukohtaa.
Tästä syystä ns. markkinahintainen pääomavuokra
ei ole järkevä kustannusperuste vuokrille.
Rikosseuraamuslaitoksen toimitilat ovat pääosin
erityiskiinteistöjä. Vankilaverkosto muodostuu
kiinteistöistä, joiden pääomavuokra-
ja ylläpitokustannukset sekä energiakustannukset ovat
poikkeuksellisen suuria. Markkinoilta ei ole yleensä löydettävissä tarvittavia
tiloja, eikä vankilakiinteistöille ole juurikaan
markkinoita. Rikosseuraamuslaitoksella on vain rajatusti mahdollisuuksia
vuokrata tilojaan muilta tahoilta kuin Senaatti-kiinteistöiltä.
Edellä mainituista syistä vuokrahinnan tulisi
perustua muuhun kuin markkinaperusteisen vuokrahinnan soveltamiseen.
Maanmittauslaitos katsoo, että Senaatti-kiinteistöjen
käyttämien vuokrien keskeinen ongelma on se, ettei
vuokrahinnoittelu perustu omakustannusarvoon muun valtionhallinnon
tavoin. Vuokratilojen hinnoitteluperusteena on markkinavuokra tai
aiemmin sovittu vuokrataso inflaatiotarkistuksilla ja mahdollisilla
remontointien lisävuokrilla korjattuna. Koska hinnoitteluperusteena
on kokonaiskannattavuus, vuokrakustannuksia voidaan kasvattaa mm.
tuottovaatimuksella, joka on Senaatti-kiinteistöjen toimistot-toimialalla
lähtökohtaisesti 6—9 %,
käytännössä usein 7 %.
Tällaisessa rakenteessa laitoksen maksamat vuokrat joustavat
aina vain ylöspäin, eikä omakustannusarvon
mukaista kustannusten läpinäkyvyyttä ole.
Maanmittauslaitos itse esittää tilinpäätöksessään
toteumat omakustannusarvoon perustuvina kustannusvastaavuuslaskelmina,
esim. kirjaamisasioissa.
Tarkastusvaliokunta toteaa, että on ryhdyttävä toimiin
erityistilojen vuokramallin muuttamiseksi esim. kustannusperusteiseksi.
Yliopistokiinteistöt
Yliopistouudistuksen yhteydessä perustettiin kolme
yliopistokiinteistöyhtiötä: Aalto-yliopistokiinteistöt
Oy (AYK), Helsingin yliopistokiinteistöt Oy (HYK) ja Suomen
yliopistokiinteistöt Oy (SYK). Yliopistot omistavat kiinteistöyhtiöistä kaksi
kolmasosaa ja Senaatti-kiinteistöt kolmasosan.
Kiinteistöyhtiöiden perustamisen yhteydessä tehtiin
osakassopimus, jonka yleisinä tavoitteina oli, että 1)
yliopistolla on käytettävissään
toiminnan edellyttämät tarkoituksenmukaiset ja kohtuuhintaiset
toimitilat, 2) kiinteistöjen arvo säilyy myös
pitkällä aikavälillä ja kiinteistöjen hoito
ja hallinta on kustannustehokasta, 3) yliopistojen tasapuolinen
kohtelu otetaan huomioon ja 4) järjestely tukee yliopistouudistuksen
tavoitteita.
Asiantuntijakuulemisessa todettiin, että valittu toimintamalli
on johtanut vaikeaan tilanteeseen erityisesti pääkaupunkiseudulla,
jossa AYK:lla on vain yksi pääasiakas ja HYK:llä kolme
pääasiakasta. Yliopistot toimivat samaan aikaan
sekä tiukkaan osakassopimukseen sidottuina pääomistajina
että pääasiakkaina. Aalto-yliopisto vuokraa
yli 95 % AYK:n omistamista tiloista, ja kyseessä on
molemminpuolinen monopolitilanne. Aalto-yliopisto on keskittämässä kaikki
toimitilatarpeensa AYK:n tiloihin, ja tämän vuoksi
olisi järkevää luopua markkinavuokratason
käytöstä, koska molemminpuolinen monopoli
ei aiheuta markkinahäiriötä. Nykyisenlaista
järjestelyä ei ole käytössä muissa
Suomeen vertautuvissa maissa.
Yliopistokiinteistöjen toiminta on markkinaehtoista,
ja siihen kuuluu myös kiinteistöliiketoimintaan
liittyvät riskit. Tavoitteena on jakaa vuosittain osinkona
terveen pääomarakenteen säilyttäen
vähintään 60 % tilikauden
tuloksesta. Yliopistojen kiinteistötoiminta on pitkäjänteistä,
ja yliopistojen kampuksia rakennetaan kymmeniksi tai sadoiksi vuosiksi.
Nykyinen kiinteistöyhtiöiden toimintamalli
ja osakassopimus eivät asiantuntijakuulemisen mukaan ota
huomioon oikealla tavalla markkinaehtoisuuden keskeisen perustavan
mekanismin eli riskin ja tuoton yhteyttä. Tuottotavoitteeksi
yhtiöissä on asetettu yleisillä kiinteistömarkkinoilla
tavoiteltu taso, joka perustuu vuokramarkkinoilla noin 90 prosentin
käyttöasteeseen ja normaaliin vuokralaiseen liittyvään
liikeriskiin. Todellisuudessa tilojen vuokrausaste on lähes
100 % ja liikeriskikin on merkittävästi vuokramarkkinoiden
normaalia liikeriskiä alhaisempi. Alemman riskin tulisi
heijastua myös tuottotasoon, ja sen tulisi todentua alhaisempana
vuokrana. Tosiasiallisesti tällä hetkellä toimitaan
kuitenkin osin markkinavuokratasoja korkeammilla vuokratasoilla.
Asiantuntijoiden mukaan peruskorjaukset johtavat korkeampiin
vuokratasoihin kuin kokonaan uuden tilan rakentaminen tai uusien
tilojen vuokraaminen ulkoisilta vuokramarkkinoilta. Esimerkiksi
Aalto-yliopistojen Otaniemen kampuksen entisen Teknillisen korkeakoulun
päärakennuksen nykyiset neliövuokrat
(14 euroa) ovat nousemassa peruskorjauksen jälkeen
25 euroon, kun korjausinvestointien kustannukset lisätään
investointivuokrana aiempaan vuokraan. Osassa peruskorjausta vaativista
rakennuksista on erittäin korkea pohjavuokrataso ajalta,
jolloin kiinteistöt olivat Senaatti-kiinteistöjen omistuksessa.
Valiokunta katsoo perustelluksi harkita, voisiko yliopistokiinteistöyhtiöiden
toiminta olla kustannusperusteista tietyin reunaehdoin, jolloin
yliopistoasiakkailta perittävillä vuokrilla katettaisiin
yhtiön investointien rahoituskustannukset, poistot ja muut
kulut ilman voiton tuloutustavoitetta.
Valtiovarainministeriö on asettanut Senaatti-kiinteistöille
tavoitteen huolehtia siitä, että se ei toiminnassaan
kilpaile yliopistokiinteistöyhtiöiden kanssa yliopistotilojen
tarjoajana. Asiantuntijoiden mukaan Senaatti-kiinteistöjen
kaksoisrooli yliopistokiinteistöyhtiöiden omistajana
ja samalla kilpailevana toimijana kiinteistömarkkinoilla
on ongelmallinen. Aidot ja neutraalit omistajakeskustelut ovat vaikeita.
Yliopistokiinteistöjen maksamat osingot ja verot ovat suora siirto
korkeakoulutukseen ja tutkimukseen tarkoitetuista varoista Senaatti-kiinteistöille
ja valtiolle.
Valiokunnan mukaan on syytä selvittää,
miten ja millä edellytyksillä voidaan luopua Senaatti-kiinteistöjen
omistuksista yliopistokiinteistöyhtiöissä.
Kiinteistöjen myynti
Valtioneuvoston periaatepäätöksessä valtion kiinteistöstrategiaksi
(21.12.2010) kiinteistöstrategian päämääränä on
valtion kiinteistövarallisuuden hallinta ja hoitaminen
tehokkaalla, tuottavalla ja valtion kokonaisedun varmistavalla tavalla
nykyisissä ja muuttuvissa olosuhteissa. Valtion kiinteistöstrategian
tavoitteet tulee varmistaa kaikissa valtion omistuksessa tai määräysvallassa
olevaa kiinteistövarallisuutta koskevissa ratkaisuissa.
Valtion kiinteistövarallisuuden omistus- ja omistajahallintajärjestelyissä tulee
aina ottaa huomioon valtion kokonaisedun toteutuminen. Valtion kokonaisedulla
tarkoitetaan taloudellisten vaikutusten lisäksi myös
sosiaalisia, ympäristöllisiä ja kulttuuriperinnön
vaalimiseen liittyviä seikkoja sekä muita yhteiskunnallisia
näkökohtia, kuten yhdyskuntarakenteen eheyttämistä,
elinkaariajattelua, kestävää kehitystä, energiatehokkuuden
edistämistä sekä toimivia kiinteistömarkkinoita.
Kokonaisedun harkinta tulee tehdä lyhyellä ja
pitkällä aikajänteellä koko
valtiontalouden kannalta. Harkinnan tulee tapahtua tarvittaessa
valtakunnalliset, alueelliset ja paikalliset vaikutukset huomioon
ottaen.
Senaatti-kiinteistöjen bruttomyynti on laskenut selvästi
vuodesta 2011 (runsaat 180 milj. euroa) vuoteen 2013 (100 milj.
euroa). Myyntitoiminnasta vastaa pääsääntöisesti
Senaatti-kiinteistöjen oma henkilökunta erityisesti
arvokkaimpien ja vaikeimmin myytävien kohteiden osalta.
Myyntityössä hyödynnetään
mahdollisimman laajaa ja avointa ilmoitusmenettelyä. Myyntiajat
vaihtelevat muutamasta kuukaudesta vuosiin. Kohteiden myyntiaikaa
pidentävät myynnin edellyttämä kaavoitus
ja lupahakumenettelyt Museovirastolta ja ympäristöministeriöltä suojeltavien
ja ympäristölupia edellyttävien kohteiden
osalta.
Senaatti-kiinteistöt korostaa, että myytävät kohteet
on usein suunniteltu nimenomaan valtion käyttöön
ja niiden muuttaminen muuhun käyttöön
soveltuvaksi on haastavaa, mikä heijastuu myös
myyntiaikoihin ja käypään hintaan. Yleensä lähtökohtana
on kokonaisuuksien myynti, jota arvioidaan tapauskohtaisesti valtion
kokonaisetu huomioiden. Senaatti-kiinteistöt myy asuntotuotantoon
soveltuvat alueet ensisijassa kunnille ARA-hinnalla edellyttäen
kauppojen yhteydessä sitoutumista sosiaalisen asuntotuotannon
edistämiseen.
Tarkastusvaliokunta kiinnittää huomioita siihen,
että Senaatti-kiinteistöjen myyntitoiminta on
ollut yksittäisissä tapauksissa passiivista ja myyntiajat
pitkiä. Tällainen toiminta ei edistä valtion
kokonaisetua.
Kokoavat johtopäätökset
Tarkastusvaliokunta on, perehdyttyään perusteellisesti
aihealueeseen, kuultuaan asiantuntijoita ja hankittuaan mittavan
määrän selvityksiä asianosaisilta,
tullut siihen johtopäätökseen, että Senaatti-kiinteistöjen
toimintaa on merkittävästi kehitettävä jäljempänä esitetyt
epäkohdat huomioon ottaen. Valtion virastojen ja laitosten
toimitilojen vuokraus ja siihen liittyvä toimitilapalveluiden
järjestäminen keskitetysti Senaatti-kiinteistöjen
toimesta on valiokunnan mielestä periaatteessa tarkoituksenmukaista
ja perusteltua, kunhan tässä mietinnössä tunnistetut
epäkohdat korjataan. Vuokrausjärjestelmään
ja sen ohjaukseen liittyy valiokunnan mukaan ongelmia, jotka vaarantavat
valtion kokonaisedun toteutumisen ja vaikeuttavat yksittäisten
virastojen ja laitosten toimintaa kasvattamalla kustannuksia, joihin
ne eivät voi omalla toiminnallaan vaikuttaa. Valiokunta
katsoo, että nykyaikainen ja hyvä tapa toimia
tulee jatkossa olla sellainen, että osapuolet ja myös
vuokralainen voivat kokea aidosti olevansa neuvottelutilanteessa,
jossa Senaatti-kiinteistöillä on intressi ja asiantuntemus
tarjota yksittäistapauksessa kokonaistaloudellisesti kustannustehokkainta
vaihtoehtoa ja että vuokralainen voi tähän
lähtökohtaan luottaa.
Senaatti-kiinteistöt tulouttaa valtion virastoilta
ja laitoksilta saamansa vuokratuottojen voitot valtiolle. Vuonna
2013 tuloutus oli 120 milj. euroa. Voitontuloutus lisää painetta
vuokrien korotukseen. Valiokunta pitää tällaista
keinotekoista voitontuloutusta perusteettomana ja samalla virastojen
toimintamenoihin kohdistuvana piiloleikkauksena, jonka läpinäkymättömyys
on eduskunnan budjettivallan kannalta ongelmallinen.
Valiokunnan mukaan perusajatus, jonka mukaan Senaatti-kiinteistöt
noudattaa toiminnassaan liiketaloudellisia periaatteita, mutta ei
kilpaile markkinatoimijoiden kanssa, näkyy käytännön
työssä ristiriitaisena ja hämmentävänä. Senaatti-kiinteistöjen
toimintaan liittyy selkeitä monopolipiirteitä,
jotka valiokunnan mielestä ovat osin jopa voimistuneet.
Senaatti-kiinteistöjen toiminta vapailla markkinoilla on
sen erityisasemasta johtuen (valtiokonsernin ns. in-house-yksikkö)
rajattu enintään 10 %:iin liikevaihdosta.
Senaatti-kiinteistöt toimii suljetuilla markkinoilla, eikä sen
vuokraamille kohteille ole aina saatavissa markkinahintaa, varsinkaan
erityistilojen (esim. museot, vankilat, Poliisin, Rajavartiolaitoksen
ja Tullin tilat, tutkimuslaitokset) osalta. Järjestelmä on
myös joustamaton hinnoittelun suhteen eikä ota
huomioon Suomessa vallitsevia erilaisia alueellisia olosuhteita
ja vuokramarkkinoita. Valiokunnan mukaan erityistilojen osalta on
perusteltua luopua ns. markkinahinnoittelusta ja siirtyä kustannusperusteisiin malleihin.
Senaatti-kiinteistöjen erityisasemasta johtuen
sen toiminnan takaajana on viime kädessä valtio,
jolloin Senaatti-kiinteistöt toimii käytännössä ilman
markkinariskiä. Valtiovuokralaisten vuokranmaksun takaajana
on myös valtio. Senaatti-kiinteistöjen hallitus
on pitänyt lähes kaksikymmentä vuotta
sijoitetulle pääomalle asetetun korkotuottotavoitteen
(3—3,5 %) muuttumattomana, vaikka markkinakorot
ovat tänä aikana vaihdelleet suuresti. Vuokrasopimukset
ovat olleet pitkiä, ja niiden purkaminen on osoittautunut
joustamattomaksi ja erityistilojen osalta jopa mahdottomaksi. Muutostilanteissa
pitkät vuokrasopimukset vaikeuttavat säästöjen
aikaansaamista mm. tyhjiksi jäävistä toimitiloista
maksettavina vuokrina tai osavuokrina.
Tarkastusvaliokunta pitää tilatehokkuuden parantamista
toimistotiloissa perusteltuna. Tilatehokkuuden toteutuminen kuitenkin
edellyttää, että valtiovarainministeriöllä ja
eduskunnalla on käytössään riittävän
kattava ja seikkaperäinen tieto mm. toimitilojen määristä,
kuluista ja muista tilatehokkuuteen vaikuttavista tekijöistä,
jotka perustuvat yhtenäiseen kustannusten seurantaan ja
raportointiin. Nyt näin ei ole, ja toimitilakustannusten
osalta esim. valtion toimitilastrategian ja valtionhallinnon vuokralaisten
välillä näkemyseroa on satoja miljoonia
euroja. Vuokrien neliöhintojen nousu on ollut erityisen
voimakasta viime vuosien (2008—2012) aikana etenkin erityiskiinteistöjen
kohdalla (63 %). Myös vuokrakustannusten
osuus toimintamenoista eri hallinnonaloilla ja nousutrendi kiinnittävät
valiokunnan erityistä huomiota, samoin kuin perusparannuksesta
ja uudisrakentamisesta johtuva kustannusten kasvu.
Senaatti-kiinteistöjen käyttämän
raportoinnin tietopohjaa ja raportoinnin sisältöä on
valiokunnan mielestä olennaisesti parannettava. Valiokunta
pitää vuokrasopimustietojen julkisuutta ja avoimuutta
välttämättömänä.
Tämä kuitenkin edellyttää yksittäistapauksissa
viranomaisten tietoturvavaatimusten huomioon ottamista.
Hallitus päätti tehdä kehyspäätöksen
yhteydessä keväällä 2014 vuosittain
virastojen toimintamenomäärärahoihin
toimitilamenojen indeksikorotuksia vastaavan laskennallisen lisäyksen,
jonka seurauksena vuonna 2015 osa virastoista saa osittaisen korvauksen,
osa jää ilman ja osa jopa menettää.
Valiokunnan mielestä myönteistä asiassa
on, että indeksikorotukset tulevat jatkossa budjetissa
näkyviin.
Valiokunnan mielestä erityistilojen ja toimistotilojen
indeksikorotuksiin on jatkossa syytä suhtautua eri periaattein.
Erityistilojen osalta valiokunta pitää indeksikorotusten
täysimääräistä korvaamista
välttämättömänä.
Toimistotilojen osalta valiokunta pitää puolestaan
perusteltuna, että kun asetettu tilatehokkuustavoite on
saavutettu, tulee indeksikorotus korvata täysimääräisesti.
Valiokunta on arvioinut Senaatti-kiinteistöjen asemaa
ja pitää sen toimintaa yliopistokiinteistöyhtiöiden
osaomistajana ongelmallisena. Valiokunnan mukaan on syytä selvittää,
miten ja millä edellytyksin voidaan luopua Senaatti-kiinteistöjen
omistuksista yliopistokiinteistöyhtiöissä.