Perustelut
Yleistä
Valtiontalouden tarkastusviraston toiminnan perimmäisenä päämääränä on
edistää tuloksellista ja korkealaatuista valtion
talouden hoitoa. Kansalaisten on voitava luottaa valtion talouteen
ja sen järkevään hoitoon. Tarkastusviraston
strategiassa vuosille 2007—2012 vision sisältöä on valotettu
eri osapuolten näkökulmasta. Eduskunnan kannalta
vision mukainen toiminta merkitsee sitä, että tarkastusviraston
toiminta tukee eduskunnan budjetti-, lainsäädäntö-
ja valvontavaltaa. Tarkoituksena on, että eduskunta kokee tarkastusviraston
tuottavan riittävästi objektiivista, luotettavaa,
ajantasaista ja hyödyllistä tarkastustietoa
- talousarvion toimeenpanosta
- lainsäädännössä hallitukselle
ja hallinnolle asetettujen tehtävien hoidosta, tavoitteiden
toteutumisesta sekä toimenpiteiden taloudellisuudesta
- eduskunnan hallitukselta saamien suunnittelu-, seuranta-
ja valvontatietojen oikeellisuudesta ja riittävyydestä sekä
- valtion tilinpäätöksessä ja
valtion tilinpäätöskertomuksessa esitettyjen
tietojen oikeellisuudesta ja riittävyydestä.
Tarkastusvirasto toteuttaa tarkastustehtäväänsä suorittamalla
tilintarkastusta ja toiminnantarkastusta. Vuoden 2007 lopussa tarkastusvirastossa
oli
työssä 150 henkilöä. Tarkastusviraston
kustannukset olivat 11,97 miljoonaa euroa (2006 11,74 miljoonaa
euroa, 2005 10,90 miljoonaa euroa). Kokonaiskustannuksista toiminnantarkastuksen
osuus oli 48 % ja tilintarkastuksen osuus 52 %.
Yhdellä eurolla tarkastusvirasto tarkasti laskennallisesti
noin 35 000 euron valtion tulot ja tuloja vastaavat menot.
Tarkastusvirasto antoi v. 2007 yhteensä 118 tilintarkastuskertomusta.
Näistä 84 koski tilivirastoja, jotka laativat
valtion talousarvioista annetun asetuksen 63 §:n
tarkoittaman tilinpäätöslaskelman sisältävän
tilinpäätöksen, sekä 34 sellaisia
virastoja tai laitoksia, jotka laativat toimintakertomuksen.
Toiminnantarkastuksessa puolestaan tarkastetaan valtion harjoittaman
yhteiskuntapolitiikan toteutumista ja sen taloudellisuutta sekä hallinnon
toimintoja ja ohjaus- ja toimintajärjestelmiä tuloksellisuuden
ja kehittämistarpeen näkökulmasta. Kertomuksen
pohjamateriaalin muodostavat edellisen kertomuksen (K 14/2007 vp) jälkeen
valmistuneet 26 toiminnantarkastuksen kertomusta ja 15 jälkiseurantaraporttia.
Niiden pohjalta kertomuksessa käsitellään
eduskunnan kannalta tärkeimpiä valvontahavaintoja
ja keskeisempiä tarkastustuloksia. Raportoitavien teemojen
valintaan ovat vaikuttaneet viraston strategiset teema-alueet, joita
ovat esim. luotettavaan tietoon perustuva finanssipolitiikka ja
laadukas lainsäädäntö, joka
valtiontaloudellisen päätöksenteon näkökulmasta
perustuu oikeaan kuvaan sääntelyn tuloksellisuudesta
ja vaikutuksista, valtion toiminnan ja omaisuuden hyvä hallinta
sekä ympäristöriskien ja ympäristömuutosten
hallinta taloudellisesta näkökulmasta.
Kertomuksessa käsitellään hallinto-oikeuksien
ja käräjäoikeuksien toimintaa, kehitysyhteistyötä,
kuluttajahallinnon toimivuutta, ammatillista koulutusta, hoitotakuulainsäädäntöä ja
terveyden
edistämistä ohjaavaa lainsäädäntöä, kaivoslakia,
maatalouden ympäristötuen vaikuttavuutta, tietoyhteiskuntahankkeita
ja valtion IT-toimintaa, valtion kassanhallintaa, Metsähallituksen
ja Huoltovarmuusrahaston toimintaa, alueellisten kehittämisohjelmien
vaikutuksia ja kalatalouden kehittämistä. Tämän
lisäksi kertomus sisältää katsauksen
valtion taloudenhoidon ja hallinnon tilasta, keskeisemmät
hallinnonalakohtaiset tarkastushavainnot sekä katsauksen tarkastusviraston
vaikuttavuudesta ja toiminnasta.
Tarkastusvaliokunnan mielestä tarkastusvirasto on onnistunut
hyvin pyrkimyksissään tukea eduskunnan valvontavaltaa
ja tuottanut eduskunnalle hyödyllistä tarkastustietoa.
Monet tarkastusten tulokset ovat olleet ajoitukseltaan erittäin
onnistuneita, ja aihevalinnoilla puolestaan on ollut kytkentä laajempiin
toimintakokonaisuuksiin. Tarkastusten vaikuttavuutta on lisännyt
myös tarkastustulosten aiempaa parempi esiin tuominen aktiivisemman
tiedotuksen keinoin ja tarkastusviraston profiloituminen "valtiontalouden
omatuntona".
Tarkastusvaliokunta puolestaan on ottanut tässä mietinnössä tarkemmin
käsiteltäväkseen havaintoja sellaisista
asiakokonaisuuksista, jotka ovat joko merkittäviä eduskunnan
budjettivallan kannalta, kuten valtion kassanhallinta, tai sisältävät
sellaista informaatiota, jonka perusteella eduskunnalla on mahdollisuus
ohjata julkista hallintoa etsimään tehokkaampia
toiminnallisia ratkaisuja haluamiensa yhteiskunnallisten vaikutusten
tuottamiseksi. Valiokunta on nostanut lähempään
tarkasteluun valtion kassanhallinnan, valtion IT-toiminnan ja tietoyhteiskuntahankkeet,
hoitotakuun, ammatillisen koulutuksen ja maatalouden ympäristötuen
vaikuttavuuden.
Tarkastusvaliokunta teki valvontakäynnin Valtiontalouden
tarkastusvirastoon 20.11.2008. Valvontakäynnin aikana käydyissä keskusteluissa
kävi ilmi tarkastusviraston toimintaan kohdistuva kehittämistarve
koskien tarkastusviraston tarkastusoikeuksien laajentamista.
Tarkastusvirastolla ei ole oikeutta tarkastaa eduskuntaa eikä sen
suoraan valvomia laitoksia tai rahastoja, joista merkittävimmät
ovat Kansaneläkelaitos, Suomen itsenäisyyden juhlarahasto
ja Suomen Pankki.
Tarkastusviraston tekemissä toiminnantarkastuksissa
arvioidaan erilaisten julkishallinnon toimintojen tai hallinnonalarajat
ylittävien toimintokokonaisuuksien tuloksellisuutta. Tuloksellisuutta
arvioidaan mm. tuloksellisuusketjun avulla. Ketjun keskeiset osat
ovat tarve ja tavoite, organisointi ja rahoitus, toiminnan ohjaus
ja toiminta sekä toiminnan tuotokset ja vaikutukset. Tarkastusviraston
viimeaikaiset toiminnantarkastukset ovat monesti suuntautuneet hyvinvointipalveluihin
ja siten sosiaali- ja terveysministeriön
hallinnonalalle. Useassa tarkastuksessa kohdataan terveydenhuollon
monikanavaiseen rahoitukseen liittyviä ongelmia tai arvioidaan
palvelujen tasavertaista toteutumista maan eri osissa. Nykyisellään
huomattava osa julkisista hyvinvointipalveluista jää tarkastusviraston toiminnantarkastuksen
ulkopuolelle, sillä Kansaneläkelaitoksen toimesta
hallinnoidaan keskeisiä sosiaaliturvaetuuksia, kuten osaa
työttömyysturvasta, asumis- ja opintotukia, harkinnanvaraista
kuntoutusta, vaikeavammaisten lääkinnällistä kuntoutusta
ja vajaakuntoisen ammatillista kuntoutusta. Merkittävä tietovaje
liittyy myös palvelujen ja palvelujärjestelmien
kokonaistaloudellisuuteen, sillä hyvinvointipalveluja rahoitetaan
kuntien valtionosuuksien ja Kansaeläkelaitoksen etuusjärjestelmien
kautta. Palvelujen kustannuksia koskeva tieto eri järjestelmissä on
pirstaleista. Sama ongelma koskee myös tilintarkastuspuolen
toimintaa, eikä tällaisten menojen osalta voida
juuri lainkaan varmistua talousarvion ja sitä koskevien
keskeisten säädösten noudattamisesta.
Vuositasolla kyse on valtion talousarviosta rahoitettavasta noin
6,6 miljardin euron toiminnasta.
Valtion taloudenhoidon ja hallinnon tila
Tarkastusvirasto totesi 42 tilivirastossa ja 12 muussa virastossa
sellaisia virheellisiä menettelyjä, joiden vuoksi
tilintarkastuskertomukseen sisällytettiin yksilöity
kielteinen laillisuuskannanotto. Määrä on
kasvanut kahteen edellisvuoteen verrattuna, mutta tiedot eivät
ole täysin vertailukelpoisia, koska tilintarkastuskertomus
annettiin vuosina 2006 ja 2007 myös muista kuin tilivirastoista.
Merkittävimmät syyt koskivat, kuten aikaisempinakin
vuosina, tuloksellisuuden laskentatoimen järjestämistä ja
maksullisen toiminnan vuosituloksen esittämistä.
Talousarvioesityksen perusteluissa tulee esittää tulostavoitteet
yhteiskunnalliselle vaikuttavuudelle ja toiminnalliselle tuloksellisuudelle. Tulostavoitteilla
on merkitystä eduskunnalle sen päättäessä myönnettävistä määrärahoista
ja arvioidessa, onko asetetut tavoitteet saavutettu. Ministeriöiden
hyväksymät tulostavoitteet olivat taloudellisuutta
ja tuottavuutta koskevien tavoitteiden osalta edelleen puutteellisia.
Vain 30 prosentille virastoista ja laitoksista oli hyväksytty
olennaisilta osin kattavat taloudellisuutta koskevat tavoitteet.
Vastaavat luvut tuottavuuden osalta olivat 23 %.
Kun taloudellisuutta ja tuottavuutta koskevien tavoitteiden kattavuutta
arvioidaan tavanomaisten toiminnan kulujen perusteella,
kattoivat edellä mainitut taloudellisuustavoitteet 24 % ja
tuottavuustavoitteet 26 % valtion omasta toiminnasta.
Niiden virastojen ja laitosten, joille ministeriö on asettanut
tulostavoitteet, tulee toimintakertomuksessa antaa oikeat ja riittävät
tiedot toiminnan tuloksellisuudesta. Kun tätä puolestaan
arvioitiin tavanomaisten toiminnan kulujen perusteella, kattoivat
oikeat ja riittävät taloudellisuustiedot 42 % ja
tuottavuustiedot 41 % valtion omasta toiminnasta.
Tarkastusviraston mielestä tulosohjauksen kannalta
keskeinen kysymys on edelleen se, että ministeriöt
eivät oman toimintansa osalta pääsääntöisesti
esitä oikeita ja riittäviä taloudellisuutta
koskevia tietoja. Myöskään tältä osin
ei hallinnossa ole tapahtunut viime vuosina olennaisia muutoksia.
Valtion kassanhallinta
Valtion kassanhallinnan tehtävänä ja
tavoitteena on valtion maksuvalmiuden hoito ja turvaaminen. Valtion
kassanhallintaan kohdistuneessa Valtiontalouden tarkastusviraston
tarkastuksessa (168/2008) on arvioitu, miten valtion keskitetysti
järjestetyssä kassanhallinnassa on onnistuttu
saavuttamaan valtion kassanhallinnalle asetetut tavoitteet ja mikä on
kassanhallinnan toiminnallinen tehokkuus. Valtion kassanhallinnan
valinta tarkastuskohteeksi perustui kassanhallinnan valtiontaloudelliseen
merkitykseen ja tarkastuskohteeseen liittyvään
riskiin. Valtion maksuvalmiuden ylläpitämisen
ja siihen liittyvän kassatilanteen ja vastapuoliriskin
osalta tarkastukseen sisältyy julkisuuslain (621/1999) 24 §:n 17
kohdan perusteella salassa pidettäviä tietoja.
Valtion kassanhallintaa ja lainanottoa koskeva asiakokonaisuus
kuuluu valtiovarainministeriölle, jossa se jakautuu ministeriön
budjettiosaston ja rahoitusmarkkinaosaston kesken. Pääministeri
Matti Vanhasen II hallituksen hallinto- ja kuntaministeri Kiviniemi
käsittelee rahoitusmarkkinaosastolle kuuluvat asiat, ei
kuitenkaan valtion lainanottoa ja velanhoitoa koskevia asioita,
jotka kuuluvat valtiovarainministeri Kataiselle. Valtiovarainministeri
Katainen puolestaan käsittelee mm. valtion talousarvion valmistelua
koskevat asiat, jotka kuuluvat budjetti- ja vero-osastolle. Valtiovarainministeriön
budjettiosasto
vastaa myös voimassa olevien budjettiperiaatteiden soveltamisesta.
Valtiontalouden tarkastusviraston mukaan valtion kassanhallintaa
voitaisiin toteuttaa nykyistä tarkoituksenmukaisemmin.
Tarkastuksen perusteella havaittiin kassanhallinnan vahva sidonnaisuus
ja yhteys valtion talousarvion valmisteluun, velanottoon ja budjettilainsäädäntöön.
Valtion kassatilanteen todettiin maksuvalmiuden sijasta määrittyvän
talousarviotalouden kassanpitotarpeen ja velanoton vaikutusten perusteella.
Kassatilanteen määrittyessä muiden kuin
maksuvalmiussyiden perusteella voidaan kassanhallinnan näkökulmasta
joutua toimimaan epätarkoituksenmukaisessa kassatilanteessa.
Maksuvalmiuden selvästi ylittävä kassa
asettaa myös vaatimuksia riskien hallinnalle.
Kassavarojen määrään liittyy
verraten suuri vuoden sisäinen vaihtelu. Valtion maksuvalmius
on ollut koko 2000-luvun hyvä. Valtion kassavarojen määrä on
ylittänyt maksuvalmiuden edellyttämän
tason, ja kassavarat muodostavat noin 15 % valtion
taseen loppusummasta. Esimerkiksi tilinpäätöshetkellä 2007
rahat, pankkisaamiset ja rahoitusarvopaperit olivat yhteensä 7,6
miljardia euroa. Seuraavassa taulukossa on esitetty valtion tilinpäätöksen
mukaiset kassavarat vuosina 2004—2007 suhteutettuna valtion
taseen loppusummaan.
Valtion tilinpäätöksen
mukaiset kassavarat suhteutettuna valtion taseen loppusummaan
(miljoonaa euroa)
|
|
2007 |
2006 |
2005 |
2004 |
Rahat, pankkisaamiset ja muut rahoitusvarat |
485 |
224 |
222 |
227 |
Rahoitusomaisuusarvopaperit |
7 159 |
7 260 |
7 098 |
8 681 |
Yhteensä
|
7 643
|
7 484
|
7 320
|
8 908
|
Tase |
48 420 |
48 755 |
49 319 |
51 224 |
Likvidien varojen osuus taseesta |
16 % |
15 % |
15 % |
17 % |
|
|
|
|
|
Lähde: Valtion kassanhallinta,
VTV 168/2008. (Taulukon lähteinä käytetty
valtion tilinpäätöskertomuksia vuosilta
2005—2007.)
|
|
Valtion tilinpäätöksen mukaan vuosina
2004—2007 valtion kassan koko on ollut 7,3—8,9
miljardia euroa. Valtion kassan kokoa on asiantuntijanäkemysten
mukaan pidetty suurena. Tarpeettoman suuri kassan koko lisää mm.
luottoriskiä, sillä ylimääräinen
likviditeetti on sijoitettava mahdollisimman turvaavasti rahamarkkinoille.
Valtiokonttori sijoittaa kassavarat suoraan hyvän luottokelpoisuuden
omaaviin eurovaltioihin ja saa vakuutena samojen valtioiden velkapapereita.
Nyt vallitsevan rahoitusmarkkinakriisin aikana on entistä haasteellisempaa
sijoittaa rahat turvaavasti rahamarkkinoille.
Vuoden loppuun mennessä toteutettu bruttolainanotto
nostaa kassavarat tarpeettoman suuriksi suhteessa lyhytaikaisiin
velvoitteisiin. Bruttolainanottovelvoitteen toteuttaminen vuoden
lopulla ei myöskään paranna maksuvalmiutta
pidemmällä aikavälillä, sillä otettu
lyhytaikainen velka erääntyy heti vuodenvaihteen
jälkeen. Tällä toimenpiteellä ainoastaan
toteutetaan eduskunnan päättämä bruttolainanotto
eli otetaan velkaa, jota maksuvalmiuden näkökulmasta
ei olisi tarpeen ottaa. Esimerkiksi kansainvälisissä vertailuissa
valtionvelka tilastoidaan vuodenvaihteen tilanteen mukaan, joten
velalla rahoitettu suuri kassa vaikuttaa myös valtion velkaantumisesta
saatuun kuvaan. Lisäksi vuodenvaihteen lyhytaikaisen lainanoton
markkinaoperaatioista aiheutuu lisäkuluja, joiden tarkka
määrä on vaikeasti arvioitavissa. Asiantuntija-arvion
mukaan kulut voivat nousta jopa yli 10 miljoonaan euroon vuodessa.
Talousarvion kattamisvaatimuksen ja varsinkin hallinnon velvollisuuden
toteuttaa eduskunnan tekemiä talousarviopäätöksiä on
käytännössä ymmärretty
edellyttävän sitä, että valtion
talousarvioon otettu valtion lainanotto toteutetaan talousarvioon
merkityn suuruisena varainhoitovuoden loppuun mennessä.
Lainanoton ymmärtäminen velvoittavana tavoitteena
on vaikuttanut erityisesti tilinpäätöshetken
kassatilanteeseen, jolloin lyhytaikaisen lainan nostot ovat saattaneet
ylittää maksuvalmiuden edellyttämän lainatarpeen.
Maksuvalmiuden tarpeet ylittävällä lyhytaikaisella
lainanotolla on mahdollistettu talousarviokirjanpidon mukainen tulokirjaus eduskunnan
päättämän talousarvion mukaisena.
Valtiontalouden tarkastusviraston mielestä kassavarojen
tasoa voitaisiin alentaa sisällyttämällä talousarvioon
valtuus olla ottamatta budjetoitua lainaa siltä osin kuin
lainanotto ei ole valtion rahoituksen kannalta tarpeellista. Tätä koskeva
esitys ja momentin perustelujen täydentäminen
sisältyy hallituksen kolmanteen lisätalousarvioon
vuodelle 2008 (ks. Pääluokka 37 kohta 01.94 Valtionvelan
nettokuoletukset ja velanhallinta). Budjetin perustelujen mukaan
valtion maksuvalmiuden salliessa lainaa saisi jättää nostamatta
ja sen johdosta momentin määrärahaa ylittää siihen
määrään asti, jolla talousarvion
tulomomenteille kertyneet tulot ylittävät vastaavat
budjetoidut tuloarviot. Ylityksen määrä saisi
perustelujen mukaan olla enintään yksi miljardi
euroa.
Valtion kassanhallintaa ja velanottoa koskeviin esityksiin sisältyy
monia budjettioikeudellisia tulkintoja, jotka koskevat mm. eduskunnan finanssivaltaa
ja eduskunnan oikeutta päättää valtiontaloudesta.
Valtiovarainministeriön asettama työryhmä valmistelee
parhaillaan valtion talousarviolainsäädännön
kehittämislinjauksia ja muutosehdotuksia. Hankkeen tavoitteena
on mm. selvittää talousarviolainsäädännön
laajemmat kehittämistarpeet sekä arvioida niiden
yhteys perustuslain mahdollisiin muutostarpeisiin (VM:n
julkaisuja 27/2008).
Valtion taloudenhoitoa koskevat menettelyt ja taloudenhoidon
toimintaympäristö ovat muuttuneet varsin merkittävästi
vuoden 1988 jälkeen, jolloin valtion talousarviosta annettu
laki (423/1988) säädettiin.
Esimerkiksi Suomen liittyminen Euroopan unionin jäseneksi
ja euroalueeseen on ollut merkittävä toimintaympäristön
muutos. Talousarviolain säätämisen jälkeen siihen
on tehty jo useita osittaismuutoksia. Budjettioikeudellinen aineisto
on samalla muodostunut osin vanhentuneeksi ja hajanaiseksi, mikä vaikeuttaa
ongelmatilanteissa budjetin sovellusten etsimistä ja lain
muutostarpeiden arviointia. Samalla budjettioikeudellinen osaaminen
ja soveltamiskysymysten tulkinta on muodostunut käytännössä hyvin
pienen asiantuntijaryhmän eriytyneeksi tiedoksi ja osaamiseksi.
Valtion talousarvion käytännön soveltamiskysymysten
lisäksi tästä on seurannut epätietoisuutta
kulloinkin oikeista ja mahdollisista menettelytavoista budjettiperiaatteiden
soveltamisessa. Esimerkiksi talousarvion kattamisvaatimuksen ja
eduskunnan päättämän talousarvion toimeenpanovelvollisuuden
on tulkittu edellyttävän, että tilinpäätöshetkeen
mennessä on valtion kassaan otettava eduskunnan päättämän
lainanoton edellyttämä määrä lainaa
talousarviokirjanpidon tulokirjauksen mahdollistamiseksi, vaikka
valtion maksujen ja rahoitustilanteen kannalta tähän
ei olisi tarvetta.
Valiokunnan mielestä budjettilainsäädännön osittaisuudistuksissa
on pyritty ratkaisemaan kullakin hetkellä ajankohtainen
lainsäädännön ongelma. Tällöin
ei ole voitu laajemmin pohtia ehdotusten taustaa ja budjettikäytäntöjen
suhdetta perustuslain budjettiperiaatteisiin, jotka koskevat keskeisesti
eduskunnan finanssivaltaa ja oikeutta päättää valtiontaloudesta.
Parlamentarismin ja kansanvallan periaatteeseen sisältyvät
myös valtion taloudenhoidon vastuullisuuden ja hallituksen
tilivelvollisuuden vaatimukset.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että talousarviolainsäädännön
kehittämisvaihtoehtoja tarkastellaan taloudenhoidon kokonaisuuden
näkökulmasta ja erityisesti perustuslaissa säädettyjen budjettiperiaatteiden
kannalta. Valiokunnan mielestä talousarviolainsäädännön
uudistamisen yhteydessä on välttämätöntä tarkastella myös
valtion kassanhallinnan ja lainanoton kysymyksiä ja etsiä niihin
nykyistä toimivammat lainsäädäntöratkaisut.
Kansainvälinen finanssikriisi ja sen seurauksena toteutunut
talouskasvun ja valtiontalouden nopea muutos huonompaan ei valiokunnan
mielestä sinänsä vaikuta lainsäädäntöratkaisujen
tarpeellisuuteen tai ajankohtaan.
Valiokunta edellyttää, että hallitus
antaa eduskunnalle selvityksen valtion kassanhallinnan kehittämislinjauksista
ja lainsäädännön muutostarpeista
liittyen valtion talousarvioon ja budjettiperiaatteisiin.
Valtion IT-toiminta ja tietoyhteiskuntahankkeet
Tarkastusvaliokunta käsitteli mietinnössään (TrVM
1/2008 vp — K 6/2008
vp, K 10/2008 vp) valtion
IT-toimintaa perusteellisesti ja yksityiskohtaisesti. Valiokunta
totesi, että Suomessa julkisia sähköisiä palveluja
on kehitetty hajanaisesti ja viranomaislähtöisesti
samalla, kun Suomen asema on heikentynyt sähköisen
asioinnin ja julkisten verkkopalvelujen kehittyneisyyttä kuvaavissa
kansainvälisissä vertailuissa.
Valiokunta piti mietinnössään julkisten
verkkopalvelujen ja sähköisen asioinnin tilaa
huolestuttavana niiden monien ongelmien vuoksi, jotka liittyivät
viranomaisyhteistyön puuttumiseen ja lainvastaisiin menettelyihin
sähköisten palvelujen hankinnoissa, riittämättömään
kansalaisten ja asiakkaiden tarpeiden ja odotusten tuntemukseen
sekä viranomaisten keskinäiseen kilpailuun, päällekkäisiin
hankintoihin ja veronmaksajien rahojen tuhlailevaan käyttöön.
Valiokunnan ehdotuksen mukaisesti eduskunta edellytti hallituksen
valmistelevan valtion tietohallinnon vaikuttavuuden lisäämiseksi
tarpeellisen lainsäädännön,
jossa määritellään valtiovarainministeriön
ohjaustoimivalta ja muut tarpeelliset asiat. Eduskunta myös
edellytti hallituksen ryhtyvän toimenpiteisiin esille tulleiden sähköisen
tunnistamisen ja viranomaisten varmennepalveluiden puutteiden ja
ongelmien korjaamiseksi ja esittävän niitä koskevat
lainsäädäntöratkaisut ja muut
toimenpiteet. Hallituksen edellytettiin raportoivan toimistaan keväällä 2009
tilinpäätöskertomuksen yhteydessä.
Alueellisista tietoyhteiskuntahankkeista saadut asiantuntija-arviot,
jotka koskivat EU-varainkäyttöä, ovat
pitkälle yhdenmukaisia tarkastusvaliokunnan (TrVL
2/2008 vp — E 4/2008 vp)
aiempien havaintojen kanssa. Hankkeet ovat pieniä, usein
sekä tavoitteiltaan ja tuloksiltaan varsin vaatimattomia.
Hankkeiden hallinnointi on hajanaista, hallinnointiin osallistuu
kuusi ministeriötä ja 125 välittävää toimielintä.
Hallinnon hajanaisuus edistää päällekkäisten
hankkeiden syntyä ja osaltaan lisää tehottomuutta
muiden ongelmien ohella.
Julkiset palvelut verkkoon (JUPA) -hanke oli Vanhasen I hallituksen
tietoyhteiskuntaohjelman ja laajakaistastrategian toteuttamisessa
keskeinen tavoite julkisen hallinnon sähköisen asioinnin
edistämisessä, ja se nostettiin vuonna 2004 yhdeksi
tietoyhteiskuntaohjelman kärkihankkeeksi. Hankkeen toteutukseen
liittyy tarkastusvaliokunnan mielestä huolestuttavan paljon
ongelmia ja julkisten varojen tehotonta käyttöä.
Valtiontalouden tarkastusviraston mukaan toteutusvaiheen tavoitteet
olivat epärealistisia suhteessa asetettuun aikatauluun,
käytettävissä oleviin henkilöstöresursseihin,
toteutettuun hankeohjausmalliin ja käytössä olleeseen
rahoitukseen nähden. Hankkeen ohjauksesta vastanneiden
heikko sitoutuminen tavoitteisiin johti alueellisten projektien
tavoitteiden karsimiseen, ja projekteissa saavutetut tulokset jäivät
keskeneräisiksi ja vaatimattomiksi alkuperäisiin
tavoitteisiin nähden. Hankkeen organisointia, rahoitusta,
seurantaa ja ohjausta haittasivat myös siihen osallistuneiden
viranomaisten lukuisuus, vastuuviranomaista koskevat useat organisaatiomuutokset
sekä avainhenkilöiden siirtyminen kriittisessä vaiheessa
toisiin tehtäviin. Näiden syiden johdosta hankkeen
ohjausta ja seurantaa ei ollut mahdollista toteuttaa pitkäjänteisesti
ja hankkeen vaatimuksia vastaavalla tavalla.
Hankkeen organisoinnissa tapahtuneita laiminlyöntejä tarkastusvirasto
pitää toiminnallisesta näkökulmasta
tarkasteltuna vakavina. Hankejohtoryhmä lopetti toimintansa
vuoden 2005 lopussa huolimatta siitä, että hankkeen
alueprojektien työ oli pääosin vasta
alkuvaiheessa. Tämä osaltaan vaikutti siihen,
että hankkeen kokonaisohjausta ei tehty enää systemaattisesti
ja että verkkopalveluiden toteuttaminen viivästyi pahimmillaan
yli kaksi vuotta tai että niitä ei voitu ottaa
halutussa laajuudessa käyttöön lainkaan.
Kokonaisarviona JUPA-hankkeen ohjauksesta tarkastusvirasto toteaa,
että hankkeelle asetettuja tavoitteita ei saavutettu hankkeen
aikana eikä sen virallisen päättymisen
jälkeenkään.
Valtiontalouden tarkastusviraston mukaan JUPA-hankkeen johtoryhmän
toimeksiannosta tehtyä alueprojektien työn arviointia
ei toteutettu taloudellisesti tarkoituksenmukaisella tavalla. Arviointityön
lopputulokset eivät kaikilta osin vastaa tosiasioita, ja
arvioinnin johtopäätöksissä on
esitetty perustelemattomia näkemyksiä. Arviointityö jäi
pintapuoliseksi kuvaukseksi projektien työskentelystä,
ja arvioinnissa syntyneet palveluita koskeneet kustannus-hyötyanalyysit
jäivät teoreettisiksi, koska palveluilla ei ollut
vielä käyttäjiä tai ne eivät
olleet valmiita. Arviointityön teettämistä tarkastusvirasto piti
tarpeettomana, kun otetaan huomioon hankkeen kokonaistilanne, organisointi
ja hankkeen tulosten keskeneräisyys.
JUPA-hankkeen jälkeen KuntaIT-yksikkö on ollut
mukana Tekesin rahoittamassa KuntaFenix-hankkeessa, jossa kehitetään
myös eri alueilla muun muassa sähköisiä palveluita,
joiden tarkoituksena on tulla levitettäväksi yleiseen
käyttöön. Samaan aikaan valtiovarainministeriössä kehitettiin
sähköisten palveluiden tueksi yhteisiä tukipalveluita,
jotka ovat osittain päällekkäisiä Tekesin
rahoittaman hankkeen kanssa. Myös hankkeiden
toteutuksen kilpailuttaminen eri alueiden välillä näyttää kiihdyttäneen
päällekkäisiä ja toistensa kanssa
kilpailevien hankkeiden toteutusta.
Yhteistyö- ja toteutusongelmat IT-toimittajien
kanssa olivat yksi merkittävimmistä JUPA-hankkeen
epäonnistumiseen johtaneista tekijöistä.
Hankkeen rajapintatöitä toteuttaneiden IT-toimittajien
harjoittama kapseloitu liiketoimintamalli ja haluttomuus tehdä yhteistyötä muodostavat
tarkastusviraston mukaan merkittävän riskin pyrittäessä julkisen
hallinnon yhteisiin sähköisiin palveluihin ja
palvelupohjaisten arkkitehtuurien luomiseen.
Valtiontalouden tarkastusvirasto arvioi, että JUPA-hankkeen
toteuttaminen alueellisina projekteina ei ollut tarkoituksenmukaisin
tapa edistää verkkopalveluiden kehittämistä ja
levittämistä valtakunnallisella tasolla. JUPA-hanke
jäi tuloksiltaan varsin vaatimattomaksi alueellisten sähköisten
palveluiden kehittämistä edistävänä hankkeena.
Tarkastusvirasto korostaa, että vastaisuudessa hankkeita
suunniteltaessa tulee kiinnittää erityistä huomiota
verkkopalvelujen toteuttamiskelpoisuuden arviointiin, realististen palvelukokonaisuuksien
määrittelyyn, toteutukseen ja aikataulujen pitävyyteen
sekä käytettävien rahoitusmallien
selkeyteen. Verkkopalveluiden tuotannon tulee olla kustannustehokasta ja
tavoitteiltaan selkeää.
Tarkastusvaliokunta katsoo, että valtion IT-toiminta
on nykymuodossaan toiminnallisesti ja julkisten varojen käytön
kannalta epätyydyttävällä tasolla.
Hankkeiden toteutus on usealla sektorilla päällekkäistä,
hankkeet ovat tavoitteiltaan selkiintymättömiä ja
osa niistä jää keskeneräiseksi.
Hankkeiden johtaminen ja erityisesti konsulttitoimeksiantoja koskeva
ohjaus ovat pääsääntöisesti
riittämättömään asiantuntemukseen
ja johdon heikkoon sitoutumiseen perustuvaa.
Tarkastusvaliokunta korostaa, että valtionvarainministeriön
keskitetyllä ohjauksella ja ohjaustoimivallan vahvistamisella
on voitava tehostaa huomattavasti julkisten varojen tuloksellista
ja taloudellista käyttöä. Loputtomien
selvitysten tekemisten ja strategioiden tuottamisen sijaan tarvitaan
konkreettisia toimenpiteitä ja selkeitä tuloksia
sekä toimivia palveluja kansalaisten ja yritysten käyttöön.
Tarkastusvaliokunta (TrVM 1/2008
vp — K 6/2008 vp, K 10/2008
vp) kiinnitti huomiota valtion IT-toiminnan ostopalvelujen
ja konsulttien käytön yleistymiseen. Valiokunnan
mielestä tällainen toimintatapa johtaa lisäkustannuksiin
ja virkavastuun hämärtymiseen viranomaisasioiden
valmistelussa. Valtion ja kuntien tietohallinnon toimivuuden kannalta
kriittinen kysymys on ammattitaitoinen tietohallintohenkilöstö ja
sen saatavuus julkisen sektorin tehtäviin. Valiokunta korosti
oman henkilöstön merkitystä valtion tietohuollon
ja toimintavarmuuden turvaamisessa.
Valiokunnan mielestä on seurattava entistä tarkemmin
sitä, onko toimintojen ulkoistaminen, ostopalvelujen ja
konsulttien käyttö synnyttänyt itseään
ruokkivan mekanismin, jossa osaamisen puute pakottaa ulkoistamaan
tai käyttämään konsultteja.
Julkisen sektorin osaamisen puute, riippuvuus ostopalveluista ja
konsulttien käytöstä johtaa valiokunnan
mielestä julkisten varojen käytön kannalta
yhä heikkenevään lopputulokseen.
Tarkastusvaliokunnan mielestä hankehallinnon kokoamista
EU-tukiin liittyvien hankkeiden osalta työ- ja elinkeinoministeriön
alaisuuteen mahdollisimman kattavasti on pidettävä myönteisenä,
koska näin voidaan keventää valvontaa ja
välttää tehokkaammin päällekkäisten
hankkeiden toteutus ja päällekkäiset
seurantamenettelyt.
Kunnat ja sairaanhoitopiirit hankkivat tietojärjestelmänsä aikanaan
itsenäisesti tilanteessa, jossa niiden tietojärjestelmä-
ja kilpailutusosaaminen oli puutteellista. Tulevaisuusvaliokunnan selvityksen
mukaan tiedonhallintaan kuluu 60 % erikoissairaanhoidon
työtunneista. Sairaanhoidon tiedonhallinnan prosessit ovat
vanhanaikaisia. Mapeista, kirjeistä ja käsin kirjoitetuista viesteistä on
syntynyt merkittävä hoitovirheiden ja aikaa vievien
sekasotkujen lähde. Vakavat hoitovirheet voivat johtaa
myös potilaskuolemiin.
Terveydenhuollossa on käytössä 4 000
tietojärjestelmää. Terveyskeskuksen,
työterveyden ja erikoissairaanhoidon tietojärjestelmät
ovat yhteensopimattomia, ja myös yksiköiden sisällä on tiedonkulkuongelmia.
Potilastieto- ja laskutusjärjestelmät ovat erillään,
ja samassakin sairaalassa voi olla jopa 100 yhteensopimatonta tietojärjestelmää.
Samoja tietoja syötetään ja kopioidaan
käsin tai ylläpidetään monissa
eri tietojärjestelmissä, jolloin virhemahdollisuudet
ja riskit lisääntyvät.
Sosiaali- ja terveysministeriön vuosia 2002—2007
koskeneen arviointiselvityksen mukaan useilla sairaaloilla ja terveyskeskuksilla
ei vieläkään ole kattavia ja ajantasaisia
tietoja hoitoa odottavista potilaista eikä odotusajoista,
vaan arvioinnit perustuvat erityisesti terveyskeskusten osalta pelkästään
johtaville lääkäreille osoitetuilla kyselyillä saatuihin
vastauksiin. Myös EU:ssa on tavoitteena eri jäsenvaltioiden
terveydenhuollon tietojärjestelmien parempi yhteensopivuus.
Tarkastusvaliokunta pitää terveydenhuollon tilannetta
erittäin huolestuttavana, koska terveydenhuollon yhteen
sopimattomien tietojärjestelmien vuoksi terveydenhoidon
niukkoja voimavaroja joudutaan tuhlaamaan täysin turhaan
ja päällekkäiseen työhön,
samalla kun syntynyt tilanne heikentää potilasturvallisuutta
ja hoitoon pääsyä.
Valiokunta edellyttää, että hallitus
ryhtyy toimenpiteisiin, joilla taataan julkishallinnon ja ensimmäiseksi
terveydenhuollon tietojärjestelmien yhteentoimivuus, yhteiset
sovelluspalvelut ja avoimet rajapinnat tietojärjestelmien
väliseen saumattomaan tietojen vaihtoon.
Koulutuksen määrällinen ennakointi,
mitoitus ja kohdentaminen
Koulutustarjonnan mitoittaminen ja koulutuksen sisällöllinen
kehittäminen edellyttävät tulevaisuuden
koulutus- ja työvoimatarpeiden ennakointia. Koulutuksen
ennakointi on osa koulutuspolitiikan ohjausta ja päätöksentekoa,
jonka vaikutukset ulottuvat pitkälle ajalle. Koulutus- ja
osaamistarpeiden ennakoinnilla tuotetaan tietoa siitä,
millaista osaamista työelämä tulevaisuudessa
tarvitsee ja miten tähän tarpeeseen voidaan koulutuksen
avulla vastata. Koulutus- ja työvoimatarpeiden ennakoinnin
merkitystä on korostanut maamme väestön
ja työvoiman ikärakenteen muutos. Työvoimasta
poistuu vuosittain enemmän ihmisiä kuin sinne
siirtyy. Talouden suhdannevaihtelut ja tuotantorakenteiden muutokset
edellyttävät entistä huolellisempaa paneutumista
ennakointiin ja koulutustarjonnan mitoitukseen. Myös kansainvälisen
työnjaon muutokset, jotka ilmenevät maassamme
tuotannon siirtymisenä mm. alhaisen kustannustason maihin,
on otettava koulutuksen ennakoinnissa huomioon.
Koulutuksen määrällisistä,
laadullisista ja rakenteellisista linjoista päätetään
valtioneuvoston joka neljäs vuosi hyväksymässä koulutuksen
ja tutkimuksen kehittämissuunnitelmassa. Suomessa työvoima-
ja koulutustarpeiden ennakointi pohjautuu eri toimijoiden väliseen
yhteistyöhön. Keskeisimpiä yhteistyötahoja
ovat eri ministeriöt, Opetushallitus, lääninhallitukset, maakuntien
liitot, TE-keskukset ja koulutuksen järjestäjät.
Valtiontalouden tarkastusvirastossa on tehty koulutuksen määrällistä ennakointia,
mitoitusta ja kohdentamista koskeva tarkastus (171/2008). Tarkastuksen
pääkysymyksenä oli, miten nuorten ammatillisen
peruskoulutuksen ennakointi, mitoitus ja kohdentaminen tukevat koulutuksen työelämävastaavuutta.
Tarkastelu kohdistui ensisijaisesti valtioneuvoston hyväksymän
opetusministeriön hallinnonalan koulutuksen ja tutkimuksen
kehittämissuunnitelman laadintaan ja toteutukseen.
Tarkastushavaintojen mukaan nuorten ammatillisen koulutuksen
ennakointia, mitoitusta ja kohdentamista koskeva säädösperusta
on suppea ja tulkinnanvarainen. Myös koulutuksen ennakoinnin
hallinnon sääntely on niukkaa. Koska kehittämissuunnitelman
laatiminen kohdistuu vain määrätylle
ajanjaksolle, toiminnalta puuttuu riittävä jatkuvuus.
Seurauksena on ollut, että normiperustan ohjausvaikutukset
ovat jääneet vähäisiksi ja koulutuksen
ennakoinnissa ja mitoituksessa koulutuksen järjestäjille
on kasautunut runsaasti vastuuta.
Neljän vuoden välein laadittavan koulutuksen
ja tutkimuksen kehittämissuunnitelman koulutuksen aloittajaluvut
on tarkastuksessa koettu läpinäkymättömiksi.
Suunnitelmissa ei myöskään ole käsitelty
ennakoinnin kehittämistä juuri lainkaan. Kehittämissuunnitelmaprosessin puutteeksi
on havaittu se, ettei suunnitelma sisällä koulutuksen
aloittajatavoitteita koskevaa seurantaa. Tarkastuksen mukaan seurannan
tulisi tuottaa tietoa siitä, miten koulutuksen ennakoinnissa
on onnistuttu. Myöskään aluetason ennakointi
ei ole ollut riittävää. Suunnitelma ei
tarjoa tietoa siitä, miten toiminnan valtakunnallista ja
alueellista koordinaatiota tulisi toteuttaa.
Koulutuksen ennakointiin ja mitoitukseen kytkeytyy koulutuspoliittisten
perustavoitteiden lisäksi myös talous- ja työllisyyspoliittisia
sekä aluepoliittisia tavoitteita, jotka pitäisi
pystyä koulutusta ennakoitaessa ja mitoitettaessa tasapainottamaan.
Tarkastusvirasto katsoo, että ennakoinnin vahvistamiseksi
olisi tarpeellista kehittää valtioneuvoston tasolla
koulutuksen ennakointistrategia, jossa määriteltäisiin
toiminnan tavoitteet, hallinto ja aikataulut.
Kehittämissuunnitelman koulutusmäärätiedot
ovat tarkastuksen mukaan jääneet talouden ja rahoituksen
näkökulmasta varsin irrallisiksi hallituksen kehyspäätöksestä ja
siihen liittyvästä peruspalveluohjelmasta. Mikäli
kehittämissuunnitelmaa ei ole tavoitteellisesti koordinoitu toiminta-
ja taloussuunnitelmiin, kehittämissuunnitelman ohjausvaikutus
jää opiskelijamäärätavoitteiden
osalta heikoksi. Tarkastusviraston mielestä kehittämissuunnitelma
tulisi koulutuksen määrällisen tarjonnan
osalta kytkeä keskeisiin valtakunnallisiin ja alueellisiin
ohjelmiin ja päätöksiin.
Tarkastusvaliokunta pitää koulutuksen ennakointiin
kohdistuneen tarkastuksen ajoitusta onnistuneena, sillä lähivuosina
on tiedossa merkittäviä maamme väestökehityksestä johtuvia
työvoiman tarjonnan ja kysynnän muutoksia. Koska
tiedossa on, että työvoiman määrä tulee
suurten ikäluokkien eläköitymisen myötä vähenemään
ja koulutukseen tulevat ikäluokat pienenevät,
on erityisen tärkeää, että työvoiman
kysyntä osataan ennakoida ja koulutus mitoittaa mahdollisimman
hyvin tulevaisuuden työvoimatarpeisiin.
Seuraavan taulukon ennusteessa kuvataan, minkälaisia
muutoksia työvoiman tarjonnassa tapahtuu vuosina 2005—2025.
Työvoiman tarjonta vuosina
2005—2025
|
Ikä |
15—24 |
25—39 |
40—49 |
50—54 |
55—64 |
15—64 |
Työvoima,
1 000 henkeä
|
2005 |
321 |
857 |
686 |
339 |
395 |
2 597 |
2010** |
318 |
864 |
660 |
325 |
432 |
2 599 |
2015** |
312 |
890 |
607 |
321 |
420 |
2 550 |
2020** |
287 |
898 |
594 |
301 |
436 |
2 515 |
2025** |
277 |
868 |
618 |
265 |
444 |
2 472 |
|
|
|
|
|
|
|
** Ennakkotieto. |
Lähde: Työvoima
2025, Työpoliittinen tutkimus 2007.
|
|
Ennusteen mukaan 15—24-vuotiaiden työvoiman
tarjonta laskee 321 000 henkilöstä 277 000 henkilöön.
Sen sijaan 55—64-vuotiaiden työvoiman tarjonta
lisääntyy 395 000 henkilöstä 444 000
henkilöön. Työvoiman kokonaistarjonta
laskee 2 597 000 henkilöstä 2 472 000
henkilöön eli 125 000.
Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen kysynnän kasvulla
tulee lähivuosina olemaan huomattava merkitys koulutuksen
mitoitukseen ja kohdentamiseen. Palvelujen kysyntää lisää merkittävästi
suurten ikäluokkien eläköityminen. Seuraavasta
taulukosta käy ilmi yli 65-vuotiaiden määrän
kehitys ja sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstötarpeiden
kehitys.
Vuosi |
Yli 65-vuotiaiden
määrä
|
Sosiaali- ja
terveydenhuollon henkilöstötarpeen kehitys
|
2006 |
868 717 |
253 600 |
2010 |
940 738 |
267 483 |
2015 |
1 129 537 |
283 124 |
2020 |
1 276 036 |
299 876 |
2025 |
1 394 172 |
318 118 |
|
|
|
Lähteet: Tilastokeskus
ja sosiaali- ja terveysministeriö. Ennusteessa oletetaan,
että palvelutarve kussakin ikäryhmässä pysyy
ennallaan.
|
|
Taulukon mukaan 65-vuotiaiden määrä kasvaa 525 455:lla.
Henkilöstötarve tulee kasvamaan 64 518:lla.
Tällainen henkilöstömäärän
kehitys edellyttää merkittäviä koulutuksen
mitoituksen lisäyksiä.
Haasteita ennakointiin tuovat myös kansainvälistymisestä johtuvat
tuotannon rakennemuutokset. Koulutuksen ennakoinnin keinoin on varauduttava
siihen, että tuotanto saa käyttöönsä riittävästi
työvoimaa, jolla on tuotannon tarvitsemaa uutta osaamista.
Kansainvälistymiskehitys saattaa aiheuttaa myös
nopeasti kehittyviä suhdannevaihteluita, kuten viime kuukaudet ovat
osoittaneet. Hitaasti reagoivalla ammatillisen peruskoulutuksen
hyvälläkään ennakoinnilla ei
pystytä reagoimaan nopeisiin työvoimatarpeiden
muutoksiin. Tällaisissa tilanteissa työvoimatarpeita
tulee tyydyttää muilla nopeammin reagoivilla koulutusmuodoilla,
kuten esim. ammatillisella aikuiskoulutuksella ja työllisyyspoliittisella
koulutuksella.
Ennakoinnin säädösperusta on vähäistä ja
tulkinnanvaraista. Tarkastusvaliokunnan mielestä säädösperustaa
on tarpeen vahvistaa, mutta kuitenkin niin, ettei se olennaisesti
heikennä ennakointiprosessin joustavuutta. Säädöksillä ennakoinnista
tulee luoda organisaatioiden pysyvää toimintaa,
joka ei ole riippuvaista esim. hankerahoituksesta. Sääntelyn
puute ilmenee mm. koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelman
juridisen aseman puutteellisessa määrittelyssä,
ennakointiin osallistuvien tahojen ja niiden vastuusuhteiden määrittelyssä sekä riittävän
seurannan
puuttumisena.
Koulutuksen määrällisen ennakoinnin,
mitoituksen ja kohdentamisen koordinaatiossa on ilmennyt puutteita
niin valtakunnallisella kuin alueellisellakin tasolla. Tarkastusvaliokunnan mielestä
erityisesti
alueellisten koulutustarpeiden huomioon ottamiseen tulee paneutua
nykyistä perusteellisemmin, sillä eri alueiden
kehityksessä sekä koulutus- ja työvoimatarpeissa
on merkittäviä eroja. Maakuntien liitoilla on
keskeinen rooli alueellisen ennakoinnin koordinoinnissa. Tarkastusvaliokunnan
mielestä niiden tulee sitoa alueellinen ennakointi yleiseen maakuntakehitykseen
ja maakuntastrategioihin, sillä koulutustarjonnalla on
aivan oleellinen merkitys alueiden kehitykselle. Maakunnan liittojen
tulee huolehtia myös siitä, että ennakoinnin
yhteydessä kuullaan riittävästi alueellisia
ja paikallisia osapuolia. Erityisesti kuntien ja niiden toimijoiden
koulutustarpeet pitää ottaa ennakoinnissa huomioon,
sillä kunnissa on koettu, että koulutuksen siirtyessä väestöpohjaltaan
riittävän suurille kuntayhtymille päätöksenteko etääntyy
eikä kuntien tarpeita huomioida riittävästi.
Tarkastusvaliokunta pitää ammatillisen koulutuksen
ennakoinnin kehittämisen kannalta myönteisenä sitä,
että työ- ja elinkeinoministeriö on asettanut
18.4.2008 Työvoima- ja koulutustarpeiden yhteistyöryhmän,
jonka tavoitteena on tukea työ- ja elinkeinoministeriön,
opetusministeriön ja niiden aluehallintojen ennakointitoimintaa
sekä tehdä esityksiä ennakoinnin kehittämiseksi.
Hoitotakuu
Tarkastusvaliokunta käsitteli hoitotakuun toteutusta
jo informaatio-ohjauksen toimivuutta sosiaali- ja terveydenhuollossa
koskeneessa mietinnössään (TrVM 5/2008
vp — M 2/2008 vp). Siinä hoitotakuuta
tarkasteltiin lähinnä ohjauksen näkökulmasta.
Tässä mietinnössä hoitotakuuta
tarkastellaan ensisijaisesti hoitotakuun tulosten näkökulmasta.
Vuoden 2005 maaliskuun alussa tulivat voimaan kansanterveyslain
ja erikoissairaanhoitolain muutokset, joissa säädetään,
miten välitön yhteys ja hoidon tarpeen arviointi
on terveyskeskuksissa järjestettävä ja
missä ajassa potilaan on viimeistään
päästävä kiireettömään
hoitoon terveyskeskukseen ja sairaalaan. Samanaikaisesti otettiin
käyttöön sosiaali- ja terveysministeriön johdolla
laaditut yhtenäiset kiireettömän hoidon perusteet.
Lainsäädännön mukaan hoitotakuun suunnittelu,
ohjaus ja valvonta kuuluvat valtakunnallisella tasolla sosiaali-
ja terveysministeriölle.
Tarkastusviraston tarkastuskertomuksen Hoitotakuu (167/2008)
mukaan hoitotakuulle asetetut tavoitteet ovat osin kehittyneet myönteiseen suuntaan,
mutta kehitykseen liittyy myös ongelmia. Keskeisenä taloudellisena
tavoitteena oli kustannussäästöjen saavuttaminen,
kun hoitoon pääsyä nopeutetaan. Tätä tavoitetta
ei saavutettu. Jo ennen hoitotakuulainsäädännön
voimaantuloa vuosina 2002—2003 valtio ja kunnat panostivat
50 miljoonaa euroa erikoissairaanhoidon jonojen purkuun. Tarkastuksen
mukaan täysin luotettavaa arviota siitä, paljonko
hoitotakuun toteutus on valtiolle ja kunnille tullut maksamaan,
ei voida antaa. Karkean arvion mukaan terveydenhuoltojärjestelmän
uudistaminen on tullut vuosina 2002—2007 maksamaan julkiselle
vallalle 800 miljoonaa euroa, josta valtion lisäpanostus
on ollut yli puolet. Kustannushyötyjen saavuttamista on
heikentänyt se, että hoitotakuun voimassaoloaikana
yksityislääkäri- ja sairauspäivärahakorvaukset
ovat jatkaneet kasvuaan. Myös yksityisten lääkäriasemien
tutkimus- ja hoitokorvaukset lisääntyivät.
Hoitotakuun toteutuksen kustannuksia ovat myös kasvattaneet
ostopalvelujen lisäykset, terveydenhuollon henkilöstön
lisääntyneet työt ja investoinnit puhelinkeskusjärjestelmiin,
joilla on pyritty parantamaan yhteydensaantia terveydenhuollon yksiköihin.
Hoitotakuulla on pystytty nopeuttamaan merkittävästi
hoitoon pääsyä ja hoitojonot ovat lyhentyneet.
Edistyksestä huolimatta vielä vuoden 2008 elokuun
lopussa noin 4 500 potilasta on odottanut yli puoli vuotta
leikkaukseen, toimenpiteeseen tai hoitoon pääsyä sairaanhoitopiirien sairaaloihin.
Vaikka hoitoon pääsy on nopeutunut, ei näin
ole tapahtunut hoitoketjun kaikissa vaiheissa. Terveyskeskuslääkärin
vastaanotolle pääsy on usein kestänyt
viikkojakin, ja täten myös hoitopäätöksen
teko on viivästynyt. Keskeinen syy tähän
viivästymiseen on ollut se, ettei hoitopäätöksen
teolle ole määritelty lainsäädännössä tavoiteaikaa.
Hoitotakuulainsäädännössä ei
ole myöskään määritelty
sairauksien jälkihoidolle enimmäisaikoja. Tästä aiheutuva
ongelma tulee esiin erityisesti kuntoutuksessa ja sairaalasta jatkohoitoon siirryttäessä.
Ongelmat jatkohoidon järjestämisessä vaikuttavat
hoitotakuun enimmäisaikatavoitteissa pysymiseen. Jatkohoidon
viivästyessä on vaarana aina se, että erilaisilla
toimenpiteillä saavutetut terveyshyödyt menetetään.
Asiantuntijakuulemisissa kävi ilmi, että hoitojonojen
seurannan suurin haaste on tällä hetkellä psykiatrian
erikoisaloilla. Kaikki terapiajonot eivät ole jonojen seurantajärjestelmässä,
jolloin ne jäävät virallisten seurantatietojen
ulkopuolelle. Psykiatrian alalla ongelmana on myös se,
että nuorten mielenterveyspalvelujen ikärajat
vaihtelevat. Tästä syystä myös
hoitoon pääsyajat vaihtelevat sairaanhoitopiireittäin.
Tarkastusviraston mukaan hoitotakuulainsäädäntö on
esimerkki siitä, miten tietyt terveydenhuoltojärjestelmään
tehdyt muutokset vaikuttavat sekä järjestelmän
muihin osiin että sosiaalihuoltoon. Tehostunut leikkaustoiminta
on näkynyt kunnissa jatkohoitotarpeen lisääntymisenä kotipalveluissa,
kotisairaanhoidossa, terveyskeskusten vuodeosastoilla ja kuntoutustoiminnassa.
Hoitotakuun yhteydessä ei ole kiinnitetty riittävästi
huomiota perusterveydenhuollon jatkohoidon kehittämiseen
ja toteuttamiseen. Myöskään sosiaali-
ja terveydenhuoltojärjestelmän kokonaisuutta ei
ole otettu tarkoituksenmukaisella tavalla huomioon.
Sosiaali- ja terveysministeriössä on tehty
arviointiselvitys vuosina 2002—2007 toteutetusta kansallisesta
terveyshankkeesta (Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja
2008:22). Arvioinnissa on hoitotakuun toteutuksesta todettu muun ohella,
että hoitotakuu ei toteudu vielä täydellisesti
ja alueelliset erot hoitoon pääsylle ovat edelleen
suuret. Arvioinnissa hoitotakuun tärkeäksi myönteiseksi
vaikutukseksi on koettu se, että hoitotakuu näyttää kannustaneen
sekä perusterveydenhuollossa että erikoissairaanhoidossa
toiminnan kehittämiseen, yhteistyön parantamiseen
ja työnjaon selkeyttämiseen. Arvioinnin
mukaan useilla sairaaloilla ja terveyskeskuksilla ei vieläkään
ole kattavia ja ajantasaisia tietoja hoitoa odottavista potilaista
eikä odotusajoista, vaan arvioinnit perustuvat erityisesti terveyskeskusten
osalta täysin johtaville lääkäreille
osoitetuilla kyselyillä saatuihin vastauksiin.
Tarkastusvaliokunta toteaa, että hoitotakuulla on kyetty
nopeuttamaan hoitoon pääsyä ja hoitojonot
ovat merkittävästi lyhentyneet. Hoitotakuun tavoitteita
ei ole kuitenkaan vielä saavutettu, sillä hoitojonoissa
on noin 4 500 potilasta, jotka ovat joutuneet odottamaan
hoitoon pääsyä lainsäädännön
vastaisesti yli kuusi kuukautta. Hoitoon pääsyn
ongelmana on myös se, että osa potilaista joutuu
useampaan kuin yhteen jonoon, jolloin hoitojen saaminen kestää potilaan kannalta
liian kauan. Hoitoon pääsyn nopeuttamisessa ei
myöskään ole kiinnitetty riittävästi huomiota
hoitoketjun kokonaisuuteen. Tämän seurauksena
terveyskeskuslääkärin vastaanotolle pääsy
ja hoitopäätöksen teko on usein viivästynyt
kohtuuttomasti. Myös hoitoketjun loppupään
jatkohoidot ja kuntoutus ovat viivästyneet. Jatkohoitojen
viivästyminen on vaikuttanut kielteisesti jatkohoitoja
edeltäneiden hoitotoimenpiteiden terveyshyötyihin.
Tarkastusvaliokunta on huolissaan siitä, ettei hoitotakuulle
asetettuja säästötavoitteita ole saavutettu.
Väestökehityksestä johtuen terveyspalvelujen
kysyntä lisääntyy lähivuosina,
ja lisääntynyt kysyntä kasvattaa terveydenhuoltomenoja.
Kun samanaikaisesti väestön huoltosuhde heikkenee,
on tärkeää löytää toimivia
keinoja terveysmenojen kasvun hillitsemiseksi. Riittävien
ja laadukkaiden terveyspalveluiden tehokas tuottaminen edellyttää terveydenhuollon
toimintatapojen, tietojärjestelmien ja johtamisjärjestelmien
sekä työnjaon uudistamista. Tarkastusvaliokunnan
mielestä erityistä huomiota tulee kiinnittää terveyskeskustyön
arvostuksen kohottamiseen, jotta niihin saadaan rekrytoitua päteviä ja
kokeneita lääkäreitä, sillä heidän
roolinsa hoitopäätösten teossa on aivan
keskeinen. Tällä hetkellä terveyskeskuksissa
työskentelee runsaasti nuoria lääkäreitä,
jotka selvitysten mukaan lähettävät potilaita
kokeneempia lääkäreitä enemmän
jatkotutkimuksiin. Tällainen toimintatapa lisää tarpeettomasti
terveydenhuollon menoja.
Ympäristötavoitteiden vaikuttavuus valtiontaloudellisesta
näkökulmasta
Maatalouden ympäristötuen vaikuttavuutta on kertomuksessa
käsitelty maatalouden ravinnepäästöjen
vähentämistä koskevan toiminnantarkastuskertomuksen
(175/2008) perusteella. Tarkastuksessa selvitettiin, onko
kansallisen maatalouspolitiikan liikkumavaraa hyödyntämällä mahdollista
päästä nykyistä selkeästi
vähäisempiin ravinnepäästöihin
ja onko olemassa keinoja, joilla voitaisiin saavuttaa valtioneuvoston
periaatepäätöksen mukainen vähennystavoite.
Tarkastuskertomuksen mukaan maatalouden osuus ihmisen toiminnan
aiheuttamasta ravinnekuormituksesta on Suomessa noin puolet ja maatalouden
ravinnepäästöjen vähentämiseen
on panostettu EU-jäsenyyden aikana huomattavasti. Vuosittain
15 % maataloustuesta, noin 300 miljoonaa euroa,
on käytetty maatalouden ympäristötukijärjestelmään.
Tuen yhtenä tavoitteena on ollut ravinnepäästöjen
vähentäminen.
Tarkastuskertomuksen mukaan maatalouden aiheuttama kuormitus
ei ole muuttunut viime vuosikymmeninä. Kokonaistypen ja
-fosforin määrä on lukuarvona samalla
tasolla kuin 1980-luvulla. Kuormitus näkyy vesienlaadun
huononemisena erityisesti maatalousalueiden matalissa järvissä sekä Saaristomerellä.
Maatalouden rakennekehityksen vuoksi riskit päästöjen
kasvamiseen ovat jopa lisääntyneet.
Vuonna 2000 Suomen osuus Itämereen tulevasta kokonaisfosfori-
ja typpikuormituksesta oli 14 % (ml. luonnonhuuhtouma).
Tarkastusvaliokunnan saamien tietojen mukaan alustavien laskelmien
perusteella Suomen osuus Itämeren kokonaisravinnekuormasta
on viime vuosina ollut tätä pienempi, hiukan yli
10 %. Maatalouden osuus Suomesta Itämereen
kulkeutuvista ihmisen aiheuttamista päästöistä oli
vuonna 2000 60 % fosforin ja 52 % typen
osalta. Viime keväänä julkaistujen ns.
MYTVAS-tulosten mukaan Suomen maatalouden osalta Itämeren
kuormituksessa ei ole tapahtunut merkittävää alenemaa.
Fosforin osalta pientä kuormituksen laskua on tapahtunut,
mutta typpikuormitus on paikoin noussut, vaikka lannoitteiden käyttö on
vähentynyt.
EU-säädösten mukaan ympäristötuella
tulisi korvata ympäristönsuojelun aiheuttamat
kustannukset ja tulonmenetykset. Tarkastuksen mukaan tuen ehtojen
kustannusvaikutukset ovat olleet niin lieviä, että käytännössä kaikki
viljelijät ovat osallistuneet järjestelmään.
Tarkastuksen yksi johtopäätös on se,
että ravinnekuormituksen vähentämistavoite
on ristiriidassa maatalouspolitiikan muiden tavoitteiden
kanssa. Ympäristötukien valvonta on työlästä,
ja se aiheuttaa yli puolet maataloustuen valvonnan kustannuksista,
vaikka tuen määrä on 15 % koko
maataloustuesta.
Kannanotossaan tarkastusvirasto esittää mm., että maatalouden
ympäristötuen parempi vaikuttavuus vaatisi tuen
kohdistamista ravinnepäästöjen kannalta
ongelmallisimmille alueille ja että toimenpiteitä ja
tukea olisi kohdistettava päästöjen kannalta
hankalimpiin, jyrkästi vesistöihin viettäviin
peltoihin.
Tarkastusvaliokunta kiinnittää huomiota siihen,
että ympäristötuen vaikutusten arvioinnissa
tulee ottaa huomioon tukijärjestelmään
perustamiseen ja kehittymiseen liittyvät historialliset tekijät.
Ympäristötuki on nähty myös
osana maanviljelijöiden tulotukea, mitä se lähtökohtaisesti
ja tietoisesti vuonna 1995 olikin. Asiantuntijakuulemisessa näkemykset
maatalouden ympäristötuen vaikutuksista ja ravinnepäästöjen vähentämiskeinojen
tarkoituksenmukaisuudesta poikkesivat jonkin verran toisistaan.
Valiokunta pitää positiivisena, että ympäristötukijärjestelmää on
tehostettu ohjelmakausittain ja että ympäristötuen
myötä viljelijöiden tietoisuus ympäristöasioista
on lisääntynyt ja viljelykäytännöt ovat
muuttuneet ympäristön kannalta paremmiksi. Myönteisen
kehityksen vaikutukset tulevat näkymään
vesistöissä kuitenkin vasta viiveellä.
Näyttää epävarmalta, että nykytoimilla
saavutettaisiin valtioneuvoston periaatepäätöksen
mukainen 30 %:n vähenemä maatalouden
ravinnepäästöissä vuoteen 2015
mennessä. Valiokunta pitää tärkeänä,
että maatalouden ympäristötuen vaikuttavuutta
lisätään. Tämä edellyttää ympäristötukijärjestelmän
edelleen kehittämistä sekä käytössä olevien
hallittujen ravinnekiertoa parantavien keinojen tehostamista.
Maatalouden ravinnepäästöjä käsittelevän tarkastuksen
jälkeen on valmistumassa horisontaalisen maatalouden kehittämisohjelman 2000—2006
loppuarviointi. Arvioinnin mukaan ympäristötuella
on pystytty vaikuttamaan maatalouden ympäristökuormituspotentiaaliin,
mutta toimenpiteiden vaikutus ei vielä näy vesistöissä.
Valiokunnan mielestä ympäristötuen keskeisimmät
tulevaisuuden haasteet ovat kannustavuuden säilyttäminen
sekä toimenpiteiden entistä tarkempi kohdentaminen.
Valiokunta painottaa maatalouden ravinnepäästöjen
ja niiden vähentämiskeinojen vaikuttavuuden seurannan
ja tutkimuksen merkitystä. Valiokunta pitää mahdollisena,
että ympäristötuen odotettua heikompi
vaikutus saattaa osittain johtua siitä, että maatalouden
aiheuttamia ravinnekulkeumia ja vesistövaikutuksia ja vähentämistoimien
tehokkuutta ei ole tunnettu eikä vieläkään
tunneta riittävästi. Tärkeää olisi
myös panostaa riittävästi uusien maatalouden
ravinnepäästöjä vähentävien
menetelmien kehittelyyn ja hyödyntämiseen.
Lisätietoja maatalouden ravinnepäästöjen
vähentämistoimien tarkoituksenmukaiseksi kohdentamiseksi
tullaan saamaan lähivuosina mm. Lounais-Suomessa toteutettavasta
Tehoa maatalouden vesiensuojeluun (TEHO) -hankkeesta sekä lähinnä Satakunnassa
toteutettavasta Hyötylanta 2008—2010 -tutkimusohjelmasta. TEHO-hankkeen
tavoitteena on saada laajamittaiseen käyttöön
eri tilanteissa tehokkaimmin toimivat maatalouden vesiensuojelutoimenpiteet
ja testata käytännössä toimenpiteiden
soveltuvuutta, vaikuttavuutta ja kustannustehokkuutta tilatasolla.
Tavoitteena on erityisesti nykyisen ympäristötukijärjestelmän
toimenpiteiden tehostettu hyödyntäminen ja niitä koskevat
kehittämisehdotukset sekä uusien vesiensuojelukeinojen
kokeilu ja käyttömahdollisuuksien arviointi. Hankkeen
loppuraportti valmistuu vuonna 2011. Hyötylanta 2008—2010
-tutkimusohjelman tavoitteena on mm. edistää lannan
ja muiden eloperäisten jätteiden käsittelyä ja
etsiä niille loppusijoitusvaihtoehtoja. Lisäksi
tavoitteena on selvittää lannan ja muiden eloperäisten jätteiden
ja sivutuotteiden käyttökelpoisuutta energiantuotannossa.