Perustelut
Harmaa talous on laaja ja laajeneva yhteiskunnallinen ongelma
Harmaan talouden laajuuden mittaamisen hankaluutta kuvastaa
se, että Tilastokeskus arvioi vuonna 2008 muistiossaan
harmaan talouden määräksi runsaan yhden
prosentin bruttokansantuotteesta (Tilastokeskus, Suomen piilotalous. Raportti
Suomen piilotaloudesta 30.6.2008), kun Maailmanpankin vuonna 2010
julkaisemassa tutkimuksessa Suomen harmaan talouden laajuudeksi
arvioitiin 18,5 prosenttia bruttokansantuotteesta. Tarkastusvaliokunnan
tilaamassa tutkimuksessa "Suomen kansainvälistyvä harmaa talous"
(Eduskunnan tarkastusvaliokunnan julkaisuja 1/2010) päädyttiin
arvioon, jonka mukaan harmaan talouden kokonaismäärä Suomessa
vuonna 2008 on ollut noin 6,9 % bruttokansantuotteesta.
Tämä tulos saatiin pelkällä verotarkastusmenetelmällä.
Harmaan talouden laajuudeksi arvioitiin 10—14 miljardia
euroa ja kokonaisveromenetyksiksi vähintään
4—5 miljardia euroa. Menetysten suuruus on arvioitavissa ainoastaan
karkealla tasolla. Harmaa talous on Suomessa keskittynyt erityisesti
rakennus- sekä majoitus- ja ravitsemisalalle ja myös
kuljetusalalle.
Tarkastusvaliokunta pitää kiistattomana, että harmaan
talouden laajuuden mittaamiseen sisältyy epävarmuustekijöitä ja
virhemahdollisuuksia. Valiokunta on myös aikaisemmin lausunnossaan
(TrVL 6/2010 vp — HE
126/2010 vp) kiinnittänyt huomiota siihen,
että harmaan talouden kokonaismäärää voidaan
arvioida lähinnä suuruusluokkatasolla ja veromenetykset
ovat arvioitavissa vain karkealla tasolla, koska salatut tulot ovat
hyvin erityyppisiä ja niihin kohdistuvat verot eritasoisia.
Pelkästään harmaan talouden käsite
on jossain määrin epämääräinen,
eikä se aina ole myöskään käytännössä helposti
sovellettavissa. Toiseksi tilastoaineistot ja niiden käyttö voidaan
usein asettaa kritiikille alttiiksi. Kolmanneksi kyselyjen hyödyntäminen
harmaan talouden laajuutta mitattaessa aiheuttaa usein ongelmia,
koska vastausten määrä kyselyihin jää pieneksi.
Tarkastusvaliokunnan mielestä harmaa talous on Suomessa
suuruusluokaltaan niin mittava ongelma, että sen torjunta
on nostettava yhteiskunnallisessa päätöksenteossa
keskeiseen asemaan. Kysymys ei ole pelkästään
saamatta jääneistä verotuloista, vaan
esimerkiksi myös epätasapuolisista kilpailuolosuhteista,
työntekijöiden lainvastaisesta kohtelusta sekä veromoraalin
ja oikeusjärjestelmän legitimiteetin yleisestä heikkenemisestä.
Kaiken lisäksi harmaa talous on itseään
ruokkiva prosessi, jossa rehellisten yritysten houkutus siirtyä harmaaseen
talouteen kasvaa kilpailussa epärehellisten yritysten kanssa.
Näin paineet kokonaisilla toimialoilla siirtyä harmaan
talouden puolelle kasvavat.
Tarkastusvaliokunta katsoo, että harmaan talouden käsitteen
määrittelystä riippumatta tulee puuttua
myös muihin veromenetyksiä aiheuttaviin taloudellisiin
käyttäytymismuotoihin yhteiskunnassa. Esimerkiksi
musiikin, elokuvien, tietokoneohjelmien ja pelien laittomasta lataamisesta
on arvioitu aiheutuvan vuositasolla tappioita noin 355 miljoonan
euron verran, jos kaikkien laittomien latausten sijasta hankittaisiin laillinen
aineistokappale (HE 235/2010 vp). Tarkastusvaliokunta
pitää vallitsevaa tilannetta hyvin huolestuttavana
sen taloudellisen merkityksen vuoksi ja myös siksi, että tällainen
tilanne jatkuessaan on omiaan heikentämään
luovan alan toimintaedellytyksiä ja oikeusjärjestelmän yleistä uskottavuutta.
Harmaan talouden torjunta edellyttää laajaa toimenpideohjelmaa
Harmaan talouden torjuntakeinot muodostavat lukuisan joukon
erilaisia toimenpiteitä, koska harmaan talouden ilmenemismuodot
ovat hyvin monenlaisia, ne ilmenevät eri toimialoilla ja
ne muuttavat muotoaan sekä tekijöitään
koko ajan. Tästä syystä yksittäiset
torjuntakeinot eivät ole riittäviä tehokkaan
torjunnan kannalta. Tarkastusvaliokunta korostaa, että varsinkaan
ongelmallisimmilla toimialoilla yksittäisen toimenpiteen
säätäminen ei riitä harmaan
talouden olennaiseksi supistamiseksi. Tähän seikkaan
on viitattu myös säädettäessä käännettyä arvonlisäverovelvollisuutta
rakennusalalle (HE 41/2010 vp).
Samoin on otettava huomioon se, että harmaan talouden
ja siinä ohessa talousrikollisuuden torjunta suojaa hyvin
monia oikeudellisesti suojattuja etuja. Kysymys ei ole pelkästään
julkisvallan fiskaalisten intressien turvaamisesta, vaan monissa
yhteyksissä havaittavista vakavista häiriöistä kilpailuneutraliteettiin
rehellisten ja epärehellisten yritysten välillä.
Neutraliteettihäiriöt puolestaan vauhdittavat
harmaan talouden laajenemista. Vakavia loukkauksia ilmenee työsuhteissa
esimerkiksi alipalkkauksen muodossa. Tarkastusvaliokunta katsoo,
että harmaan talouden yhteiskunnallinen merkitys on erittäin
suuri, koska sillä loukataan suurta joukkoa perimmäisiä oikeusvaltion
ja hyvinvointivaltion oikeushyviä.
Laajan toimenpideohjelman tarvetta kuvastavat lisäksi
ne periaatepäätökset, joita Suomessa on
tähän mennessä harmaan talouden ja talousrikollisuuden
torjumiseksi tehty.
Tarkastusvaliokunta edellyttää, että harmaata
taloutta torjutaan laajalla toimenpideohjelmalla, ei pelkästään
yksittäisiin lainmuutoksiin tai muihin yksittäisiin
toimiin keskittyen. Jäljempänä ehdotettavien
toimenpiteiden tehokkaalla toteuttamisella pystytään
valiokunnan käsityksen mukaan estämään
usean sadan miljoonan euron vuosittaiset verojen ja sosiaalivakuutusmaksujen
menetykset. Samanaikaisesti toimenpiteet ovat omiaan katkaisemaan
harmaan talouden laajenemisprosessin, tervehdyttämään kilpailutilannetta
markkinoilla sekä edistämään yhdenvertaista
oikeuskohtelua kansalaisten kesken. Toimenpiteiden aiheuttamat menot
tulee nähdä sijoituksena, ei kustannuksena.
Tarkastusvaliokunta korostaa, että tässä yhteydessä esitetyt
toimenpiteet harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjumiseksi
muodostavat ainoastaan osan potentiaalisesta keinovalikoimasta.
Näin ollen vastedes toimenpidevalikoimaa on edelleen laajennettava,
ja kunkin toimialan erityispiirteet ja ulkomailta saadut kokemukset
on otettava huomioon lainsäädäntöä ja muita
toimia kehitettäessä. Harmaan talouden ja talousrikollisuuden
torjunta on jatkuva prosessi.
Meneillään on oikean suuntaisia toimia harmaan
talouden torjumiseksi
Rakentamispalveluille on säädetty käännetty
arvonlisäverovelvollisuus, jolloin verovelvollinen on myyjän
sijasta ostaja. Käännetty arvonlisäverovelvollisuus
koskee myös päästöoikeuksia. Lain
muutos tulee voimaan 1.4.2011 lukien. Käännettyä arvonlisäverovelvollisuutta
koskevien muutosten tavoitteena on tehostaa arvonlisäveropetosten
torjuntaa. Käännetyn arvonlisäverojärjestelmän
käyttöönoton rakennusalalla arvioidaan
lisäävän arvonlisäveron tuottoa
80—120 miljoonaa euroa (HE 41/2010 vp).
Järjestelmän muutoksella ei ole välitöntä vaikutusta
ennakonpidätyksiä tai muuta tuloverotusta koskevien
veromenetysten tai -petosten määrään,
mutta on kuitenkin arvioitu, että se vaikuttaisi välillisesti
jossain määrin rakennusalan harmaaseen talouteen.
Lisäksi se parantaisi kilpailutilannetta rehellisten ja
epärehellisten yrittäjien välillä. Uudistus
ei kuitenkaan poista esimerkiksi rakennusalan kuittikauppaa.
Eduskunta on edellyttänyt käännettyä arvonlisäverovelvollisuutta
koskien, että hallitus seuraa lainmuutoksen vaikutuksia
soveltamiskäytäntöön ja arvioi
sen pohjalta lain muutostarpeita sekä toimittaa tästä selvityksen
valtiovarainvaliokunnalle vuoden 2012 loppuun mennessä (EV
111/2010 vp — HE 41/2010 vp). Tarkastusvaliokunta
katsoo, että keskeisten harmaan talouden torjuntaa koskevien
lainsäädäntöuudistusten vaikutuksia
tulee seurata ottaen huomioon se, miten uudistukset ovat
vaikuttaneet verotulojen määrään
ja minkälaisia kehittämistarpeita lainsäädäntöön
sisältyy soveltamiskäytännön
valossa. Erityistä huomiota on kiinnitettävä siihen,
että harmaa talous muuttuu muodoltaan jatkuvasti. Vaikutuksia
arvioitaessa on valmistauduttava lainsäädännön
muutoksiin, jotta uudet keinotekoiset järjestelyt onnistutaan
ehkäisemään. Vaikutusten seuranta parantaa
osaltaan tulevien uudistusten valmistelun edellytyksiä.
Esimerkiksi rakennusalan käännetystä arvonlisäverovelvollisuudesta
saadut kokemukset helpottavat arvioimaan keinon käyttökelpoisuutta
harmaan talouden torjunnassa muilla toimialoilla, kuten kuljetus-
ja siivoustoimialalla, harmaan talouden torjumiseksi.
Hallituksen esityksessä HE 122/2010
vp verotusmenettelystä annettua lakia ja arvonlisäverolakia
on esitetty muutettavaksi siten, että Verohallinto voisi
suorittaa vertailutietotarkastuksia luottolaitoksissa. Uudistuksen
nimenomaisena tarkoituksena on verovalvonnan tehostaminen harmaan
talouden torjumiseksi. Muutos tehostaisi erityisesti kansainväliseen
sijoitustoimintaan liittyvää verovalvontaa (myös VaVM 47/2010
vp — HE 122/2010 vp, HE
258/2010 vp). Verohallinnon mukaan kansainvälisistä sijoituksista
saadut tulot jäävät ilmoittamatta useammin
kuin kotimaisista sijoituksista saadut tulot. Hallituksen esityksessä viitataan
tarkastusvaliokunnan julkaisuun 1/2010, jonka mukaan kansainväliseen
sijoitustoimintaan liittyvä harmaan talouden määrä vuoden
2008 tasolla oli vähintään 700 miljoonaa
euroa. Lisäksi tutkimuksen mukaan valtio kärsii
vuodessa 300—600 miljoonan euron veromenetykset tuntemattomille
ulkomaisille saajille maksetuista osingoista. Hallituksen esityksessä todetaan,
että käsillä oleva muutos kyllä lisää verotuloja,
mutta muutoksen vaikutusta ei voi euromääräisesti käytettävissä olevan
aineiston perusteella arvioida. Uudistus on tullut voimaan vuoden
2011 alussa. Vertailutietotarkastukset voivat kohdistua myös
lain voimaantuloa edeltäviin vuosiin.
Hallituksen esityksessä HE 163/2010
vp ehdotettiin säädettäväksi
laki Harmaan talouden selvitysyksiköstä ja muutettavaksi
Verohallinnosta annettua lakia. (ks. myös VaVM
45/2010 vp — HE 163/2010
vp). Uudistus on tullut voimaan 1 päivänä tammikuuta
2011. Viranomaisyhteistyön kehittämisprojektin
toiminta järjestettiin uudelleen siten, että Verohallintoon perustettiin
pysyvä Harmaan talouden selvitysyksikkö. Selvitysyksikön
tehtävänä on edistää harmaan
talouden torjuntaa tuottamalla ja jakamalla tietoa harmaasta taloudesta
ja sen torjunnasta. Lisäksi yksikkö laatii selvityksiä yhteisöistä ja
muista yrityksistä muille viranomaisille laissa säädettyihin
tarkoituksiin.
Selvitysyksikkö laatii ensinnäkin ilmiöselvityksiä,
joissa kuvataan harmaan talouden ilmiöitä sekä harmaan
talouden torjuntaa ja niiden vaikutuksia yksilöimättä yritystä tai
muuta yksikköä taikka henkilöä.
Selvitysyksiköllä on oikeus salassapitovelvollisuuden
estämättä saada laissa säädetyt
tiedot viranomaiselta. Ilmiöselvitys on valmistuttuaan
julkinen, mutta sen laatimiseksi saadut yksittäiset tiedot
ovat salassa pidettäviä. Toiseksi velvoitteidenhoitoselvityksessä kuvataan
organisaation tai organisaatiohenkilön sekä näihin
välittömästi tai välillisesti
kytkeytyvän organisaation ja organisaatiohenkilön
toimintaa ja taloutta sekä lakisääteisten
velvoitteiden hoitamista. Velvoitteidenhoitoselvityksiä laaditaan vain
viranomaisen pyynnöstä laissa säädettyihin käyttötarkoituksiin.
Velvoitteidenhoitoselvitysten laatimiseksi selvitysyksiköllä on
vastaava tiedonsaantioikeus salassa pidettäviin tietoihin kuin
selvitystä pyytävällä viranomaisella.
Velvoitteidenhoitoselvitys ja siinä käytettävät
tiedot ovat selvitysyksikössä salassa pidettäviä.
Hallituksen esityksessä HE 163/2010
vp ei ole euromääräisesti arvioitu
uudistuksen tuottamaa verotulojen lisäystä. Tarkastusvaliokunnan käsityksen
mukaan verotulojen lisäystä voidaan kuitenkin
pitää todennäköisenä,
koska keskitetty selvitystoiminta luo harmaan talouden torjuntaan
osallistuville viranomaisille aikaisempaa paremmat mahdollisuudet
harmaan talouden ehkäisyyn, harmaan talouden tapausten
paljastamiseen ja selvittämiseen sekä harmaasta
taloudesta aiheutuvan laittoman hyödyn takaisinsaantiin (ks.
myös VaVM 45/2010 vp — HE 163/2010 vp).
Parhaillaan on tai vastikään on ollut käynnissä myös
useita ministeriöiden liikkeelle panemia hankkeita, joilla
on liityntä harmaan talouden torjuntaan. Ensinnäkin
työ- ja elinkeinoministeriö on sitoutunut selvittämään
yritystietojärjestelmän tarjoamien tietojen laajentamista
ja arvioimaan, mihin jatkotoimiin on tarpeellista ryhtyä.
Toiseksi työ- ja elinkeinoministeriö on selvittämässä,
minkälaisia vaikutuksia eräissä maissa,
kuten Ruotsissa, tyyppihyväksyttyjen kassakoneiden käyttöönotolla
on ollut käteistoimialoilla harmaan talouden torjunnassa.
Kolmanneksi työ- ja elinkeinoministeriö on parhaillaan
selvittämässä, mihin toimiin on tarpeellista ryhtyä yrityksille
maksettavien tukien valvonnan tehostamiseksi. Neljänneksi
oikeusministeriö on valmistelemassa tarvittavat toimenpiteet rikoshyödyn
poissaantia koskevaksi uudistukseksi. Myös Valtakunnanvoudinvirasto
on asettanut työryhmän valmistelemaan hanketta.
Viidenneksi oikeusministeriön ja sisäasiainministeriön
asettamassa työryhmässä on ollut tarkoitus laatia
kokonaissuunnitelma toimenpiteistä oikeusprosessin
pitkittymisen estämiseksi. Kuudenneksi valtiovarainministeriö selvittää Verohallinnon
ja Rakennusteollisuus RT ry:n kanssa mahdollisuudet lisätä tilaajan
tai rakennusalan urakanantajien ilmoitusvelvollisuutta Verohallinnolle
koskemaan urakoitsijatietoja ja työmaakohteiden työntekijätietoja.
Lisäksi työ- ja elinkeinoministeriö on
9.11.2010 tekemällään päätöksellä asettanut
työryhmän valmistelemaan toimenpiteitä talousrikollisuuden
ja harmaan talouden torjumiseksi rakennusalalla sekä majoitus-
ja ravitsemisalalla. Työryhmän toimikausi päättyy
31.3.2011.
Tarkastusvaliokunta pitää tärkeänä,
että eduskunnalle raportoidaan välittömästi
hankkeiden valmistuttua edellä mainittujen selvitysten
tuloksista ja siitä, minkälaisiin toimenpiteisiin harmaan
talouden torjumiseksi mainittujen hankkeiden perusteella aiotaan
ryhtyä.
Valtioneuvosto on tehnyt tähän mennessä viisi
periaatepäätöstä talousrikollisuuden
ja harmaan talouden vähentämiseksi. Viimeisin
näistä on annettu vuosia 2010—2011 koskien.
Tässä ohjelmassa on käsitelty talousrikollisuuden
ja harmaan talouden tilannetta ja arviota tilanteen kehittymisestä,
ohjelman keskeisiä tavoitteita, ohjelman toimeenpanoa sekä ohjelmaan
sisältyviä hankkeita ja ohjelman vaikutuksia.
Tarkastusvaliokunta edellyttää, että periaatepäätökseen
sisältyvien hankkeiden toimeenpanosta ja niiden vaikutuksista
raportoidaan eduskunnalle tiedot heti ohjelmakauden päätyttyä. Tällöin
on raportoitava siitä, miksi tiettyihin toimenpiteisiin
ei ole ryhdytty, ja myös siitä, jos muita kuin
toimintaohjelmassa mainittuja toimenpiteitä harmaan talouden
torjumiseksi on pantu täytäntöön.
Tarkastusvaliokunta edellyttää myös,
että harmaan talouden ja talousrikosten torjuntaohjelmien
vaikutusten analysoimiseksi kehitetään menetelmiä,
joilla vaikutuksia pystytään mahdollisimman luotettavasti
seuraamaan.
Viranomaisresursoinnin turvaaminen on ensisijaisen tärkeää harmaan
talouden torjunnassa
Viranomaisresursoinnin riittävyys on erittäin keskeisessä asemassa
harmaan talouden torjunnassa muun muassa sen vuoksi, että kiinnijäämisriski
saadaan ylläpidettyä uskottavalla tasolla. Tällä hetkellä riskiä jäädä kiinni
pidetään hyvin alhaisena, koska esimerkiksi arvio
kiinnijäämisriskistä talousrikosten osalta
on 5—10 %. Ilman riittävää viranomaisresursointia
lainsäädäntöuudistusten vaikuttavuus
kärsii olennaisesti eikä niillä saada
puututtua harmaaseen talouteen tavoitellussa määrin.
Harmaan talouden torjuntaan sijoitetut voimavarat tuottavat sitä paitsi
itsensä takaisin. Esimerkiksi vuosina 2001—2009 yhtä talousrikostutkijaa
kohti takaisinsaatu omaisuus vaihteli noin 84 000—172 000
euron välillä. (TrVM 5/2010
vp — K 11/2010 vp, K 13/2010
vp; ks. myös LaVL 13/2010 vp — HE 126/2010
vp ja VaVM 53/2010 vp — HE 126/2010
vp, HE 228/2010 vp). Tarkastusvaliokunta
pitää perusteltuna asiantuntijakuulemisessa esiin
tuotua näkemystä, jonka mukaan henkilöstövähennykset
harmaan talouden torjunnassa vaikuttavat negatiivisesti valtion
tulorahoitukseen.
Tarkastusvaliokunnan mielestä tilanne muodostuu kestämättömäksi,
jos harmaan talouden ja talousrikollisuuden laajetessa sen torjuntaan osoitettuja
voimavaroja supistetaan. Tämä heijastuu siihen,
että kiinnijäämisriski alenee alenemistaan
ja talousrikosten houkuttelevuus kasvaa entisestään.
Tärkeä keino, vaikkakaan ei ainut, tämän
noidankehän pysäyttämiseksi on turvata harmaan
talouden ja talousrikollisuuden torjuntaan riittävät
voimavarat.
Resursoinnissa ei ole kysymys ainoastaan resurssien kokonaismäärästä,
vaan myös siitä, miten ne kohdennetaan harmaan
talouden torjuntaketjussa. Tarkastusvaliokunta kiinnittääkin
huomiota siihen, ettei viranomaistoimintaan saa päästä syntymään
pullonkauloja, jotka estävät asianmukaiset toimenpiteet
harmaan talouden torjumiseksi. Tämä on erityisen
tärkeä näkökohta tähdättäessä siihen,
että talousrikosprosessit saadaan nopeammiksi. Näin
ollen on erikseen tarkasteltava sitä, onko poliiseilla,
syyttäjälaitoksella, tuomioistuimilla sekä vero-,
ulosotto- ja työsuojeluviranomaisilla riittävästi
resursseja.
Mikäli riittäviä resursseja ei turvata
lainsäädännön valvontaan, jäävät
monet lait enemmän tai vähemmän kuolleiksi
kirjaimiksi. Tästä on esimerkkinä tilaajan
tai rakennusalan urakanantajien ilmoitusvelvollisuus verohallinnolle:
ilmoitusmenettely on tosin ollut tähän asti vapaaehtoinen.
Asiantuntijalausuntojen valossa menettelyn olennaisena ongelmana
on ollut veroviranomaisten resurssien puute ilmoitusten seuraamiseksi
ja laiminlyönteihin puuttumiseksi. Kysymys on paitsi henkilöresursseista
myös tietojen käsittelemiseen ja hyödyntämiseen
tarvittavan analyysijärjestelmän käyttöönotosta.
Tarkastusvaliokunta korostaa myös sitä, että harmaan
talouden torjunnassa mukana olevien viranomaisten koulutukseen ja
erityisosaamisen kehittämiseen suunnataan riittävät
määrärahat. Talousrikokset ovat usein
luonteeltaan monimutkaisia ja kansainvälisiä,
ne ovat ilmenemismuodoltaan hyvin monenlaisia, ja kaiken lisäksi ne
muuttavat koko ajan muotoaan.
Henkilöresursoinnin ohella on huolehdittava siitä,
että viranomaisilla on käytössään
asianmukainen valvontateknologia.
Tarkastusvaliokunta pitää tärkeänä myös
huomion kiinnittämistä siihen, miten viranomaisten resurssit
harmaan talouden torjumiseksi kohdennetaan. Esimerkiksi verotarkastuskohteita
ei valita yleensä satunnaisesti, vaan erilaisten riskitekijöiden
tai häiriökäyttäytymisen perusteella. Tässä voidaan
konkreettisemmin viitata muun muassa maksuvalvontahäiriöihin,
rikosepäilyihin, tunnuslukuvertailuihin, ilmiantoihin,
verovelkaisuuteen ja ilmoitusten laiminlyönteihin. Tarkastusvaliokunnan
mukaan viranomaisresursointi on myös muissa tapauksissa
kohdennettava vastaavanlaisen riskianalyysin perusteella, jotta
turvataan mahdollisimman kustannustehokas harmaan talouden torjunta.
Lisäksi valiokunnan mielestä torjunnassa pitää käyttää hyväksi ensisijaisesti
reaaliaikaisia toimia jälkikäteisten keinojen
sijasta sekä yllätyksellisyyttä, hyvää valmistelua
ja valmiutta rikoshyödyn poisottamiseen.
Tarkastusvaliokunta edellyttää, että harmaan
talouden torjuntaan kohdennetaan riittävät voimavarat.
Tämän vuoksi harmaan talouden torjunnan viranomaisresursointi
on irrotettava tuottavuusohjelmasta. Kokonaisresursoinnin ohella
on huolehdittava siitä, että pullonkauloja ei
muodostu mihinkään vaiheeseen harmaan talouden
torjuntaketjua. Määrärahoja on suunnattava
riittävästi myös koulutukseen sekä erityisosaamisen
kehittämiseen ja ylläpitämiseen. Jokaisen
harmaan talouden torjuntaan liittyvän uudistuksen toteuttamisen
yhteydessä on varattava sellaiset resurssit, että uudistuksen toimeenpano
voi tapahtua tehokkaasti.
Tilaajavastuulaki on nostettava kokonaisarvioinnin kohteeksi
Laki tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista
työvoimaa käytettäessä eli tilaajavastuulaki
on saanut osakseen huomattavassa määrin kritiikkiä.
Hallituksen esityksessä HE 172/2010
vp tilaajavastuulain muuttamiseksi todettiin, että vuonna
2009 työsuojeluviranomaiset tekivät lain mukaisia
tarkastuksia 789 kappaletta eri puolella Suomea. Tarkastuksista 60
prosentissa havaittiin eriasteisia puutteita selvitysvelvollisuuden
noudattamisessa. Myös tarkastusvaliokunnan teettämästä tutkimuksesta "Suomen
kansainvälistyvä harmaa talous" käy ilmi,
että tilaajavastuulain vaikuttavuuteen harmaan talouden
torjunnassa suhtauduttiin epäilevästi. Tutkimus
tuo selkeästi esille toiveet tilaajavastuulain uudistamiseksi.
Lisäksi tutkimuksen perusteella saaduissa lausunnoissa
on kritiikkiä tilaajavastuulakia kohtaan. Toimenpide-ehdotusten
suhteen lausunnonantajien mielipiteet jakautuivat kahtaalle: yhtäältä osa
lausunnonantajista piti lainsäädännön
uudistamista tarpeellisena, kun taas osa lausunnonantajista katsoi
uudistamiseen sisältyvän muun muassa käytännöllisiä ongelmia.
Tarkastusvaliokunta haluaa kiinnittää huomiota
myös työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan
mietintöön (TyVM 9/2010 vp — HE
172/2010 vp), jossa todettiin, ettei tilaajavastuulailla
pystytä juurikaan puuttumaan harmaan talouden kovaan ytimeen.
Nykyisillä keinoilla ja resursseilla ei siis pystytä riittävästi valvomaan
lainmukaisten velvoitteiden täyttämistä.
Tilaajavastuulaki nostaa esille monia mahdollisia uudistuskohteita:
tilaajan vastuun ulottamisen koko aliurakoitsijaketjuun, selvitysvelvollisuuden
alan laajentamisen, vastuun ulottamisen myös valvontaan,
laiminlyöntimaksun korottamisen sekä törkeimmissä tapauksissa
laiminlyönnin kriminalisoinnin. Lisäksi esille
on nostettu tilaajavastuutarkastajien määrän
riittävyys.
Yksi varteenotettava keino sääntelyn uudistamisessa
on Hollannin lainsäädännön mukainen ketjuvastuujärjestelmä,
jossa pääurakoitsija on yhteisvastuussa aliurakoitsijaketjussa
alempana olevien aliurakoitsijoiden ennakonpidätyksistä ja
sosiaaliturvamaksuista. Toisaalta ylempi urakoitsija voi vapautua
vastuusta maksamalla aliurakoitsijansa laskusta vastaavan osan aliurakoitsijan
erityiselle sulkutilille. Tällaista uudistusta voi perustella
erityisesti sillä, että aliurakointiketjussa ylempänä olevat
saavat hyödyn verojen ja sosiaaliturvamaksujen laiminlyöntien seurauksena
alempina urakkahintoina. Tarkastusvaliokunta pitää tärkeänä,
että tilaajavastuulain kehittämisessä tutkittaisiin
tarkasti edellytykset ketjuvastuujärjestelmän
soveltuvuudesta Suomen olosuhteisiin.
Selvitysvelvollisuuden kohteena olevien tietojen osalta asiantuntijakuulemisissa
korostettiin muun muassa sitä, että pyydettyjen
selvitysten tietosisältöä on täsmennettävä.
Esimerkiksi eläkevakuutustodistusten sisällön
osalta nykysääntelyä on pidetty puutteellisena.
Esille nousi myös se, että selvitysvelvollisuuden
piiriin tulisi sisällyttää tiedot lakisääteisten
tapaturmavakuutusten ottamisesta ja tapaturmavakuutusmaksujen maksamisesta
tai selvitys siitä, että maksusuunnitelma on tehty.
Lisäksi asiantuntijakuulemisissa korostettiin sitä,
että vaadittavat todistukset tulee olla helposti ja sähköisesti
saatavilla. Tarkastusvaliokunta pitää näitä vaatimuksia
perusteltuina.
Tarkastusvaliokunta haluaa kiinnittää huomiota
myös siihen, ettei laiminlyöntimaksun katto ota
riittävässä määrin
huomioon sitä, että selvitysvelvollisuuden laiminlyönnillä tavoitellaan
huomattavaa taloudellista hyötyä. Myös työelämä-
ja tasa-arvovaliokunta on mietinnössään
(TyVM 9/2010 vp — HE
172/2010 vp) kiinnittänyt tähän
asiaan huomiota. Erityisesti törkeitä ja huomattavaa
taloudellista hyötyä tavoittelevia tapauksia silmällä pitäen
voimassa oleva maksuasteikko on riittämätön
ennaltaehkäisevän vaikutuksen aikaansaamiseksi.
Toisaalta laiminlyöntimaksun katon korottamista on kritisoitu
sillä perusteella, että se koituisi erityisesti
pienyrityksille kohtuuttomaksi. Tässä on kuitenkin
pantava merkille ensinnäkin se, että kysymyksessä on
nimenomaan laiminlyöntimaksun katto ja maksu tuomittaisiin
usein käytännössä huomattavasti
tätä pienempänä. Valiokunnan
saamissa asiantuntijalausunnoissa tuotiinkin esille, että keskimääräinen
maksu on ollut 4 000—6 000 euroa tilaajaa kohden. Toiseksi jo
nykyisessä lainsäädännössä korostetaan
sitä, että laiminlyöntimaksun suuruudesta
päätettäessä otetaan huomioon
useita seikkoja, kuten tilaajan ja tämän sopimuspuolen
välisen sopimuksen arvo. Hallituksen esityksessä HE
114/2006 vp mainitaan nimenomaan, että "arvioon
vaikuttaa myös se, onko kysymyksessä pienyritys,
jolla on muutama työntekijä, vai tilaaja, jolla
on satoja työntekijöitä". Tarkastusvaliokunta
katsookin, että vaikka laiminlyöntimaksun enimmäismäärää korotettaisiin,
maksu ei muodostu pienyritysten kannalta kohtuuttomaksi, kun maksun suuruuden
määräytyminen riippuu muun muassa yrityksen
koosta. Laiminlyöntimaksun suuruus tulee muutoin suhteuttaa
erityisesti siihen, onko laiminlyönti tahallinen ja huomattavaa
taloudellista hyötyä tavoitteleva, sekä siihen,
onko tilaajavastuulain edellyttämät selvitykset
laiminlyöty toistuvasti.
Tilaajavastuulain mukaisten velvoitteiden laiminlyönnin
kriminalisointi on ollut esillä yhtenä sääntelyvaihtoehtona
lain noudattamisen edistämiseksi. Tarkastusvaliokunnan
mielestä kriminalisoinnin sijaan olisi ensisijaisesti nostettava
laiminlyöntimaksun enimmäismäärää. Näin
vältetään esitutkinnan ja tuomioistuinlaitoksen
kuormittaminen tilaajavastuulakia koskevilla rikosjutuilla. Ongelmia
aiheutuisi myös ne bis in idem -periaatteen soveltamisesta
hallinnollisen seuraamuksen ja rikosoikeudellisen seuraamuksen yhteensovittamiseen
liittyen. On tulkinnanvaraista, voisiko yhdessä ja samassa jutussa
tulla kysymykseen rikosoikeudellisen rangaistuksen määrääminen,
jos rikkomuksesta on tuomittu lainvoimainen laiminlyöntimaksu.
Useissa asiantuntijalausunnoissa tilaajavastuutarkastajien tämän
hetkistä määrää pidettiin riittämättömänä,
jotta tarkastajat pystyisivät suoriutumaan asianmukaisesti
lain mukaisesta valvontatehtävästään.
Toisaalta korostettiin tilaajavastuulain sisällöllisen
kehittämisen tarvetta, jotta tarkastajilla olisi käytettävissään
toimivat keinot epäkohtiin puuttumiseksi. Tarkastusvaliokunta
katsoo, että tilaajavastuulain tehokkaan toimeenpanon kannalta
on edettävä molemmilla rintamilla.
Lisäksi tarkastusvaliokunta kiinnittää yleisemmin
huomiota tarpeeseen selvittää ammattiliiton kanneoikeuden
edellytyksiä ja käyttökelpoisuutta Suomen
oikeusjärjestelmässä.
Tarkastusvaliokunta edellyttää, että tilaajavastuulaki
otetaan kokonaisarvioinnin ja uudistuksen kohteeksi ja lain kehittämistarpeita
eritellään käytännössä saatuja
kokemuksia vasten peilaten. Tarkastusvaliokunta viittaa samalla tältä osin
työ- ja elinkeinoministeriön 9.11.2010 asettamaan
työryhmään, jonka yhtenä tehtävänä on
arvioida tilaajavastuulain toimivuutta ja samalla sitä,
onko tilaajavastuulakia tarpeen muuttaa.
Tietojenvaihtoa viranomaisten kesken on parannettava olennaisesti
Harmaa talous ei tunne hallinnonalojen välisiä rajoja,
joten myös harmaan talouden torjunnan on oltava poikkihallinnollista.
Esimerkiksi ulkomaalaisten työntekijöiden käyttöön
on liittynyt erilaisia väärinkäytöksiä,
kuten alipalkkausta sekä veroihin, maksuihin, työturvallisuuteen
ja sosiaaliturvaan liittyviä laiminlyöntejä.
Harmaan talouden poikkihallinnollisesta luonteesta johtuen viranomaisten
välinen tietojenvaihto ja viranomaisyhteistyö ovat
keskeisessä asemassa. Tätä näkökantaa
korostivat myös lähes kaikki tarkastusvaliokunnan
kuulemat asiantuntijat.
Korkein hallinto-oikeus kielsi päätöksellään KHO:1998:14
Rahoitustarkastusta antamasta veroviranomaisten nähtäväksi
asiakirjoja, jotka olivat tulleet sen haltuun luottolaitosten valvonnassa.
Tarkastusvaliokunnan mielestä ei ole perusteltua, että harmaan
talouden torjuntaan osallistuvat viranomaiset eivät voi
vaihtaa haltuunsa saamia tietoja keskenään, ellei
tietojenvaihdon rajoittamiselle ole erityisiä syitä.
Valtioneuvoston periaatepäätöksessä talousrikollisuuden
ja harmaan talouden vähentämiseksi vuosina 2010—2011
on myös tuotu esille, että sisäasiainministeriö selvittää vuonna
2010 yhdessä rahanpesun selvittelykeskuksen kanssa rahanpesun
valvonnasta annettujen tietojen käyttömahdollisuuksien
laajentamista talousrikosten ja harmaan talouden torjunnassa valvonnan
tehostamiseksi. Lisäksi tarkastusvaliokunta viittaa perustuslakivaliokunnan
tulkintakäytäntöön, jonka mukaan
pankkisalaisuus ei ole yksityiselämän ydinalueeseen
kuuluva seikka (PeVL 7/2000 vp — HE
137/1999 vp).
Kysymys ei ole pelkästään siitä,
että rahanpesun valvontaa varten saatuja tietoja voitaisiin hyödyntää verovalvonnassa.
Esimerkiksi ulkomaisen työvoiman käyttöön
liittyvän harmaan talouden torjunta edellyttää laaja-alaista
viranomaisyhteistyötä ja tietojenvaihtoa. Myös
sosiaalivakuutusmaksujen laiminlyöntiin ja etuuksien
väärinkäyttöön liittyviä tietoja
tulee voida yhdistää. Tällöin
tulee olla samalla mahdollisuus eri viranomaisten ja toimijoiden
rekisteri- ja tilastoaineistojen analysointiin ja ristikkäin ajoihin.
Lisäksi työsuojeluviranomaisten tietojensaantioikeuksia
veroviranomaisilta ja Eläketurvakeskukselta on edelleen
lisättävä viranomaistoiminnan tehostamiseksi.
Viranomaisten kesken tapahtuva tietojen vaihto on keskeinen
toimenpide muun muassa sen takia, että sillä voidaan
nostaa kiinnijäämisriskiä. Matala kiinnijäämisriski
on tällä hetkellä olennainen ongelmakohta
harmaan talouden torjuntaa ajatellen. Toimenpidekokonaisuutta voidaan
puolustaa myös sen kustannustehokkuudella ja samalla sillä,
että näin yritystoiminnalle ei aiheudu tarpeetonta
hallinnollista taakkaa. Viranomaisten välisen tietojenvaihdon
voi myös olettaa pienentävän harmaata
taloutta sekä vähentävän lainvastaisia
verotulojen menetyksiä.
Tarkastusvaliokunta haluaa erikseen kiinnittää huomiota
lakiin Harmaan talouden selvitysyksiköstä. Tämän
lain perusteella velvoitteidenhoitoselvityksiä laadittaisiin
vain viranomaisen pyynnöstä laissa säädettyihin
käyttötarkoituksiin. Velvoitteidenhoitoselvitysten
laatimiseksi selvitysyksiköllä olisi vastaava
tiedonsaantioikeus salassa pidettäviin tietoihin kuin selvitystä pyytävällä viranomaisella.
Näin ollen tietyt viranomaiset, kuten työvoimahallinto,
työsuojeluviranomaiset ja ulkomaalaisrekisterinpitäjät,
on jätetty tällä perusteella velvoitteidenhoitoselvitysten
käyttötarkoituksen ulkopuolelle.
Valtiovarainvaliokunta on mietinnössään (VaVM
45/2010 vp — HE 163/2010
vp) kiinnittänyt huomiota myös siihen,
että Harmaan talouden selvitysyksiköstä annetun
lakiesityksen 6 §:n 1 momentin säännöksestä puuttuu
eräitä harmaan talouden torjunnan kannalta keskeisiä käyttötarkoituksia,
kuten työvoimahallintoon, työsuojeluun ja ulkomaalaisrekisteröintiin
liittyviä valvontatehtäviä. Tämän
vuoksi Harmaan talouden selvitysyksikkö ei voisi tehdä tarkoituksenmukaisia
velvoitteidenhoitoselvityksiä näitä käyttötarkoituksia
varten. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta
on puolestaan lausunnossaan (TyVL 16/2010 vp — HE
163/2010 vp) esittänyt, että säännökseen
lisättäisiin mahdollisuus pyytää velvoitteidenhoitoselvitystä työsuojelun valvonnasta
ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetussa
laissa säädettyä työsuojeluviranomaisen
valvontatehtävää varten. Valtiovarainvaliokunta
katsoi, ettei lakiesityksen 6 §:ää ole
ollut perusteltua täydentää valiokunnassa, vaan
että lainvalmistelu tulisi käynnistää muutoin
välittömästi ja näin saattaa
työsuojeluviranomaisten tiedonsaantioikeudet asianmukaisesti kuntoon.
Tarkastusvaliokunta yhtyy valtiovarainvaliokunnan esittämään
näkökantaan tiedonsaantioikeuksien laajentamisesta
sekä edellyttää, että lainsäädäntöä tältä osin
pikaisesti korjataan, jotta mahdollistetaan velvoitteidenhoitoselvitysten
tekeminen tarkoituksenmukaisessa laajuudessa. Tähdättäessä harmaan
talouden torjuntaan on kiistatonta, että esimerkiksi ulkomaisen työvoiman
käyttö on tärkeä valvontakohde,
ja näin ollen työsuojeluviranomaiset ovat avaintoimijoita.
Tarkastusvaliokunta yhtyy myös työelämä-
ja tasa-arvovaliokunnan lausuntoon (TyVL 16/2010
vp — HE 163/2010 vp)
Harmaan talouden selvitysyksikön poikkihallinnollisesta
tehtävästä ja siitä, että yksikkö tällä tavalla
tehostaa viranomaisyhteistyötä. Lisäksi
tarkastusvaliokunta katsoo, että Harmaan talouden selvitysyksikön
perustaminen ei vielä sellaisenaan paranna tietojenvaihtoa
ja viranomaisyhteistyön edellytyksiä riittävälle
tasolle. Näin ollen on edelleen arvioitava kriittisesti
ja kokonaisvaltaisesti tämänhetkisiä esteitä tietojenvaihdolle
ja viranomaisyhteistyölle. Yhteistyön esteet voivat
liittyä esimerkiksi viranomaisten käytössä olevaan tietotekniikkaan
ja erilaisiin ohjelmistoihin.
Tarkastusvaliokunta edellyttää, että viranomaisten
välisen tietojenvaihdon ja tietojärjestelmien
kehittäminen nostetaan keskeiseen asemaan harmaan talouden
torjunnassa. Asiakokonaisuutta on tarkasteltava kattavasti eri viranomaissuhteissa.
Harmaan talouden selvitysyksikköä koskevaa lainsäädäntöä on
täydennettävä, jotta velvoitteidenhoitoselvityksiä voidaan tehdä tarkoituksenmukaisessa
laajuudessa.
Rekisteritietojen ajantasaisuudesta ja luotettavuudesta on
huolehdittava aikaisempaa paremmin ja kattavammin
Rekisteritietojen ajantasaisuus ja luotettavuus on erittäin
keskeisessä asemassa niin viranomaisvalvonnan kuin elinkeinoelämän
toimivuuden kannalta. Viimeksi mainitun osalta voidaan viitata yleisemmin
siihen, että rekisteritietojen paremmasta läpinäkyvyydestä on
hyötyä kaikille yrityksen sidosryhmille, kuten
rahoittajille, työntekijöille ja tavarantoimittajille.
Asialla on katsottu olevan merkitystä myös ulosottotoiminnan
tehostamisen kannalta. Tarkastusvaliokunnan tilaamassa tutkimuksessa
"Suomen kansainvälistyvä harmaa talous" ehdotettiinkin, että markkinoilla
toimivilla osapuolilla tulisi olla mahdollisuus yritystietojärjestelmän
kautta ilman lisäkustannuksia Internetin välityksellä saada
tiedot vähintään toisen osapuolen vastuuhenkilöistä ja
tilinpäätöstiedoista.
Edellä mainittujen päämäärien
toteuttamisen kannalta keskeisessä asemassa on muun muassa väärien
rekisteritietojen antamisen tehokas kriminalisointi. Tällä hetkellä rekisterimerkintärikoksen
rangaistuskäytäntö ei parhaalla mahdollisella
tavalla edistä sitä, että rekisteritiedot
olisivat luotettavia eivätkä tarkoituksellisesti
harhaanjohtavia. Valtaosa käräjäoikeuksissa
tuomituista rangaistuksista on ollut sakkorangaistuksia. Näin
ollen lainsäädäntö ei luo riittäviä pidäkkeitä bulvaanina
toimimiselle ja bulvaanin käyttämiselle. Esimerkiksi
ravintola-alan valvontatoimet ovat paljastaneet bulvaanijärjestelyjä,
joissa todelliset toimijat ovat eri henkilöitä kuin
anniskelulupaviranomaisille ilmoitetut liiketoiminnasta vastaavat
henkilöt ja omistajat tai kaupparekisteriin merkityt vastuuhenkilöt.
Tarkastusvaliokunnan mielestä rekisterimerkintärikoksen
tunnusmerkistöä on tarkistettava siten, että rikos
jaetaan perustekomuotoon ja törkeään
tekomuotoon. Tarkastusvaliokunnan käsityksen mukaan tällä hetkellä ei
ole esteitä sille, että rekisterimerkintärikoksessa
olisi perustekomuodon ohella törkeä tekomuoto.
Oikeuskäytäntö on osaltaan edesauttanut
konkretisoimaan mainittuja tekomuotoja, eikä niiden erottelusta tulisi
näin ollen liian hienosyistä. Kriminalisoinnin
uudistaminen korostaisi julkisten rekisteritietojen luotettavuuden
tärkeyttä ja tarkoituksellisesti aikaansaatujen
väärien rekisterimerkintöjen moitittavuutta.
Lisäksi uudistuksen myötä rekisterimerkintärikoksen
rangaistusasteikon rakenne olisi sopusoinnussa useimpien muiden
rikosten rangaistusasteikkojen kanssa.
Tarkastusvaliokunta kiinnittää huomiota myös
siihen, että yritys- ja yhteisötietojärjestelmään
liittyvät kantarekisterit, kuten kaupparekisteri, arvonlisäverovelvollisten
rekisteri, työnantajarekisteri sekä ennakkoperintärekisteri,
ovat sekä toiminnaltaan että hallinnoltaan eriytettyjä sovelluksia.
Rekisterien eriyttäminen vaikeuttaa yritysten ja yhteisöjen
valvontaa ja niitä koskevien tietojen laadunvarmistamista.
Esimerkiksi Valtiontalouden tarkastusvirasto on tuloksellisuustarkastuskertomuksessa
(210/2010)
"Säätiöiden valtiontuki ja valvonta" todennut,
että yritys- ja yhteisötietojärjestelmä ei
palvele tietopalvelua käyttävien loppukäyttäjien
tietotarpeita siinä laajuudessa kuin yritysten ja yhteisöjen
toiminnan julkisuus sitä edellyttäisi.
Rekisteritietojen ajantasaisuuden ja luotettavuuden parantamisella
on kiinnijäämisriskiä nostava vaikutus,
minkä voi olettaa supistavan harmaata taloutta ja vähentävän
verotulomenetyksiä. Samansuuntainen vaikutus on rekisterimerkintärikoksen
rangaistusasteikon kehittämisellä.
Tarkastusvaliokunta edellyttää, että hallitus ryhtyy
toimenpiteisiin rekisteritietojen ajantasaisuuden, luotettavuuden
ja saatavuuden parantamiseksi. Rekisterimerkintärikoksen
rangaistusasteikkoa on uudistettava siten, että se tehokkaalla
tavalla ehkäisee ennalta väärien rekisteritietojen
antamista. Tarkastusvaliokunnan mielestä tulee myös
selvittää, miten yritys- ja yhteisötietojärjestelmään
liittyviä kantarekistereitä voidaan kehittää siten,
että loppukäyttäjien tietotarpeet tulevat
asianmukaisesti tyydytetyiksi.
Harmaan talouden torjuntaan majoitus- ja ravitsemisalalla on
keskitettävä erityistä huomiota
Majoitus- ja ravitsemisala on yksi keskeinen harmaasta taloudesta
kärsivä toimiala. Tämä ilmenee
hyvin tarkastusvaliokunnan tilaamasta tutkimuksesta "Suomen kansainvälistyvä harmaa
talous". Laskennallisen harmaan talouden on arvioitu nousseen vuonna
2007 noin 400—500 miljoonaan euroon eli 8,5 prosenttiin
koko majoitus- ja ravitsemisalan tuotoksesta. Piilotyöllisyyden
arvioitiin olleen 21 000—22 000 henkilötyövuotta
(Majoitus- ja ravitsemisalan piilotalous. Harmaiden markkinoiden
laajuuden ja ravintola-alan verovalvontahankkeen vaikutusten seurantaraportti
2009). Nyttemmin pelkästään alkoholielinkeinoissa
harmaan talouden suuruudeksi on arvioitu vuositasolla 400 miljoonaa
euroa ja noin 15 000 henkilötyövuotta (VaVM
45/2010 vp — HE 163/2010
vp). Asian ongelmallisuuteen on kiinnitetty huomiota toisaalta
muun muassa jo sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietinnössä (StVM
9/2002 vp — HE 24/2001
vp, HE 50/2002 vp), jossa
viitattiin ravintola-alalla esiintyvän taloudellista rikollisuutta
esimerkiksi verojen ja työnantajamaksujen laiminlyönnin,
konkurssikeinottelun sekä salakuljetetun alkoholin myynnin
muodossa.
Tyyppihyväksyttyjen kassakoneiden käyttövelvollisuutta
on esitetty yhdeksi keinoksi torjua harmaata taloutta ravintola-alalla.
Selvitys kassakonelainsäädäntöä koskien
on aloitettu työ- ja elinkeinoministeriön johdolla
vuonna 2010. Tarkastusvaliokunta katsoo, että Ruotsissa
säädetty kassarekisterilaki (lag om kassaregister
2007:592) tarjoaa erään toteuttamismallin myös
maamme lainsäädännölle. Laki
tuli Ruotsissa voimaan vuoden 2008 alussa. Tämän
ohella Ruotsissa on säädetty asetukset kassakoneiden
erityisvaatimuksista, ohjausyksiköistä ja käytöstä.
Kokonaisuudessaan kassarekisterilainsäädäntö tuli
voimaan 1.1.2010. Lain 24 §:ssä säädettyjen
laiminlyöntien perusteella on langetettavissa 10 000 kruunun
tarkastusmaksu. Lain 25 §:n mukaan tarkastusmaksu voi nousta
20 000 kruunuun tapauksissa, joissa laiminlyönnit jatkuvat.
Tarkastusvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa tyyppihyväksyttyjen
kassakoneiden käyttöön suhtauduttiin
pääosin myönteisesti. Tässä yhteydessä tuotiin
esille muun muassa se, että laitteiston kokonaishinta olisi
1 500 euroa. Toisaalta eräät asiantuntijat mainitsivat
tarpeen selvittää edelleen sitä, kattaako
tyyppihyväksyttyjen kassakoneiden tuottama hyöty
niistä aiheutuvat kustannukset. Samoin viitattiin tarpeeseen seurata
Ruotsin lainsäädännöstä saatavia
kokemuksia, ennen kuin Suomessa säädetään
vastaavanlaista lakia. Hyvään liiketapaan kuuluu
kuitin antaminen asiakkaalle, jotta turvataan tyyppihyväksyttyjen
kassakoneiden käytön vaikuttavuus.
Tarkastusvaliokunnan pyytämissä lausunnoissa
nostettiin esille useita muitakin uudistusehdotuksia erityisesti
anniskeluravintoloiden toimintaa silmällä pitäen.
Esimerkiksi osa kuulluista asiantuntijoista katsoi, että anniskeluluvan
haltijoiden alkoholiostot tulisi lainsäädännössä velvoittaa
tehtäväksi ainoastaan anniskelupaikan lupanumerolla,
jotta luotettavampi kateseuranta mahdollistuisi. Samoin tuotiin
esille se, että alkoholilakiin tulisi säätää anniskeluluvanhaltijalle
velvollisuus pitää varastokirjanpitoa. Tarkastusvaliokunnan
mukaan mainitut uudistusehdotukset ovat perusteltuja.
Alkoholilain 21 §:n 2 momentin mukaan anniskelulupa
voidaan myöntää määräaikaisena esimerkiksi
silloin, kun hakijan edellytyksiä tai anniskelutoimintaa
on erityinen syy seurata. Määräaikainen
lupa on myönnettävissä enintään yhden
vuoden ajaksi. Asiantuntijakuulemisessa kuitenkin ilmeni, että yhden
vuoden määräaika on väärinkäytösten
valvonnan kannalta liian lyhyt aika. Tämän vuoksi
katsottiin, että määräaikaisen
luvan kestoa tulisi pidentää kahteen vuoteen.
Tarkastusvaliokunta pitää mainittua ehdotusta
perusteltuna. Nykyistä lainkohtaa koskevassa hallituksen
esityksessä HE 50/2002 vp korostettiin sitä,
että määräaikana suoritettu
seuranta voi olla kriittisessä asemassa luvan myöntämisen
edellytyksiä kartoitettaessa. Samoin näin voidaan
saada anniskelutoimintaa koskevat epävarmuustekijät
ratkaistuiksi.
Tällä hetkellä alkoholiviranomaisten
toimivalta ulottuu ainoastaan anniskeluluvan hakijoihin ja haltijoihin.
Asiantuntijakuulemisessa korostettiin kuitenkin sitä, että tarkastusoikeuden tulisi
ulottua myös sellaisiin yrityksiin, joissa on tarpeen selvittää,
tarvitsisivatko he toimintaansa varten tosiasiassa luvan vai ei.
Tarkastusvaliokunnan mukaan ehdotusta voi pitää perusteltuna
tarkastustoiminnan kattavuuden parantamiseksi.
Tarkastusvaliokunta edellyttää, että Suomessa
on säädettävä ravintola-alalle
tyyppihyväksyttyjä kassakoneita koskeva lainsäädäntö ohimyynnin
kontrolloimiseksi. Ravintola-alalta saatujen kokemusten perusteella
vastaavanlaisen lainsäädännön
ulottamista muillekin käteistoimialoille tulee harkita.
Tarkastusvaliokunta pitää myös perusteltuna,
että alkoholilain 21 §:n 2 momentin säännöstä tarkistettaisiin
siten, että määräaikainen lupa
voitaisiin myöntää enintään
kahdeksi vuodeksi. Yleisemminkin toimenpiteitä harmaan
talouden torjumiseksi majoitus- ja ravitsemisalalla on tehostettava.
Viranomaisjulkisuus arvopaperien moniportaisessa hallintarekisteröinnissä on
turvattava
Suomessa siirryttiin arvo-osuusjärjestelmään 1990-luvun
alussa. Järjestelmässä mahdollistettiin
hallintarekisteröinti ulkomaisille osakkeenomistajille.
Näin haluttiin varmistaa ulkomaisten sijoittajien kiinnostus
suomalaisiin osakkeisiin ja turvata samalla suomalaisille yrityksille osakepääoman
kansainväliset hankintamahdollisuudet. Samalla viitattiin
siihen, että kysymyksessä on yleinen kansainvälinen
käytäntö. Sen sijaan kotimaisilla omistajilla
ei voimassa olevan lainsäädännön
mukaan ole mahdollisuutta rekisteröidä osakkeitaan
omaisuudenhoitotileille.
Valtiovarainministeriön julkaisussa 32/2010 käsitellään
arvopaperien moniportaisen hallinnan laajentamista kotimaisiin osakkeenomistajiin.
Raportissa päädytään siihen,
että moniportaisuuden laajentamisen suorat ja epäsuorat
vaikutukset ovat yhteismääräisesti selvästi
positiivisia. Toisaalta tunnustetaan se, että moniportaisuuden
laajentaminen vaikuttaa kuitenkin erityisesti veroviranomaisten
toimintaan. Tämän katsottiin edellyttävän
täydentävää lainsäädäntöä muun
muassa tiedonsaannin tehostamiseksi.
Hallintarekisteröinnin verotukselliset ongelmat voivat
aiheutua siitä, että sijoittaja on moniportaisessa
järjestelmässä hyvin syvällä hallintaketjussa.
Tämä saattaa johtaa siihen, että sijoittaja
piiloutuu sellaisen etävälittäjän
hoidettavaksi, jolla ei ole suoraa raportointivelvollisuutta Suomen
veroviranomaisille. Toisaalta menettelyä on katsottu pidättelevän
sen, että verovelvollisen laiminlyödessä raportoinnin
tällaisessa tapauksessa on laiminlyönti kriminalisoitu.
Etävälittäjien ei-raportoidusta kaupankäyntivolyymistä on
arvioitu olevan suomalaista ja siten lainvastaista veron välttämistä 118
miljoonaa euroa. Toisaalta on suhtauduttu varauksellisesti siihen mahdollisuuteen,
että lainvastaiset järjestelyt kasvaisivat olennaisesti,
vaikka arvopapereiden moniportainen hallinta laajennettaisiin suomalaisiinkin
osakkeenomistajiin (Valtiovarainministeriön julkaisu 32/2010).
Tarkastusvaliokunnan tilaamassa tutkimuksessa "Suomen kansainvälistyvä harmaa
talous" päädyttiin edellä esitettyyn
verrattuna toisenlaiseen tulokseen. Vuoden 2008 kaupankäyntitasolla
etävälittäjien välityksellä Helsingin
ja muissa pörsseissä tehtyjen kauppojen seurauksena
verovalvonnan ulkopuolelle jääneiden luovutusvoittojen
määräksi arvioitiin yhteensä 615 miljoonaa
euroa.
Tarkastusvaliokunta on huolestunut siitä, että arvopapereiden
moniportainen hallintarakenne mahdollistaa veronalaisten tulojen
häivyttämisen hyvin monimutkaisten ja vaikeasti
jäljitettävissä olevien hallintaketjujen
taakse. Samalla verotulomenetykset voivat nousta merkittäviksi.
Lisäksi tarkastusvaliokunnan mielestä raportointivelvollisuuden
laiminlyönnin kriminalisointi ei tehokkaalla tavalla ennalta
ehkäise laiminlyöntejä, koska kiinnijäämisriski
on todennäköisesti erittäin alhainen.
Valiokunta katsookin, että arvopapereiden moniportaisen
hallintarakenteen kehittämisessä on kiinnitettävä erityistä huomiota
harmaan talouden torjuntaan.
Tarkastusvaliokunta edellyttää, että arvopaperien
moniportaisessa hallintarekisteröinnissä kiinnitetään
vakavasti huomiota verovalvontaan, toisin sanoen siihen, ettei järjestelmällä pystytä
välttämään
lainvastaisesti veroja. Lisäksi valiokunta edellyttää,
että lainsäädännön
vaikutuksia seurataan erityisen tarkasti ja havaittaessa lainvastaisia
järjestelyjä niihin puututaan välittömästi
lainsäädännöllisin ja muin toimenpitein.
Talousrikosten rangaistuksia on kehitettävä ennaltaehkäisevämpään
suuntaan
Talousrikollisuuden seuraamusjärjestelmän osalta
yksi keskeinen kysymys on se, tulisiko törkeistä vero-
ja muista talousrikoksista tuomittavien rangaistusten enimmäismäärää korottaa neljästä
kuuteen
vuoteen vankeutta. Talousrikosten avulla saatu suuri rahallinen
hyöty, pieni kiinnijäämisriski ja lievät
rangaistukset ovat houkutelleet erityisesti järjestäytynyttä rikollisuutta
harmaan talouden toimintaketjuihin. Edellä mainituista
seikoista johtuen talousrikoksista nykyisin tuomittavat rangaistukset
katsottiin useissa asiantuntijalausunnoissa riittämättömiksi
vaikuttamaan ennaltaehkäisevästi talousrikollisuuden
torjunnassa.
Rangaistusasteikon koventamista voi perustella eritellymmin
useilla näkökohdilla. Ensinnäkin tämän
hetkisessä tilanteessa järjestäytyneessä rikollisuudessa
mukana olevilla toimijoilla on kannustin siirtyä huumausainerikoksista
talousrikollisuuden puolelle, koska kiinnijäämisriski
on alhaisempi ja koska rangaistukset ovat lievempiä. Esimerkiksi
järjestäytyneellä rikollisuudella on
todettu olevan enenevästi yhteyksiä talousrikollisuuteen
(Talousrikollisuuden tilannekuva I/2009 -raportti). Toiseksi
jo nykyisin rangaistusmaksimi eräillä talousrikoksilla — törkeällä rahanpesulla
ja törkeällä ympäristön
turmelemisella — on kuusi vuotta vankeutta. Lisäksi
Ruotsissa törkeiden talousrikosten enimmäisrangaistus
on kuusi vuotta vankeutta. Tarkastusvaliokunta korostaa myös
sitä, että talousrikosten rangaistavuudella suojataan
samaan aikaan useita oikeushyviä, kuten yritysten ja työntekijöiden
oikeudenmukaista ja tasapuolista kohtelua verottajan fiskaalisten
intressien ohella.
Rangaistusmaksimi ei kuitenkaan kerro siitä, kuinka
ankaria tuomioita käytännössä langetetaan.
Esimerkiksi tarkasteltaessa törkeän veropetoksen
rangaistuskäytäntöä on havaittavissa, että nykyinen
käytäntö jää alle asteikon
puolivälin. Törkeästä veropetoksesta
tuomittujen ehdollisten vankeusrangaistusten keskirangaistus on ollut
7,4 kuukautta vankeutta. Ehdottomien vankeusrangaistusten osalta
keskirangaistus on ollut 16,1 kuukautta. Tiedossa ei ole yhtään
tapausta, jossa törkeästä veropetoksesta
olisi tuomittu lain sallima enimmäisrangaistus. (Oikeuspoliittisen
tutkimuslaitoksen tutkimuksia, Rikollisuustilanne 2009, Helsinki
2010).
Tarkastusvaliokunta katsoo, että sanktioiden on uskottavalla
tavalla ehkäistävä rikollisuutta tai
muutoin lainvastaista käyttäytymistä.
Sanktioiden ankaruutta määritettäessä on
otettava huomioon erityisesti se, että rikollinen tai muutoin
lainvastainen käyttäytyminen ei saa muodostua
kannattavammaksi kuin lain mukainen menettely. Sanktioiden ankaruudessa
on kiinnitettävä huomiota myös kiinnijäämisriskin
tasoon. Esimerkiksi talousrikosten osalta kiinnijäämisriskin
on Suomessa arvioitu olevan alhainen, noin 5—10 %.
Kuten aiemmin on tuotu esille, esimerkiksi arvopapereiden moniportaisessa hallinnassa
sijoittaja saattaa piiloutua hyvin syvälle hallintaketjuun,
jolloin kiinnijäämisriski voi muodostua erittäin
pieneksi. Tarkastusvaliokunta yhtyy asiantuntijakuulemisissa esille
tuotuun näkemykseen siitä, että talousrikollisuus
on valtaosin piilorikollisuutta. Asiantuntijakuulemisen mukaan
verorikokset ja niiden liitännäisrikokset muodostavat
nykyisin noin 50—60 % kaikista Suomessa selvittelyn
kohteeksi joutuvista talousrikoksista. Kaiken lisäksi verorikosten
osalta trendinä on ollut niiden vakavuusasteen nousu: nykyisin
verohallinnon verorikoksia koskevista rikosilmoituksista 75 % koskee törkeää veropetosta.
Tarkastusvaliokunta pitää tärkeänä,
että rangaistusasteikot sovitetaan yhteen muista rikoksista
tuomittaviin rangaistuksiin. Näin ollen rangaistusasteikkoa
ei ole kovennettava vain törkeän veropetoksen
vaan myös muiden törkeiden talousrikosten osalta. Viimeksi
mainittujen rikosten osalta voidaan viitata erityisesti törkeään
velallisen epärehellisyyteen, törkeään
velallisen petokseen ja törkeään
kirjanpitorikokseen.
Eräissä asiantuntijalausunnoissa suhtauduttiin
varauksellisesti siihen, että rangaistusasteikon tiukentamisella
olisi ennaltaehkäisevää vaikutusta talousrikollisuuteen.
Tarkastusvaliokunta katsoo kuitenkin, pääosaan
asiantuntijalausunnoista tukeutuen sekä ottaen huomioon
talousrikosten suunnitelmallisen luonteen, että rangaistusasteikon
koventamisella pystytään vähentämään
talousrikollisuutta. Samalla valiokunta viittaa tulliselvitysrikoksia
koskevaan hallituksen esitykseen HE 197/2008
vp, jossa suhtauduttiin myönteisesti rangaistusasteikon
tiukentamisen ennaltaehkäisevään vaikutukseen.
Eräissä yhteyksissä on viitattu
siihen, että tulkintakäytännön
muutokset tuomioistuimissa edesauttaisivat talousrikollisuuden torjunnassa tarvittavassa
määrin. Toisin sanoen törkeiden talousrikosten
osalta olisi mahdollista, että tuomioistuimet koventaisivat
rangaistuskäytäntöään.
Tarkastusvaliokunta katsoo kuitenkin, että rangaistuskäytännön
kiristäminen on aikaa vievä prosessi, koska se
edellyttää korkeimman oikeuden ennakkopäätöksiä asiasta.
Oikeuskäytännön muutos on myös
hyvin epävarma tapa saada aikaan tarvittavia muutoksia
talousrikollisuuden torjunnassa.
Tarkastusvaliokunta edellyttää, että törkeiden
veropetosten ja muiden törkeiden talousrikosten enimmäisrangaistusta
on korotettava nykyisestä neljästä vuodesta
kuuteen vuoteen vankeutta. Valiokunta katsoo, että tähän
on olemassa erityisen painavia perusteita. Samalla tarkastusvaliokunta
korostaa sitä, että pelkästään
rangaistusasteikkojen säätämisellä ankarammiksi ei
tavoiteltuun lopputulokseen talousrikollisuuden torjunnassa päästä,
vaan samanaikaisesti on erilaisin toimenpitein huolehdittava myös kiinnijäämisriskin
uskottavuudesta, kuten viranomaisresursoinnista ja tietojenvaihdosta
viranomaisten kesken, sekä keinoista rikoshyödyn poissaamiseksi.
Tarkastusvaliokunta kiinnittää huomiota myös
oikeushenkilön rangaistusvastuuseen, josta on säädetty
rikoslain 9 luvussa. Luvun 1 §:n mukaan oikeushenkilö,
jonka toiminnassa rikos on tehty, voidaan tuomita yhteisösakkoon,
jos se on rikoslaissa säädetty rikoksen seuraamukseksi (HE
95/1993 vp). Rikoslain 9 luvun 5 §:n
mukaan yhteisösakon alin rahamäärä on
850 euroa ja ylin 850 000 euroa.
Vastuun kohdentaminen oikeushenkilön piirissä tehdystä rikoksesta
on aiheuttanut ongelmia erityisesti talousrikoksissa. Tällöin
monivaiheisen rikossuunnitelman taustalla olevat suunnittelijat,
rahoittajat tai tosiasialliset johtajat ovat vaikeammin saatettavissa
vastuuseen kuin yksittäisiä osatekoja tehneet
apulaiset (esimerkiksi HE 197/2008 vp).
Toiseksi yhteisösakko on katsottu erityisen perustelluksi
silloin, kun kysymys on suhteellisen huolellisesti suunnitellusta
toiminnasta, koska seuraamuksen rikoksia ennalta ehkäisevä vaikutus
on tällöin suurimmillaan. Lisäksi oikeushenkilön
rangaistusvastuuta on perusteltu sillä, että rikokset
liittyvät yhteisömuotoisten yritysten toimintaan
ja rikoksilla tavoiteltu hyöty nousee erittäin
suureksi (esimerkiksi HE 95/1993 vp).
Tarkastusvaliokunta edellyttää, että oikeushenkilön
rangaistusvastuu nostetaan kriittisen arvioinnin kohteeksi talousrikollisuuden
torjuntaa vahvistettaessa. Oikeustilan arvioinnissa on pantava merkille
yhteisösakon tuomitsemisen edellytykset yhtä lailla
kuin yhteisösakon suuruus.
Ne bis in idem -periaatteen soveltamiskäytännön
johdosta on ryhdyttävä tarvittaviin lainsäädäntötoimiin
Tarkastusvaliokunta kiinnittää huomiota seuraamusjärjestelmän
koordinoinnin tarpeeseen. Esimerkiksi korkeimman oikeuden ratkaisussa KKO:2010:45
päädyttiin siihen, että "koska veronkorotuspäätökset
olivat tulleet lopullisiksi ennen syytteen vireille tuloa, A:lle
määrätyt veronkorotukset estivät
veropetosta koskevan syytteen tutkimisen". Toisin sanoen korkein
oikeus katsoi, että luonnolliselle henkilölle
määrätty veronkorotus on rikosoikeudelliseen
rangaistukseen rinnastettava seuraamus. Myös korkeimman
oikeuden ratkaisussa KKO:2010:46 päädyttiin samanlaiseen
lopputulokseen.
Kysymys on niin sanotun ne bis in idem -periaatteen ("ei kahdesti
samassa asiassa") soveltamisesta hallinnollisen seuraamuksen ja
rikosoikeudellisen seuraamuksen yhteensovittamiseen liittyen. Tarkastusvaliokunnan
kuulemien asiantuntijoiden mukaan oikeustila eri seuraamusten yhteensovittamisen
osalta on tällä hetkellä epäselvä.
Samalla tarkastusvaliokunta korostaa, ettei epäselvä oikeustila
välttämättä koske ainoastaan
veronkorotusten ja rikosoikeudellisten seuraamusten yhteensovittamista,
vaan mahdollisesti yleisemmin hallinnollisten seuraamusten ja rikosoikeudellisten
seuraamusten sovittamista yhteen.
Tarkastusvaliokunta edellyttää, että ne
bis in idem -periaatteen soveltuvuutta on syytä selkeyttää lainsäädäntötoimin
ja ottaen samalla huomioon, ettei näin heikennetä talousrikosten
seuraamusjärjestelmän ennaltaehkäisevää vaikutusta.
Kiskonnantapaista työsyrjintää koskevaa
rikosoikeussääntelyä on uudistettava
Rikoslain 47 luvun 3 a §:ssä säädetään
kiskonnantapaisesta työsyrjinnästä seuraavasti:
"Jos työsyrjinnässä asetetaan työnhakija
tai työntekijä huomattavan epäedulliseen
asemaan käyttämällä hyväksi
työnhakijan tai työntekijän taloudellista
tai muuta ahdinkoa, riippuvaista asemaa, ymmärtämättömyyttä,
ajattelemattomuutta tai tietämättömyyttä,
tekijä on, jollei teosta muualla laissa säädetä ankarampaa
rangaistusta, tuomittava kiskonnantapaisesta työsyrjinnästä sakkoon
tai vankeuteen enintään kahdeksi vuodeksi" (ks.
myös HE 151/2003 vp). Kiskonnantapaista
työsyrjintää on luonnehdittu ihmiskaupan
kaltaiseksi rikokseksi (esimerkiksi Sisäasiainministeriö 31.3.2008,
Rajaturvallisuus, ihmiskaupan estäminen ja laittoman maahantulon torjunta).
Tarkastusvaliokunta kiinnittää huomiota kiskonnantapaisen
työsyrjinnän rangaistuskäytäntöön
ja siihen, että tältä osin ryhdytään
lainsäädäntötoimiin tilanteen
korjaamiseksi. Vuosina 2004—2009 poliisin tietoon tuli
yhteensä 89 epäilyä kiskonnantapaisesta
työsyrjinnästä, ja tuomioistuinkäsittelyyn
päätyi vuosina 2005—2008 yhteensä 10
juttua. Näistä kolmessa tapauksessa syyte hylättiin,
kuudessa tapauksessa tuomittiin sakkorangaistus ja yhdessä jutussa
ehdollinen vankeusrangaistus.
Varteenotettavana sääntelyvaihtoehtona on säätää erillinen
säännös rikoslain 47 lukuun törkeästä kiskonnantapaisesta
työsyrjinnästä, jolla yhtäältä korostettaisiin
teon moitittavuutta ja toisaalta kriminalisointi saataisiin nykyistä läpinäkyvämmäksi.
Tällä hetkellä törkeä menettely edellä mainituissa
tapauksissa rangaistaan rikoslain 36 luvun 7 §:n nojalla
törkeänä kiskontana. Rikoslaissa noudatettava
lainsäädäntötekniikka saattaa
kuitenkin heikentää sen havaitsemista, että törkeästä kiskonnantapaisesta
työsyrjinnästä on säädetty
törkeä tekomuoto.
Tarkastusvaliokunta edellyttää, että rikoslain
47 lukuun sisällytetään erillinen säännös törkeästä kiskonnantapaisesta
työsyrjinnästä.
Pimeän palkan maksamiseen on puututtava tehokkaasti
Tarkastusvaliokunnan tilaamassa tutkimuksessa "Suomen kansainvälistyvä harmaa
talous" katsottiin, että pimeää palkkaa
saaneisiin työntekijöihin tulee soveltaa normaalin
oikeusprosessin sijasta nykyistä useammin rangaistusmääräysmenettelyä.
Tätä voisikin pitää perusteltuna muun
muassa, koska joissakin tapauksissa pääasiaa vähäisemmät
rikokset ehtivät vanhentua, ennen kuin niiden rikosprosessi
saadaan aloitettua. Tämän vuoksi vähäiset
rikokset tulisi voida käsitellä juuri rangaistusmääräysmenettelyssä.
Toisaalta edellytykset rangaistusmääräysmenettelyn
soveltamisalan laajentamiselle ovat tarkastusvaliokunnan käsityksen
mukaan hyvin rajalliset. Tämä tulee esille hallituksen
esityksestä HE 94/2009 vp laiksi
sakon ja rikesakon määräämisestä sekä eräiksi
siihen liittyviksi laeiksi.
Perustuslakivaliokunta on jo aiemmin katsonut, että valtioneuvoston
piirissä on tarpeen arvioida rikesakko- ja rangaistusmääräysmenettelyä koskevan
lainsäädännön perustuslainmukaisuutta
ja ryhtyä tarvittaessa toimenpiteisiin sääntelyn
saattamiseksi vastaamaan perustuslain vaatimuksia (PeVL
46/2005 vp — HE 147/2005
vp). Toisaalta edellä mainitun lakiesityksen
osalta antamassaan lausunnossa perustuslakivaliokunta on katsonut,
että ehdotukset vastaavat pitkälti perustuslakivaliokunnan
rikesakkolaista antamassaan lausunnossa esittämiä käsityksiä eivätkä ehdotukset
ole valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallisia
(PeVL 7/2010 vp — HE
94/2009 vp).
Edellä mainitusta johtuen tarkastusvaliokunta ei esitä sitä,
että rangaistusmääräysmenettelyn
käyttöalaa laajennettaisiin nykyisestä.
Tarkastusvaliokunta korostaa, että avainasemassa on turvata
ne resurssit, joita tarvitaan, jotta pimeää palkkaa
vastaanottaneet työntekijät voidaan saattaa rikosoikeudelliseen
vastuuseen teoistaan. Kokonaisarvioinnissa on luonnollisesti
otettava huomioon kumpikin pimeän palkanmaksun osapuoli.
Tarkastusvaliokunnan mielestä on tärkeää ylläpitää kiinnijäämisriski
uskottavalla tasolla. Tämän vuoksi, ja kuten edellä mainittiin,
sosiaalivakuutusmaksujen laiminlyöntiin ja etuuksien väärinkäyttöön
liittyviä tietoja tulee voida yhdistää.
Tarkastusvaliokunta haluaa kiinnittää huomiota
myös veronumeron liittämiseen rakennustyömailla
käytettäviin kuvallisiin tunnistekortteihin. Asiantuntijakuulemisissa
tätä keinoa pidettiin valtaosin tehokkaana menettelynä harmaan
talouden torjunnassa muun muassa sen vuoksi, että valvonta
olisi tältä osin helppoa. Samalla kuulemisissa
tuotiin esille, että veronumero annettaisiin kaikille rakennusalalla
työskenteleville suomalaisille työntekijöille
ilman eri hakemusta. Ulkomaalaisten työntekijöiden
olisi puolestaan haettava veronumero verottajalta tai muutoin siten,
että verottaja saa tietoonsa työnteon aloittamisen
Suomessa. Työntekijän, jolla ei ole veronumeroa,
ei tule päästä rakennustyömaalle
tai hänet on päätoteuttajan toimesta
poistettava työmaalta. Tätä menettelyä on
osaltaan pidetty olennaisena keinona nostaa kiinnijäämisriskiä pimeän
palkan maksamisesta ja siten harmaan talouden torjuntaa edistävänä.
Tarkastusvaliokunta yhtyy työelämä- ja
tasa-arvovaliokunnan lausuntoon (TyVL 16/2010
vp— HE 163/2010 vp)
siinä, että tunnistekortin käyttöä voidaan
veronumeron ansiosta käyttää myös työturvallisuuden
ja työsuhteen vähimmäisehtojen noudattamisen
valvonnassa. Tarkastusvaliokunta korostaa menettelyn tehokkuuden
turvaamiseksi lisäksi sitä, että menettelyn
toimivuutta seurataan muun muassa erilaisten sääntelyn kiertämisjärjestelyjen
ehkäisemiseksi.
Verojärjestelmä on myös säädettävä sellaiseksi,
että sen noudattamista pystytään suhteellisen
helposti valvomaan. Esimerkiksi tällä hetkellä ilman
kiinteää toimipaikkaa toimivan ulkomaisen aliurakoitsijan
työntekijät voidaan verottaa Suomessa vasta, kun
heidän oleskelunsa kestää yli kuusi kuukautta.
Yksi olennainen ongelma tässä sääntelyssä on
asiantuntijakuulemisen perusteella se, että veroviranomaisilla
ei ole juurikaan mahdollisuuksia valvoa työntekijöiden Suomessa
oloaikoja.
Tarkastusvaliokunta edellyttää, että hallitus ryhtyy
toimenpiteisiin resursoinnin turvaamiseksi poliisi-, syyttäjä-
ja tuomioistuinlaitoksessa, jotta pimeää palkkaa
koskevat rikosjutut voivat tulla asianmukaisesti käsitellyiksi.
Valiokunta edellyttää myös sitä,
että hallitus ryhtyy välittömästi
toimenpiteisiin, jotta veronumero liitetään rakennustyömailla
käytettäviin tunnistekortteihin. Tunnistekorttiin
sisällytettävän veronumeron osalta on
seurattava, miten vaikuttavalla tavalla sillä pystytään
torjumaan harmaata taloutta.
Ulkomaalaisten yritysten velvollisuus lähdeveron perimiseen
ja ennakonpidätyksen toimittamiseen tulee selvittää kaikkien
yritysten osalta
Harmaan talouden torjunnan kannalta yhtenä keinona
on nostettu esiin se, että ulkomaalaisille yrityksille
säädettäisiin velvollisuus periä lähdevero
tai toimittaa ennakonpidätys niiden maksaessa
Suomessa tehdystä työstä veronalaista palkkaa
riippumatta siitä, onko yrityksellä kiinteää toimipaikkaa
Suomessa vai ei.
Ehdotus jakoi asiantuntijakuulemisissa jossain määrin
mielipiteitä. Ensinnäkin sitä pidettiin
hallinnollisesti hankalana muun muassa siksi, että käytännössä saattaa
muodostua vaikeaksi tunnistaa tilanteet, joissa ulkomaalaisen työnantajan
pitäisi periä lähdevero tai toimittaa
ennakonpidätys, vaikkei työnantajalla ole Suomessa kiinteää toimipaikkaa.
Ongelmallisena pidettiin myös laiminlyöntien seuraamusten
määräämistä ja täytäntöönpanoa.
Tarkastusvaliokunta tunnistaa mainitunlaisten ongelmien olemassaolon.
Toisaalta asiantuntijakuulemisissa viitattiin esimerkiksi verotusmenettelylain
15 a §:n mukaiseen ilmoitusmenettelyyn, jossa ilmoitusvelvollisuus
on riippumaton siitä, onko ulkomaalaisella työnantajalla
Suomessa kiinteää toimipaikkaa vai ei. Lisäksi
esitettyä menettelyä pidettiin tehokkaana keinona
saada ulkomaalaisten työntekijöiden palkkatulot
Suomessa verotuksen piiriin. Nykytilanne on johtanut osaltaan myös
siihen, että lyhytaikaisia urakkasopimuksia tekevät
ulkomaalaiset yritykset ovat saaneet perusteettoman kilpailuedun,
koska sen paremmin yritykset kuin työntekijät
eivät välttämättä ole maksaneet
lainkaan veroja (TyVL 16/2010 vp — HE
163/2010 vp). Tarkastusvaliokunta pitää näitä argumentteja
painavina harkittaessa lainsäädännön
uudistamista.
Tarkastusvaliokunta edellyttää, että hallitus käynnistää välittömästi
selvityksen siitä, miten ulkomaalaisille yrityksille tulisi
säätää velvollisuus periä lähdevero
tai toimittaa ennakonpidätys, vaikka yrityksellä ei
ole Suomessa kiinteää toimipaikkaa.
Liiketoimintakiellon vaikuttavuus harmaan talouden torjunnassa
on otettava kriittisen arvioinnin kohteeksi
Liiketoimintakiellon vaikuttavuuteen harmaan talouden torjunnassa
suhtauduttiin epäilevästi tarkastusvaliokunnan
teettämässä tutkimuksessa "Suomen kansainvälistyvä harmaa
talous". Myös tutkimuksen perusteella pyydetyissä lausunnoissa
ilmeni kritiikkiä. Esimerkiksi liiketoimintakiellon kiertämiseen
kiinnitettiin huomiota. Asiantuntijakuulemisessa ilmeni muun muassa,
että noin 10 prosentilla henkilöistä,
joilla oli voimassa liiketoimintakielto Suomessa, on ollut yhteyksiä Viroon
kaupparekisteritietojen perusteella.
Kritiikin kohteena oli sekin, että kynnys määrätä liiketoimintakielto
tuomioistuimissa oli korkealla, mikä on haitannut jossain
määrin harmaan talouden torjuntaa. Lisäksi
useassa lausunnossa lähdettiin siitä, että liiketoimintakieltorekisteri
liiketoimintakieltoon määrätyistä henkilöistä tulisi
kokonaisuudessaan saada helpommin tavoitettavaksi.
Tarkastusvaliokunta edellyttää selvityksen käynnistämistä siitä,
minkälaisia ongelmakohtia liiketoimintakiellosta annettuun
lakiin ja sen soveltamiskäytäntöön
sisältyy. Tämän jälkeen on ryhdyttävä toimenpiteisiin,
jotta liiketoimintakiellosta muodostuu uskottava harmaan talouden
torjuntakeino.
Menettämisseuraamuksen tuomitsemista koskeva käännetty
todistustaakka on otettava selvityksen kohteeksi
Käännetty todistustaakka rikoshyödyn
poissaamiseksi oli esillä rikoslain 10 lukua uudistettaessa.
Asiaa käsiteltiin yhtäältä perustuslakivaliokunnan
lausunnossa (PeVL 33/2000 vp — HE 80/2000
vp) ja toisaalta lakivaliokunnan mietinnössä (LaVM
14/2001 vp — HE 80/2000 vp).
Tällöin nousi esille ensinnäkin se, että käännetty
todistustaakka ei ole varauksetta sopusoinnussa perustuslain 21 §:n
2 momentissa tarkoitetun oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin
kanssa, jonka mukaan henkilöllä on oikeus tulla
pidetyksi syyttömänä, kunnes syyllisyys
on laillisesti näytetty toteen. Toisaalta tässä tapauksessa käännetty
todistustaakka ei kuitenkaan koske henkilön syyllisyyttä,
vaan hänen hallussaan olevan omaisuuden alkuperää.
Perustuslakivaliokunnan mukaan käännettyä todistustaakkaa
ei sellaisenaan voidakaan pitää todistustaakan
jakoa koskevien yleisten periaatteiden vastaisena. Tällöin
viitattiin siihen, että tietyn omaisuuden omistussuhteista
ja alkuperästä voi yleensä parhaiten
esittää näyttöä se,
jonka hallussa omaisuus on tavattu.
Perustuslakivaliokunta (PeVL 33/2000 vp — HE
80/2000 vp) korosti kuitenkin vastaajan oikeusturvaa
asiassa. Ensinnäkään todistustaakkaa
ei pidä siirtää vastaajalle, ellei omaisuuden rikollista
alkuperää koskeva väite ole objektiivisesti
perusteltu ja riittävin tosiseikoin tuettu. Todistustaakan
siirtämisen kynnys on myös asetettava menettämisseuraamuksen
tuomitsemista harkittaessa riittävän korkealle
eikä menettelyssä tule asettaa kohtuuttomia vaatimuksia
sille, milloin vastaajan katsotaan saattaneen omaisuuden laillisen
alkuperän todennäköiseksi.
Menettämisseuraamuksesta säädettäessä päädyttiin
kuitenkin siihen, että käännetystä todistustaakasta
luovuttiin, mutta toisaalta syyttäjän näyttövelvollisuutta
ei asetettu yhtä korkealle kuin mitä edellytetään
rangaistuksen tuomitsemiseen vaadittavalta näytöltä.
Asiantuntijakuulemisessa ilmeni, että käännettyä todistustaakkaa
koskeva menettely rikoshyödyn takaisinsaamisessa on ollut
jo useita vuosia käytössä Irlannissa,
ja että Irlannin viranomaisten mukaan järjestelmä olisi
osoittautunut toimivaksi. Tarkastusvaliokunnan mielestä Suomessa
on selvitettävä käännetyn todistustaakan käyttökelpoisuus
menettämisseuraamusta tuomittaessa, koska rikoshyödyn
poissaaminen on yksi avaintekijöistä tähdättäessä talousrikollisuuden
vähentämiseen.
Tarkastusvaliokunta edellyttää, että menettämisseuraamuksen
tuomitsemisen osalta on selvitettävä käännetyn
todistustaakan käyttökelpoisuus, jotta turvataan
rikoshyödyn poissaaminen. Tällöin on
otettava huomioon paitsi perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL
33/2000 vp — HE 80/2000
vp) esiin nostetut reunaehdot myös kansainväliset
kokemukset käännetyn todistustaakan toimivuudesta.
Hallinnollisten seuraamusmaksujen käyttöalan
laajentamista on harkittava
Hallinnolliset seuraamusmaksut ovat osoittautuneet monilla aloilla
tarkoituksenmukaiseksi vaihtoehdoksi rikosoikeudellisille rangaistuksille.
Tässä voidaan mainita esimerkiksi kilpailunrajoituslaissa
säädetty kilpailunrikkomismaksu.
Asiantuntijakuulemisissa esitettiin mahdollisuutta laajentaa
hallinnollisten seuraamusmaksujen käyttöalaa.
Esimerkiksi ravintola-alalla seuraamusmaksu voisi tulla tuomittavaksi
sellaisissa tilanteissa, joissa lupaperuutuksen katsotaan olevan
liian raskas toimenpide. Tällöin viitattiin muun
muassa asiakirjapuutteisiin tai työvuorolistojen ja henkilöstösuunnitelmien
puuttumiseen.
Tarkastusvaliokunta katsoo, että hallinnollisten seuraamusmaksujen
nykyistä laaja-alaisempi käyttö voi osaltaan
edistää lakisääteisten velvollisuuksien
täyttämistä. Avainasemassa on tällöin
tosin se, mille tasolle seuraamusmaksu mitoitetaan. Samalla näiden
maksujen tuomitseminen on prosessuaalisesti kevyempää kuin
rikosprosessi tuomioistuimessa olisi. Tarkastusvaliokunnan mielestä asiassa
ei vielä tällä tietopohjalla ole esitettävissä konkreettisia
tilanteita, joissa uusia hallinnollisia seuraamusmaksuja voitaisiin
soveltaa.
Tarkastusvaliokunta edellyttää, että hallinnollisten
seuraamusmaksujen käytön laajentamista nykyisestä ryhdytään
välittömästi selvittämään
erityisesti aloilla, joilla harmaa talous on laajaa.
Käteisrahan ilmoitusvelvollisuuden laajentaminen myös
Euroopan unionin sisärajaliikennettä koskevaksi
on otettava harkintaan
Talousrikollisuuden ja harmaan talouden vähentämistä koskevan
toimintaohjelman (2010—2011) mukaan sisäasiainministeriö,
valtiovarainministeriö ja Tullihallitus selvittävät
mahdollisuuksia käteisrahan ilmoitusvelvollisuuden laajentamiseksi
koskemaan myös Euroopan unionin sisärajaliikennettä ja
ilmoitusvelvollisuuden uudistamisen tarvitsemia säädösmuutoksia.
Asiantuntijakuulemisissa tuotiin yhtäältä esille,
että esimerkiksi Espanjassa, Ranskassa, Saksassa ja Tanskassa
on säädetty kansallisesti käteisrahan
ilmoitusvelvollisuudesta Euroopan unionin sisärajaliikenteessä.
Samoin viitattiin Suomen Tullin havaintoihin siitä, että Baltian maihin
suuntautuvassa sisärajaliikenteessä kuljetetaan
suuria summia käteistä rahaa.
Toisaalta asiantuntijakuulemisissa korostettiin sitä,
että Euroopan komission johdolla arvioidaan eurooppaoikeudellisen
sääntelyn vaikutuksia asiassa. Komissio olisi
tiettävästi suhtautumassa kriittisesti kansallista
käteisrahan ilmoitusmenettelyä kohtaan.
Tarkastusvaliokunta katsoo, että käteisrahan ilmoitusvelvollisuuden
laajentaminen myös Euroopan unionin sisärajaliikennettä koskevaksi olisi
yksi keino nostaa talousrikosten kiinnijäämisriskiä,
ja näin ollen keino hillitä talousrikollisuutta.
Toisaalta tarkastusvaliokunnalla ei ole oikeudellisista epävarmuustekijöistä johtuen
mahdollisuutta
suositella ilmoitusvelvollisuuden käyttöönottoa
pikaisesti Suomessa. Sen sijaan on tärkeää,
että asia selvitetään kattavasti.
Tarkastusvaliokunta edellyttää, että käteisrahan
ilmoitusvelvollisuuden laajentaminen myös Euroopan sisärajaliikennettä koskevaksi
selvitetään pikaisesti.
Talousrikosprosessien ylipitkää kestoa on
lyhennettävä
Tarkastusvaliokunnan teettämässä tutkimuksessa
"Suomen kansainvälistyvä harmaa talous" kiinnitettiin
kriittisesti huomiota talousrikosprosessien pitkään
kestoon. Toimenpide-ehdotuksissa tuotiin esille ensinnäkin
se, että esitutkinnan ja syyttäjäportaan
resurssien riittävyydestä on huolehdittava, jotta
kohtuullinen käsittelyaika turvataan. Toiseksi suositeltiin
talousrikosasioiden hovioikeuskäsittelyn nopeuttamista.
Tutkimusta varten tehdyssä kyselyssä tiedusteltiin
harmaan talouden torjuntaan keskeisesti osallistuvilta viranomaisilta
muun muassa sitä, mitkä tekijät ovat
vastaajien mielestä vaikuttaneet torjuntamahdollisuuksien
heikentymiseen viimeisen viiden vuoden aikana. Tältä osin
oikeusprosessien pitkä kesto nousi toiseksi vakavimmaksi
tekijäksi heti harmaan talouden kansainvälistymisen
jälkeen. Tarkastusvaliokunta katsoo, että kyselyn
tulokset yhtä lailla kuin muu saatavissa oleva informaatio
osoittavat talousrikosprosessien keston olevan merkittävä haaste harmaan
talouden torjuntaa kehitettäessä. Tarvetta prosessien
keston lyhentämiselle kasvattaa muun muassa se, että Suomi
on viime aikoina saanut viivästymisestä useita
langettavia tuomioita Euroopan ihmisoikeustuomioistuimelta. Myös
perustuslain 21 §:n 1 momentissa korostetaan sitä,
että "jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi
asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan
toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa" (ks.
myös HE 309/1993 vp). Ongelmallisena
on pidettävä lisäksi sitä, että talousrikosprosessien kesto
vaihtelee eri puolilla maata hovioikeuspiireittäin varsin
paljon (Oikeudenkäyntien kesto talousrikoksissa, Raportti
korkeimmassa oikeudessa vuonna 2007 käsiteltyjen talousrikosten oikeudenkäyntien
kestosta).
Tarkastusvaliokunta pitää oikean suuntaisena esitystä muutoksenhakua
käräjäoikeudesta koskevaksi lainsäädännöksi,
jotta talousrikosprosessien kestoa saadaan lyhennettyä (HE 105/2009
vp; LaVM 10/2010 vp — HE 18/2010
vp). Jatkokäsittelylupajärjestelmän mukaan
asian täysimittainen käsittely hovioikeudessa
edellyttää lupaa laissa määritellyissä asioissa,
mukaan lukien vähäisissä rikosasioissa.
Valiokunnan mukaan 1.1.2011 voimaan tullut uudistus edistää tehokasta
oikeudenhoitoa vaarantamatta kuitenkaan kansalaisten oikeusturvaa.
Samalla näin mahdollistuu se, että voimavaroja
voidaan suunnata merkittävämpiin rikosjuttuihin,
mukaan lukien talousrikosasioihin. Toisaalta tarkastusvaliokunta
korostaa, että jatkokäsittelylupajärjestelmän
vaikutuksia erityisesti talousrikosasioissa seurataan ja että käräjäoikeuksille
turvataan riittävät resurssit ja edellytykset
osaamisen kehittämiseen, koska oikeudenkäyntien
painopiste siirtyy aikaisempaa enemmän näihin
tuomioistuimiin.
Vuoden 2011 alussa on tullut voimaan myös ennakkopäätösvalitusjärjestelmä,
joka mahdollistaa sen, että käräjäoikeuden
ratkaisuun voidaan hakea muutosta — tietyissä erityisesti
säädetyissä tapauksissa — suoraan
korkeimmalta oikeudelta. Tarkastusvaliokunta viittaa tältä osin samoihin
johtopäätöksiin kuin edellä jatkokäsittelyluvan
osalta.
Tarkastusvaliokunta yhtyy lakivaliokunnan lausuntoon (LaVL
28/2009 vp — VNS 7/2009 vp)
valtioneuvoston selonteosta Suomen ihmisoikeuspolitiikasta, jossa
todetaan muun muassa seuraavaa: "Käytännössä tehokkain
ennalta estävä keino asioiden käsittelyn
viivästymistä vastaan on valiokunnan mielestä se,
että tuomioistuimille, syyttäjille ja esitutkintaviranomaisille turvataan
asioiden käsittelemiseen riittävät voimavarat
ja ne kohdennetaan oikein" (ks. myös LaVM 3/2009
vp — HE 233/2008 vp).
Ilman riittäviä voimavaroja harmaan talouden torjuntaan
on siis erittäin vaikea tavoitella talousrikosprosessien
keston lyhentämistä.
Lisäksi tarkastusvaliokunta kiinnittää huomiota
esitutkintalain 2 §:n säännökseen
esitutkinnan toimittamisvelvollisuudesta: "Poliisin tai muun esitutkintaviranomaisen
on toimitettava esitutkinta, kun sille tehdyn ilmoituksen perusteella
tai muutoin on syytä epäillä, että rikos
on tehty. "Toisaalta esitutkinta voidaan jättää lain 4 §:n
1 momentin mukaan "toimittamatta sellaisen rikoksen johdosta, josta
ei ole odotettavissa ankarampaa rangaistusta kuin sakkoa ja jota
on kokonaisuudessaan pidettävä ilmeisen vähäisenä,
jos asianomistajalla ei ole asiassa vaatimuksia". Esitutkintalain
4 §:n 4 momentissa säädetään
muun muassa siitä, että esitutkinta on lopetettavissa,
"jos tutkinnan jatkamisesta aiheutuvat kustannukset olisivat selvässä epäsuhteessa
tutkittavana
olevan asian laatuun ja siitä mahdollisesti odotettavaan
seuraamukseen". Viimeksi mainitulta osin esitutkinnan lopettaminen edellyttää lisäksi
sitä, ettei tärkeä yleinen tai yksityinen
etu vaadi esitutkinnan jatkamista. Esimerkiksi lakivaliokunta on
mietinnössään (LaVM 1/2006
vp — HE 271/2004 vp)
korostanut sitä, että lain 4 §:n 4 momentin
säännöstä olisi sovellettava
harkiten. Toisaalta hallituksen esityksessä HE
271/2004 vp on mainittu säännösehdotukseen
liittyen muun muassa, että talousrikollisuuden
tutkinta toimisi tehokkaammin, jos jo esitutkinnan alkuvaiheessa
sitä voitaisiin kohdentaa tarkemmin (ks. myös HE 222/2010
vp).
Tarkastusvaliokunnan mielestä prosessiekonomisesti
ei voida pitää tarkoituksenmukaisena, jos voimavaroja
suunnataan liialti vähäisten rikosten tutkintaan,
koska voimavarat ovat samalla pois merkittävimpien talousrikosasioiden
tutkinnasta. Samalla on otettava huomioon, että vallitsevana
trendinä on ollut veropetosten törkeiden tekomuotojen
suhteellisen osuuden lisääntyminen.
Tarkastusvaliokunta edellyttää, että hallitus ryhtyy
toimenpiteisiin ylipitkien talousrikosprosessien lyhentämiseksi.
Tätä silmällä pitäen
talousrikollisuuden torjuntaketjuun on kaikilta osin kohdennettava
riittävät ja osaavat resurssit. Samoin uutta teknologiaa
tulee hyödyntää oikeusprosessien keston
lyhentämiseksi. Tarkastusvaliokunnan mielestä on
myös selvitettävä, voidaanko nykymuotoista
esitutkinnan toimittamisvelvollisuutta säätää joustavammaksi,
jotta voimavarat voidaan kohdentaa prosessiekonomisesti tarkoituksenmukaisella
tavalla. Lisäksi talousrikosprosessien keston kehitystä on
ryhdyttävä välittömästi
seuraamaan.
Lainsäädäntösuunnitelman
kehittämisessä on painotettava myös harmaan
talouden torjuntaa
Hallituksen strategia-asiakirjaan liitettiin vuonna 2007 ensimmäistä kertaa
lainsäädäntösuunnitelma. Suunnitelmaan
sisältyvissä toimenpiteissä mainitaan
yhtenä viidestä se, että tehostetaan vaikuttamista
Euroopan unionin lainsäädäntötyöhön.
Tätä painotusta voi pitää vastedeskin
perusteltuna. Toisaalta tarkastusvaliokunta katsoo, että tässä yhteydessä olisi
lainsäädäntösuunnitelmaa uudistettaessa
aiheellista painottaa harmaan talouden torjunnan merkitystä. Useat
harmaan talouden keskeisistä ongelmista palautuvat nimenomaan
kansainväliseen sijoitustoimintaan ja tavarakauppaan, joilta
osin pelkästään kansalliset toimenpiteet
ovat riittämättömiä.
Tarkastusvaliokunta katsoo myös, että säädöspoliittisissa
toimenpiteissä on painotettava harmaan talouden torjuntaa
muutoinkin esimerkiksi, kun vaihtoehtoja arvioidaan tai kun lainsäädännön
vaikutuksia analysoidaan. Kysymys ei ole tältä osin
yksinomaan säädöksistä, joilla nimenomaan
tähdätään harmaan talouden torjuntaan,
vaan kokonaisvaltaisemmasta lähestymistavasta, jossa lainsäädäntöuudistusten
yhteydessä yleisemminkin kriittisen arvioinnin kohteeksi
nostetaan vaikutus harmaaseen talouteen ja sen torjuntaan. Viimeksi
mainitulta osin voidaan viitata esimerkiksi valmisteilla olevaan
arvopaperimarkkinalainsäädännön
kokonaisuudistukseen. Myös liikennelupalainsäädäntöä uudistettaessa
on otettava huomioon tarve harmaan talouden ja talousrikollisuuden
torjuntaan kuljetusalalla.
Tarkastusvaliokunta korostaa asiantuntijalausuntoihin viitaten
myös, että lainsäädännön
laadukkuus on keskeisessä asemassa harmaan talouden torjunnassa.
Lakien on oltava tarpeeksi yksinkertaisia ja ymmärrettäviä,
jotta lakeja pystytään noudattamaan. Tässä valossa
on tärkeää, että lainvalmistelulle
turvataan sen tarvitsemat aika ja muut voimavarat. Lainsäädäntö on
myös laadittava siten, että sen noudattamisen
valvonta onnistuu mahdollisimman helposti. Tämä seikka
korostuu sitä enemmän, mitä enemmän toimijoita
käytännössä on valvonnan kohteena.
Asiantuntijakuulemisissa nousi esille myös se, että merkittävissä lainsäädäntöuudistuksissa,
kuten arvopaperimarkkinalain uudistamisessa, olisi otettava laaja-alaisesti
huomioon kaikki asiaan vaikuttavat seikat.
Lisäksi tarkastusvaliokunta katsoo, että tulevan
hallituskauden merkittävien säädöshankkeiden
joukkoon on nostettava hanke tai hankkeita, joilla on olennainen
merkitys harmaan talouden torjunnan kannalta.
Tarkastusvaliokunta edellyttää, että lainsäädäntösuunnitelmaa
laadittaessa harmaan talouden torjunta nostetaan esille sekä strategiatasolla
että merkittäviä säädöshankkeita
valittaessa. Näitä vaatimuksia voidaan pitää perusteltuina
muun muassa harmaan talouden yhteiskunnallisen ja kansantaloudellisen
merkityksen vuoksi ja toisaalta siksi, että harmaan talouden torjunnassa
lainsäädännölliset toimenpiteet ovat
avainasemassa.
Lisäksi tarkastusvaliokunta korostaa, että lainsäädäntöä kehitettäessä on
vältettävä uudistuksia, joiden vaikuttavuus
jää olemattomaksi. Lainsäädäntö ei
siis saa jäädä luonteeltaan puhtaan symboliseksi.
Tällainen lainsäädäntö on omiaan
rapauttamaan harmaan talouden torjunnan uskottavuutta; se on kritisoitavissa
lainsäädännön laadukkuuden näkökulmasta;
lisäksi se vie resursseja pois sellaisen lainsäädännön
valmistelusta, jolla aidosti ja merkittävästi
pystyttäisiin vaikuttamaan harmaan talouden torjuntaan.
Useissa asiantuntijalausunnoissa korostettiin tarvetta lisätä toiminnanharjoittajien
tietämystä lainsäädännön
asettamista velvollisuuksista. Esimerkiksi tietämyksen
tilaajavastuulain sisällöstä, mukaan
lukien lain soveltamisalasta, on arvioitu olleen heikohkoa. Tarkastusvaliokunnan
mielestä valistuksen lisääminen onkin
erityisen perusteltua pienimpiä yrityksiä silmällä pitäen,
koska lainsäädäntö voi olla
monimutkaista ja nopeasti uudistuvaa. Samalla valiokunta korostaa
valistuksen muita keinoja täydentävää roolia
harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunnassa.
Veronkiertämisen luonteisen verosuunittelun mahdollisuudet
on padottava lainsäädäntöä valmisteltaessa
Siitä huolimatta, että sinänsä lain
mukainen verosuunnittelu ei kuulu harmaan talouden piiriin, voidaan
pitää perusteltuna, että lainsäädäntö ei mahdollista
pelkästään veronkiertämistarkoituksessa
tapahtuvia keinotekoisia järjestelyjä.
Veronkiertämisen luonteinen verosuunnittelu on kritisoitavissa
muun muassa verovelvollisten yhdenvertaisen kohtelun kannalta, ja
samalla se on omiaan heikentämään yleistä veromoraalia. Osan
verovelvollisista onnistuessa minimoimaan verorasitustaan keinotekoisin
järjestelyin syntyy paineita korottaa muiden verovelvollisten
verorasitusta tähdättäessä tavoiteltuun
kokonaisverokertymään. Lisäksi tällaisiin
toimenpiteisiin suunnatut voimavarat ovat kansantaloudellisessa
mielessä voimavarojen tuhlausta, koska ne eivät
edistä hyvinvoinnin kasvua yhteiskunnassa.
Veronkiertämisen luonteisen verosuunnittelun ehkäisemiseksi
verojärjestelmän on oltava lähtökohdiltaan
neutraalisuusperiaatteen mukainen. Näin ollen poikkeussäännöksiä tulee
välttää, jotta verojärjestelmään
ei synny vuotokohtia. Poikkeussäännökset
ovat omiaan hankaloittamaan verovalvontaa, ja samalla ne luovat
hankalia rajanveto-ongelmia.
Tarkastusvaliokunta edellyttää, että lainsäädäntöä valmisteltaessa
on huolehdittava siitä, ettei lainsäädäntö mahdollista
veronkiertämisen luonteista verosuunnittelua. Kysymys ei
ole pelkästään verolainsäädännöstä,
vaan myös esimerkiksi arvopaperimarkkina- ja yhtiölainsäädännöstä.
Jälkiseurantaan on panostettava riittävästi osaamista
ja voimavaroja
Edellä on hahmotettu joukko toimenpiteitä,
joiden avulla harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunnassa
voidaan valiokunnan mielestä edetä. Toisaalta
myös muunlaiset torjuntatoimet voivat tulla kysymykseen.
Kummassakin tapauksessa on tarkastusvaliokunnan käsityksen mukaan
tarpeen, että merkittävimpien toimenpiteiden vaikuttavuutta
jälkikäteen seurataan. Esimerkiksi talousrikosten
rangaistusasteikkojen koventamisen ennaltaehkäisevästä vaikutuksesta
ilmeni asiantuntijalausunnoissa erimielisyyttä. Tarkastusvaliokunta
katsoo, että muun muassa tällaisissa tapauksissa
on syytä organisoida jälkiseuranta sen havaitsemiseksi,
mikä lainsäädäntöuudistuksen
vaikuttavuus käytännössä on.
Jälkiseuranta auttaa mitoittamaan harmaan talouden
torjuntakeinot oikeasuhtaisiksi eli esimerkiksi kasvattamaan viranomaisresursointia
aloilla,
joilla ilmenee resursointikapeikkoja. Samalla jälkiseuranta
mahdollistaa harmaan talouden torjuntakeinojen yleisemmänkin
kehittämisen ja osaltaan vastaamisen soveltamiskäytännössä vastaan
tuleviin haasteisiin. Jälkiseurannan tarvetta korostaa
myös se, että harmaa talous muuttaa jatkuvasti
muotoaan. Näin ollen jälkikäteistä vaikutusten
seurantaa tarvitaan erityisesti, jotta pystytään
tarpeellisiin toimenpiteisiin lainsäädännön
ja muiden toimenpiteiden edelleen kehittämiseksi. Viimeksi
mainittuun liittyen on tärkeää ottaa
huomioon ne kokemukset, joita ulkomailla erilaisista torjuntakeinoista on
saatu. Ne luovat paitsi mallin torjuntakeinojen kehittämiselle
Suomessa myös perustan arvioida sanotunlaisten
keinojen tarkoituksenmukaisuutta maamme olosuhteissa.
Kokonaisuutena ottaen jälkiseurannassa on kiinnitettävä huomiota
paitsi verotulojen ja sosiaalivakuutusmaksutulojen menetysten
pienenemiseen myös lainsäädännössä edelleen
havaittuihin aukko- ja muihin ongelmakohtiin. Merkille on pantava
myös ulkomaisten ja kotimaisten työntekijöiden
tasavertainen sekä lain ja työehtosopimusten mukainen
kohtelu. Lisäksi huomiota on kiinnitettävä yritysten
tasapuoliseen kohteluun eli kilpailuneutraliteettiin.
Jälkiseurannassa on kiinnitettävä huomiota myös
harmaan talouden torjuntaa koskevaan oikeuskäytäntöön.
Kysymys voi olla esimerkiksi sen seuraamisesta, kuinka ankaria sanktioita
talousrikoksista tai muista lain rikkomuksista tuomitaan, missä määrin
tietyistä rikoksista nostetaan syytteitä, kuinka
pitkiksi oikeusprosessit venyvät ja onnistutaanko niiden
lyhentämisessä sekä miten erilaiset oikeudelliset
seuraamukset sovitetaan yhteen. Lisäksi ongelmia saattaa
aiheutua siitä, että tietty lainsäädäntö osoittautuu hyvin
tulkinnanvaraiseksi. Tässä voidaan viitata esimerkiksi
tilaajavastuulain 5 §:n 4 momentin 2 kohtaan, jonka mukaan
tilaaja voi olla pyytämättä laissa määriteltyjä selvityksiä ja
todistuksia, jos "sopimuspuolen toiminta on vakiintunutta". Valiokunta
katsoo, että tällaisissa tapauksissa on joko säädettävä asiasta
yksiselitteisemmin tai harkittava lainkohdan kumoamista.
Jälkiseurannassa on tähdättävä erityisesti
siihen, että lainsäädäntö-
ja muiden toimenpiteiden vaikuttavuudesta saadaan tilastollisin
menetelmin koostettua ja analysoitua empiiristä näyttöä.
Jälkiseurannan yhteydessä on avoimesti tuotava
esille myös se, minkälaisia epävarmuustekijöitä ja
virhemahdollisuuksia vaikutusarviointiin liittyy. Lisäksi
arvioinneissa ei pidä tyytyä ainoastaan koeteltuihin
menetelmiin, vaan uusia laskentamenetelmiä on koko ajan
tarpeen mukaan kehitettävä ja otettava käyttöön.
Jälkiseurannan tarve ilmenee myös muutoin kuin
varsinaisesti harmaan talouden torjuntaa varten säädetyn
lainsäädännön kohdalla. Tarkastusvaliokunta
pitää huolestuttavana sitä, että yrityksillä,
joiden vuotuinen liikevaihto jää alle 100 000
euron, todennäköisyys joutua verotarkastuksen
kohteeksi on 1/200. Toisaalta tarkastuksissa löydetyn
harmaan talouden suhteellinen osuus on ollut kaikkein suurin näissä yrityksissä.
Tilintarkastuslain 4 §:ssä säädetään
tilintarkastusvelvollisuudesta ja samalla niistä edellytyksistä,
joiden vallitessa tilintarkastaja voidaan jättää valitsematta
(HE 194/2006 vp). Tarkastusvaliokunta
katsoo, että tällaisissa lainsäädäntöuudistuksissa,
jotka voivat luoda maaperää harmaalle taloudelle,
on kehitettävä seurantamekanismi, jolla epätoivottavien
ilmiöiden yleistyminen estetään. Samalla
on luotava edellytykset sille, että verotarkastukset voidaan
kohdistaa tavanomaista useammin tällaisiin kohteisiin.
Lisäksi on varauduttava tarvittaviin lainsäädäntöuudistuksiin,
mikäli harmaan talouden laajenemista ei muutoin saada kestävällä tavalla pysäytettyä.
Nämä periaatteet koskevat luonnollisesti myös
vastaisuudessa tehtäviä uudistuksia, kuten mahdollisia
helpotuksia yritysten tilinpäätöskäytäntöihin
ja kaupparekisterilain uudistamista.
Eräissä asiantuntijalausunnoissa puollettiin sitä,
että kotitalousvähennyksen alaa laajennettaisiin
esimerkiksi muuttokuljetuspalveluihin harmaan talouden torjumiseksi.
Tällä tavoin tähdättäisiin
siis siihen, että pimeästi tehdyt palvelut saataisiin
verotuksen piiriin. Kotimaisissa lainvalmistelutöissä on
kotitalousvähennyksen osalta tyydytty lähinnä viittaamaan
siihen, että vähennys on omiaan supistamaan kotitalouksissa
tehtävää harmaata työtä (esimerkiksi HE 146/2004
vp) Sen sijaan kotitalousvähennyksen vaikutuksesta
harmaan talouden laajuuteen ei ole empiiristä näyttöä.
Tarkastusvaliokunta katsoo, että ennen kuin kotitalousvähennyksen
alan laajentamista ryhdytään konkreettisesti arvioimaan,
on selvitettävä, minkälainen tosiasiallinen
vaikutus vähennyksellä on harmaan talouden laajuuteen.
Samalla on arvioitava, maksaisiko kotitalousvähennyksen
alan laajentaminen itsensä takaisin vai johtaisiko se nettomääräisesti
verotulojen menetyksiin.
Jälkiseurannassa on lisäksi pantava merkille harmaan
talouden torjunnasta aiheutuvan hallinnollisen taakan suuruus elinkeinoelämälle.
Tässä yhteydessä huomionarvoista on muun
muassa se, että Suomessa on tavoitteena alentaa hallinnollista
taakkaa 25 prosenttia vuoteen 2012 mennessä vuoden 2006
tasoon verrattuna. Tätä silmällä pitäen
on seurattava muun muassa sitä, ettei harmaan talouden
torjunnassa päädytä ylisääntelyyn,
toisin sanoen tilanteisiin, joissa vähäisemmälläkin
määrällä keinoja onnistuttaisiin saavuttamaan
asetetut tavoitteet. Toisaalta toimenpiteet on mahdollisuuksien
mukaan pyrittävä kohdistamaan sellaisiin toimijoihin
markkinoilla, jotka toimivat epärehellisesti, jotta rehellisiä toiminnanharjoittajia
ei rasiteta hallinnollisella taakalla.
Tarkastusvaliokunta edellyttää hallituksen kohdentavan
riittävästi voimavaroja merkittävimpien
harmaan talouden torjuntakeinojen vaikuttavuuden jälkiseurantaan.
Jälkiseuranta on organisoitava myös sellaiselle
lainsäädännölle, joka on omiaan
luomaan maaperää harmaalle taloudelle. Samalla
jälkiseurannassa saavutettujen tulosten perusteella on
ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin harmaan
talouden ja talousrikollisuuden torjuntakeinojen sekä muutoinkin
lainsäädännön kehittämiseksi.
Tarkastusvaliokunta toistaa myös lausunnossaan (TrVL
6/2010 vp — HE 126/2010
vp) esittämänsä kannanoton,
jonka mukaan valtion talousarviossa ja tilinpäätöskertomuksessa
on vuosittain esitettävä, minkälaisiin
toimenpiteisiin harmaan talouden torjumiseksi on ryhdytty ja minkälaisia
vaikutuksia harmaan talouden torjuntatoimenpiteillä on
tosiasiassa ollut. Samoin valtion talousarviossa tulee arvioida
toimenpiteiden vaikutukset verotuloihin ainakin suuntaa antavasti.