TYÖ- JA TASA-ARVOASIAINVALIOKUNNAN LAUSUNTO 24/2002 vp

TyVL 24/2002 vp - HE 269/2002 vp

Tarkistettu versio 2.0

Hallituksen esitys laiksi yhdenvertaisuuden turvaamisesta sekä eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta

Perustuslakivaliokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Eduskunta on 7 päivänä tammikuuta 2003 lähettäessään hallituksen esityksen laiksi yhdenvertaisuuden turvaamisesta sekä eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (HE 269/2002 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi perustuslakivaliokuntaan samalla määrännyt, että työ- ja tasa-arvoasiainvaliokunnan on annettava asiasta lausunto perustuslakivaliokunnalle.

Asiantuntijat

Valiokunnassa ovat olleet kuultavina

lainsäädäntöneuvos Tarja Kröger, neuvotteleva virkamies Risto Laakkonen, ylitarkastaja Pentti Lehmijoki ja ylitarkastaja Olli Sorainen, työministeriö

yksikön päällikkö Johanna Suurpää ja lainsäädäntösihteeri Camilla Busck-Nielsen, ulkoasiainministeriö

lainsäädäntöneuvos Eero J. Aarnio, oikeusministeriö

vanhempi hallitussihteeri Sirpa Kaittola, sosiaali- ja terveysministeriö

tasa-arvovaltuutettu Päivi Romanov

vähemmistövaltuutettu Mikko Puumalainen

lakimies Arto Hjelmman, Vaasan työsuojelupiiri

johtaja Jaana Törrönen, Ulkomaalaisvirasto

lakimies Jaana Meklin, Akava ry

asiamies Nina Pärssinen, Palvelutyönantajat ry

lakimies Olavi Sulkunen, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry

suunnittelupäällikkö Pertti Rauhio, Suomen Yrittäjät

varatuomari Markus Äimälä, Teollisuuden ja Työnantajain Keskusliitto

sopimusvastaava, lakimies Heli Ahokas, Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry

lakimies Thomas Bergman, Pakolaisneuvonta ry

pääsihteeri Pirkko Mahlamäki, Vammaisfoorumi

HALLITUKSEN ESITYS

Lailla yhdenvertaisuuden turvaamisesta ja siihen liittyvillä eräiden muiden lakien muutoksilla pannaan toimeen rodusta tai etnisestä alkuperästä riippumattoman yhdenvertaisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta sekä yhdenvertaista kohtelua työssä ja ammatissa koskevista yleisistä puitteista annetut Euroopan unionin direktiivit.

Ehdotetussa laissa säädettäisiin ikään, alkuperään, kieleen, uskontoon, vakaumukseen, mielipiteeseen, terveydentilaan, vammaisuuteen, sukupuoliseen suuntautumiseen tai muuhun henkilöön liittyvään syyhyn perustuvasta syrjinnän kiellosta. Syrjinnäksi määriteltäisiin välitön ja välillinen syrjintä sekä kiellettyyn syrjintäperusteeseen liittyvä häirintä ja ohje tai käsky syrjiä. Vastatoimena kiellettäisiin epäsuotuisan kohtelun tai kielteisten seurausten kohdistaminen henkilöön, joka ryhtyy tai osallistuu toimiin yhdenvertaisuuden turvaamiseksi.

Lakia sovellettaisiin kaikkiin henkilöihin sekä julkisessa että yksityisessä toiminnassa, kun kysymyksessä ovat itsenäisen ammatin ja elinkeinon harjoittamisen edellytykset sekä elinkeinotoiminnan tukeminen, työhönottoperusteet, työolot ja työehdot sekä uralla eteneminen, ammatillisen koulutuksen saanti sekä toiminta työntekijä- tai työnantajajärjestössä. Henkilön asettaminen etnisen alkuperän perusteella eri asemaan olisi lisäksi kiellettyä, kun kysymyksessä ovat sosiaali- ja terveyspalvelut, sosiaaliturvaetuudet, alennukset ja etuudet, koulutus, asevelvollisuuden, naisten vapaaehtoisen asepalveluksen tai siviilipalveluksen suorittaminen tai asumisen sekä yleisölle tarjottavan tai yleisön saatavilla olevan irtaimen ja kiinteän omaisuuden ja palvelujen tarjonta ja saatavuus muissa kuin yksityisten henkilöiden välisissä suhteissa.

Laissa säädettäisiin syrjintäasioiden käsittelyssä sovellettavasta todistustaakan jaosta. Työn, irtaimen tai kiinteän omaisuuden tai palvelujen, koulutuksen tai etuisuuksien tarjoaja voitaisiin tuomita maksamaan loukatulle hyvitystä aiheuttamastaan kärsimyksestä.

Työ- ja virkasuhteissa lain valvonta kuuluisi työsuojeluviranomaisille. Etniseen alkuperään perustuvan syrjinnän kiellon valvonta työ- ja virkasuhteiden ulkopuolella olisi vähemmistövaltuutetun ja syrjintälautakunnan tehtävänä. Viranomaisille säädettäisiin velvollisuus edistää yhdenvertaisuutta kaikessa toiminnassaan sekä laatia yhdenvertaisuussuunnitelma etnisen yhdenvertaisuuden edistämiseksi.

Lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan viimeistään 19 päivänä heinäkuuta 2003.

VALIOKUNNAN KANNANOTOT

Perustelut

Esityksen mukaan säädettäisiin yleislaki yhdenvertaisuuden turvaamisesta. Laki koskisi kaikkia perustuslain 6 §:n mukaisia syrjintäperusteita, lukuunottamatta sukupuolta, johon perustuvasta syrjinnästä säädetään tasa-arvolaissa. Lailla pantaisiin toimeen kaksi EU-direktiiviä, syrjintä- eli ns. rasismidirektiivi ja työsyrjintädirektiivi.

Euroopan yhteisöissä on vastikään hyväksytty direktiivi työelämän tasa-arvodirektiivin muuttamisesta. Sen sisältöön ovat osaltaan vaikuttaneet myös ns. rasismidirektiivi ja työsyrjintädirektiivi. Tasa-arvolain kehittämistoimikunta ehdotti syksyllä luovuttamassaan mietinnössä naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annettuun lakiin direktiivin edellyttämiä muutoksia.

Nyt käsiteltävänä oleva lakiehdotus on osa Suomen syrjintälainsäädäntöä, ja siinä on monia liittymäkohtia tasa-arvolakiin. Tästä syystä olisi ollut lakien vertailtavuuden kannalta parempi, jos tämä esitys ja tasa-arvolain muutosehdotus olisivat edenneet samanaikaisesti, jolloin olisi ollut helpompaa huolehtia sääntelyn samantasoisuudesta. Valiokunta pitää tärkeänä, että tasa-arvolain muutosehdotuksen valmistelussa otetaan huomioon yhdenvertaisuuden turvaamista koskevan lain säännökset ja huolehditaan mahdollisuuksien mukaan sääntelyn yhdenmukaisuudesta.

Valiokunta pitää ehdotettua yhdenvertaisuuslakia kokonaisuudessaan myönteisenä edistysaskeleena yhdenvertaisuuden edistämisessä. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja korjausehdotuksin.

Lakiehdotuksen rakenne

Lakiehdotuksella pantaisiin toimeen ns. rasismidirektiivi ja työsyrjintädirektiivi. Direktiivien toimeenpanon valmistelu on tapahtunut kahdessa erillisessä työryhmässä ja mahdollisuutta valmistella yhtenäinen lakiehdotus niiden toteuttamiseksi on ryhdytty selvittämään vasta lokakuussa 2002.

Lakiehdotuksen valmistelutapa näkyy lain monipolvisessa rakenteessa. Syrjintä olisi lakiehdotuksen 1 ja 5 §:n mukaan kiellettyä kaikilla syrjintäperusteilla eli iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden, sukupuolisen suuntautuneisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Kuitenkin lakiehdotuksen 2 §:n mukaan lain soveltamisala olisi kattavampi etniseen alkuperään perustuvan syrjinnän kuin muiden syrjintäperusteiden nojalla.

Monet lakiehdotuksen konkreettisista toimenpide-ehdotuksista on rajattu koskemaan vain etniseen alkuperään perustuvaa syrjintää. Esimerkiksi 4 §:n 2 momentin mukainen yhdenvertaisuussuunnitelma tulisi laatia vain etnisen yhdenvertaisuuden edistämiseksi. Samoin syrjintävaltuutetun ja syrjintälautakunnan toimivalta koskisi vain etniseen alkuperään perustuvaa syrjintää. Muilla perusteilla syrjityillä ei olisi käytettävissään mitään valvovaa, ohjaavaa, neuvovaa tai sovittelevaa viranomaista työsuhdetta tai julkisoikeudellista palvelussuhdetta valvovien työsuojeluviranomaisten ohella.

Lakiehdotuksen 8 §:n hyvityssäännös on puolestaan rajattu koskemaan etniseen alkuperään, uskontoon, vakaumukseen, vammaisuuteen, ikään tai sukupuoliseen suuntautuneisuuteen perustuvaa syrjintää. Näin ollen hyvitystä ei voisi vaatia 1 §:n mukaisten muiden syrjintäperusteiden kuten kielen, mielipiteen, terveydentilan tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.

Direktiivien vaatimustason tarkka seuraaminen ja eri syrjintäperusteiden mukaan määräytyvät erilaiset soveltamisalat johtavat valiokunnan käsityksen mukaan paitsi lakiehdotuksen vaikeaselkoisuuteen myös kysymykseen siitä, onko eri perustein tapahtuva syrjintä tuomittavuudeltaan erilaista. Valiokunnan käsityksen mukaan periaatteena tulisi pitää kaikkien syrjintäperusteiden samanarvoisuutta. Lain valmistelussa olisikin tullut ensin määritellä kansallinen tavoitetaso ja pyrkiä siihen, samalla kun olisi varmistettu, että direktiivien asettama vaatimustaso täyttyy. Valiokunta korostaa, että nyt käsiteltävänä oleva lakiehdotus tulee nähdä ainoastaan ensimmäisenä askeleena pyrittäessä aikaansaamaan kattava, kansallisista näkökohdista ja tarpeista lähtevä yhdenvertaisuuslainsäädäntö.

Työsyrjinnän poistaminen

Yksilöille työsyrjintä merkitsee pysyvää stressin lähdettä ja aiheuttaa monenlaisia ahdistus-, masennus- ja psykosomaattisia oireita, jotka näkyvät työyhteisössä alentuvana tuottavuutena sekä lisääntyvinä sairauspoissaoloina ja työkyvyttömyyseläkkeinä. Suurten ikäluokkien eläköityessä tämän vuosikymmenen lopulla Suomea uhkaa työvoimapula ja työvoiman riittävyyden turvaaminen edellyttää kaikkien työvoimaresurssien saamista käyttöön. Työsyrjinnän poistaminen on tärkeää paitsi yksilöiden hyvinvoinnin edistämiseksi myös koko yhteiskunnan kehityksen ja työvoiman riittävyyden turvaamiseksi.

Ikääntyneet, vajaakuntoiset tai vammaiset henkilöt sekä etnisiin tai kansallisiin vähemmistöihin kuuluvat henkilöt ovat muita useammin työsyrjinnän kohteina ja heidän työllisyysasteensa on huomattavasti muuta väestöä alhaisempi. Kuluvan vuosikymmenen suuria haasteita on löytää ne lainsäädännölliset ja muut keinot, joiden avulla heidän työmarkkina-asemaansa pystytään parantamaan niin, että heidän työpanoksensa saadaan täysimääräisesti yhteiskunnan käyttöön.

Työsyrjinnän poistamiseksi on tärkeää, että säädökset ja käytännön toimintatavat kartoitetaan ja niistä poistetaan kaikki syrjintää ylläpitävät rakenteet. Tällaisia syrjintää ylläpitäviä rakenteita ovat esimerkiksi vanhemmuudesta aiheutuvien kustannusten kohdistuminen pääasiassa äidin työnantajalle sekä eläkelainsäädäntöön sisältyvä viimeisen työnantajan vastuu työkyvyttömyyseläkkeestä tilanteessa, jossa työnantaja on työllistänyt vajaakuntoisen tai vammaisen henkilön yli vuodeksi.

Lain valvonnan edellyttämät resurssit

Lain valvonta jakautuisi kahden eri viranomaisen kesken. Työsuhteessa ja julkisoikeudellisessa palvelussuhteessa lain noudattamista valvoisivat työsuojeluviranomaiset. Valvonta koskisi kaikkien 1 §:ssä mainittujen kiellettyjen syrjintäperusteiden perusteella tapahtuvaa syrjintää.

Työ- ja palvelussuhteita lukuunottamatta etniseen alkuperään perustuvan syrjinnän kieltoa valvovat vähemmistövaltuutettu ja syrjintälautakunta. Vähemmistövaltuutetulle tulisi uusia tehtäviä ja valtuuksia. Syrjintälautakunta olisi kokonaan uusi oikeusturvaelin. Syrjintälautakunta lisäisi nopeasti ja maksutta toimivana asiantuntijaelimenä oikeusturvan tosiasiallista saatavuutta.

Esityksen perusteluissa on todettu, että vähemmistövaltuutetun tehtävämuutokset olisi tässä vaiheessa tarkoitus hoitaa toimintoja uudelleen järjestelemällä. Syrjintälautakunnan puheenjohtaja ja sihteeri toimisivat toiminnan alkuvaiheessa sivutoimisesti. Työsuojeluviranomaisten osalta esityksen ei katsota merkitsevän lisätehtäviä, koska jo tällä hetkellä työsuojeluviranomaiset valvovat työsopimuslain ja virkamiehiä koskevien lakien mukaisia syrjinnän kieltoja. Jos ulkomaalaisten määrä Suomessa lähivuosina voimakkaasti lisääntyy, yhdenvertaisuus- ja syrjintäkysymyksiä jouduttaneen kuitenkin selvittämään nykyistä useammin. Koska niiden selvittäminen vaatii runsaasti aikaa sekä erityistä asiantuntemusta, työsuojeluviranomaisten henkilöstöresurssit on turvattava. Työsuojeluviranomaiset ovat arvioineet, että valvontatehtävää varten on lähiaikoina perustettava yksi tarkastajan virka kuhunkin kolmeen suurimpaan työsuojelupiiriin (Helsinki, Turku ja Tampere).

Valiokunta pitää tärkeänä, että lakiehdotuksen valvonnan edellyttämät voimavarat turvataan heti lain voimaantulosta lähtien niin vähemmistövaltuutetun, syrjintälautakunnan kuin työsuojeluviranomaistenkin osalta. Vain osoittamalla toimintaan siihen tarvittavat resurssit voidaan taata lain kattava soveltaminen ja syrjinnän kohteeksi joutuneiden mahdollisuudet saada viivytyksettä apua ja oikeusturvaa.

Yksityiskohtaisia huomautuksia

Laki yhdenvertaisuuden turvaamisesta

Soveltamisala (2 §).

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että 1 momentin 3 kohdan säännöksen muotoilu ja sen suhde 2 momentin 3 kohdan mukaiseen koulutukseen on epäselvä. Perustelujen valossa on vaikea hahmottaa, miksi ammatillinen koulutus on kaikkien syrjintäperusteiden osalta lain soveltamisalan piirissä, mutta yleissivistävä koulutus vain etnisen syrjinnän osalta. Lisäksi valiokunnan huomiota on kiinnitetty siihen, että 2 momentin 5 kohdan säännöksen rajaus yksityisten henkilöiden välisistä suhteista siten tulkittuna kuin perusteluissa on esitetty saattaa olla tarpeettoman laaja ja johtaa siihen, että direktiivi ei tältä osin tule asianmukaisesti täytäntöönpannuksi.

Soveltamisalan rajoitukset (3 §).

Pykälän 2 kohdan mukaan lakia ei sovellettaisi kansalaisuuteen perustuvaan erilaiseen kohteluun. Lakiehdotuksen 1 §:n mukaisen alkuperän ja 3 §:n mukaisen kansalaisuuteen perustuvan erilaisen kohtelun välinen suhde jää valiokunnan käsityksen mukaan epäselväksi. Säännös voi johtaa käsitykseen, että eri asemaan asettaminen kansalaisuuden perusteella olisi sallittua. Koska säännöksen taustalla oleva syrjintädirektiivin 3 artiklan 2 kohta tarkoittaa eri asemaan asettamista ulkomaalaislainsäädännössä, säännöstä tulisi selventää liittämällä se tätä koskevan 3 kohdan yhteyteen.

Hyvitys (8 §).

Pykälän 1 momentin mukaan hyvitystä tulee maksaa loukatulle aiheutetusta kärsimyksestä. Tasa-arvolain vastaavassa kohdassa ei edellytetä aiheutettua kärsimystä, vaan hyvitys liittyy syrjinnän kiellon rikkomiseen. Valiokunta katsoo, että kärsimyksen aiheuttamisvaatimus tulisi tulkintavaikeuksia aiheuttavana poistaa.

Valvonta (10 §).

Pykälän 1 momentin mukaan työsuojeluviranomaiset valvovat lain noudattamista työsuhteessa ja julkisoikeudellisessa palvelussuhteessa. Säännöksen soveltamisalan ulkopuolelle jäisivät muun muassa erilaisissa työmarkkinatoimenpiteissä kuten työpaikalla työkokeilussa, työharjoittelussa tai työelämävalmennuksessa taikka kuntouttavassa työtoiminnassa olevat, joita ei työsopimuslain mukaan katsota työsuhteessa oleviksi. Sen sijaan työhönottotilanteita työsuojeluviranomaisten valvontavelvollisuus koskisi työsopimuslain säännösten perusteella. Jotta valvonta kattaisi kaikki työyhteisön jäsenet ja jotta myös syrjinnän kohteeksi joutuvien olisi helpompi hahmottaa valvonnan laajuus, valiokunta ehdottaa, että säännöstä täydennettäisiin näiltä osin.

Kanneaika (15 §).

Ehdotuksen mukaan kanneaika olisi kaksi vuotta syrjinnän kiellon rikkomisesta, paitsi työhönottotilanteissa yksi vuosi siitä, kun syrjäytetty työnhakija on saanut tiedon valintapäätöksestä. Valiokunta toteaa, että kaksi erilaista kanneaikaa ja vuoden kanneajan kytkeminen tiedonsaantiin voivat olla omiaan aiheuttamaan tulkintaongelmia ja sekaannusta.

Lausunto

Lausuntonaan työ- ja tasa-arvoasiainvaliokunta kunnioittavasti esittää,

että perustuslakivaliokunta ottaa huomioon, mitä edellä on esitetty.

Helsingissä 28 päivänä tammikuuta 2003

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

  • pj. Jouko Skinnari /sd
  • vpj. Raija Vahasalo /kok
  • Pertti Hemmilä /kok
  • Leea Hiltunen /kd
  • Anne Holmlund /kok
  • Anne Huotari /vas
  • Esa Lahtela /sd
  • Petri Neittaanmäki /kesk
  • Håkan Nordman /r
  • Lauri Oinonen /kesk
  • Tero Rönni /sd
  • Osmo Soininvaara /vihr
  • Jaana Ylä-Mononen /kesk

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos  Ritva  Bäckström