Yleisperustelut

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Työvoiman saatavuuden turvaaminen

Väestön ikääntymisen ja työelämään tulevien ikäluokkien pienentymisen seurauksena monille aloille arvellaan tulevan pulaa työvoimasta jo tämän vuosikymmenen lopulla. Jotta työvoiman riittävyys voitaisiin turvata, on ensisijaisesti pyrittävä huolehtimaan siitä, että kaikki käytettävissä olevat työvoimaresurssit saadaan täysimääräisesti työmarkkinoiden käyttöön. Tässä työssä työvoimaviranomaiset ja julkisen työvoimapalvelun keinot ovat keskeisessä asemassa.

Työvoiman riittävyyden turvaamisessa keskeinen merkitys on sillä, että töissä olevat ikääntyvät työntekijät jaksaisivat jatkaa nykyistä pitempään työelämässä ennen eläköitymistään. Tämä edellyttää paitsi eläkejärjestelmien muuttamista työssä jatkamista kannustavammiksi ennen kaikkea työnantajien ja työnjohdon asennemuutosta niin, että ikääntyvien osaamista ja kokemusta arvostetaan ja heidän osaamisensa kehittämiseen heille soveltuvalla tavalla panostetaan nykyistä enemmän. Myös työvoimatoimistojen tulee olla entistä enemmän mukana tässä työssä ja tarjota asiantuntevaa apua saneeraustilanteessa tai -uhan alla oleville yrityksille ja niiden työntekijöille, jotta ikääntyvien työntekijöiden osaamista voidaan parantaa ja heidän pysymisensä työmarkkinoilla voidaan turvata.

Työvoimaviranomaisten keskeisin tehtävä työvoiman saannin turvaamisessa on työttömien saaminen takaisin työmarkkinoiden piiriin. Suomessa oli lokakuussa 2002 edelleen työttömänä yli 350 000 henkilöä, joista työttöminä työnhakijoina oli 277 000. Tukitöissä ja muiden työvoimapoliittisten toimenpiteiden piirissä oli noin 80 000 työtöntä. Pitkäaikaistyöttömiä oli noin 104 000, joista työttöminä työnhakijoina oli reilut 75 000 ja erilaisissa toimenpiteissä noin 28 000. Nuoria alle 25-vuotiaita oli työttömänä noin 45 000, joista työttöminä työnhakijoina oli 33 000.

Pitkäaikaistyöttömien joukossa on monia, jotka työllistämistoimenpiteiden sijasta tarvitsevat joko pitkällisen kuntoutuspolun tai eläkeratkaisun. Yhteistyötä sosiaali- ja terveysviranomaisten kanssa tuleekin edelleen tiivistää näiden henkilöiden tilanteen ratkaisemiseksi. Samalla vapautetaan työvoimatoimiston resursseja muiden työttömien työllistämisen tukemiseen.

Jotta työmarkkinoille haluavat ja kykenevät pitkäaikaistyöttömät saadaan takaisin työelämään, tarvitaan työvoimaviranomaisilta yksilöllisten ratkaisujen etsimistä, monialaista osaamista, työllistämis- ja koulutusmahdollisuuksien tuntemusta sekä hyvää yhteistyötä alueen yritysten, kuntien ja valtion laitosten kanssa. Hyviä kokemuksia on saatu eri viranomaisten yhteistyöstä yhteispalvelupisteissä, joissa eri hallinnonalojen osaaminen ja niiden käytettävissä olevat keinot on voitu yhdistää ja etsiä yhdessä asiakkaan kanssa hänelle parhaiten sopiva toimenpidevalikoima.

Niin perinteisten kuin maahanmuuton myötä syntyneiden etnisten vähemmistöryhmien piirissä työttömyysaste on huomattavasti valtaväestöä korkeampi. Heidän työllistämismahdollisuuksiensa parantamiseen tuleekin panostaa huomattavasti nykyistä enemmän muun muassa palkkaamalla työvoimatoimistoihin näiden ryhmien edustajia, jotka tuntevat kyseistä kulttuuria ja voivat näin auttaa sopivien työllistämis- ja koulutuspalvelujen kehittämisessä ja yhteyk-sien luomisessa työmarkkinoille.

Tulevaisuuden työvoimatarjonnan turvaamisessa on tärkeää ottaa huomioon myös vammaiset sekä muut vajaakuntoiset henkilöt, jotka haluavat olla mukana työelämässä. Valiokunta pitää tärkeänä, että vajaakuntoisten henkilöiden työllistämiseen kiinnitetään erityistä huomiota työvoimatoimistojen työssä. Lakiehdotuksen mukaan työkyvyttömyyseläkkeellä olevalle voidaan laatia työnhakusuunnitelma ja hänet voidaan sijoittaa tukitöihin, jos työvoimatoimiston arvion mukaan hänen työllistymistään voidaan siten tuloksellisesti tukea.

Valiokunta on vammaisten ja vajaakuntoisten henkilöiden työllistymistä edistävästä lainsäädännöstä antamassaan lausunnossa (TyVL 14/2001 vp) painottanut työvoimaviranomaisten keskeistä vastuuta vammaisten ja vajaakuntoisten henkilöiden työllistämisessä. Valiokunta korosti lausunnossaan muun muassa työllistämistukien kehittämistä vastaamaan paremmin vammaisten ja vajaakuntoisten henkilöiden työllistymisen edistämistarpeita. Valiokunta toistaa lausunnossa esittämänsä ja katsoo, että vammaisia ja vajaakuntoisia henkilöitä työllistettäessä työllistämistukien kestoa tulee lisätä ja räätälöidä palveluja ja työllistämistukia palvelukokonaisuuksiksi esimerkiksi yhdistämällä työkokeiluja ja työllistämistukia. Valiokunta korostaa, että vammaisten henkilöiden pääsy yleisille työmarkkinoille on tärkeää sekä vammaisten henkilöiden itsensä että koko yhteiskunnan kannalta. Työllistämisen alkuvaiheessa mahdollisesti tarvittava tavallista suurempi panostus esimerkiksi työolosuhteiden järjestelyjen ja järjestelytukien muodossa voi tulla yhteiskunnalle monin kerroin takaisin säästyvinä eläke- ja sairaskuluina, jos työllistäminen onnistuu hyvin ja johtaa vammaisen henkilön pysyvämpään työllistymiseen.

Samalla valiokunta toteaa, että vajaakuntoisten henkilöiden työllistymisen tiellä olevat lainsäädännölliset esteet tulee pikaisesti poistaa. Tällainen este on esimerkiksi viimeisen työnantajan vastuu työkyvyttömyyseläkettä myönnettäessä. Valiokunta on kiirehtinyt tämän esteen poistamista kuntoutusta koskevasta lainsäädännöstä antamassaan lausunnossa (TyVL 14/2002 vp).

Asiakaslähtöinen lähestymistapa

Nykyisen työvoimapalvelulain mukaan työvoimapalvelut on järjestettävä niin, että ne perustuvat asiakkaan tarpeisiin ja vapaaseen valintaan sekä tukevat hänen työllistymistään ja pysymistään vapailla työmarkkinoilla. Valiokunta korostaa työnhakijan itsemääräämisoikeuden kun-nioittamisen tärkeyttä ja katsoo, että työvoimapalvelujen järjestämisessä tulee pitää lähtökohtana perustuslain suojaamia yksilön oikeuksia, joita ovat muun muassa oikeus hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla sekä valita asuinpaikkansa.

Valiokunta toteaa, että työvoimapalvelujen kehittämisessä on viime vuosina edetty yhä pitemmälle asiakkaiden kontrollin ja sanktioilla ohjaamisen suuntaan. Tämä on pahimmillaan voinut johtaa työvoimatoimistojen virkailijoiden ja asiakkaiden välisen suhteen vääristymiseen. Esimerkiksi työnhakusuunnitelman toteuttamiseen liitettyjen sanktioiden seurauksena hyvästä työvälineestä on voinut tulla avoimen vuorovaikutuksen ja asiakkaalle parhaiten soveltuvan ratkaisun etsimisen este. Asiakkaat ovat tulleet epäluuloisiksi ja varovaisiksi omien tarpeidensa ja ajatustensa esille tuomisessa, kun työnhakusuunnitelmaan kirjattuina kaikkia heidän toiveitaan on voitu alkaa käyttää heitä vastaan tilanteissa, joissa he eivät ole syystä tai toisesta pystyneet niitä toteuttamaan.

Valiokunta katsoo, että työttömät tarvitsevat kontrollin sijasta räätälöityjä yksilöllisiä työllistymissuunnitelmia sekä aitoa tukea ja kannustusta suunnitelmiensa toteuttamiseen. Valiokunta korostaa asiakaslähtöistä lähestymistapaa ja katsoo, että työttömän tulee voida tulla työvoimatoimistoon saamaan hänelle kuuluvia palveluja luottaen siihen, että häntä kuunnellaan, hänen tarpeensa ja toiveensa otetaan huomioon ja hänen oikeuksiaan kunnioitetaan. Tämän korostamiseksi valiokunta ehdottaa julkisesta työvoimapalvelusta annetun lain 1 luvun 3 §:ään lisättäväksi säännöksen, jossa todetaan palvelujen perustuvan asiakkaan tarpeisiin ja vapaaseen valintaan.

Yksilöllinen palveluote edellyttää välttämättä inhimillisiä voimavaroja, asiakastyön ammattilaisia, joilla on vankkaa työelämän, ihmisen koulutettavuuden ja kehittymisen reunaehtojen ymmärrystä ja hyviä vuorovaikutustaitoja. Vaikka työttömyys on määrällisesti vähentynyt 1990-luvun laman vaikeimmista vuosista, työvoimaviranomaisten toimenpiteiden kohteena olevaan ryhmään on samalla valikoitunut yhä vaikeammin työllistettävää väkeä, joiden palvelemisessa ja työllistymispolun löytämisessä tarvitaan yhä enemmän henkilökohtaista palvelua. Tästä syystä valiokunta korostaa erityisesti työvoimatoimistojen henkilöstöresurssien turvaamisen tärkeyttä. Työllistämis- ja koulutusmäärärahojen ohella varoja tulee nyt suunnata myös työvoimatoimistojen henkilöstön palkkaukseen, jotta työvoimatoimistot pystyvät säilyttämään ja rekrytoimaan vaativaan asiakaspalvelutyöhön perehtyneitä ja osaavia työntekijöitä ja jotta kaikkien työvoimatoimistojen mahdollisuudet tarjota yksilöllisiä palveluja voidaan turvata tarvittaessa myös lisähenkilöstöä palkkaamalla. Yksilölliset palvelut ja räätälöidyt työllistymispolut ovat edellytys sille, että työllisyysmäärärahoilla järjestetyllä koulutuksella ja tukityöllä voidaan saada aikaan todellisia pysyviä työllisyysvaikutuksia.

Valiokunnan käsityksen mukaan yksilöllisten palvelujen antaminen on pystytty turvaamaan keskimääräistä paremmin pienissä työvoimatoimistoissa, joissa tunnetaan niin työttömät kuin alueen työmarkkinat ja niiden toimijat. Valiokunta pitää tärkeänä, että pienten, hyvin toimivien työvoimatoimistojen asema turvataan, samalla kun pyritään löytämään keinoja, joilla palvelut myös suurissa työvoimatoimistoissa saadaan nykyistä yksilöllisemmiksi.

Nuorten työllistäminen

Nuorisotyöttömyys on työttömyyden kaikkien huolestuttavin muoto. Jokainen koulutuksesta ja työelämästä syrjäytyvä nuori on liikaa niin inhimillisestä näkökulmasta nuoren oman ja hänen läheistensä elämänlaadun kannalta kuin yhteiskunnalle aiheutuvina kustannuksina ja saamatta jäävänä työpanoksena. Vaikeimmin hoidettavaan niin sanottuun nuorisotyöttömyyden kovaan ytimeen arvellaan kuuluvan tällä hetkellä noin 15 000 nuorta. Myös heidän työpanostaan tarvitaan kipeästi tulevaisuuden työmarkkinoilla. Jokaisen nuoren yksilölliseen ohjaamiseen koulutukseen ja työhön kannattaa panostaa, jotta kaikki tämän päivän nuoret ovat tulevaisuudessa työmarkkinoilla luomassa hyvinvointia yhteiskuntaamme omalla työpanoksellaan.

Valiokunta korostaa, että jokaisen nuoren yksilölliseen urasuunnitteluun ja ohjaamiseen hänelle sopivaan koulutukseen, työharjoitteluun tai muulle hänelle soveltuvalle työllistymispolulle tulee suunnata riittävästi voimavaroja. Erityisen tärkeää on, että nuorten kanssa työskentelemiseen on käytettävissä riiittävästi ammattitaitoista, pysyvää henkilökuntaa, jolla on aikaa nuoren yksilölliseen palveluun ja tarvittavat vuorovaikutustaidot.

Valiokunta kiinnitti työttömyysturvalakiesityksestä antamassaan lausunnossa (TyVL 20/2002 vp) huomiota nuorten työmarkkinatuen saantiedellytyksiin ja korosti, että työmarkkinatuen epääminen ei saa johtaa nuoren jäämiseen työvoimatoimiston palvelujen ulkopuolelle. Valiokunnan käsityksen mukaan vaikeasti työllistyvien ja syrjäytymisvaarassa olevien sekä etnisiin vähemmistöihin kuuluvien nuorten sijoittumista työmarkkinoille ja koulutukseen tulee tukea muun muassa edistämällä nuorten elämänhallintataitoja ja vakinaistamalla nuorten työpajatoiminta, josta on saatu hyviä kokemuksia.

Valiokunta ehdottaa eduskunnan hyväksyttäväksi lausuman, jonka mukaan tulee tehostaa toimenpiteitä niin, että jokaiselle alle 25-vuotiaalle työttömälle työnhakijalle etsitään oma väylä kohti työelämää muun muassa oppilaitosten, työvoimatoimistojen, työpajojen, kuntoutuksen ja yksilövalmennuksen sekä nuorisotyön välineitä käyttämällä (Valiokunnan lausumaehdotus).

Alueellisen työllisyyspolitiikan kehittäminen

Työllisyystilanne on hyvin erilainen eri puolilla maata, ja eriytymiskehitys näkyy selvästi myös maakuntien sisällä. Myös suurten kaupunkien sisällä on asuma-alueita, joissa työttömyysaste nousee huomattavasti maan keskimääräistä työttömyysastetta korkeammaksi.

Lakiehdotukseen ehdotetaan siirrettäviksi työllisyyslain säännökset, joiden mukaan valtion, kuntien ja yritysten tulee yhteisin talous- ja työllisyyspoliittisin toimin huolehtia alueellisesti tasapainoisesta työllisyydestä niin, ettei minkään työssäkäyntialueen työttömyys olennaisesti ylitä maan keskimääräistä tasoa. Olennainen ylittäminen on talousarvioesityksen perusteluissa määritelty vuosittain siten, että minkään työssäkäyntialueen työttömyys ei saa ylittää vuositasolla 80 prosentilla maan keskimääräistä tasoa, ja tämän rajan ylittämisen estämiseksi määrärahojen käyttö voidaan aloittaa työttömyyden ylittäessä 60 prosentin tason.

Valiokunta on valtion vuoden 2003 talousarvioesityksestä antamassaan lausunnossa (TyVL 18/2002 vp) todennut, että säännöksistä huolimatta esimerkiksi Sallan kunnassa työttömyys on ylittänyt 80 prosentilla maan keskitason keskeytyksettä vuodesta 1996 lähtien. Valiokunta toistaa lausunnossa esittämänsä ja pitää tärkeänä, että hallitus selvittää, millä alueilla työttömyys ylittää työllisyyslaissa ja talousarvioperusteluissa määritellyn enimmäistason ja mistä ylitys aiheutuu, sekä ryhtyy välittömästi toimenpiteisiin tilanteen saamiseksi lain edellyttämälle tasolle.

Valiokunta korostaa työttömyyden hoidon alueellistamisen merkitystä ja katsoo, että työvoimapolitiikan toteutuksessa alueille tulee antaa merkittävästi lisää päätäntävaltaa toimenpiteiden suuntaamisessa alueiden omien mahdollisuuksien ja tarpeiden mukaisesti. Tämä edellyttää muun muassa työvoimahallinnon tulosohjausjärjestelmän kehittämistä siten, että alueellisen päätöksenteon mahdollisuudet paranevat. Työllisyysmäärärahojen käyttöä tulee joustavoittaa niin, että määrärahojen käytön pitkäjänteisyys ja suunnitelmallisuus paranevat ja samalla pystytään varmistamaan, että niitä ei jää käyttämättä.

Syrjäseutujen työllisyyden hoidossa olennainen merkitys on työvoiman kysynnän lisäämisellä, jossa valtion ja kuntien työllistämistoimet ovat keskeisiä. Kysynnän lisäämisessä tärkeitä välineitä ovat myös työllisyysperusteiset investointiavustukset, joilla voidaan tukea alueiden elinkeinoelämän kannalta tärkeitä kehittämishankkeita.

Suurten kaupunkiseutujen sisältä löytyy hyvinkin väkirikkaita työttömyys- ja köyhyystaskuja, joissa työttömyysaste on huomattavasti korkeampi kuin aluevelvoitteelle asetettu raja. Nämä alueet jäävät kuitenkin työssäkäynti-alueittain tapahtuvassa tarkastelussa vaille huomiota. Työllisyyspoliittista välineistöä tulisikin valiokunnan käsityksen mukaan kehittää niin, että myös nämä kaupunkien sisäiset työttömyyskeskittymät voidaan ottaa erityistoimenpiteiden kohteeksi.

Valiokunta pitää tärkeänä, että alueellisten työttömyyserojen kaventamiseksi niin koko maassa kuin suurten kaupunkien sisällä lisätään alueellista päätösvaltaa ja joustavuutta työvoimapolitiikan välineiden käytössä sekä tehostetaan valtion ja Euroopan unionin erityistoimenpiteitä korkean työttömyyden alueilla.

Työvoimapoliittinen aikuiskoulutus

Suurimpia työllistymisen esteitä on työttömän riittämätön tai vanhentunut ammattitaito. Työvoimapoliittisen aikuiskoulutuksen tavoitteena on parantaa aikuisväestön ammattitaitoa ja mahdollisuuksia saada työtä tai säilyttää työpaikka sekä edistää ammattitaitoisen työvoiman saantia. Valiokunta on lausunnossaan (TyVL 18/2002 vp) käsitellyt työvoimapoliittisen aikuiskoulutuksen hankintaa ja sille asetettuja tavoitteita. Valiokunta korostaa lausunnossaan erityisesti koulutuksen laatua ja vaikuttavuutta, kunkin alueen työmarkkinoiden osaamistarpeiden huomioonottamista koulutusta hankittaessa sekä yhteistyössä alueen yritysten kanssa järjestettävän koulutuksen merkitystä.

Lakiehdotuksen mukaan työvoimapoliittista aikuiskoulutusta koskeviin säännöksiin ei enää sisällytettäisi rajoitusta, jonka mukaan yleissivistävänä koulutuksena ei voida hankkia lukio-opintoja eikä korkeakouluopintoja.Valtioneuvoston asetuksella säädettäisiin yliopisto- tai ammattikorkeakoulututkintoon johtavan koulutuksen tai lukio-opintojen hankintaan liittyvistä edellytyksistä. Perustelujen mukaan työvoimapoliittisen tarkoituksenmukaisuuden ja kansalaisten yhdenvertaisuuden turvaaminen edellyttää koulutuksen hankintakäytäntöjen yhdenmukaistamista. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tarkoitus on, että korkeakoulututkintoon johtavaan työvoimakoulutukseen osallistuisi noin 2 000—3 000 henkilöä vuosittain. Soveltamisalan laajentaminen ei lisäisi korkea-asteen koulutuksen määrää ja osuutta ammatillisessa työvoimakoulutuksessa vaan parantaisi sen laatua. Aiemman lisä-, täydennys- ja muuntokoulutuksen sijasta hankittaisiin tutkintoon johtavaa koulutusta, joka parantaa merkittävästi koulutukseen osallistuvien asemaa työmarkkinoilla, koska he saavat tutkintotodistuksen osoitukseksi pätevyydestään. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan soveltamisalan laajennus ei tule nostamaan työvoimakoulutuksen keskihintaa.

Valiokunta pitää työvoimapoliittisen aikuiskoulutuksen laajentamista edellä esitetyllä tavalla tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena, jotta kullekin työttömälle voidaan hankkia juuri hänen työllistymistään parhaiten edistävää koulutusta. Samalla valiokunta korostaa, että työhallinnon ja opetushallinnon tulee toimia kiinteässä yhteistyössä ja seurata tarkoin uudistuksen vaikutuksia sekä ryhtyä välittömästi toimenpiteisiin, jos ei-toivottuja seuraus- ja ohjausvaikutuksia ilmenee.

Työvoimatoimikunnat

Paikallista yhteistyötä varten työvoimatoimiston yhteydessä toimii työvoimatoimikunta, jonka tehtävänä on lakiehdotuksen mukaan seurata julkisen työvoimapalvelun toimeenpanoa sekä tarvittaessa tehdä esityksiä sen kehittämiseksi. Työvoimatoimikunnan työttömyysturvan saantiin liittyvistä tehtävistä säädetään työttömyysturvalaissa.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Helsingin työvoimatoimikunta antoi vuonna 2001 yli 13 000 työvoimapoliittista lausuntoa. Jokaisessa kokouksessa käsiteltiin keskimäärin noin 250—300 tapausta. Vastaavasti Tampereen työvoimatoimikunnan kokouksessa käsiteltiin keskimäärin 75 tapausta vuonna 2001. Saadun selvityksen mukaan suurten kaupunkien työvoimatoimikunnilla ei lausuntomenettelyn aiheuttaman työmäärän johdosta ole ollut mahdollisuutta hoitaa työvoimapalvelujen seurantaan ja kehittämiseen liittyviä tehtäviä. Valiokunta on työttömyysturvalainsäädännöstä antamassaan lausunnossa (TyVL 20/2002 vp) esittänyt selvitettäväksi, miten työttömyysturvan työvoimapoliittisia edellytyksiä voidaan selkiyttää ja siten vähentää niiden täyttämisen selvittämisestä aiheutuvaa työtä, jotta työvoimatoimistoissa ja työvoimatoimikunnissa jäisi enemmän aikaa itse työnvälitystoiminnan kehittämiseen.

Valiokunta toistaa edellä lausumansa ja pitää tärkeänä, että työministeriö yhdessä sosiaali- ja terveysministeriön kanssa ryhtyy toimenpiteisiin työttömyysturvajärjestelmän selkiyttämiseksi ja kehittämiseksi valiokunnan esittämään suuntaan.

Työvoimatoimikunnan nimittää TE-keskus paikallisesti edustavimpien työmarkkinajärjestöjen esityksestä. Lakiehdotuksen mukaan työvoimatoimikuntaan tulee nimetä sekä naisia että miehiä. Säännös poikkeaa tasa-arvolain 4 §:n 2 momentin säännöksestä, jonka mukaan naisia ja miehiä on pääsääntöisesti oltava kumpiakin vähintään 40 prosenttia. Tasa-arvolain säännöksestä poikkeavaa säännöstä on perusteltu sillä, että pienillä paikkakunnilla toimikunnan työskentelyn edellyttämää paikallisten olosuhteiden ja työelämän tuntemusta ei ole muuten aina mahdollista saada.

Lakiehdotuksen 2 luvun 4 §:n mukaan julkista työvoimapalvelua tarjottaessa, kehitettäessä sekä siitä tiedotettaessa on pyrittävä aktiivisesti edistämään sukupuolten välistä tasa-arvoa. Ottaen huomioon työvoimatoimikunnan tärkeän tehtävän ja merkityksen työvoimapalvelun toimeenpanon seuraamisessa ja kehittämisessä sekä yksittäisen työttömän toimeentuloon liittyvien lausuntojen antamisessa valiokunta pitää ensiarvoisen tärkeänä, että työvoimatoimikuntien kokoonpanossa ovat tasapuolisesti edustettuina kummankin sukupuolen edustajat. Tästä syystä valiokunta ehdottaa lakiehdotusta muutettavaksi siten, että työvoimatoimikuntien nimittämisessä noudatetaan tasa-arvolakia.