Yleisperustelut
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja
saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarkoituksenmukaisena
ja tarpeellisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin
huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Uudistuksen tavoite
Hallituksen esityksen keskeisenä tavoitteena on uudistaa
yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolainsäädäntöä tavalla,
joka nykyistä paremmin täyttää perustuslain
6 §:n 2 momentin sisältämän
yhdenmukaisen ja laaja-alaisen syrjintäkiellon asettamat
vaatimukset. Tarkoituksena on luoda lainsäädäntö,
joka vahvistaa yhdenvertaisuuden suojaa soveltumalla voimassa olevaa
lakia yhdenmukaisemmin kaikkiin elämänalueisiin
ja asettamalla eri perusteilla tapahtuva syrjintä mahdollisimman
samanlaisten oikeussuojakeinojen ja seuraamusten piiriin.
Uudistuksen tavoitteena on myös tehostaa syrjinnän
ehkäisemistä. Tähän pyritään
paitsi syrjintää koskevan oikeussuojan laajentamisella ja
yhdenmukaistamisella myös kehittämällä edelleen
yhdenvertaisuuden ja tasa-arvon edistämistä koskevia
velvollisuuksia sekä tarkistamalla yhdenvertaisuuslain
noudattamista valvovan valtuutetun neuvonta-, koulutus- ja ohjaustehtäviä.
Valiokunta pitää erittäin hyvänä,
että pitkään valmisteltu esitys on nyt
annettu eduskunnalle. Lakikokonaisuudessa ehdotetut muutokset ovat merkittävä askel
oikeaan suuntaan. Valiokunta kuitenkin huomauttaa, että uudistuksen
tavoite ei täysin toteudu, vaan eri perusteilla tapahtuva syrjintä ei
ehdotettujen muutosten jälkeenkään ole
samanlaisten oikeussuojakeinojen ja seuraamusten piirissä.
Lisäksi tasa-arvolain ja yhdenvertaisuuslain sääntelyn
välille jää valiokunnan näkemyksen
mukaan osin tarpeetonta epäyhtenäisyyttä.
Valiokunta pitää esitystä erityisesti
syrjinnän kieltoa ja oikeuttamisperusteita koskevilta osin vaikeaselkoisena.
Valiokunta korostaa, että yksilön oikeussuojan
toteutumisen kannalta on olennaista, että lainsäädäntö on
selkeää ja ymmärrettävää.
Yhdenvertaisuuslain sekä siihen liittyvien lakien kohdalla
selkeyden ja ymmärrettävyyden vaatimus korostuu,
koska lain soveltamisala on laaja ja sillä on vaikutuksia
yhtä hyvin yksityisten ja julkisen vallan kuin yksityisten
tahojen keskinäisissä suhteissa. Valiokunta pitää erittäin
tärkeänä, että yhdenvertaisuutta
koskevan sääntelyn kehittämistä jatketaan
tavoitteena nyt ehdotettua selkeämpi ja ymmärrettävämpi
kokonaisuus.
Yhdenvertaisuuslain soveltamisala
Ehdotetun uuden yhdenvertaisuuslain soveltamisala on laaja.
Sitä sovelletaan julkisessa ja yksityisessä toiminnassa
lukuun ottamatta yksityis- ja perhe-elämän piiriin
kuuluvaa toimintaa ja uskonnonharjoitusta. Valiokunta pitää ehdotettua
lain soveltamisalan laajennusta perus- ja ihmisoikeuksien näkökulmasta
perusteltuna ja tärkeänä.
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt
huomiota siihen, että esityksessä ei ole tarkemmin
arvioitu, mitä ehdotettu soveltamisalan laajennus merkitsee
ja millaisia vaikutuksia sillä tulee olemaan erityisesti
lain soveltamisalan piiriin tulevilla uusilla yksityisen toiminnan
aloilla. Lisäksi työelämä- ja
tasa-arvovaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomioita
siihen, että lakia sovellettaisiin nykytilasta poiketen
jatkossa myös yritysten välisiin suhteisiin ja
yritysten sisäiseen päätöksentekoon.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta
toteaa, että ehdotetulla yhdenvertaisuuslailla suojataan luonnollisia
henkilöitä, ei oikeushenkilöitä.
Se ei siten yleensä tule sovellettavaksi yritysten välisiin
suhteisiin. Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännössään
omaksumista vakiintuneista valtiosääntöoikeudellisista
periaatteista (esim. PeVL 11/2012 vp)
johtuen luonnollisen henkilön oikeuksien suojaaminen saattaa
kuitenkin joissakin tilanteissa edellyttää lain
soveltamista myös oikeushenkilöiden välisissä suhteissa.
Ehdotetulla lailla ei sinänsä puututa oikeushenkilöiden
sisäiseen järjestäytymiseen, kuten hallituksen
jäsenten tai muun ylimmän johdon valintamenettelyihin.
Sanotut menettelyt ovat vain harvoin sen luonteisia, että syrjinnän
ja vastatoimien kiellot voisivat käytännössä tulla
niissä sovellettaviksi. Valiokunnan mielestä on
kuitenkin periaatteellisista syistä tärkeää,
että esimerkiksi ehdotettu häirinnän
kielto soveltuu myös näissä tilanteissa.
Sama koskee myös joukkoviestinnän sisältöjä.
Periaatteellisista syistä olisi ongelmallista rajata joukkoviestinnän
kautta toteutettu häirintä lain soveltamisalan
ulkopuolelle.
Työnantajan selvitysvelvollisuus työhön
otettaessa
Ehdotetun mukaan työnantajan on pyynnöstä viipymättä annettava
kirjallinen selvitys menettelynsä perusteista vammaiselle,
joka katsoo kohtuullisten mukautusten epäämisen
vuoksi tulleensa syrjityksi työtä tai virkaa hakiessaan taikka
työ- tai virkasuhteessa. Perustuslakivaliokunta on todennut
olevan oikeusturvan saamisen kannalta tärkeätä,
että selvitysvelvollisuus laajennetaan koskemaan kaikkia
syrjintäperusteita.
Valiokunta yhtyy perustuslakivaliokunnan näkemykseen
työnantajan selvitysvelvollisuuden tärkeydestä.
Valiokunta korostaa, että työnantajan selvitysvelvollisuus
on tärkeä väline työsyrjinnän
ehkäisyssä. Valiokunta kuitenkin katsoo, että selvitysmenettelyn
liittäminen vammaisuuden ohella kaikkiin muihin yhdenvertaisuuslaissa
säädettyihin perusteisiin lisäisi erityisesti
työhön ottoon liittyvää työnantajan
hallinnollista taakkaa siinä määrin,
että sillä saattaisi olla työllistymiskynnystä nostava
vaikutus. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta
katsoo, että työnantajan selvittämisvelvollisuuden
laajuus on yhdenvertaisuuslainsäädäntöä edelleen
kehitettäessä syytä selvittää,
mutta ei pidä selvitysvelvollisuuden laajentamista tässä vaiheessa
tarkoituksenmukaisena.
Syrjinnän kielto ja erilaisen kohtelun oikeuttamisperusteet
Syrjintä
Ehdotetun yhdenvertaisuuslain 8 §:ssä on säännökset
syrjinnän kiellosta, erilaisista syrjinnän muodoista
ja positiivisesta erityiskohtelusta. Syrjinnän kielto kattaa
välittömän ja välillisen syrjinnän,
häirinnän sekä ohjeen ja käskyn
syrjiä. Lisäksi vammaisten ihmisten yhdenvertaisen
kohtelun toteuttamiseksi tarvittavien kohtuullisten mukautusten
epääminen olisi syrjintää. Syrjintäkieltoa
selkeytetään säätämällä laissa
nimenomaisesti siitä, että se pitää sisällään myös
ns. olettamaan perustuvan syrjinnän ja ns. läheissyrjinnän.
Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt lausunnossaan
huomiota lain yleiskielestä poikkeavaan termiin "kohtuulliset
mukautukset" ja katsoo, että sitä olisi
syytä selventää ja määritellä tarkemmin.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta toteaa,
että ilmaisu "kohtuulliset mukautukset" on
vakiintunut ja saadun selvityksen mukaan yleiskielen mukainen. Ilmaisua
käytetään myös muualla lainsäädännössä,
kuten esimerkiksi ns. työelämädirektiivin
2000/78/EY 5 artiklassa. Kohtuullisten mukautusten
sisältö ilmenee yhdenvertaisuuslain 15 §:stä,
ja sen sisältö seuraa edellä mainituista
direktiivistä ja yleissopimuksesta.
Positiivinen erityiskohtelu
Ehdotetun yhdenvertaisuuslain 8 §:n 3 momentin mukaan
syrjintää ei ole sellainen oikeasuhteinen erilainen
kohtelu, jonka tarkoituksena on tosiasiallisen yhdenvertaisuuden
edistäminen taikka syrjinnästä johtuvien
haittojen ehkäiseminen tai poistaminen.
Perustuslakivaliokunta on korostanut lausunnossaan positiivista
erityiskohtelua koskevan säännöksen merkittävyyttä ja
kehottaa työelämä- ja tasa-arvovaliokuntaa
harkitsemaan, voisiko sääntelyä selkeyttää esimerkiksi
kytkemällä säännös
lakiehdotuksen 10 §:ään tai erottamalla se
omaksi pykäläkseen. Työelämä-
ja tasa-arvovaliokunta yhtyy perustuslakivaliokunnan käsitykseen
säännöksen tärkeydestä ja
ehdottaa sen erottamista omaksi pykäläkseen.
Erilaisen kohtelun oikeuttamisperusteet
Laajentuvan soveltamisalan huomioon ottamiseksi esityksellä ehdotetaan
muutettavaksi nykyistä välittömän
syrjinnän määritelmää ja
erilaisen kohtelun oikeuttamista koskevaa sääntelyä.
Oikeuttamisperusteita koskevassa sääntelyssä ehdotetaan
toisistaan erotettaviksi EU-direktiiveissä säädetyt
tilanteet ja erotteluperusteet sekä muut tilanteet ja erotteluperusteet.
Direktiivien sääntelemistä tilanteista
säädettäisiin yhdenvertaisuuslakiehdotuksen
11 ja 12 §:ssä, ja muihin tilanteisiin sovellettaisiin
esityksen 10 §:n 1 momentista ilmenevää yleistä oikeuttamisperustetta.
Voimassa olevassa yhdenvertaisuuslaissa direktiiveissä säädetyt
oikeuttamisperusteet on työelämän ja
koulutuksen osalta ulotettu koskemaan niitäkin syrjintäperusteita,
joita direktiivit eivät koske. Sääntely
on siten kytketty Euroopan unionin oikeuteen myös siltä osin
kuin Euroopan unionin oikeus ei sitä edellytä.
Voimassa olevan lain oikeuttamisperusteiden luettelot ovat sanamuodoltaan
lisäksi tyhjentäviä.
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan pitänyt ehdotettua
säännösten muodostamaa kokonaisuutta
sekavana ja vaikeasti avautuvana. Lisäksi valiokunta on
todennut, että ehdotus ei toteuta uudistuksen tavoitteena
olevaa syrjintäperusteiden saattamista samanlaisen suojan
piiriin, vaan EU-direktiiveihin perustuvissa erityissäännöksissä (11
ja 12 §) direktiivien mukaisten syrjintäperusteiden
erityisasema korostuu enemmän kuin nykyisessä yhdenvertaisuuslaissa.
Perustuslakivaliokunta on pitänyt tärkeänä,
että lakiehdotuksen 8—13 §:n muodostama
kokonaisuus mietitään uudelleen tavoitteena saattaa
eri syrjintäperusteet mahdollisimman samanlaisten oikeussuojakeinojen
ja seuraamusten piiriin.
Edelleen perustuslakivaliokunta on esittänyt, että lakiehdotukset
voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä vain,
jos sen valtiosääntöoikeudelliset huomautukset
yhdenvertaisuuslakiehdotuksen 9 §:stä (viittaussäännös), 10 §:n
1 momentista (yleinen oikeuttamisperuste), 11 §:n 3 momentista
(viittaussäännös) sekä 12 §:n
1 ja 2 momentista (viittaussäännökset) otetaan
asianmukaisesti huomioon.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta
yhtyy perustuslakivaliokunnan näkemykseen syrjintää ja oikeuttamisperusteita
koskevan sääntelyn vaikeaselkoisuudesta. Perustuslakivaliokunnan valtiosääntöisten
huomautusten ja muiden täsmennysten huomioon ottamiseksi
sekä kokonaisuuden selkeyttämiseksi valiokunta
ehdottaa saamansa selvityksen perusteella syrjintää ja
oikeuttamisperusteita koskevan sääntelyn muuttamista
jäljempänä yksityiskohtaisista perusteluista
ilmenevällä tavalla.
Valvonta ja oikeusturvakeinot
Valvontaviranomaisten toimivalta ja tehtävät
Toimivalta.
Yhdenvertaisuuslain noudattamista valvovat yhdenvertaisuusvaltuutettu,
yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta sekä työsuojeluviranomaiset.
Työsuojeluviranomaiset valvovat lain noudattamista työsuhteessa
ja julkisoikeudellisessa palvelussuhteessa sekä työharjoittelussa
ja muussa vastaavassa toiminnassa työpaikalla sekä työhönotossa.
Yhdenvertaisuusvaltuutettu sekä yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta
valvovat lain noudattamista siltä osin kuin valvontavalta
ei kuulu työsuojeluviranomaisille. Tasa-arvolain noudattamista
valvoo tasa-arvovaltuutettu.
Perustuslakivaliokunta on katsonut, että työelämän
yhdenvertaisuus- ja syrjintäkysymysten valvonnan jättäminen
yhdenvertaisuusvaltuutetun toimivallan ulkopuolelle on ongelmallista lain
yhtenäisen valvonnan ja yhdenvertaisuusvaltuutetun aseman
kannalta, kun otetaan huomioon, että työelämä on
yhdenvertaisuuslain keskeinen soveltamisalue.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta
yhtyy perustuslakivaliokunnan huoleen valvonnan yhtenäisyyden
ja erityisasiantuntemuksen turvaamisesta. Valiokunta katsoo, että esityksessä ehdotettu
valvonnan toimivallan jako on työsuojeluviranomaisten parhaan
työelämän tuntemuksen ja kattavan valtakunnallisen
toimipisteiden verkoston vuoksi perusteltu ja tarkoituksenmukainen,
mutta pitää toimivallan jakoa ongelmallisena,
koska työsuojeluviranomaiset eivät ole perus-
ja ihmisoikeuskysymysten asiantuntijoita, kuten yhdenvertaisuusvaltuutettu
on.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että eri syrjintäkysymysten yhtenäisen
valvonnan turvaamiseksi työsuojeluviranomaisten, yhdenvertaisuusvaltuutetun
ja tasa-arvovaltuutetun tehtävät ja toimivallan
jako työelämän syrjintäkysymyksissä selvitetään.
Valiokunta pitää tätä tärkeänä erityisesti
moniperustaisen ja risteävän syrjinnän
valvomiseksi.
Yhdenvertaisuusvaltuutetun tehtävät.
Euroopan komissio on SEUT 258 artiklan nojalla käynnistänyt
Suomea kohtaan ns. syrjintädirektiivin (2000/43/EY)
13 artiklan noudattamista koskevan rikkomusmenettelyn, jossa komissio
katsoo, että Suomen lainsäädännössä ei
ole nimetty elintä hoitamaan 13 artiklassa tarkoitettuja
tehtäviä työelämän
kysymyksissä.
Hallituksen esityksessä on katsottu, että yhdenvertaisuuslain
19 §:ään sekä yhdenvertaisuusvaltuutetusta
annetun lain 3 § ja 7 §:ään
sisältyvien säännösten nojalla
olisi selvää, että direktiivin 13 artiklassa
tarkoitetut tehtävät kuuluisivat myös
työelämän kysymyksissä yhdenvertaisuusvaltuutetulle.
Komissio on antamassaan tiedotteessa katsonut, että hallituksen
esitys ei ratkaise komission havaitsemaa ongelmaa.
Euroopan komission tiedotteen johdosta valiokunta ehdottaa yhdenvertaisuusvaltuutetun
ja työsuojeluviranomaisen tehtäviä koskevien
(19 ja 22 §) säännösten muuttamista
jäljempänä yksityiskohtaisista perusteluista
ilmenevällä tavalla.
Vireillepano-oikeus ja sovinto
Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt lausunnossaan
huomiota myös siihen, että ehdotetut yhdenvertaisuuslaki
ja tasa-arvolaki poikkeavat toisistaan siinä, keillä on
oikeus panna asia vireille yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnassa.
Yhdenvertaisuuslain mukaan asioita voivat saattaa vireille yhdenvertaisuusvaltuutettu,
syrjinnän tai vastatoimien kohde tai yhdenvertaisuutta
edistävä yhteisö. Tasa-arvolain mukaan asian
voi saattaa lautakunnan käsiteltäväksi tasa-arvovaltuutettu
tai työmarkkinoiden keskusjärjestö. Lisäksi
valiokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että tasa-arvovaltuutetulla
ei toisin kuin ehdotetulla yhdenvertaisuusvaltuutetulla ole yhdenvertaisuusvaltuutetulle
ehdotetun kaltaista toimivaltaa ryhtyä toimenpiteisiin
sovinnon aikaansaamiseksi.
Saadun selvityksen mukaan tasa-arvolain valvontasäännösten
uudistaminen on suunniteltu tehtäväksi kahdessa
vaiheessa siten, että käsillä olevan
esityksen yhteydessä tasa-arvolainsäädäntöön
tehdään syrjintälautakunnan ja tasa-arvolautakunnan
yhdistämisen aiheuttamat välttämättömät
muutokset sekä lisätään lakiin
tasa-arvovaltuutetun itsenäisyyttä ja riippumattomuutta
koskevat säännökset. Uudistuksen toisessa vaiheessa
säännöksiin on tarkoitus tehdä muita tarpeellisiksi
harkittuja sisällöllisiä muutoksia. Hallituksen
tasa-arvo-ohjelman 2012—2015 mukaan lakiin lisätään
sovintoa koskevat säännökset sekä tutkitaan
mahdollisuuksia vireillepano-oikeuden laajentamiseen tasa-arvoasioita käsittelevässä
lautakunnassa.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta
pitää erittäin tärkeänä,
että tasa-arvovaltuutetulla on samanlainen mahdollisuus
ryhtyä sovintomenettelyyn ja sovinnon vahvistamiseen kuin
ehdotetun yhdenvertaisuuslain mukaan on yhdenvertaisuusvaltuutetulla.
Asiasta aikaisemmin esittämiinsä kannanottoihin
(TyVM 3/2006 vp ja TyVL 6/2010
vp) viitaten valiokunta kiirehtii sovittelumenettelyä koskevan
uudistuksen valmistelua.
Hyvitys
Perustuslakivaliokunta on katsonut, että syrjintää kokeneiden
käytössä tulee olla matalan kynnyksen
oikeusturvakanavia, joiden kautta asiaa voitaisiin selvittää ja
päättää mahdollisesta hyvityksestä ilman
kuluriskiä ja pitkiä käsittelyaikoja.
Tästä syystä perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä,
että työelämä- ja tasa-arvovaliokunta
selvittää mahdollisuudet käsitellä hyvitystä koskevat
asiat ensi asteena yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnassa.
Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan asettamisesta, kokoonpanosta
ja menettelysäännöistä on säännökset
ehdotetussa laissa yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnasta. Lautakunta
on ns. matalan kynnyksen oikeusturvaelin, eli menettely lautakunnassa
on olennaisesti kevyempää kuin tuomioistuimessa
eikä esimerkiksi oikeudellisen asiamiehen käyttäminen
ole yleensä tarpeen. Menettely on pääsääntöisesti kirjallista,
ja siihen sovelletaan hallintolakia.
Hyvityksessä on kyse merkittävästä taloudellisesta
seuraamuksesta. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tuomioistuimissa
yhdenvertaisuuslain perusteella määrätyt
hyvitykset ovat olleet suuruudeltaan 4 000—10 000
euroa. Jos lautakunnalle annettaisiin toimivalta päättää hyvityksen
määräämisestä, tulisi
valiokunnan mielestä seuraamuksen merkittävyyden
vuoksi muun muassa lautakunnan kokoonpanoa, sen jäsenten
oikeusasemaa ja lautakunnan menettelysääntöjä arvioida
kokonaisvaltaisesti uudestaan oikeudenmukaisen menettelyn turvaamiseksi
. Lisäksi tulisi arvioida, miten tällainen muutos vaikuttaisi
lautakunnan työmäärään
ja resurssien tarpeeseen.
Valiokunta pitää yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakuntaa
tärkeänä matalan kynnyksen oikeusturvakanavana
syrjinnän kohteeksi joutuneelle. Tuomioistuinmenettelyyn
verrattuna matalan kynnyksen oikeusturvaelin on myös valtiontaloudellisesti
tarkoituksenmukainen. Valiokunta kuitenkin katsoo, että käytettävissä olevan
ajan ja resurssien puitteissa sillä ei tässä yhteydessä ole
mahdollisuuksia selvittää hyvityksen määräämistä yhdenvertaisuus-
ja tasa-arvolautakunnassa, vaan muutos tulee tältä osin
selvittää erikseen.
Tasa-arvosuunnittelu ja palkkakartoitus
Työ- ja tasa-arvovaliokunta pitää tasa-arvosuunnitelmaan
sisältyvää palkkakartoitusta keskeisenä välineenä palkkasyrjinnän
ehkäisemisessä ja pyrittäessä kohti
miesten ja naisten samapalkkaisuutta.
Esityksellä palkkakartoituksen sisältöä täsmennetään
siten, että työnantajan on selvitettävä palkkaerojen
syitä ja perusteita, jos palkkakartoituksen vaativuus-
tai tehtäväryhmittäinen taikka muulla
perusteella muodostettujen ryhmien tarkastelu tuo esiin selkeitä eroja
naisten ja miesten palkkojen välillä. Jos työpaikalla
on käytössä palkkausjärjestelmiä,
joissa palkat muodostuvat palkanosista, esiin tulleiden erojen selvittämiseksi
tulee tarkastella keskeisimpiä palkaneroja.
Työ- ja tasa-arvovaliokunta yhtyy perustuslakivaliokunnan
käsitykseen säännöksessä käytettyjen
ilmaisujen tulkinnanvaraisuudesta ja pitää erittäin
tärkeänä, että palkkakartoitusta
koskevan sääntelyn kehittämistä jatketaan
siten, että säännöksen sanamuodosta
käy yksiselitteisesti ilmi, mitä "selkeillä eroilla" ja "keskeisillä palkanosilla"
tarkoitetaan.
Täydentävä hallituksen esitys
Valiokunta kannattaa hallituksen esityksen täydentämiseksi
annetun esityksen (HE 111/2014 vp) ehdotusta yhdenvertaisuusvaltuutetun
sekä yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan toimimisesta
sisäministeriön asemasta oikeusministeriön
yhteydessä sekä nykyisten tasa-arvovaltuutetun
ja lapsiasiavaltuutetun siirtämisestä sosiaali-
ja terveysministeriön yhteydestä oikeusministeriön
yhteyteen. Samassa yhteydessä ehdotetaan lapsiasiavaltuutetusta
annettuun lakiin lisättäväksi nimenomainen
säännös valtuutetun itsenäisestä ja
riippumattomasta asemasta.
Täydentävän esityksen taustalla on
talouspoliittisen ministerivaliokunnan syksyllä 2013 antama
kehotus valmistella tasa-arvovaltuutetun, lapsiasiavaltuutetun ja
vähemmistövaltuutetun toimistojen ja hallinnon
kokoamista oikeusministeriön hallinnonalalle. Valtuutettujen
kokoaminen oikeusministeriön yhteyteen ja mahdollisuuksien
mukaan samoihin tiloihin on ollut esillä myös
valtioneuvoston rakennepoliittisessa ohjelmassa talouden kasvuedellytysten
vahvistamiseksi ja julkisen talouden kestävyysvajeen umpeen
kuromiseksi.
Valiokunta pitää valtuutettujen ja yhdenvertaisuus-
ja tasa-arvolautakunnan kokoamista saman ministeriön yhteyteen
tarkoituksenmukaisena ja katsoo, että muutoksen ansiosta
päästään nykyistä tiiviimpään
toiminnalliseen yhteistyöhön niin hallinnollisesti
kuin valvontatehtäviinkin liittyen. Valiokunta korostaa
valtuutettujen ja lautakuntien itsenäistä asemaa
ja edellyttää, että valtuutettujen ja
lautakuntien riippumattomuuden sekä toiminnan tehokkuuden
ja uskottavuuden sekä syrjinnän kohteeksi joutuneiden
oikeusturvan toteutumisen turvaamiseksi toimintaan osoitetaan riittävät
taloudelliset resurssit.
Yksityiskohtaiset perustelut
Valiokunta on yhdistänyt hallituksen esitykseen HE
19/2014 vp sekä täydentävään
esitykseen HE 111/2014 vp sisältyvät
2.—4. lakiehdotukset.
Täydentävässä hallituksen
esityksessä (HE 111/2014 vp) oleva numeroimaton
lakiehdotus laiksi lapsiasiavaltuutetusta annetun lain 1 §:n muuttamisesta
on mietinnön 24. lakiehdotus.
1. Yhdenvertaisuuslaki
1 Luku Yleiset säännökset
1 §. Lain tarkoitus.
Perustuslakivaliokunta on korostanut lausunnossaan yhdenvertaisuuden
ja syrjinnän kiellon keskeistä asemaa oikeusjärjestyksessämme
ja pitää tärkeänä,
että pykälään lisätään
nykyisessä laissa olevat säännökset
yhdenvertaisuuden toteutumisen turvaamisesta ja syrjinnän
kohteeksi joutuneen oikeussuojan tehostamisesta.
Ehdotetun säännöksen mukaan lain
tarkoituksena on edistää yhdenvertaisuutta ja
ehkäistä syrjintää. Edistämisellä viitataan
esityksen perustelujen (HE 19/2014 vp,s. 54) mukaan yhdenvertaisuuden
toteutumiseen käytännössä ja
siten toimenpiteisiin, joilla pyritään ihmisten
yhdenvertaisen kohtelun toteuttamiseen ja muihin verrattuna heikommassa
asemassa olevien aseman parantamiseen tosiasiallisen yhdenvertaisuuden saavuttamiseksi.
Lisäksi lain yleisenä tarkoituksena on ehkäistä syrjintää.
Valiokunta katsoo, että ehdotettu sanamuoto kattaa nykyisen
lain tarkoituksen yhdenvertaisuuden toteutumisen turvaamisesta.
Valiokunta yhtyy perustuslakivaliokunnan näkemykseen
oikeussuojaulottuvuuden ilmaisemisen tärkeydestä selvästi
lain tarkoituksessa ja ehdottaa lisättäväksi
pykälään säännöksen
syrjinnän kohteeksi joutuneen oikeussuojan tehostamisesta.
3 §. Suhde muuhun lainsäädäntöön.
Perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten työelämä-
ja tasa-arvovaliokunta ehdottaa pykälän 1
momentin poistamista.
2 Luku Yhdenvertaisuuden edistäminen
5 §. Viranomaisen velvollisuus edistää yhdenvertaisuutta.
Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisella on
oltava suunnitelma tarvittavista toimenpiteistä yhdenvertaisuuden
edistämiseksi. Suunnitelman laatimisvelvollisuus ei koske evankelis-luterilaista
kirkkoa, ortodoksista kirkkoa eikä julkista hallintotehtävää hoitavaa
yksityistä. Vastaavasta rajauksesta on säädetty
voimassa olevan yhdenvertaisuuslain 4 §:n 3 momentissa.
Sääntelyn tarkoituksena on ollut ottaa huomioon,
että julkisia hallintotehtäviä hoitavien
yksityisten piiri on varsin laaja ja monitahoinen ja voi käytännössä tarkoittaa
esimerkiksi luonnollista henkilöä.
Perustuslakivaliokunta on katsonut lausunnossaan, että julkista
tehtävää hoitavaa yksityistä koskeva
rajaus on ongelmallinen, ja pitää tärkeänä täsmentää sääntelyä siten,
että myös julkista hallintotehtävää hoitava
yksityinen on tietyin edellytyksin velvollinen laatimaan laissa tarkoitetun
suunnitelman.
Valiokunta yhtyy perustuslakivaliokunnan näkemykseen
säännöksen ongelmallisuudesta. Valiokunta
katsoo, että suunnitteluvelvollisuuden ulottaminen kaikkiin
yksityisiin tahoihin saattaisi aiheuttaa toimijalle kohtuutonta
hallinnollista taakkaa, ja esittää sen vuoksi
muutettavaksi 2 momenttia siten, että viranomaisen
suunnitteluvelvollisuus ulotetaan sellaisiin julkista hallintotehtävää hoitaviin
yksityisiin, joiden palveluksessa on säännöllisesti
vähintään 30 henkilöä.
Ehdotettu raja on sama, joka koskee velvollisuutta laatia työnantajan
yhdenvertaisuussuunnitelma.
3 Luku Syrjinnän ja vastatoimien kiellot
8 §. Syrjinnän kielto.
Valiokunta ehdottaa, että 3 momentti poistetaan
ja että positiivisesta erityiskohtelusta säädetään
säännöksen merkittävyyden vuoksi
uudessa pykälässä, joka sijoitetaan heti
syrjinnän kieltoa koskevan 8 §:n jälkeen
uudeksi 9 §:ksi.
9 §. Positiivinen erityiskohtelu (uusi).
Edellä 8 §:n perusteluissa ilmaistuista
syistä valiokunta ehdottaa 8 §:n 3 momentissa
olevan positiivista erityiskohtelua koskevan säännöksen
otettavaksi uuteen 9 §:ään.
10 (9)§. Välitön syrjintä.
Perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten ja jäljempänä 11 §:n
perusteluista ilmenevistä syistä valiokunta ehdottaa,
että säännöksen loppuosassa
oleva viittauslause poistetaan.
11 (10) §. Erilaisen kohtelun oikeuttamisperusteet.
Pykälän nimike muutetaan vastaamaan uutta
sisältöä.
Perustuslakivaliokunta on pitänyt valtiosääntöisesti
ongelmallisena, että syrjinnän ulkopuolelle rajataan
kaikki tilanteet, joissa erilainen kohtelu perustuu lakiin. Lisäksi
perustuslakivaliokunta on pitänyt valtiosääntöisesti
ongelmallisena, että yleistä oikeuttamisperustetta
koskevassa säännöksessä hyväksyttävyys-
ja oikeasuhtaisuusvaatimus irrotetaan lakitasoisuuden vaatimuksesta.
Perustuslakivaliokunta on katsonut, että 1 momentissa
ilmaistu pääsääntö vastaisi
paremmin perustuslainmukaisuuden vaatimuksia, jos se muotoiltaisiin
tavalla, josta ilmenee, että erilainen kohtelu ei ole syrjintää,
jos se perustuu lakiin ja sillä on muutoin hyväksyttävä tavoite
ja keinot tavoitteen saavuttamiseksi ovat oikeasuhtaisia. Työelämä-
ja tasa-arvovaliokunta ehdottaa pykälän 1
momenttia muutettavaksi perustuslakivaliokunnan esittämällä tavalla.
Perustuslakivaliokunta on lisäksi todennut, että lailla
säätämisen vaatimusta ei erityisesti yksityisen
toiminnan osalta sen moninaisuuden vuoksi voida pitää ehdottomana.
Erilaisen kohtelun sallimiselle tulee kaikissa tapauksissa olla kuitenkin
perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät
syyt. Perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten työelämä-
ja tasa-arvovaliokunta ehdottaa pykälän 2
momenttia muutettavaksi siten, että siinä säädetään
oikeuttamissäännöksistä niissä tapauksissa,
joita koskien erilaisen kohtelun oikeuttamisperusteista ei ole säädetty. Tällöin
erilainen kohtelu ei olisi syrjintää, jos kohtelulla
on perus- ja ihmisoikeuksien kannalta hyväksyttävä tavoite
ja keinot tavoitteen saavuttamiseksi ovat oikeasuhtaisia.
Valiokunnan ehdottaman 1 momentin soveltamisalaa on rajattava
perustuslakivaliokunnan kannanottojen ja direktiivien (ns. syrjintädirektiivin
2000/43/EY ja ns. työsyrjintädirektiivin 2000/78/EY)
asettamien vaatimusten vuoksi 1—5 kohdista ilmenevällä tavalla.
Oikeuttamissäännöstä ei 1 kohdan
mukaan sovelleta julkisen vallan käyttöön
eikä julkisen hallintotehtävän hoitamiseen.
Tällä otetaan huomioon perustuslakivaliokunnan
kannanotto, jonka mukaan ehdotetunlainen lakiin suoraan kytkeytymätön
oikeuttamisperuste voi koskea vain yksityistä toimintaa.
Momenttia ei sovelleta myöskään ns. työsyrjintädirektiivin
2000/78/EY soveltamisalalla, sillä direktiivi
ei salli mainitunlaisen oikeuttamisperusteen käyttämistä niiden
erotteluperusteiden osalta, joita direktiivi koskee (uskonto tai vakaumus,
ikä, vammaisuus ja seksuaalinen suuntautuminen). Momenttia
ei sovelleta myöskään etniseen alkuperään
perustuvaan erilaiseen kohteluun. Tällä otetaan
huomioon ns. syrjintädirektiivin 2000/43/EY
sääntely sekä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen
käytäntö, jonka mukaan etniseen alkuperään
perustuva erilainen kohtelu voi vain harvoin, jos koskaan, olla
hyväksyttävää. Niissä tilanteissa,
joissa 2 momentin sisältämää oikeuttamisperustetta
ei voi käyttää, tulee erilaisen kohtelun
siten perustua 11 (10) §:n 1 momenttiin, 12 (11) §:n
työelämää koskeviin säännöksiin
taikka 9 §:n (8 §:n 3 mom.) positiivista
erityiskohtelua koskeviin säännöksiin.
12 (11) §. Erilaisen kohtelun oikeuttamisperusteet
työssä ja työhön otettaessa.
Työelämän erilaisen kohtelun oikeuttamisperusteita
koskevan sääntelyn osalta valiokunta ehdottaa
palattavaksi pitkälti nykyisen kaltaiseen työelämän
oikeuttamisperusteita koskevaan sääntelyyn. Työelämää koskevat
oikeuttamisperusteet ehdotetaan koottavaksi 12 §:ään.
Hallituksen esityksessä ehdotetun 12 §:n säännökset
siirtyvät osin ehdotettuun 11 §:ään
ja osin poistetaan.
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt
huomiota hallituksen esityksen yhdenvertaisuuslain 10 §:n
yksityiskohtaisten perustelujen kohtaan (HE s. 71/II),
joka käsittelee kesätyöpaikkojen tarjoamista
vain kunnassa asuville nuorille kunnan asukkaiden hyvinvoinnin edistämistä koskevan
kuntalain (365/1995) 1 §:n 3 momentin säännöksen
perusteella. Esityksen perusteluissa todetaan, että kuntalain
säännös kunnan asukkaiden hyvinvoinnin
edistämisestä voi muodostua hyväksyttäväksi
perusteeksi ihmisten asettamiselle eri asemaan heidän asuinpaikkansa
perusteella ja kunta voisi siten tarjota kesätyöpaikkoja
vain kunnassa asuville nuorille. Perustuslakivaliokunta on kehottanut
työelämä- ja tasa-arvovaliokuntaa selvittämään,
tarvitaanko tämän (erilainen kohtelu asuinpaikan
perusteella) turvaamiseksi 11 (12) §:ään
erityissäännös.
Hallituksen esityksen työelämää koskevan
oikeuttamisperusteen lähtökohtana on, että kaikkiin
kiellettyihin syrjintäperusteisiin perustuva erilainen
kohtelu on oikeutettua vain työtehtävien laatua
ja niiden suorittamista koskevilla perusteilla ehdotetussa pykälässä säädettyjen
edellytysten täyttyessä. Poikkeuksen muodostaa
ainoastaan ikä, johon perustuva erilainen kohtelu on voimassa
olevan lain tapaan kuitenkin lisäksi sallittu työsyrjintädirektiivin
mukaisin työllisyyspoliittisin ja työmarkkinoita
koskevin perustein. Sen sijaan muuna henkilöön
liittyvänä syynä pidettävä asuinpaikka
ei voisi olla ilman erityistä säännöstä peruste
kunnan työllistämistoimien kohdentamiselle kunnan
asukkaille.
Kunnan asema työttömien työllistäjänä ja
julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa
tarkoitettujen työmarkkinatoimien tarjoajana
on merkittävä. Lisäksi mainitun lain
11 luvun 1 §:ssä säädetään
kunnan työllistämisvelvollisuudesta. Työttömyysturvalain
(1290/2002) 14 luvun 3 a §:n mukaisen kunnan rahoitusvastuun
johdosta kunnalla on peruste työllistää kunnan
alueella asuvia yli 300 päivää työttömänä olleita.
Valiokunta katsoo, että työelämän
oikeuttamisperustetta koskevassa pykälässä on
turvattava kunnille mahdollisuus työllisyyspolitiikan harjoittamiseen
kohdentamalla toimet oman kunnan asukkaille. Tästä syystä pykälän 2
momenttiin ehdotetaan ikään perustuvan erilaisen kohtelun
rinnalle lisättäväksi asuinpaikkaan perustuvan
erilaisen kohtelun oikeutus silloin, kun kohtelulla on objektiivisesti
ja asianmukaisesti perusteltu työllisyyspoliittinen tai
työmarkkinoita koskeva tavoite. Koska työsyrjintädirektiivi
ei koske muuta henkilöön liittyvää syytä eikä asuinpaikkaa,
se ei ole esteenä asuinpaikkaan perustuvalle erityissäännökselle.
Selvää kuitenkin on, ettei asuinpaikka voi olla
oikeuttamisperuste valittaessa työntekijöitä ja
viranhaltijoita kunnan palvelussuhteisiin.
13 §. Välillinen syrjintä.
Perustuslakivaliokunnan lausuntoon ja edellä 11 (10) §:ssä esitettyihin
perusteluihin viitaten valiokunta ehdottaa pykälän
muuttamista siten, että säännöksestä poistetaan
viittaus lakiin oikeuttamisperusteena.
4 Luku. Valvonta
19 §. Yhdenvertaisuusvaltuutetun tehtävät.
Pykälän 1 momentissa ehdotetaan säädettäväksi yhdenvertaisuusvaltuutetun
tehtävästä avustaa syrjinnän
uhriksi joutuneita ja antaa yleisiä suosituksia. Pykälän 2
momentissa säädetään valtuutetun
tehtävästä valvoa yhdenvertaisuuslain noudattamista
antamalla yksittäistapauksia koskevia lausuntoja. Valtuutetun
tehtäviin ei kuitenkaan kuuluisi antaa tällaisia
lausuntoja työsuojeluviranomaisen valvontatoimivaltaan
kuuluvissa asioissa.
Yleisperusteluista ilmenevistä syistä valiokunta
ehdottaa sääntelyä selkeytettäväksi
siten, että 2 momentissa valtuutetun valvontatoiminnassaan
antamista ratkaisuista käytetään ilmaisua "perusteltu
kannanotto" ilmaisun "lausunto" sijaan.
Valiokunta katsoo, että "perusteltu kannanotto" selventää hallituksen
esityksessä ehdotettua ilmaisua paremmin, että kyse
on nimenomaan valtuutetun valvontatoimivaltansa nojalla käsittelemästä tapauksesta
antamasta kannanotosta. Säännös ei siten
estä valtuutettua muutoin ilmaisemasta näkemyksiään
lausuntoja antamalla.
22 §. Työsuojeluviranomaisen tehtävät
ja toimivalta.
Pykälässä säädetään
työsuojeluviranomaisen tehtävistä ja
toimivallasta yhdenvertaisuuslain valvonnassa. Yleisperusteluista
ilmenevistä syistä johtuen valiokunta ehdottaa 2
momenttiin otettavaksi säännöksen,
josta ilmenee, että syrjintää työelämässä epäilevä henkilö voi tehdä valituksen
työsuojeluviranomaiselle. Samassa yhteydessä ehdotetaan
lisättäväksi momenttiin säännös
siitä, että työsuojeluviranomaisen tulee
tiedottaa tällaisen valituksen tekevälle henkilölle
yhdenvertaisuusvaltuutetun tehtävästä avustaa
syrjinnän uhriksi joutuneita.
3. Laki yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnasta
5 §. Henkilöstö.
Valiokunta ehdottaa otettavaksi pykälään
henkilöstön nimittämistä koskevan
uuden 3. momentin, jonka mukaan lautakunnan pääsihteerin
ja muun henkilöstön nimittää oikeusministeriö.
24. Laki lapsiasiavaltuutetusta annetun lain 1 ja 3 §:n
muuttamisesta
3 §.
Toimintakertomus ja toimintasuunnitelma. Valiokunta
ehdottaa lisättäväksi 1 momenttiin säännöksen,
jonka mukaan lapsiasiavaltuutetun on kerran neljässä vuodessa
annettava eduskunnalle kertomus toimialaltaan.