Yleisperustelut
Yleistä
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja
saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena
ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin
huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Joillakin suurilla rakennustyömailla vapaaehtoisesti
käyttöönotetusta sähköisestä kulkulupajärjestelmästä on
saatu erinomaisia kokemuksia sekä yritys- ja työturvallisuuden
edistämisen että harmaan talouden torjunnan kannalta.
Järjestelmästä voidaan tarvittaessa saada
ajan tasalla olevat tiedot muun muassa työmaalla olevista yrityksistä ja
niiden työntekijöistä sekä kunkin työntekijän
pätevyydestä, työturvallisuus- ja ensiaputaidoista
ja ulkomaisen työntekijän työskentelyoikeudesta.
Sähköistä kulkulupajärjestelmää pidetään
kuitenkin ainakin toistaiseksi liian raskaana toteutettavaksi pienemmillä rakennustyömailla.
Hallituksen esityksessä ehdotetaan työturvallisuuslakiin
lisättäväksi säännökset,
joiden mukaan yhteistä rakennustyömaata
johtavalla tai valvovalla rakennuttajalla olisi velvollisuus huolehtia
siitä, että rakennustyömaalla työskentelevillä on
työmaalla liikkuessaan näkyvillä kuvallinen
tunniste, josta käy ilmi myös työnantaja.
Perustelujen mukaan rakentaminen kattaisi talonrakentamisen, korjausrakentamisen
ja erikoisurakoinnin, kuten LVI- ja sähkötyöt,
sekä maa- ja vesirakentamisen. Laivanrakentaminen ei kuuluisi
säännöksen piiriin. Samoin vain yhden
työnantajan rakennustyömaat jäisivät
lain soveltamisalan ulkopuolelle.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että yhteisillä rakennustyömailla
otetaan käyttöön kuvalliset tunnisteet
ja helpotetaan näin työmaiden valvontaa. Valiokunnan
saaman selvityksen mukaan telakoita koskeva selvitystyö on
parhaillaan käynnissä asianomaisia työnantajia
ja palkansaajia edustavien järjestöjen kesken.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että selvitystyön tulosten pohjalta harkitaan,
tulisiko säännös laajentaa koskemaan
myös laivanrakentamista.
Rakennuttajien huolehtimisvelvoite
Rakennuttajien edustajat ovat kiinnittäneet valiokunnan
huomiota siihen, että heillä ei käytännössä ole
kovin hyviä mahdollisuuksia valvoa, että urakoitsijat
ja näiden työntekijät noudattavat kuvatunnisteiden
käyttöä koskevaa velvoitetta. He ovat
myös esittäneet käsityksenään, että kuvallisiin
tunnisteisiin liittyvän velvoitteen tulisi olla katkeamaton
koko urakoinnin ketjussa. Tällöin rakennuttajat
tilaajina ottaisivat vastuun omasta huolehtimisvelvoitteestaan sisällyttämällä vaatimuksen
urakkasopimuksiin ja urakoitsijat olisivat vastuussa siitä,
että heidän työntekijänsä käyttävät
tunnisteita. Vastaavalla tavalla kuin rakennuttajalle myös
urakoitsijalle pitäisi tulla oman velvoitteensa rikkomisesta
sakkorangaistus.
Työministeriö on vastineessaan todennut, että valmistelussa
oli selkeä yksimielisyys siitä, että vastuuta
ei voida jakaa, sillä silloin kukaan ei näyttäisi
vastaavan mistään. Viitaten työministeriön
lausuntoon ja lakiehdotuksen kolmikantaiseen valmisteluun valiokunta
ei ehdota lakiehdotukseen
lisättäväksi urakoitsijaa koskevia velvoitteita.
Valiokunta pitää kuitenkin tärkeänä,
että hallitus seuraa, toteutuuko lakiehdotus tarkoitetulla
tavalla ja aiheutuuko säännöksestä kohtuuttomia
tilanteita, ja palaa asiaan, mikäli aihetta ilmenee.
Harmaan talouden talousrikollisuus ja pimeän
ulkomaisen työvoiman käyttö
Harmaan talouden ja talousrikollisuuden vuotuiseksi kokonaismääräksi
on Suomessa arvioitu noin 5 miljardia euroa. Harmaasta taloudesta arvioidaan
koituvan yhteiskunnalle verojen ja maksujen menetyksiä 2—2,5
miljardia euroa vuodessa. Epäsuoria yhteiskunnalle aiheutuvia vahinkoja
voivat olla työntekijöiden epätasa-arvoisen
kohtelun lisäksi esimerkiksi markkinoiden epävakauden
aiheuttama taloudellinen turvattomuus ja työpaikkojen epävarmuus.
Arviot pimeän ulkomaisen työvoiman määrästä Suomessa
vaihtelevat muutamasta sadasta kahteenkymmeneen tuhanteen. Arviointia
vaikeuttaa se, että samat henkilöt saattavat käydä työssä Suomessa
useita kertoja ja useilla eri työmailla.
Poliisin tekemät käytännön
havainnot puoltavat näkemystä, että Suomessa
työskentelee pimeästi
useita tuhansia ulkomaalaisia henkilöitä. Käytännössä ainoa
keino todentaa ulkomaalaisten pimeää työntekoa
ovat eri työmaille tehtävät tarkastukset.
Valvonnassa saadut tiedot tukevat arvioita,
joiden mukaan ulkomaista pimeää työvoimaa
käytetään eniten rakennus- ja palvelualoilla.
Valiokunta pitää harmaan talouden torjuntaa ja
pimeän työvoiman käytön ehkäisemistä erittäin
tärkeänä ja korostaa, että lainsäädäntöä tulee
kehittää siten, että se helpottaa harmaaseen
talouteen kohdistuvan valvonnan tehostamista.
Kulkulupien luettelointi
Valiokunnan asiantuntijakuulemisen yhteydessä tuli
esiin näkemys, jonka mukaan erityisesti verohallinnon tarkastustoiminnan
ja harmaan talouden ehkäisyn kannalta olisi eduksi,
jos lakiehdotusta
täydennettäisiin siten, että rakennuttajalla
olisi velvollisuus huolehtia paitsi kulkulupien olemassaolosta myös
siitä, että myönnetyistä kulkuluvista
pidetään ajantasaista luetteloa, jota säilytetään
samojen periaatteiden mukaan kuin palkkakirjanpitoa.
Asiasta antamassaan vastineessa työministeriö ei
pitänyt kulkulupien luettelointivelvollisuutta tarpeellisena.
Työministeriön lausunnon mukaan ehdotuksen rakenne
on seuraava: "Rakennuttaja ottaa sopimustoiminnassaan huomioon
sen eli huolehtii siitä, että koko alihankintaketjussa
kukin yksittäinen työnantaja antaa tunnisteen
yhteisellä rakennustyömaalla työskentelevälle
työntekijälle tai itsenäinen työnsuorittaja
hankkii itselleen ko. tunnisteen. Rakennustyön turvallisuudesta
annetun valtioneuvoston päätöksen (629/1944,
muutettuna valtioneuvoston asetus 426/2004) 10 §:n
3 momentin mukaan
päätoteuttajan on varmistettava tarpeellisin toimenpitein,
että sillä on tiedossaan työmaalla työskentelevät
työntekijät ja itsenäiset työnsuorittajat
ja että perehdyttämistä varten on tarpeelliset
tiedot. Työnantajien on annettava työntekijöistä ja
itsenäisten työnsuorittajien omalta osaltaan tarpeelliset
tiedot työmaalla työskentelystä päätoteuttajan
tietoon. Lähetetyistä työntekijöistä annettua
lakia (1146/1999) on lisäksi ehdotettu muutettavaksi
(HE 142/2005 vp) siten, että lähetettyjen
työntekijöiden tiedot ovat Suomessa olevalla lähettävän
työnantajan edustajalla, jolloin ne ovat helpommin päätoteuttajan
saatavissa. Kun halutaan tarkastaa työmaalla työskentelevä työntekijä,
niin tunnisteen tiedot voidaan verrata toteuttajan listaan. Säännös
on siten jo suhteutettuna voimassa oleviin säännöksiin
nähden aukoton."
Viitaten edellä esitettyyn työministeriön
lausuntoon valiokunta ei ehdota lakiehdotusta tältä osin
muutettavaksi. Valiokunta pitää kuitenkin tärkeänä,
että hallitus seuraa, miten lakiehdotuksen tavoitteet harmaan
talouden torjunnasta toteutuvat,
ja ryhtyy tarvittaessa toimenpiteisiin kulkulupien luettelointia
koskevien säännösten lisäämiseksi
lakiin.
Rangaistussäännös
Oikeusministeriön edustajan valiokunnalle antamassa
lausunnossa on pidetty lakiehdotukseen ehdotetun rangaistussäännöksen
kirjoittamistapaa laillisuusperiaatteen kannalta ongelmallisena,
koska ehdotetuista säännöksistä ei
selkeästi ilmene, keihin rikosoikeudellinen vastuu ulottuu
ja mitä tekoja se koskee. Lausunnon mukaan rakennuttaja
määritellään 52 a §:n
perusteluissa eri tavalla kuin 7 §:n 2 kohdassa. Käsitteiden epäyhtenäisen
käytön seurauksena jää epäselväksi,
keihin rangaistusvastuu ulottuu.
Lausunnon mukaan lakiehdotuksen 52 a §:n säännös
jättää avoimeksi sen, minkälaisia
toimia rakennuttajalta edellytetään, jotta huolehtimisvelvollisuus
tulisi täytetyksi. Kirjoittamistapa viittaa siihen, että yhdenkin
työntekijän esiintyminen työmaalla ilman
tunnistetta voisi olla riittävä rangaistuksen
tuomitsemiseen. Lausunnossa katsotaan, että rangaistussäännöstä voitaisiin
täsmentää lisäämällä siihen
huolehtimisvastuuta kuvaava säännös esimerkiksi
seuraavasti: "tekemissään sopimuksissa tai muutoin
käytettävissään olevin keinoin
huolehdittava".
Valiokunta on pyytänyt työministeriötä yhteistyössä oikeusministeriön
ja sosiaali- ja terveysministeriön edustajien kanssa valmistelemaan
ehdotuksen lakiehdotuksen korjaamiseksi siten, että edellä esitetyt
rangaistussäännöksen kirjoittamistapaan
liittyvät ongelmat poistuisivat. Ministeriöiden
edustajien yhteisen korjausehdotuksen mukaisesti valiokunta ehdottaa muutoksia
rangaistussäännökseen ja lain 7 §:n
2 kohtaan.