Yleisperustelut

Yleissopimuksen merkityksestä

Euroopan neuvoston yleissopimus naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan ehkäisemisestä ja torjumisesta, jäljempänä yleissopimus tai sopimus, on ensimmäinen oikeudellisesti sitova eurooppalainen sopimus naisten suojelemiseksi väkivallalta ja se yhdistää oikeudellisesti innovatiivisella tavalla perus- ja ihmisoikeusnäkökulman rikosoikeudelliseen näkökulmaan. Sopimus laajentaa valtioiden oikeudellisesti sitovia velvoitteita ja pyrkii luomaan laaja-alaiset puitteet väkivallan ehkäisemiseksi ja poistamiseksi, uhrien suojelemiseksi ja auttamiseksi sekä väkivallan tekijöiden saattamiseksi edesvastuuseen. Sopimus rakentuu ajatukselle, että naisiin kohdistuva väkivalta on yksi vakavimmista sukupuoleen perustuvista ihmisoikeusloukkauksista.

Valiokunta pitää Suomen sitoutumista yleissopimukseen tärkeänä ja ajankohtaisena. Kansainväliset valvontaelimet, kuten naisten syrjinnän poistamista käsittelevä YK:n CEDAW-komitea, ovat toistuvasti koko 2000-luvun kiinnittäneet huomiota naisiin kohdistuvan väkivallan korkeaan määrään Suomessa eurooppalaisessa vertailussa ja Suomen toimintapolitiikan puutteisiin. Valiokunta katsoo, että sopimuksen hyväksyminen ja voimaansaattaminen osoittaa omalta osaltaan Suomen sitoutumista tehostamaan naisiin kohdistuvan väkivallan torjuntaa. Samalla sopimus vahvistaa kansallisen lainsäädännön toimeenpanoa ja viranomaistoiminnan velvoitteita. Sopimuksen tultua Suomen osalta voimaan Suomi voi myös esittää omaa ehdokastaan sopimuksen täytäntöönpanoa jäsenmaissa seuraavaan naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan torjunnan asiantuntijaryhmään (GREVIO), mitä valiokunta pitää tärkeänä.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa yleissopimuksen, siihen liittyvän varauman ja lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Yleissopimuksen soveltamisala

Nimensä mukaisesti yleissopimuksen keskeisenä tavoitteena on ehkäistä ja vähentää naisiin ja tyttöihin kohdistuvaa väkivaltaa ja edistää kaikkien naisiin kohdistuvien syrjinnän muotojen poistamista sekä naisten ja miesten välistä tosiasiallista tasa-arvoa. Vaikka sopimus edellyttää, että sopimusosapuolet kiinnittävät erityistä huomiota naisiin sukupuolen perustuvan väkivallan uhreina, se ei rajoitu vain naisten suojelemiseen väkivallalta, vaan sitä sovelletaan kaikkiin väkivallan ja lähisuhde- ja perheväkivallan uhreihin, myös miehiin ja lapsiin. Valiokunta pitää tätä lähtökohtaa perusteltuna. Sopimuksessa huomioidaan ensimmäistä kertaa nimenomaisesti myös seksuaalivähemmistöt. Sopimuksen määräykset on pantava täytäntöön ilman minkäänlaista syrjintää esimerkiksi biologisen tai sosiaalisen sukupuolen, seksuaalisen suuntautumisen tai sukupuoli-identiteetin, vamman, maahanmuuttajataustan tai muun aseman perusteella. Ottaen huomioon YK:n lasten oikeuksien yleissopimukseen (SopS 59—60/1991) määräykset, valiokunta katsoo, että yleissopimuksen edellyttämiä toimia toteuttaessa on erityisen tärkeätä huomioida lasten asema erityisen haavoittuvana ryhmänä.

Yleissopimuksen laaja-alaisuus

Yleissopimus on soveltamisalaltaan laaja ja se kattaa usean eri ministeriön hallinnonalan ja viranomaisten toimialojen kysymyksiä. Lisäksi monet sopimuksen täytäntöönpanoon liittyvät toimenpiteet kuuluvat kuntien toimivaltaan ja tulevaisuudessa mukana ovat myös sote-alueet. Sopimus asettaa myös varsin kattavia tutkimus- ja tiedonkeruuvelvoitteita.

Valiokunta yhtyy asiantuntijakuulemisissa esitettyihin arvioihin siitä, että sopimuksen velvoitteiden täysimääräinen toteutuminen edellyttää kattavaa ja koordinoitua poikkihallinnollista panostusta, toimintojen yhteensovittamista ja vastuiden selkeää määrittelyä. Tämä edellyttää uusien toimintakäytänteiden ja osaamisen vahvistamista kaikilla osa-alueilla ja myös riittävien henkilö- ja toimintaresurssien ja pitkäjänteisen työn mahdollistavan rahoituksen varmistamista. Asiantuntijakuulemisissa on kiinnitetty huomiota tältä osin erityisesti sosiaali- ja terveysministeriön yhteyteen perustettavan koordinaatioelimen (10 artiklan mukainen yhteensovittamiselin) aliresursointiin rahoituksen ja henkilöstöresurssien osalta, turvakotien rahoitukseen, jota käsitellään jäljempänä, ja kuntien voimavarojen riittävyyteen sopimusvelvoitteiden käytännön toteutuksessa.

Turvakodit

Yleissopimuksen 23 artikla velvoittaa osapuolia ryhtymään tarvittaviin lainsäädäntö- ja muihin toimiin asianmukaisten, helposti saavutettavien turvakotien perustamiseksi riittävässä määrin. Sopimuksen selitysmuistiossa viitataan Euroopan neuvoston perheväkivaltaa vastustavan erikoisyksikön suositukseen (EG-TFV (2008)6), jonka mukaan 10 000 asukasta kohden tulisi olla yksi turvakodin perhepaikka maan eri osiin jakautuneena.

Valiokunta toteaa, että eduskunta on 10.12.2014 hyväksynyt lain valtion varoista maksettavasta korvauksesta turvakotipalvelujen tuottajalle (1354/2014). Laki tuli voimaan 1.1.2015. Laki siirtää turvakotitoiminnan rahoitusvastuun kunnilta valtiolle ja siinä säädetään palvelusisältöjen yhdenmukaistamisesta ja asiakassuhteen maksuttomuudesta. Laki hyväksyttiin budjettilakina (StVL 29/2014 vp — HE 186/2014 vp) ja valtion kehyspäätöksessä 2015—2018 tähän toimintaan osoitettiin 8 milj. euroa. Hallituksen esityksessä (HE 362/2014 vp) vuoden 2015 lisätalousarvioksi määrärahaa on lisätty 3,55 milj. eurolla. Valiokunnan arvion mukaan tämä yhteensä 11,55 milj. euron suuruinen määräraha turvaa nykyisen turvakotipaikkamäärän (121 perhepaikkaa 20 turvakodissa) akuutin kriisinhoidon antajana, mutta se ei tue uusien turvakotien perustamista ja alueellisen kattavuuden parantamista nykyisestä.

Valiokunta edellyttää, että turvakotiverkosto rakennetaan asteittain suosituksessa (EG-TFV (2008)6) tarkoitetulle tasolle (Suomen osalta noin 500—530 perhepaikkaa), ja tähän varataan myös riittävät, vuosittain nousevat määrärahat (TyVL 16/2012 vp; 11/2013 vp; 3/2014 vp ja TyVL 9/2014 vp). Yleissopimuksen velvoitteet huomioiden tavoitteeksi on asetettava, että Suomessa on vuosikymmenen loppuun mennessä laadukas ja kattava turvakotiverkosto, jossa huomioidaan perheellisten ja perheettömien naisten lisäksi myös lapsien kanssa tai yksin turvakotiin tulevat miehet, ja josta löytyy erityisryhmien, kuten ikääntyvien, vammaisten, romanien, maahanmuuttajanaisten, ihmiskaupan uhrien ja seksuaalivähemmistöihin kuuluvien tarpeita huomioivia ratkaisuja. (Valiokunnan lausumaesitys)

Valiokunta pitää lisäksi tärkeänä, että turvakotipalvelujen maksuttomuudesta tiedotetaan laajasti. Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että tällä hetkellä ei ole luotu yhtenäisiä käytäntöjä siitä, milloin matkakustannukset turvakotiin voidaan kokonaan tai osittain korvata sinne hakeutuvalle henkilölle tai ne muutoin eivät jää henkilökohtaisin varoin kustannettaviksi. Valiokunta pitää välttämättömänä käytäntöjen selkiyttämistä ja sen varmistamista, että uhrin niukat taloudelliset edellytykset eivät missään olosuhteissa estä turvakotipalvelujen piiriin hakeutumista.

Auttava puhelin ja muut tukipalvelut

Yleissopimus edellyttää, että sopimusosapuolet takaavat, että uhrien saatavilla on sekä osana julkisia hyvinvointipalveluja järjestettyjä yleisiä tukipalveluja (artikla 20) että maantieteellisesti kattavia lyhyt- ja pitkäaikaisia erityistukipalveluja (22 artikla). Näitä ovat edellä mainittujen turvakotien lisäksi auttavat puhelimet (24 artikla), matalan kynnyksen tukikeskukset seksuaalisen väkivallan uhreille (artikla 25) ja lapsitodistajan suojelu ja tuki (artikla 26).

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan valtionhallinnossa on jo aloitettu toimet yleissopimuksen 24 artiklassa edellytetyn valtakunnallisen, maksuttoman, ympärivuorokautisen ja -vuotisen auttavan puhelimen perustamiseksi yhteistyössä vastaavaa toimintaa harjoittavien järjestöjen kanssa. Valiokunnalle esitetyn arvion mukaan palvelu, johon perheväkivallan uhri voi soittaa nimettömänä ja luottamuksellisesti, on toiminnassa aikaisintaan vuonna 2016. Valiokunta kiirehtii tämän työn loppuunsaattamista ja katsoo, että myös puhelintoiminnan rahoitus ja resurssit on ratkaistava kestävällä tavalla.

Valiokunta pitää hallituksen esitystä muiden erityistukipalvelujen osalta täsmentymättömänä ja kiirehti valtioneuvostoa ryhtymään konkreettisiin toimiin nykyisten erityistukipalvelujen kehittämiseksi vastaaman yleissopimuksen tavoitetasoa. Valiokunta toteaa, että uhrin auttaminen edellyttää toimivaa ja kattavaa auttamisverkostoa, jossa kolmannen sektorin palvelut täydentävät viranomaisten omia palveluita. Uhrien saataville tulee järjestää riittävät voimavarat omaavaa koulutettua ammattihenkilöstöä ohjaamaan uhreja asianmukaisiin uhripalveluihin. Erityisen tärkeätä on tunnistaa ja huomioida erityisen haavoittuvana ryhmänä lapset, jotka elävät väkivaltaisissa perheissä. Kaikkien palvelujen osalta on tärkeätä varmistaa matala kynnys, esteetön pääsy tukipalvelujen piiriin ja toimivat palveluketjut. Valiokunta ehdottaa asiasta lausumaa. (Valiokunnan lausumaesitys)

Väkivallan tekijöiden tukeminen väkivallattomuuteen

Yleissopimuksen 16 artiklan mukaan sopimusvaltioiden on toteutettava lainsäädäntö- ja muut toimet väkivallan tekijöille kohdistettujen tuki- ja opetusohjelmien tukemiseksi. Hallituksen esityksessä ilmenevillä perusteilla (s. 32—33) valiokunta katsoo, etteivät määräykset edellytä lainsäädäntömuutoksia. Valiokunta pitää kuitenkin välttämättömänä, että kaikille väkivallan tekijöille suunnattua ennaltaehkäisevää työtä ja tukipalveluja lisätään suunnitelmallisesti ja koordinoidusti ja niiden alueellista kattavuutta parannetaan nykyisestä myös pääkaupunkiseudun ulkopuolella. Valiokunta korostaa, että väkivalta ylipäätään on vakava ihmisoikeusloukkaus ja väkivallan ehkäiseminen, väkivallan kierteen katkaiseminen ja tätä kautta yhteiskunnallisen hyvinvoinnin lisääminen edellyttää ilmiön kokonaisvaltaista tunnistamista ja on tärkeätä, että myös nainen väkivallan tekijänä tunnistetaan nykyistä paremmin ja otetaan huomioon uhri- ja tukipalvelujen toteutuksessa.

Koulutus ja valistus

Yleissopimus sisältää useita säännöksiä koulutuksen ja valistuksen merkityksestä väkivallan vastaisessa työssä. Saamansa selvityksen perusteella valiokunta arvioi, että perhe- ja lähisuhdeväkivaltaan liittyvä ammattihenkilöstön koulutus on Suomessa edelleen alueellisesti hajanaista ja puutteellista ja edellyttää lisäpanostusta. Väkivallan uhriksi suoraan tai välillisesti joutuneita tai väkivallan uhan alla eläviä lapsia ja aikuisia kohtaavien ammattiryhmien peruskoulutuksessa olisi entistä paremmin huolehdittava siitä, että näillä ammattilaisilla on riittävät valmiudet sekä tunnistaa että auttaa uhreja tai väkivallan uhan alla elävä mahdollisimman varhaisessa vaiheessa.

Valiokunta pitää lisäksi tärkeänä tiedotusta ja sitä, että löydetään lisäkeinoja, joilla voidaan poistaa vaikenemisen ja häpeän kulttuuria ja madaltaa uhrien ja väkivallantekijöiden valmiuksia ja halua hakeutua uhri- ja tukipalvelujen piiriin. Valiokunta korostaa myös opetustoimen ja kasvatuksen merkitystä ennalta ehkäisevässä toiminnassa. Ihmisoikeuskasvatuksella voidaan jo pienestä lapsesta alkaen vaikuttaa asenteisiin ja onkin tärkeätä, että varhaiskasvatuksessa, kouluissa ja oppilaitoksissa kannustetaan väkivallattomaan ilmapiiriin ja sukupuolten tasa-arvoa arvostavaan käyttäytymiseen.

Kansalaisjärjestöjen rooli

Valiokunta korostaa laaja-alaista viranomaisten ja kansalaisjärjestöjen välistä yhteistyötä yleissopimuksen soveltamisalalla. Valiokunta toteaa, että naisiin kohdistuvan väkivallan ja muun lähisuhde- ja perheväkivallan torjuminen on ollut nais- ja ihmisoikeusjärjestöjen toiminnan kohteena jo pitkään ja järjestöillä on paljon tarvittavaa asiantuntemusta sopimuksen soveltamisalalla. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että järjestöjen kokemusta ja osaamista hyödynnetään laajasti ja tietoa siirretään kaikille toimijoille ja myös suurelle yleisölle. Valiokunta edellyttää, että järjestöjen työ on turvattava riittävällä resursoinnilla yleissopimuksen 9 artiklan edellyttämällä tavalla. (Valiokunnan lausumaesitys)

Sovittelu

Yleissopimuksen 48 artiklassa edellytetään, että osapuolet toteuttavat tarvittavat lainsäädäntö tai muut toimet kieltääkseen pakolliset vaihtoehtoiset riitojenratkaisumenettelyt, mukaan lukien välitys- ja sovittelumenettely, kaikkien yleissopimuksen soveltamisalaan kuuluvien väkivallan muotojen osalta. Saamansa kattavan selvityksen perusteella valiokunta arvioi, että nykyinen lainsäädäntö ei ole ristiriidassa artiklan asettamien velvoitteiden kanssa. Rikosasioiden ja eräiden riita-asioiden sovittelusta annetussa laissa (1015/2005) asetetaan sovittelun aloittamisen edellytykseksi se, että kaikki osapuolet suostuvat sovitteluun vapaaehtoisesti, ilman painostusta ja ymmärtävät sovittelun merkityksen (2 §). Vain syyttäjällä tai poliisilla on oikeus tehdä aloite sovitteluun ryhtymisestä lähisuhdeväkivaltatapauksissa (3 §). Lain esitöiden mukaan tällaisissa rikoksissa sovittelun mahdollisuutta tulee harkita poikkeuksellisen huolellisesti. Sovitteluun ei tulisi lainkaan ottaa tapauksia, joissa väkivalta on toistuvaa, se on seksuaalista tai raakaa tai joissa osapuolet ovat jo osallistuneet sovitteluun. Asiantuntijakuulemisissa on tuotu lisäksi esille, että vapaaehtoisuuden varmistamiseksi sovittelukäytäntöihin on luotu moniportainen sovittelun edellytysten ja vapaaehtoisuuden arviointi. Vapaaehtoisuus ei koske vain sovitteluun suostumusta, vaan kaikkia sovittelun vaiheita.

Saamansa selvityksen perusteella valiokunta katsoo, että parhaimmillaan, huolellisen harkinnan perusteella käynnistetty ja asiantuntevasti toteutettu rikosasioiden sovittelu tukee väkivallan ehkäisytyötä myös lähisuhde- ja perheväkivaltatilanteissa. Vaikka sovittelussa on kiinnitettävä erityistä huomiota uhrin tarpeisiin, väkivallasta keskusteleminen puolueettoman sovittelijan avustuksella voi auttaa myös väkivallan tekijää ymmärtämään tekonsa seurauksia. Valiokunta pitääkin tärkeänä, että lähisuhdeväkivallan sovitteluun sisältyy säännönmukaisesti tukipalveluihin ohjaus väkivallattomien käyttäytymismallien omaksumiseksi. Valiokunta korostaa myös poliisin, syyttäjän, sovittelutoimen ja sosiaaliviranomaisten, terveydenhoidon ammattilaisten ja muiden auttavien tahojen tiiviin yhteistyön merkitystä prosessin aikana. Valiokunta pitää tärkeänä, että sovittelukäytänteitä kehitetään edelleen ja sovittelun tuloksellisuutta ja sopimuksen mukaisuutta arvioidaan säännöllisesti. Valiokunta edellyttää, että yleissopimuksen vaatimukset sovittelun tosiasiallisesta vapaaehtoisuudesta varmistetaan kaikissa olosuhteissa. Valiokunta painottaa, että sovitteluun ohjautuminen ja sovittelukäytänteet eivät missään olosuhteissa saa johtaa tilanteeseen, jota on pidettävä sovitteluun painostamisena. Sovittelukäytänteistä tulisi antaa kattava selvitys myös kansainvälisissä yhteyksissä. Mm. CEDAW-komitea on kritisoinut Suomea sovittelumenettelyn käytön lisääntymisestä lähisuhdeväkivaltatilanteista ja rinnastanut Suomen käytänteet pakolliseen sovitteluun.

Rikoslain ja ulkomaalaislain muutokset

Esityksessä ehdotetaan, että Suomen rikosoikeuden soveltamisalaa koskevaa rikoslain 1 luvun 11 §:n 2 momenttia muutettaisiin siten, että kaksoisrangaistavuuden vaatimuksesta luovuttaisiin tiettyjen yleissopimuksen mukaisten tekojen osalta [seksuaalinen väkivalta (artikla 36), naisten sukuelinten silpominen (artikla 38) ja pakotettu raskauden keskeyttäminen sekä pakkosterilisointi (39 artikla)] momenttia täydentämällä (s. 57/II-58/II). Lisäksi ehdotetaan, että ulkomaalaislain 54 §:ää muutettaisiin siten, että perhe- tai lähisuhdeväkivallan uhreiksi joutuneelle ulkomaalaiselle voitaisiin tietyin edellytyksin myöntää oleskelulupa perhesiteen päätyttyä, mikäli hänen henkilökohtainen tilanteensa on erityisen vaikea puolison häneen tai hänen lapseensa perhesiteen voimassaolon aikana kohdistaman tai hyväksymän väkivallan tai hyväksikäytön vuoksi.

Valiokunta pitää ehdotettua rikoslain 1 luvun 11 §:n 2 momentin muutosta sopimuksen velvoitteiden täyttämiseksi välttämättömänä, mutta puutteellisena pakkoavioliittoja koskevan rikosoikeudellisen sääntelyn osalta ottaen huomioon sopimuksen 44 artiklan 3 kohdan määräykset kaksoisrangaistavuuden vaatimuksen poistamisesta. Pykälän 2 momenttia onkin syytä täydentää lisäämällä momentin 8 kohdan luetteloon viittaus avioliittoon pakottamisesta.

Valiokunta puoltaa ehdotettua ulkomaalaislain 54 §:n hyväksymistä mietinnön yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyin lain johtolausetta koskevin tarkistuksin. Valiokunta arvioi, että 54 §:ään sisältyvä muutos selkiyttää oikeustilaa, lisää väkivallan tai hyväksikäytön kohteeksi joutuneen henkilön oikeusturvaa ja parantaa lupamenettelyn ennakoitavuutta.

Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä (s. 66/I ja 86/I) valiokunta pitää sopimuksen 78 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun selityksen tekemistä perusteltuna. Tällä selityksellä Suomi varaa oikeuden olla soveltamatta yleissopimuksen 55 artiklan 1 kohtaa rikoslain 21 luvun 7 §:n mukaiseen lievään pahoinpitelyyn silloin kun rikos kohdistuu muuhun kuin rikoslain 21 luvun 16 §:n 1 momentissa tarkoitettuun henkilöön.

Sopimusvelvoitteiden täytäntöönpanon seuranta

Yleissopimus määrittelee lukuisia lainsäädäntötasolla tai muin toimenpitein toteutettavia velvoitteita, joiden osalta Suomen lainsäädännön voidaan katsoa täyttävän jo nyt yleissopimuksen velvoitteet. Asiantuntijakuulemisissa hallituksen esityksessä omaksuttua vähimmäistason saavuttamiseen perustuvaa lähestymistapaa sopimuksen velvoitteiden täytäntöönpanossa on kritisoitu ottaen huomioon perhe- ja lähisuhdeväkivallan yleisyys Suomessa. Esityksen on myös katsottu olevan ristiriidassa Suomen kansainvälisen naisten oikeuksia ja tasa-arvoa korostavan politiikan kanssa. Valiokunta yhtyy osin näihin huoliin ja edellyttää, että sopimuksen täytäntöönpanotoimien tehokkuutta ja tosiasiallista kattavuutta seurataan tarkasti ja tarvittaessa seurannan pohjalta tehtävän arvioinnin perusteella ryhdytään tarvittaviin lainsäädännöllisiin tai muihin toimiin.

Asiantuntijakuulemisissa on tuotu esille myös se, että Suomessa ei ole saatavilla riittävästi tietoa kunniaväkivallan ja pakko-avioliittojen esiintyvyydestä. Valiokunta pitää tärkeänä, että pakkoavioliittojen esiintyvyyttä ja riskitekijöitä selvitetään nykyistä kattavammin ja samalla arvioidaan, tulisiko oikeustilaa selkeyttää säätämällä nimenomainen avioliittoon pakottamista koskeva rangaistussäännös. Tässä arvioinnissa on huomioitava myös tilanteet, jossa lapsi houkutellaan tai lähetetään ulkomaille pakkoavioliiton toteuttamiseksi. Lisäksi valiokunta kiinnittää huomiota sopimuksen 33 artiklassa asetettuun henkisen väkivallan kriminalisointivelvoitteeseen. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan henkinen väkivalta on Suomessa lähtökohtaisesti rangaistavaa rikoslain pahoinpitelyrikoksia koskevien säännösten nojalla (s. 49/I—50/I), eikä lainsäädäntömuutoksille tältä osin ole aihetta. Pahoinpitelyrikoksen tunnusmerkistöstä (RL 21:5) ja hallituksen esityksestä HE 94/1993 vp ilmenee, että toisen terveyden vahingoittaminen tai kivun aiheuttaminen toiselle on rangaistavaa myös silloin, kun tekoon ei käytetä ruumiillista väkivaltaa. Valiokunta pitää kuitenkin tärkeänä, että tietoisuutta henkisen väkivallan rikosoikeudellisesta luonteesta ja yleissopimuksen määräyksistä lisätään koulutuksella, vaikka voitaisiinkin oikeuskäytännön niukkuudesta huolimatta katsoa, ettei nimenomaiselle oikeustilan selkeyttämiselle ole tältä osin aihetta.