Yleisperustelut

Yleistä

Hallituksen esityksen päätavoitteena on pitkään työelämässä olleen työntekijän mahdollisimman nopea työllistyminen uudelleen tilanteissa, joissa työsuhteen päättyminen ei ole johtunut työntekijän omasta menettelystä. Esityksellä pyritään tehostamaan työnantajan, työntekijän ja työvoimaviranomaisten yhteistyötä ja kannustamaan työntekijää käynnistämään työnhaku ja koulutukseen hakeutuminen heti irtisanomista koskevan tiedon saatuaan.

Valiokunta pitää hallituksen esityksen tavoitteita erittäin tärkeinä ja pitää esityksessä ehdotettuja toimenpiteitä tarpeellisina ja tarkoituksenmukaisina. Valiokunta ehdottaa lakiehdotusten hyväksymistä eräin tarkennuksin ja muutosehdotuksin. Valiokunta korostaa varhaisten toimenpiteiden tärkeyttä työttömyyden ehkäisyssä ja nopeassa työllistymisessä. Lukuisissa tutkimuksissa on todettu, että työllistyminen on sitä vaikeampaa, mitä kauemmin työttömyys on kestänyt. Valiokunta pitää tärkeänä, että muutosturvaan sisältyy työllistymisohjelmalisä, jolla yhtäältä helpotetaan irtisanomistilanteeseen liittyvää taloudellista epävarmuutta ja toisaalta luodaan kannuste työnhaun ja sitä tukevien toimenpiteiden nopeaan käynnistämiseen.

Määräaikaisissa työsuhteissa työskentelevien asema

Sosiaali- ja terveysvaliokunta on lausunnossaan todennut pitävänsä hyvänä, että lakiehdotuksessa on otettu huomioon määräaikaisissa työsuhteissa työskentelevien asema. Valiokunta toteaa, että määräaikaisia töitä tekevien oikeutta etuuksiin tulisi jatkossa pyrkiä parantamaan joko alentamalla vaadittavien työntekokuukausien määrää tai pidentämällä työnteon tarkastelujaksoa.

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta yhtyy sosiaali- ja terveysvaliokunnan näkemyksiin määräaikaisissa työsuhteissa työskentelevien aseman huomioon ottamisen tärkeydestä ja tarpeesta parantaa heidän mahdollisuuksiaan päästä muutosturvaan liittyvien etuuksien piiriin. Valiokunta pitää tärkeänä, että hallitus yhdessä työmarkkinajärjestöjen kanssa selvittää mahdollisuudet kehittää lainsäädäntöä sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunnossa esitetyllä tavalla. Samalla tulee selvittää, onko syytä edellyttää määräaikaisten työsuhteiden osalta, että kyseessä on koko kolmen vuoden tai 36 kuukauden ajan ollut sama työnantaja, kun vastaavaa edellytystä ei ole toistaiseksi voimassa olevien työsuhteiden osalta.

Irtisanomisperusteen riitauttaminen

Sosiaali- ja terveysvaliokunta on lausunnossaan todennut, että työllistymisohjelmalisän saamista rajoittavat työttömyysturvalain säännökset, joiden mukaan työntekijän riitauttaessa työsuhteen päättymisperusteen päätöstä lisästä ei anneta ennen kuin asia irtisanomisen laillisuudesta on lopullisesti ratkaistu. Valiokunta kiinnittää työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan huomiota siihen, että säännös voi välillisesti aikaansaada sen, ettei irtisanottu tosiasiallisesti voi riitauttaa työsuhteen päättymistä työttömyysturvan heikkenemisen takia. Kun työllisyysohjelmalisä on vielä selvästi suurempi kuin päivärahan korotusosa, on lisällä tärkeä merkitys työttömän toimeentulolle eikä sen taannehtiva saaminen vuosien jälkeen palvele enää sitä tarkoitusta, jonka lisällä on tarkoitettu olevan pitkäaikaisen työttömyyden ehkäisemiseksi. Valiokunta toteaa, että järjestelmää olisi syytä työntekijä- ja työnantajajärjestöjen välisin sopimuksin kehittää jatkossa niin, ettei laillisten oikeusturvakeinojen käyttö johda irtisanotun henkilön etuuksien heikennyksiin.

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta yhtyy sosiaali- ja terveysvaliokunnan näkemykseen ja pitää tärkeänä, että hallitus yhdessä työmarkkinajärjestöjen kanssa selvittää mahdollisuudet muuttaa järjestelmää siten, että työntekijä voi tarvittaessa riitauttaa irtisanomisen perusteen ilman pelkoa työttömyysturvaetuuksiensa heikkenemisestä.

Muutosturvan toteuttamiseen tarvittavat henkilöstö- ja toimintamäärärahat

Sosiaali- ja terveysvaliokunta on lausunnossaan korostanut, että uudistuksen toimeenpanon onnistuminen vaatii lisätehtäviä saavien työvoimahallinnon viranomaisten riittävää resursointia. Uudistuksen toimiminen työttömyyttä ehkäisevästi edellyttää työvoimaviranomaisilta viivyttelemätöntä toimintaa. Kun irtisanottavien työntekijöiden ja heistä työvoimahallinnon toimenpiteiden piiriin tulevien määrän tarkka ennakointi on vaikeaa, tulee uudistuksen toimeenpanoa seurata ja ryhtyä lisäresurssien turvaamiseen välittömästi, jos hallituksen esityksessä esitetyt laskelmat ja työhallinnolle annettavat lisäresurssit osoittautuvat alimitoitetuiksi. Valiokunta korostaa, että työttöminä jo olevien henkilöiden palvelut eivät saa kärsiä uudistuksen johdosta. Pitkäaikaistyöttömille suunnattujen yksilöllisten aktivointi-, kuntoutus- ja työllistämistoimenpiteiden toteuttaminen hallitusohjelman mukaisesti vaatii jo muutoinkin työvoimaviranomaisten henkilöstöltä tehostettua toimintaa.

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta yhtyy sosiaali- ja terveysvaliokunnan huoleen riittävien resurssien turvaamisesta työvoimaviranomaisille niin, että uudistus pystytään asianmukaisella tavalla toteuttamaan ilman, että joudutaan huonontamaan pitkäaikaistyöttömien palveluja.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan hallituksen esityksen valmistelussa on lähdetty siitä, että työllistymisohjelma laadittaisiin vuosittain noin 15 000 henkilölle. Kun yhden ohjelman laatimisen lasketaan vaativan noin 6 tuntia, ohjelmien laatiminen vaatii yhteensä noin 90 000 työtuntia. Lisäksi lasketaan työnhakuvalmennukseen menevän noin 24 000 tuntia. Työmäärän lisäys vuositasolla olisi yhteensä 114 000 tuntia eli 76 henkilötyövuotta. Lisätalousarvioesitystä valmisteltaessa tästä tarpeesta 2/3 on katsottu voitavan hoitaa toimintaa tehostamalla ja toimintaprosesseja kehittämällä. Näin ollen lisätalousarvioesityksessä on esitetty lisäystä momentille 34.06.21. (työvoima-asiain paikallishallinnon toimintamenot) 660 000 euroa muutosturvan toimintamallin edellyttäminä henkilöstölisäyksinä 1.7.2005 lukien. Tämä vastaa 26 viran kustannuksia. Tosin samalta momentilta esitetään vähennettäväksi 469 000 euroa siirtona TE-keskuksille käytettäväksi EU:n yhteisen maatalouspolitiikan uudistuksen toimeenpanoon, joten nettolisäys momentilla on 191 000 euroa.

Valiokunta toteaa, että muutosturvan toimintamallin tavoitteet työttömyyden keston lyhentämisestä varhaisen puuttumisen, eri tahojen yhteistyön tiivistämisen ja tehokkaiden toimenpiteiden avulla eivät toteudu, jos työvoimatoimistoilla ei ole työntekijöitä näitä tehtäviä hoitamaan. Valiokunta katsoo, että määrärahojen riittävyyttä tulee tarkoin seurata ja ryhtyä nopeasti toimenpiteisiin, jos lisätarvetta ilmenee.

Asiantuntijakuulemisessa ovat työmarkkinajärjestöt ja työvoimatoimistot esittäneet valiokunnalle huolensa siitä, että työvoimatoimistoilla olisi riittävästi määrärahoja, jotta muutosturvan piiriin tuleville voitaisiin tarjota sellaisia toimenpiteitä, joita he tarvitsevat ja joiden ajalta työllistymisohjelmalisää maksetaan. Muutosturvan toimintamallin toteutumisen kannalta olennaista on, että työvoimaviranomaiset pystyvät tarjoamaan muutosturvan piiriin tuleville mahdollisimman nopeasti laadukkaita, työllistymistä edistäviä työvoimapoliittisen aikuiskoulutuksen palveluja. Useat asiantuntijat ovat pitäneet hallituksen esityksessä esitettyjä arvioita työvoimapoliittisen aikuiskoulutuksen tarpeesta liian pieninä.

Esityksen perustelujen mukaan hallitus on arvioinut työvoimapoliittiseen aikuiskoulutukseen osallistuvan työllistymisohjelmien perusteella vuosittain keskimäärin 5 000 opiskelijaa, joista 2 000:n on arvioitu osallistuvan nykyisinkin koulutukseen heti työsuhteen päätyttyä. Näin ollen hallitus on arvioinut lisäystä olevan keskimäärin 3 000 henkilöä vuodessa. Tämän mukaisesti lisätalousarvioesityksessä on muutosturvan toimeenpanon arvioitu lisäävän ammatillisen työvoimakoulutuksen keskimääräistä volyymia noin 1 500 henkilöllä vuonna 2005. Lisämäärärahaa esitetään 14 250 000 euroa, jolla arvioidaan hankittavan 375 000 opiskelijatyöpäivää. Jos koulutuksen volyymin lisäys jää arvioitua pienemmäksi, vastaava osuus lisärahoituksesta tulee lisätalousarvioesityksen perustelujen mukaan jättää käyttämättä.

Työllistymisohjelmalisää voi saada vain tiettyjen työvoimapoliittisten toimenpiteiden ajalta, ja näistä toimenpiteistä merkittävin on työvoimapoliittinen aikuiskoulutus. Jo nykyisellään työvoimapoliittiseen aikuiskoulutukseen pääseminen on vaikeaa ja vain noin puolet halukkaista voidaan ottaa koulutukseen. Ottaen huomioon työllistymisohjelmalisän tavoite kannustaa hakeutumaan koulutukseen ja lisän merkitys työttömän toimeentulon kannalta valiokunta pitää todennäköisenä, että koulutushalukkuus ylittää selvästi hallituksen esityksessä esitetyt arviot. Valiokunta katsoo, että määrärahojen riittävyyttä tulee tarkoin seurata ja ryhtyä nopeasti toimenpiteisiin, jos lisätarvetta ilmenee.

Vaikeaselkoinen etuus- ja palvelujärjestelmä

Sosiaali- ja terveysvaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota siihen, että ehdotettu uudistus merkitsee työttömyysturvaetuuksien moninaistumista entisestään. Etuuksien tason muodostuminen kirjavaksi aiheuttaa järjestelmän vaikeaselkoisuutta ja siten vaikeuttaa kansalaisen mahdollisuuksia tietää oikeuksistaan ja monimutkaistaa myös etuusjärjestelmän toimeenpanoa ja nostaa toimeenpanon kustannuksia.

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta yhtyy sosiaali- ja terveysvaliokunnan huoleen etuusjärjestelmän monimutkaisuudesta ja vaikeaselkoisuudesta ja pitää tärkeänä, että hallitus ryhtyy toimenpiteisiin järjestelmän selkiyttämiseksi. Samalla valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotus merkitsee myös työvoimatoimistojen palvelujärjestelmässä uuden suunnitelman eli työllistymisohjelman lisäämistä jo ennestään monen nimisten työnhakuun liittyvien suunnitelmien kirjoon. Kyseessä on eri nimistä (työnhakusuunnitelma, yksilöity työnhakusuunnitelma, uudistettu yksilöllinen työnhakusuunnitelma, aktivointisuunnitelma, kotoutumissuunnitelma ja työllistymisohjelma) huolimatta kaikissa tapauksissa suurin piirtein samanlainen suunnitelma — vain suunnitelman tekoajankohta ja kuhunkin suunnitelmaan liittyvät vaikutukset vaihtelevat jonkin verran. Valiokunta katsoo, että niin asiakkaiden kuin työvoimatoimistojen henkilöstönkin kannalta olisi tärkeää selkiyttää järjestelmää. Valiokunta edellyttää, että hallitus valmistelee uudistuksen, jolla työnhakuun liittyvät suunnitelmat yhdistetään ja etuusjärjestelmää yksinkertaistetaan (Valiokunnan lausumaehdotus 2).

Ammatillisia valmiuksia parantavaan koulutukseen hakeutuminen

Työvoimapoliittinen aikuiskoulutus on työhallinnon rahoittamaa koulutusta, joka on opiskelijoille maksutonta. Se on suunniteltu ensi sijassa työttömille työnhakijoille ja työttömyyden uhkaamille henkilöille. Koulutus voi olla valmentavaa koulutusta kuten atk-koulutusta, kieliopintoja taikka työnhakukoulutusta. Suuri osa työvoimakoulutuksesta on ammatillista koulutusta, jonka tavoitteena voi olla ammattitutkinnon, ammatillisen perustutkinnon tai erikoisammattitutkinnon suorittaminen.

Työvoimakoulutuksen tavoitteena on parantaa työhön sijoittumisedellytyksiä. Valiokunta korostaa erityisesti työelämän tarpeiden huomioon ottamista koulutusta suunniteltaessa ja katsoo, että erityistä huomiota tulee kiinnittää siihen, että koulutusta annetaan niille aloille ja ammatteihin, joilla on kysyntää työvoimasta.

Työvoimapoliittista koulutusta voidaan järjestää ostamalla opiskelupaikkoja yksittäisille työnhakijoille tai tekemällä laajoja koulutushankintoja, joihin opiskelijat voivat sijoittua oman työnhakusuunnitelmansa tai työllistymisohjelmansa aikataulun ja tarpeen mukaan. Vuoden 2003 alusta lähtien työvoimapoliittisena koulutuksena on tietyin ehdoin voitu hankkia myös ammattikorkeakoulu- ja yliopistotutkintoihin johtavaa koulutusta.

Työllistymisohjelmalisää voi työttömyysturvalain muutosehdotuksen mukaan saada työvoimapoliittisen aikuiskoulutuksen ajalta. Työllistymisohjelmaan voidaan kuitenkin sisällyttää myös omaehtoiseen aikuiskoulutukseen osallistumista. Omaehtoiseen, ammatillisia valmiuksia edistävään koulutukseen osallistumisen ajalta maksetaan työttömälle koulutuspäivärahaa edellyttäen, että hakija on koulutuksen aloittaessaan saanut työttömyyspäivärahaa tai työmarkkinatukea vähintään 86 päivää ja hänellä on takanaan vähintään 10 vuoden työhistoria. Työllistymisohjelmalisää ei kuitenkaan työttömyysturvalain muutosehdotuksen mukaan makseta koulutuspäivärahaan.

Valiokunta korostaa omaehtoisen koulutuksen merkitystä työvoimaviranomaisten hankkiman työvoimapoliittisen aikuiskoulutuksen rinnalla. Valiokunnan käsityksen mukaan on tärkeää tukea työttömän oma-aloitteista ja omaan kiinnostukseen pohjautuvaa koulutukseen hakeutumista. Hakeutumalla omaehtoiseen koulutukseen työttömän koulutukseen pääsy voi myös olla huomattavasti nopeampaa. Jos työllistymisohjelmaa laadittaessa katsotaan, että omaehtoinen koulutus on kyseisen henkilön ammatillisia valmiuksia edistävänä toimenpiteenä perusteltu, ja se otetaan hänen työllistymisohjelmaansa, olisi valiokunnan käsityksen mukaan johdonmukaista, että koulutuksen ajalta voisi saada myös työllistymisohjelmalisää.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan hallituksen piirissä on valmisteilla uudistuksia, joiden tavoitteena on muun muassa parlamentaarisen aikuiskoulutustyöryhmän ja selvitysmies Pentti Arajärven ehdotusten pohjalta parantaa työttömien koulutusmahdollisuuksia. Valiokunta pitää tärkeänä, että tämän valmistelutyön yhteydessä selvitetään mahdollisuudet poistaa koulutuspäivärahan saamiseen liittyvä 86 päivän työttömyysedellytys, jotta työtön voisi hakeutua heti työttömyyden alettua koulutukseen. Samalla tulee selvittää mahdollisuudet ottaa omaehtoinen koulutus niiden toimenpiteiden joukkoon, joiden ajalta työllistymisohjelmalisää maksetaan. Valiokunta ehdottaa asiasta hyväksyttäväksi lausumaa (Valiokunnan lausumaehdotus 1).

Työsulusta johtuvat työttömyysturvalainsäädännön muutokset

Työsopimuslain mukaan työnantaja on velvollinen maksamaan hänen käytettävissään olevalle työntekijälle palkan työnteon estyessä työnantajasta johtuvasta syystä. Työnantajalla, joka asettaa työsulun, on palkanmaksuvelvollisuus, ellei muuta sovita, niille työntekijöilleen, joita työsulku ei koske. Näillä työntekijöillä ei siten pääsääntöisesti ole työttömyysturvan tarvetta.

Jos työnteon estymisen syynä on työpaikkaa kohdannut tulipalo, poikkeuksellinen luonnontapahtuma tai muu sen kaltainen työntekijästä ja työnantajasta riippumaton tapahtuma, palkanmaksuvelvollisuus on 14 päivältä. Tätä säännöstä sovelletaan myös toisten työnantajien tai heidän yhdistystensä työtaistelutoimenpiteistä johtuviin työnteon estymisiin.

Työttömyysturvalain mukaan oikeus työttömyysturvaan on muun muassa työntekijällä, jonka työnteko on estynyt sellaisen toisten työntekijöiden työtaistelutoimenpiteen takia, jolla ei ole riippuvuussuhdetta hänen työehtoihinsa tai työoloihinsa. Näin ollen hänellä on oikeus työttömyysturvaan työnteon estyessä toisten työntekijöiden työtaistelutoimenpiteen takia ollessaan lakon kohteena olevan työnantajan tai muun työnantajan palveluksessa, jos työtaistelutoimenpiteellä ei ole riippuvuussuhdetta työnhakijan työehtoihin tai työoloihin.

Säännös ei koske työnantajan työsulun vuoksi ilman työtä jääneitä toisen työnantajan palveluksessa olevia työntekijöitä. Näin ollen työntekijät, joiden työnteko on estynyt toisen työnantajan työsulun takia ja palkanmaksu päättyy 14 päivän jälkeen ja joita ei ole lomautettu, jäävät ilman työttömyysturvaa. Jotta työnteon estymistilanteita arvioitaisiin samalla tavalla riippumatta siitä, onko työtaistelutoimen toteuttaja työnantaja vai työntekijät, valiokunta ehdottaa saamansa selvityksen ja sosiaali- ja terveysministeriön tekemän ehdotuksen perusteella työttömyysturvalain 4 luvun 1 §:n 1 momentin 2 kohtaa muutettavaksi siten, että se olisi neutraali toimenpiteen järjestäjän suhteen. Samalla ehdotetaan muutettavaksi 5 luvun 13 §:n ja 7 luvun 9 §:n säännöksiä työtaistelutoimenpiteen vaikutuksesta omavastuuaikaan. Muutoksia on tarkoitus soveltaa 1 päivästä kesäkuuta 2005 lukien.

Sosiaali- ja terveysministeriön toimittaman selvityksen mukaan muutosten taloudellisten vaikutusten arviointiin liittyy epävarmuustekijöitä. Työsulut ovat olleet harvinaisia. Lisäksi kustannukset riippuvat myös työsulun kestosta ja siitä, millä aloilla työsulkuja käytetään ja kuinka laajaksi työsulun vaikutukset yhteiskunnassa muodostuvat. Jos oletetaan, että työsulku kestäisi viikon ja estäisi 1 000 työtaistelutoimenpiteen ulkopuolisen työntekijän työnteon, bruttokustannukset olisivat tällöin noin 230 000 euroa, josta valtio maksaisi runsaat 100 000 euroa, työttömyyskassat runsaat 12 000 euroa ja loput runsaat 110 000 euroa maksaisi työttömyysvakuutusrahasto.

Tiedotus, koulutus ja seuranta

Muutosturvan kokonaisuus koostuu useista laeista, joissa muutosturvan piiriin pääsyn edellytykset vaihtelevat. Eri laeissa on myös erilaisia säännöksiä siitä, mitä toimenpiteitä muutosturva koskee ja mitä oikeuksia ja velvollisuuksia siitä seuraa.

Muutosturvan kokonaisuuden monimutkaisuus asettaa suuria haasteita sitä koskevan koulutuksen ja tiedotuksen järjestämiselle niin, että muutosturvan kokonaisuus ja siihen kuuluvien osien erilaiset määräytymisperusteet ymmärretään. Tässä työssä erityinen vastuu on työmarkkinajärjestöillä, joiden tulee huolehtia siitä, että työpaikoilla ainakin luottamusmiehet ja -valtuutetut sekä henkilöstöhallinnosta vastaavat henkilöt tuntevat eri lakeihin sisältyvät säännökset ja pystyvät soveltamaan säännöksiä oikein.

Erityistä huomiota tulee kiinnittää kansantajuisten, mutta kuitenkin selkeiden, yksiselitteisten ja tarkkojen ohjeiden laatimiseen niin, että muutosturvaa tarvitsevat voivat niiden avulla selvittää oikeutensa ja velvollisuutensa eikä tiedon puutteesta johtuvia oikeuksien menetyksiä tapahdu. Tehokasta koulutusta tulee järjestää myös työvoimatoimistojen, työttömyyskassojen ja Kansaneläkelaitoksen työntekijöille, jotta he osaavat soveltaa lainsäädäntöä ja antaa oikeita ohjeita muutosturvaa tarvitseville asiakkailleen.

Muutosturvaa koskevalla uudistuksella on tärkeä tavoite nopeuttaa irtisanottujen työntekijöiden työllistymistä. Järjestelmää on käsitelty paljon julkisuudessa, ja sen toteutukseen kohdistuu suuria odotuksia. Valiokunta edellyttää, että hallitus tarkoin seuraa lainsäädännön toimivuutta ja vaikutuksia sekä toiminnan edellyttämien resurssien riittävyyttä ja ryhtyy tarvittaessa välittömästi toimenpiteisiin muutosten tekemiseksi, jotta lainsäädännöllä voidaan päästä sille asetettuihin tavoitteisiin. Valiokunnalle tulee antaa asiasta selvitys vuoden 2007 loppuun mennessä (Valiokunnan lausumaehdotus 3).