Perustelut
Somalian tilanteesta
Ulkoasiainvaliokunta totesi Sahelin aluetta koskevassa mietinnössään
(UaVM 13/2012 vp), että uhkakuvien
monimuotoisuus ja valtioiden keskinäisriippuvuus merkitsevät,
että Pohjois-Afrikan kehitys heijastuu yhä välittömämmin
Euroopan turvallisuuteen ja kehitykseen. Valiokunta katsoi, että alueen
turvallisuuden vahvistaminen edellyttää mm. demokratian,
naisten aseman ja kestävän kehityksen vahvistamista
ml. miljoonien uusien työpaikkojen luomista ja väestönkasvun
hallintaa. Valiokunta peräänkuulutti siviilikriisinhallinnan,
erityisesti oikeusvaltioperiaatteen, ihmisoikeuksien ja poliittisen
dialogin, vahvistamista ottaen huomioon Afrikan kriisien taustalla
vaikuttavat tekijät.
Somalian poliittinen tilanne on viimeisen vuoden aikana kehittynyt
myönteisesti. Tilanne on kuitenkin edelleen hauras, ja
yli 20 vuotta sisällissotaa käyneen maan vakauttaminen
kestää vuosia. Kansainvälinen läsnäolo
on keskeistä vakauden ylläpitämisen kannalta.
Turvallisuustilanne on edelleen epävakaa. Vaikka Afrikan unionin
operaation (AMISOM, African Union Mission in Somalia) joukot ja
Somalian asevoimat ovat vallanneet alueita ääriryhmiltä ja
pääkaupunki Mogadishussa taistelut ovat lakanneet,
terrorismin uhka on selvityksen mukaan pääkaupungissa
edelleen suuri.
Merirosvous on todellinen uhka sekä ruoka-apukuljetuksille
että kauppamerenkululle. Merirosvojen toiminta ulottuu
entistä kauemmaksi rannikolta ja perustuu suunnitelmalliseen
toimintaan merellä. Saadun selvityksen mukaan merirosvouden
keskeinen syy on järjestäytynyt rikollisuus ja
taloudelliset edut. Vuonna 2011 tilastoitiin 176 hyökkäysyritystä,
joista onnistuneita hyökkäyksiä oli 25,
ja lunnasrahojen määräksi on arvioitu
noin 160 miljoonaa euroa. Vuonna 2012 kaappausten määrä kääntyi
laskuun ja oli yhteensä 75. Somalian nälänhädän helpottuminen
on vähentänyt meritse toimitettavan avun määrää.
Valiokunta esitti edellä mainitussa mietinnössään
huolen siitä, että EU:ssa ei ole kyetty sopimaan
yhteisestä toimintalinjasta suhtautumisessa sieppauksiin
ja erityisesti lunnasrahavaateisiin. Valiokunta pitää tärkeänä, että Suomi
edistää yhteisen toimintalinjan laatimista tässä suhteessa.
Ulkoasiainvaliokunta painottaa, että Somalian myönteisen
kehityksen lujittaminen edellyttää kansainväliseltä yhteisöltä pitkäjänteisyyttä ja
kriisinhallinnan, kehitysyhteistyön sekä humanitaarisen
avun kokonaisvaltaista toteuttamista. On selvää,
että merirosvouden syiden poistaminen ei ole mahdollista
vain kriisinhallinnan keinoin, vaan se edellyttää mm.
köyhyyden vähentämistä ja poliittisen
vakauden vahvistamista.
Suomi on tukenut alueen kehitysponnisteluja kahden viimeisen
vuoden aikana noin 8 miljoonalla eurolla vuosittain. Suurin osa
tuesta on ollut humanitaarista apua. Kehitysyhteistyötä alueella
on toteutettu pääosin kansalaisjärjestöjen
kautta. Hankkeita on ollut yhteensä yli 30, ja niissä on
hyödynnetty myös somalidiasporan asiantuntemusta.
Suomi on tukenut Somaliaa myös alueellisten hankkeiden
(IOM ja UNICEF) kautta. Valiokunta pitää tärkeänä,
että Suomi on tukenut Somalian perinteisten johtajien dialogin lisäämistä.
Valiokunta pitää perusteltuna, että tarvittaessa
myös sotilaallisen kriisinhallinnan välineitä käytetään
alueen kehityksen tukemiseen.
Euroopan unionin Afrikan sarven strategialla on pyritty demokraattisten
rakenteiden vahvistamiseen, turvallisuuden edistämiseen
ja köyhyyden vähentämiseen. Vuodesta
2008 lähtien toiminut EU:n ensimmäinen merellinen
kriisinhallintaoperaatio (Atalanta) on osa kansainvälisen yhteisön
toimia Somalian turvallisuustilanteen vahvistamiseksi. Somalian
merialueella ja Intian valtamerellä toimivat Atalanta-operaation
lisäksi mm. Nato, Kiina, Venäjä ja Intia
sekä Yhdysvallat. Varustamot ovat osaltaan kehittäneet merirosvouden
vastaisia toimintamalleja.
Suomen osallistuminen EUNAVFOR Atalanta -operaatioon (AVPD-alussuojausosasto)
Ulkoasiainvaliokunta on korostanut johdonmukaisesti, että Suomen
turvallisuuspoliittisen linjan mukaista on vastuun kantaminen kansainvälisestä turvallisuudesta
ja vakaudesta. Valiokunta toteaa kuitenkin, että viimeisten
kymmenen vuoden aikana Suomen osallistuminen on laskenut merkittävästi
(keskiarvot vuonna 2000/1629 ja vuonna 2011/349).
Kriisinhallinnalla pyritään turvallisuuden vahvistamisen
lisäksi myös kansallisten suorituskykyjen kehittämiseen.
Ulkoasiainvaliokunta puolsi yksimielisesti (UaVM 8/2010
vp) Suomen osallistumista Atalanta -operaatioon
miinalaiva Pohjanmaalla (1.2.—30.4.2011). Ulkoasiainvaliokunta
edellytti mietinnössään, että osallistumisesta
saadut kokemukset, mukaan lukien operaation vaikuttavuus, arvioidaan
huolellisesti ja että niistä informoidaan eduskuntaa.
Nyt käsiteltävänä olevassa selvityksessä todetaan
kuitenkin hyvin suppeasti, että kyseessä oli ensimmäinen
kerta, kun merivoimat osallistui aluksella kansainväliseen
sotilaalliseen kriisinhallintaan ja että kokemukset osallistumisesta
olivat myönteisiä. Valiokunta edellyttää,
että miinalaiva Pohjanmaan osallistumisen kokemuksista
ja operaation vaikuttavuudesta informoidaan eduskuntaa em. mietinnön mukaisesti.
Vuonna 2012 tehdyn tasavallan presidentin ja ulko- ja turvallisuuspoliittisen
ministerivaliokunnan yhteisen kokouksen (TP-UTVA) linjauksen mukaan
Suomen on tarkoitus osallistua EUNAVFOR Atalanta -operaatioon enintään
25 sotilaan vahvuisella itsenäisellä alussuojausosastolla
(AVPD). Suomen itsenäisen alussuojausosaston tehtävä on
suojata Maailman elintarvikeohjelman (World Food Programme, WFP) ruokakuljetuksia
lähtösatamasta määräsatamaan.
Osallistuminen kestää enintään
6 kuukautta ja sijoittuu maalis- ja heinäkuun väliseen ajankohtaan
vuonna 2013. Lisäksi Suomen on tarkoitus jatkaa osallistumistaan
operaatiossa esikuntahenkilöstöllä (enintään
10 sotilasta).
Itsenäisiä alussuojausosastoja on käytetty Atalanta-operaatiossa
vuoden 2011 lopulta alkaen. Puolustusvaliokunnan lausunnon (PuVL 1/2013
vp) mukaan alussuojausosastot ovat osoittautuneet tehokkaaksi
keinoksi torjua yksittäisten alusten kaappauksia. Osastot
koostuvat 12—25 sotilaasta, jotka toimivat suojattavalla aluksella
lähtösatamasta määräsatamaan.
Atalanta-operaation päätavoitteena on turvata WFP:n
alusten ruoka-apukuljetuksia Somaliaan. AVPD:n tehtävänä ei
ole suorittaa alustarkastuksia tai jäljittää tai
ottaa kiinni merirosvoja. AVPD:t ovat toimineet Antigua ja Barbudan lipun
alla Caroline Scan -aluksella noin vuoden. Alus ei ole joutunut
kiinniottotilanteisiin eikä voimankäyttötilanteita
ole syntynyt. Puolustusvaliokunta pitää Suomen
osallistumista perusteltuna ja tarpeellisena ottaen huomioon Suomen pitkäaikainen
sitoutuminen Euroopan unionin Somalian vakauttamiseen tähtäävään
kokonaisvaltaiseen toimintaan.
Alustava kustannusarvio Suomen osallistumisesta operaatioon
enintään 25 sotilaan vahvuisella itsenäisellä alussuojausosastolla
6 kuukauden ajan on 4,8 miljoonaa euroa. Ulkoasiainministeriön
henkilöstö- ja koulutusmenojen osuus on 1,5 miljoonaa
euroa ja puolustusministeriön kalusto- ja hallintomenojen
osuus 3,3 miljoonaa euroa. Kustannukset sisältyvät
vuoden 2013 talousarvioon.
Suomen kehityspoliittisen ohjelman sekä Afrikka-strategian
tavoitteena on Suomen tuen lisääminen Somalian
rauhan ja kehityksen edistämiseksi. Ulkoasiainvaliokunta
pitää tärkeänä, että Suomi
jatkaa tukeaan Afrikan konfliktien ehkäisyssä ja
vakauttamisessa, ja valiokunta korostaa, että Atalanta-
AVPD -operaatioon osallistuminen tulee nähdä osana
tätä kokonaisvaltaista lähestymistapaa.
Riskiarvio ja voimankäyttövaltuudet
Ulkoasiainvaliokunta katsoi, että hallituksen antama
selvitys ei ollut riittävä riskianalyysin ja voimankäyttövaltuuksien
osalta, ja sai pyynnöstään tältä osin
lisäselvityksen (6.2.2013). Valiokunnan saaman selvityksen
mukaan suomalaiselle alussuojausosastolle aiheutuvat uhkat liittyvät
terveysriskeihin ja turvallisuuteen tilanteissa, joissa suojattavaa
alusta vastaan kohdistuu aseellista toimintaa. Saadun selvityksen
mukaan riskitaso on verrattain alhainen, ja asiantuntijakuulemisen
perusteella laivan lähtö- ja määräsatamissa
se ei ole korkea. Alussuojaosaston varoitustulikapasiteetilla voidaan
ennaltaehkäistä mahdollisia hyökkäyksiä alukselle.
AVPD on osa Atalanta-operaatiota, jolle on hyväksytty
voimankäyttösäännöt
Euroopan unionin neuvostossa. Saadun selvityksen mukaan voimankäyttösäännöt
antavat AVPD:lle riittävät mahdollisuudet voimankäyttöön
niin, että se voi turvata sekä itseään
että suojattavaa alusta. Valiokunnan saaman selvityksen
mukaan Suomen on tarkoitus antaa samanlainen varauma kuin miinalaiva
Pohjaanmaan osallistumisen yhteydessä siitä, että kiinniotettuja
ei voida siirtää maihin, joissa kuolemanrangaistus
on mahdollinen.
Sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain 27 §:n
1 momentin mukaan sotilaallisessa kriisinhallintaoperaatiossa
palvelevalla sotilaalla on palvelustehtävää suorittaessaan
oikeus käyttää tehtävän
kannalta välttämättömiä voimakeinoja. Pykälän
2 momentin mukaan voimakeinoja voidaan käyttää vain
siinä määrin ja siihen saakka, kun ne
ovat tehtävän kannalta tarpeen, hyväksyttävässä suhteessa
operaation tavoitteeseen nähden ja operaatiolle vahvistettujen
voimankäyttösäännösten
mukaisia.
Atalanta-operaation voimankäyttösäännöissä edellytetään,
että voimaa käytetään vain oikeassa
suhteessa uhkaan nähden ja vain, kun se on välttämätöntä operaation
toteuttamiseksi. Äärimmäisenä keinona
kuolettavaa voimaa voidaan käyttää merirosvojen
hyökkäysten estämiseksi. Toiminnassa
otetaan kuitenkin huomioon humanitaarisen oikeuden mukaiset voimankäytön
välttämättömyysperiaate, voimankäytön
minimoinnin periaate ja suhteellisuusperiaate. Ulkoasiainvaliokunta
pitää tärkeänä, että sotilaallisissa
kriisinhallintatehtävissä palvelevalle henkilöstölle
annetaan riittävä voimankäyttösääntöjä koskeva
koulutus.
Kansallinen päätöksenteko kriisinhallintaoperaatioissa
ja eduskunnan kuuleminen
Ulkoasiainvaliokunta on korostanut johdonmukaisesti (UaVM
11/2007 vp, UaVM 3/2009 vp, UaVM
4/2009 vp, UaVL 10/2010 vp, UaVL 2/2011
vp) sotilaallisten kriisinhallintaoperaatioiden valmistelun
kehittämistarvetta, jotta eduskunnalle voidaan antaa oikea-aikaisesti
mahdollisimman täsmälliset tiedot operaatioista
ja niihin liittyvistä suunnitelmista.
Kriisinhallintalain (211/2006) mukaisen
päätöksentekomenettelyn mukaan tasavallan
presidentti päättää Suomen osallistumisesta
ja osallistumisen lopettamisesta valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta.
Ennen esityksen tekemistä valtioneuvosto kuulee eduskuntaa
joko selvitys- tai selontekomenettelyn kautta riippuen operaation
mandaatista, laajuudesta ja vaativuudesta. Ulkoasiainvaliokunta
voi kriisinhallintalain ja perustuslain (97 §)
nojalla tuoda sen päätettävissä olevan
selvityksen keskusteltavaksi eduskunnan täysistuntoon.
Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että kriisinhallinnasta
annetun lain 3 §:n 2 momentin
mukaan valtioneuvoston on kuultava eduskuntaa tai eduskunnan ulkoasiainvaliokuntaa
3 §:n 1 momentin mukaisesti, mikäli
suomalaiselle kriisinhallintajoukolle määrättyjä tehtäviä suunnitellaan
operaation aikana olennaisesti muutettaviksi. Valiokunta kiinnitti
huomiota tähän mm. Syyrian tarkkailijaoperaation
lakkautuksen yhteydessä (UaVX 11/2012
vp — UTP 7/2012 vp), josta
olisi tullut tiedottaa oikea-aikaisesti eduskunnalle.
Suomen osallistumista Atalanta-AVPD-operaatioon käsiteltiin
valmistelevasti tasavallan presidentin ja ulko- ja turvallisuuspoliittisen
ministerivaliokunnan (UTVA) yhteisessä kokouksissa 14.6.2012
ja uudestaan 30.11.2012. Ulkoasiainvaliokunnalle tiedotettiin asiasta
kriisinhallintakatsauksen yhteydessä 5. päivänä joulukuuta
2012. Kriisinhallintalain mukainen selvitys saapui ulkoasiainvaliokuntaan
vasta 24.1.2013.
Laajan poliittisen tuen varmistaminen Suomen osallistumiselle
kriisinhallintaoperaatioihin on ensiarvoista turvallisuus- ja puolustuspoliittisen
konsensuksen säilyttämiseksi ja kriisinhallintatehtävien
vaativuus huomioon ottaen. Ulkoasiainvaliokunta pitää huolestuttavana,
että eduskunnan toistuvista kannanotoista huolimatta kriisinhallintalain
mukainen eduskunnan kuuleminen on ollut puutteellista. Valiokunta
edellyttää, että jatkossa eduskunta saa
riittävän ajoissa operaatioiden vaatimat ja lain
edellyttämät selonteot tai selvitykset. Kuten
muissakin valiokunnalle tulevissa UTP-asioissa, selontekoja ja selvityksiä voidaan
tarpeen mukaan täydentää (jatkokirjelmillä)
mm. muodollisten pyyntöjen ja muiden yksityiskohtien osalta.
Muodolliset seikat eivät voi olla esteenä sille,
että eduskuntaa kuullaan kriisinhallintalain edellyttämällä tavalla.
Valiokunta huomauttaa, että ulkoasiainvaliokunnalle annettava
säännönmukainen kriisinhallintakatsaus
ei korvaa kriisinhallintalain mukaista operaatiokohtaista selvitysmenettelyä. Puolustusvaliokunnan
tavoin ulkoasiainvaliokunta korostaa, että osallistumisen
yksityiskohtia koskevien tietojen puuttuminen ei saa johtaa tilanteeseen,
jossa eduskunnan kanta osallistumista koskevaan poliittiseen päätökseen
joudutaan eduskunnasta riippumattomien tekijöiden vuoksi
muodostamaan viime hetkellä tai että eduskunta
asetetaan jo tapahtuneiden tosiasioiden eteen.
Valiokunta kiinnittää huomiota myös
siihen, että käsittelyssä olevan selvityksen
sisältö oli puutteellinen riskianalyysin ja voimankäyttösäännösten
osalta. Valiokunta on korostanut, että selvityksiin ja
selontekoihin tulisi johdonmukaisesti sisällyttää erillinen
riskiarvio. Tämä on tärkeää muodostettaessa
poliittista päätöstä operaatiosta
ml. lähetettävien sotilaiden turvallisuudesta
ja operaation tavoitteiden saavuttamisesta ja vaikuttavuudesta.
Ulkoasiainvaliokunta on (UaVM 3/2009 vp, UaVM
11/2007 vp) korostanut riskiarvion merkitystä eduskuntakäsittelyn
kannalta myös eduskunnan arvioidessa operaatioita sotilaallisesti erityisen
vaativiin ja ei-vaativiin tehtäviin. Valiokunta piti hyvänä,
että tällainen arvio tuotiin eduskuntaan esimerkiksi
päätettäessä miinalaiva Pohjanmaan
osallistumisesta Atalanta-operaatioon. Puolustusvaliokunta on lausunnossaan (PuVL
1/2013 vp) pitänyt välttämättömänä,
että valtioneuvosto varmistaa eduskunnan tiedonsaannin
sotilaallisten kriisinhallintaoperaatioiden luonteeseen vaikuttavista
tekijöistä, kuten operaation tavoitteista, tehtävistä ja
toteuttamistavasta sekä olosuhteista kriisialueella mukaan lukien
tehtävää koskeva riskiarvio. Puolustusvaliokunnan
tavoin ulkoasiainvaliokunta huomauttaa, ettei käsittelyssä olevan
täydennetynkään selvityksen perusteella
voida yksiselitteisesti määritellä alussuojausosaston
tehtävää sotilaallisesti ei-vaativaksi.
Eduskunnalle olisi tullut varata riittävästi aikaa
operaation taustojen perusteelliseen selvittämiseen etenkin,
kun valtioneuvosto olisi voinut oman päätöksentekoaikataulunsa
puitteissa tuoda asian eduskunnan käsittelyyn tältä osin
hyvissä ajoin.
Ulkoasiainvaliokunta edellyttää,
että valtioneuvosto ryhtyy toimenpiteisiin, jotta kriisinhallintalain
mukainen eduskunnan kuuleminen toteutetaan vastaisuudessa asianmukaisesti
niin, että eduskunta saa operaatioista ja Suomen osallistumisesta mahdollisimman
täsmälliset tiedot oikea-aikaisesti eduskunnan
kannan muodostamiseksi.
Johtopäätös
Edellä olevin huomioin ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä ja
puoltaa Suomen osallistumista EUNAVFOR Atalantan alussuojaoperaatioon (AVPD).