Perustelut
Suomen osallistuminen UNIFIL-operaatioon Libanonissa
Ulkoasiainvaliokunta on saanut 18. marraskuuta 2011 hallitukselta
kriisinhallintalain mukaisen selvityksen Suomen osallistumisesta
YK:n UNIFIL-operaatioon.
Hallituksen esityksen mukaan suomalainen kriisinhallintajoukko
Libanonissa (SKJL) muodostuisi jääkärikomppaniasta,
esikuntaupseereista ja tukiosista. Irlanti ilmoitti YK:lle tarjoavansa
440 sotilaan vahvuisen mekanisoidun jalkaväkipataljoonan
UNIFIL-operaatioon, ja Irlannin pääjoukon täysi
toimintavalmius saavutettiin heinäkuussa 2011. Tarkoituksena
on, että Suomi osallistuu UNIFIL-operaatioon enintään 200
sotilaalla yhdessä Irlannin kanssa ja että joukko
siirtyy Libanoniin keväällä 2012.
Kokonaiskustannuksiksi on arvioitu 20,9 miljoonaa euroa vuodelle
2012 (ulkoasiainministeriön momentti noin 8,9 miljoonaa
euroa ja puolustusministeriön momentti 12 miljoonaa euroa).
Suomen osallistumisen ehdoista UNIFIL-operaatioon on tarkoitus sopia
YK:n ja Suomen välillä tehtävällä yhteistyöpöytäkirjalla.
Vastaava yhteistyöpöytäkirja on tehty
muun muassa Suomen edellisen UNIFIL-osallistumisen yhteydessä vuonna
2006 (SopS 88 ja 89/2006). Yhteistyöpöytäkirja
tulee hallituksen esityksellä eduskunnan hyväksyttäväksi.
Hallitus ei ole tehnyt päätöstä osallistumisen kestosta,
vaan operaation suunnitellaan jatkuvan toistaiseksi. Valiokunta
pitää operaation toiminnan ja suunnitelmallisen
kriisinhallintaan osallistumisen varmistamiseksi tarkoituksenmukaisena,
että jo lähtökohtaisesti päätettäisiin, että Suomen
osallistumista UNIFIL-operaatioon arvioidaan vuosittain.
Vuosittainen kansallinen arvio on perusteltua myös siksi,
että operaation mandaatin jatkosta päätetään
YK:n turvallisuusneuvostossa vuosittain. Valiokunnan saaman selvityksen
mukaan Irlanti arvioi osallistumistaan vuosittain ja korkealla poliittisella
tasolla on julkisesti ilmoitettu korkeintaan neljän vuoden
osallistumisesta. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan, mikäli
Irlanti päättää vetäytyä operaatiosta,
Suomi harkitsee osallistumistaan uudelleen. Ulkoasiainvaliokunta
pitää tätä perusteltuna. Valiokunta
viittaa puolustusvaliokunnan lausuntoon (PuVL 5/2011
vp) ja katsoo, että Suomen osallistumisen kestoa
ja siitä irtautumista harkittaessa tulisi ottaa huomioon
erityisesti Irlannin osallistumisen ja mahdollisen vetäytymisen
vaikutus Suomen edellytyksiin osallistua operaatioon.
Päätöksenteko ja asian käsittely
eduskunnassa
Kriisinhallintalain (211/2006) mukaisen päätöksentekomenettelyn
mukaan tasavallan presidentti päättää Suomen
osallistumisesta ja osallistumisen lopettamisesta valtioneuvoston
ratkaisuehdotuksesta. Suomen osallistumista YK:n UNIFIL-operaatioon
Libanonissa on käsitelty valmistelevasti tasavallan presidentin
ja ulko- ja turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunnan (UTVA)
yhteisissä kokouksissa 15. joulukuuta 2010 ja 29. elokuuta
2011. Eduskunnan ulkoasiainvaliokunnalle tiedotettiin
asiasta kriisinhallintakatsauksen yhteydessä 7. syyskuuta 2011.
Asiaa käsiteltiin uudelleen UTVAssa 18. marraskuuta 2011.
Ennen esityksen tekemistä valtioneuvosto kuulee eduskuntaa
joko selvitys- tai selontekomenettelyn kautta riippuen operaation
mandaatista, laajuudesta ja vaativuudesta. Ulkoasiainvaliokunta
voi kriisinhallintalain ja perustuslain (97 §) nojalla
tuoda sen päätettävissä olevan
selvityksen keskusteltavaksi eduskunnan täysistuntoon.
UNIFIL-operaatio merkitsisi 180—200 sotilaan lähettämistä kriisinhallintatehtäviin
noin 20,9 miljoonan euron vuosibudjetilla. Kyseessä on
tämän eduskunnan ensimmäinen päätös
merkittävästä kriisinhallintaoperaatiosta,
ja ulkoasiainvaliokunta katsoi, että operaatiosta
on asianmukaista keskustella täysistunnossa eduskunnan
poliittisen harkintavallan korostamiseksi. Täysistuntokeskustelussa
30.11.2011 Suomen UNIFIL-osallistumiselle annettiin laaja tuki.
Keskustelu selvensi operaation luonnetta ja tavoitteita sekä siihen
liittyviä riskejä myös kansalaisille.
Suomen kriisinhallintapolitiikasta
Ulkoasiainvaliokunta on korostanut johdonmukaisesti, että Suomen
turvallisuuspoliittisen linjan mukaista on vastuun kantaminen kansainvälisestä turvallisuudesta
ja vakaudesta. Uhkien torjumisessa vaaditaan yhä vahvempaa
solidaarisuutta ja sitoutumista monenväliseen kansainväliseen
yhteistyöhön.
Valiokunta korostaa, että Suomen kokonaisvaltainen
lähestymistapa — kriisien ehkäisy ja hallinta
kehitys-, siviili- ja sotilaallisin keinoin — on kestävä ja
perusteltu toimintatapa. Suomi osallistuu tällä hetkellä yhteensä noin
250 henkilöllä sotilaalliseen kriisinhallintaan.
Valiokunta huomauttaa, että tämän hetkinen
sotilaallinen osallistumistasomme ei vastaa kokonaisvaltaisen lähestymistavan
periaatetta eikä poliittista tahtotilaa. Osallistuminen
UNIFIL-operaatioon nostaisi Suomen kokonaisosallistumisen tasoa
ja vahvistaisi Suomen tukea YK:n kriisinhallintatoiminnalle.
Pysyvän rauhan aikaansaaminen Libanonin ja Israelin
välille on osa laajempaa Lähi-idän rauhanratkaisua.
Valiokunta pitää Suomen osallistumista UNIFIL-operaatioon
perusteltuna alueen strategisen ja taloudellisen merkittävyyden
vuoksi. Vakauden tukeminen Lähi-idässä on erityisen
ajankohtaista nyt, kun arabikevään myötä alueella
on mahdollisuus lujittaa demokratiaa ja avointa kansalaisyhteiskuntaa.
Kyseessä olisi kolmas kerta, kun Suomi osallistuisi
UNIFIL-operaatioon. UNIFILissa on palvellut yhteensä yli
11 000 suomalaissotilasta. Suomella on kokemusta, jota
voimme hyödyntää operaation onnistumiseksi.
Yhteistyötä tehtäisiin 36 maan monikansallisessa
12 300 rauhanturvaajan operaatiossa yhdessä Irlannin kanssa.
Operaatio vahvistaa osaltaan puolustusvoimien kansainvälistä kokemusta.
Operaation tehtävät
UNIFIL perustettiin vuonna 1978, ja sen mandaattia on muutettu
vuosina 1982, 2000 ja 2006. Vuoden 2006 sodan jälkeen YK:n
turvallisuusneuvosto (1701 (2006)) vahvisti operaatiota kasvattamalla
joukkojen määrää (enintään
15 000) ja laajentamalla operaation mandaattia.
Nykyisen mandaatin mukaan UNIFIL tukee Libanonin hallitusta
ja asevoimia, joilla on päävastuu kaikkien päätöslauselman
1701 mukaisten tehtävien toteuttamisesta. UNIFIL valvoo yhdessä Libanonin
ja Israelin asevoimien kanssa maiden välistä (121
kilometrin pituista) rajalinjaa, niin kutsuttua sinistä linjaa
(Blue Line).
Operaation tehtävänä on edellä mainitun
päätöslauselman mukaan valvoa vihollisuuksien
lopettamista, tukea Libanonin armeijan sijoittumista Etelä-Libanonin
alueelle, koordinoida toimet Libanonin hallituksen ja Israelin kanssa, auttaa
varmistamaan humanitaarisen avun perille vieminen ja pakolaisten
paluu, avustaa Libanonin armeijaa siinä, että sinisen
linjan ja Litanijoen välisellä alueella ei olisi
muita aseistettuja ryhmittymiä tai aseita kuin Libanonin
asevoimat ja UNIFIL. Lisäksi UNIFILin tehtävä on avustaa
Libanonin hallitusta rajojen valvonnassa sen estämiseksi,
että maahan ei tulisi aseita ilman hallituksen lupaa.
Valiokunta toteaa, että YK:n turvallisuusneuvosto päättää operaation
mandaatin jatkamisesta vuosittain ja se voi tehdä mandaattiin
tilanteen vaatimia muutoksia. Tämänhetkinen mandaatti
on voimassa 31.8.2012 saakka.
Turvallisuustilanne ja operaatioalueen riskianalyysi
Ulkoasiainvaliokunta katsoi, että hallituksen selvitys
riskianalyysin ja voimankäyttövaltuuksien osalta
ei ollut riittävä, ja pyysi lisäselvitystä tältä osin.
Valiokunta viittaa tässä yhteydessä aikaisempiin
kantoihinsa riskianalyysin ja riittävän valmistelun
tärkeydestä (UaVM 3/2009 vp, UaVM
11/2007 vp). Puolustusvaliokunta on kiinnittänyt
huomiota asian puutteelliseen valmisteluun tältä osin.
Ulkoasiainvaliokunta kuuli asiantuntijoita riskianalyysin syventämiseksi.
Hallituksen selvitysten mukaan poliittinen tilanne Libanonissa
on jännittynyt ja poliittiset ja uskonnolliset jakolinjat
Libanonin sisäpolitiikassa ovat syventyneet. Sisäistä tilannetta
kiristävät entisen pääministeri
Haririn murha ja sitä selvittävä erityistuomioistuin
sekä Syyrian levottomuudet. Libanonissa on noin 400 000
palestiinalaispakolaista, ja leirien ulkopuolella toimivilla palestiinalaisilla
aseellisilla ryhmittymillä on vakautta horjuttava vaikutus.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan keskeinen uusi riskitekijä on
Syyrian tilanteen kehittyminen. Syyrian syvenevä kriisi,
jota muun muassa YK:n erityisraportoija on luonnehtinut sisällissodaksi,
vaikuttaa koko alueen vakauteen. Tilanne on vaikuttanut Libanoniin
muun muassa maan talouskasvun hidastumisena, pakolaisten ja laittoman
asekaupan lisääntymisenä. Aseiden määrä alueella
on lisääntynyt. Syyria ja Iran ovat aseistaneet
Hizbollahia. Eräiden arvioiden mukaan Syyrian eri osapuolet
ovat saaneet tukea myös Libanonista. Syyrian tilanne ja
Hizbollahin kannattajien toiminta kiristävät Libanonin
ja Israelin välisiä jännitteitä.
Tilanne Libanonin ja Israelin välisellä rajalla
on jännittynyt, vaikka suorilta aseellisilta yhteenotoilta on
vältytty. Eskalaation vaara on suuri.
Valiokunta korostaa, että koko Lähi-idän alueen
kehitys on kiinteässä yhteydessä Libanonin
tilanteeseen ja UNIFIL-operaation onnistumiseen. Valiokunta pitää tärkeänä,
että Suomi toimii aktiivisesti EU:ssa Lähi-idän
rauhanprosessin edistämiseksi, alueen valtioiden vakauden
tukemiseksi ja demokratian vahvistamiseksi.
Hallituksen selvityksen mukaan Libanonin tilanne on vuoden 2006
sodan jälkeen ollut melko vakaa muun muassa UNIFILin myötävaikutuksesta.
UNIFILin ja Libanonin asevoimien välisen strategisen dialogin
käyttöönotto on lisännyt yhteistyötä.
Luottamusta pyritään lisäämään Libanonin
ja Israelin asevoimien säännöllisillä keskusteluilla
kiistanalaisten kysymysten ratkaisemiseksi. Israel ja Libanon ovat
pääasiallisesti pitäytyneet rajalinjan
kunnioittamisessa, mutta rajalinjan kiistanalaisten kohtien merkitseminen on
ajautunut umpikujaan. Osapuolet eivät ole päässeet
pysyvään tulitaukoon ja kestävään
rauhanomaiseen ratkaisuun.
Kuluvan vuoden aikana UNIFIL on joutunut yksittäisten
pommi-iskujen kohteeksi. Pienemmät välikohtaukset
ovat tavanomaisia. YK:n turvallisuusneuvostolle heinäkuun
lopussa 2011 pidetyssä tilannekatsauksessa UNIFILin komentaja
totesi, että viimeaikaisista tapahtumista huolimatta viimeiset
viisi vuotta ovat olleet Etelä-Libanonille rauhallisimpia
aikoja vuosikymmeniin.
Valiokunta yhtyy asiantuntijoiden arvioon, että merkittävä riski
operaation kannalta olisi jonkin osapuolen irtaantuminen vuonna
2006 hyväksytyn turvallisuusneuvoston päätöslauselman
sisältämästä poliittisesta ratkaisusta.
Saadun selvityksen mukaan sekä Libanonin hallituksella
että Israelilla on kuitenkin toistaiseksi intressi vakauden
säilyttämiseksi. Valiokunta pitää tärkeänä,
että Suomi osaltaan kahdenvälisissä suhteissaan
korostaa kaikille osapuolille poliittisen sitoumuksen velvoittavuutta
ja UNIFIL-joukkojen turvallisuuden kunnioittamista.
Suomen joukkojen toiminta-alue on haastava, koska se ulottuu
aikaisemmasta osallistumisesta poiketen Libanonin ja Israelin raja-alueelle,
siniselle linjalle (Blue Line). Operaation kannalta välittömiä yksittäisiä vaaratekijöitä
ovat tulitaukorikkomukset
sekä maastossa olevat miinat ja räjähtämättömät
ammukset. Tilanne Suomen joukkojen suunnitellulla vastuualueella
on tällä hetkellä vakaa, mutta se voi
muuttua hetkessä. Valiokunta korostaa, että rauhanturvaajien
ja tukikohtien varustaminen on tehtävä siten,
että ne kykenevät toimimaan riskialttiissa ympäristössä tarvittaessa
eristettyinä pidemmänkin ajanjakson.
Saadun selvityksen perusteella valiokunta painottaa, että konfliktin
luonteen ja alueen epävakaan tilanteen vuoksi operaation
toteuttaminen on vaativaa ja siihen liittyy useita riskitekijöitä.
Valiokunta katsoo, että rauhanturvaajien koulutuksessa
ja varustelussa korkean riskin asettamat vaatimukset on otettava
täysimääräisesti huomioon. Puolustusvaliokunta
on kiinnittänyt aiheellisesti huomiota kriisinhallintaan osallistuvien
henkilöiden asemaan. Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että kriisinhallintaan
osallistuvien henkilöiden vakuutus- ja oikeusturva sekä terveydenhuollon
kattavuus on saatettava viivytyksettä asianmukaiselle tasolle.
Operaation voimankäyttövaltuudet
Hallituksen selvityksen ja valiokunnan saaman lisäselvityksen
(25.11.2011) mukaan UNIFIL-operaation voimankäyttöä koskevat
periaatteet eivät poikkea Suomen vuoden 2006 UNIFIL-operaation
voimankäyttövaltuuksista. Voimankäyttösäännöt
perustuvat YK:n mallivoimankäyttösäännöille
ja vastaavat sisällöllisesti EU- ja Nato-operaatioiden
voimankäyttösääntöjä.
Päätöslauselmassa 1701 (2006) ei
mainita yksittäistä YK:n peruskirjan lukua operaation
toiminnan oikeutuksen pohjana. Päätöslauselmassa
todetaan Libanonin tilanteen muodostavan peruskirjan mukaisen uhkan
kansainväliselle rauhalle ja turvallisuudelle ja valtuutetaan
UNIFIL ryhtymään kaikkiin tarvittaviin toimiin
tehtäviensä toteuttamiseksi operaatioalueellaan. Saadun
selvityksen mukaan operaation toimintaedellytykset ovat kuitenkin
käytännössä rajatut, erityisesti
jos tilanne kiristyy.
Operaation voimankäyttösääntöjen
mukaan kuolettavan voiman käyttö on mahdollista
itsepuolustuksen lisäksi sen varmistamiseksi, että UNIFILin
operaatioaluetta ei käytetä vihamielisiin tarkoituksiin;
jos UNIFILia estetään suorittamasta päätöslauselman
mukaisia tehtäviään; YK:n ja humanitaaristen
järjestöjen työntekijöiden turvallisuuden
ja esteettömän liikkumisen varmistamiseksi; tai
siviilien suojelemiseksi välittömältä fyysiseltä väkivallalta
tai sen uhkalta, mikä ei poista Libanonin hallituksen vastuuta tässä tehtävässä.
UNIFILin komentaja valvoo suoraan voimankäyttöoikeuksia
näissä tilanteissa.
Sotilaallisen voiman käyttöä pyritään
aina välttämään. Voimankäyttöön
kuuluu sodan oikeussääntöjen mukaiset
lievimmän tehokkaan voiman käyttäminen,
sotilaallisen välttämättömyyden
periaate sekä voimankäytön suhteuttaminen
kulloinkin kohdattavaan uhkaan.
Valiokunta toteaa, että oikein mitoitetut voimankäyttövaltuudet
ja selkeät johtamisrakenteet ovat operaation kannalta keskeisiä.
Puolustusvaliokunnan lausunnon mukaan UNIFIL-operaation tehtävät
sekä suomalaisen joukon kokoonpano huomioon ottaen kyseessä ei
ole ainakaan tässä vaiheessa osallistuminen sotilaallisesti
erityisen vaativaan kriisinhallintatehtävään.
Valiokunta yhtyy puolustusvaliokunnan lausuntoon, että voimankäyttövaltuuksia
voidaan pitää riittävinä operaation
tehtävien toteuttamisen ja joukkojen omasuojan kannalta.
Johtopäätös
Edellä olevin huomioin ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä ja
puoltaa Suomen osallistumista UNIFIL-operaatioon Libanonissa.