Perustelut

Yleistä

Ulkoasiainvaliokunta käsittelee talousarvion vaikutuksia ulkoasiainministeriön hallinnonalaan keskittyen Suomen edustustoverkon toimintamahdollisuuksiin.

Kehityspolitiikan, kriisinhallinnan ja lähialueyhteistyön osalta valiokunta viittaa aikaisempiin kannanottoihinsa (UaVL 1/2011 vp ja UaVL 2/2012 vp). Valiokunta palaa näihin aiheisiin, ml. kehitysyhteistyömäärärahojen tavoitetason saavuttaminen ja aikataulu sekä kehityspolitiikan tuloksellisuuden parantaminen, seuraavan valtioneuvoston valtiontalouden kehyksistä annettavan selonteon yhteydessä, jolloin niiden osalta vaikuttamismahdollisuudet ovat paremmat.

Ulkoasiainministeriön talousarvioesitys vuodelle 2013 on yhteensä 1,298 miljardia euroa, kasvu verrattuna vuoden 2012 talousarvioon on 22,12 miljoonaa euroa eli kaksi prosenttia. Tämä kahden prosentin kasvu johtuu sotilaallisen kriisinhallinnan määrärahojen nostamisesta 12,8 miljoonalla eurolla kehyspäätöksen mukaisesti meneillään olevien operaatioiden toimeenpanoon. Kehitysyhteistyömäärärahojen osalta Suomi hallinnoi uusia yhteishankkeita muiden rahoittajien kanssa, mikä heijastuu budjetin tulopuolen kasvuna, koska muut rahoittajat maksavat hallinnointikulut. Lisäksi eräät jäsenmaksut ja rahoitusosuudet kasvavat 6,3 miljoonaa euroa lähinnä valuuttakurssimuutoksista johtuen.

Esitys toimintamenoiksi on 196,46 miljoonaa euroa. Toimintamenojen osalta vähennystä on aikaisemman kehyspäätöksen mukaisesti 3,8 miljoonaa euroa sisältäen 794 000 euron vähennyksen hallitusohjelman mukaisista julkisen hallinnon atk-menosäästöistä. Ministeriön tulot kertyvät pääasiassa edustustoista saatavista viisumituloista. Vaikkakin tulojen odotetaan kasvavan 67,56 miljoonaan euroon vuonna 2013, niiden arviointi on vaikeaa eikä toimintaa voida suunnitella pelkästään kasvavien tulojen varaan.

Suomella on yhteensä 94 ulkomaan toimipistettä (75 suurlähetystöä, 7 edustustoa kansainvälisissä järjestöissä ja yhteistyöelimissä, muita edustustoja 3 sekä 9 konsuliedustustoa). Tämän verkoston toiminta on noin puolet ministeriön nettotoimintamenoista. Vuonna 2011 edustustojen bruttomenot olivat yhteensä 147,54 miljoonaa euroa eli 0,2 % valtion kokonaisbudjetista.

Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan toimeenpanon turvaaminen

Hallitusohjelman mukaan Suomen turvallisuus, hyvinvointi ja menestyksen edellytykset perustuvat laaja-alaiseen yhteistyöhön muiden valtioiden ja kansainvälisten toimijoiden kanssa. Suomen edustustoverkko on keskeinen väline ulko- ja turvallisuuspolitiikan toteuttamisessa. Viennin edistäminen on tärkeää Suomen yritysten ja kaupan kasvuedellytysten toteuttamiseksi. Valiokunnan arvion mukaan hallitusohjelman mukainen taloudellisten ulkosuhteiden ohjelman toteuttaminen vaikeutuu edustustoverkon supistusten myötä.

Valiokunta korostaa, että valtion voimavarojen kohdentaminen tulee tehdä ulko- ja turvallisuuspolitiikan tavoitteet huomioon ottaen. Laajamittainen edustustoverkon supistaminen olisi merkittävä heikennys Suomen ulkopolitiikan ja ulkomaankaupan ja vienninedistämisen hoidossa. Edustustojen sulkemisen kautta saavutettavia säästöjä on tarkasteltava Suomen kokonaisedun ja ulkopolitiikan pitkän aikavälin tavoitteiden ja toisaalta säästöistä aiheutuvien pitkäaikaisten ja peruuttamattomien poliittisten ja taloudellisten vaikutusten valossa. Valiokunnan arvion mukaan käsittelyssä olevien säästöesitysten yhteisvaikutus on merkittävä, eikä se valiokunnan mielestä ole pitkällä aikavälillä kestävä.

Ulkoasiainvaliokunta esittää vakavan huolen ulkoasiainministeriön hallinnonalaan kohdistuvien kehysten mukaisten leikkausten yhteisvaikutuksesta ulkoasianhallinnon ydintehtäviin. Edustustoverkon laajamittainen supistaminen heikentäisi Suomen kansainvälistä toimintakykyä ja vaikutusmahdollisuuksia.

Ulkoasiainvaliokunta viittaa tässä yhteydessä antamaansa lausuntoon ulkoasianhallinnon resurssien leikkauksista vuosien 2012 — 2015 kehysselonteon yhteydessä (UaVL 1/2011 vp) ja toteaa, että Suomen yksi keskeinen ulko- ja turvallisuuspoliittinen tavoite ei toteutunut, kun Suomesta ei tullut YK:n turvallisuusneuvoston jäsentä vuosille 2013—2014. Valiokunta pitää tärkeänä, että jäsenyyshankkeesta tehdään perusteellinen selvitys.

Ulkoasiainhallinnon toiminnan tehostaminen

Valiokunta korostaa, että vaikean taloustilanteen johdosta on selvää, että ulkoasiainhallinnon tulee sopeuttaa toimintojaan ja rationalisoida rakenteitaan säästöjen aikaansaamiseksi.

Kehyksiin tehdyt leikkaukset ja kansainvälisen toimintaympäristön muutosten vaikutukset, kiinteiden menojen merkittävä osuus toiminnasta sekä tulo- ja valuuttakehityksen epävarmuus tarkoittavat mm. sitä, että monien toimenpiteiden ja hankintojen osalta joudutaan turvautumaan ns. siirtyvään erään edellisiltä vuosilta. Hyvän hallinnon ja määrärahan tosiasiallisen pienenemisen näkökulmasta tämä ei ole kestävää.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ministeriö jatkaa henkilötyövuosien vähentämistä ja kehittää rakenteita ja toimintatapoja, ml. matkustamisen vähentäminen ja Eurooppa-tiedotuksen keskittäminen. Ministeriössä on tarkoitus toteuttaa noin 100 henkilötyövuoden leikkaaminen vuoden 2016 loppuun mennessä. Edustustoverkon muutosten myötä hallinnonalalta vähennetään noin 67 asemamaasta palkattua. Näiden osalta säästövaikutus on otettu huomioon edustustoverkon kokonaissäästöissä.

Valiokunta viittaa suunniteltuun Wienissä sijaitsevan Etyj-edustuston ja Suomen Wienin-suurlähetystön yhdistämiseen ja pitää tärkeänä, että kaikki vastaavanlaiset yhdistämismahdollisuudet selvitetään ja toteutetaan mahdollisimman nopeasti. Tämä on tärkeää, koska ulkoasiainministeriön voimavaroja tulee voida jatkossa kohdistaa myös uusiin maihin ja alueille, joiden taloudellinen ja poliittinen merkitys on Suomen kannalta kasvamassa.

Ulkoasiainvaliokunta on peräänkuuluttanut jo pitkään Suomen kansainvälisten toimintojen (mm. Finpro, FinNode, Suomen kulttuuri- ja tiedeinstituutit) keskittämistä Suomi-talo/Suomi-tiimi-toimintamallin pohjalta. Tavoitteena on parantaa suomalaisten toimijoiden yhteistyötä luomalla edellytykset näiden verkostoitumiselle ja koordinaatiolle sekä selkeyttämällä työnjakoa. Valiokunta toteaa, että toimintamallin toimeenpanossa on saavutettu tiettyä edistystä. Valiokunta korostaa ministeriöiden välisen yhteistyön tiivistämistä käytännön tulosten saavuttamiseksi. Valiokunta huomauttaa, että toimintojen keskittäminen merkitsee ulkoministeriölle merkittävää lisävastuuta. Tämä edellyttää kokonaisvaltaisen suunnittelun vahvistamista ja riittäviä henkilöstöresursseja yhteiskunnan kokonaisedun huomioimiseksi ja voimavarojen tarkoituksenmukaiseksi käyttämiseksi. Valiokunta edellyttää, että ulkoasiainministeriö tiedottaa jatkossakin ulkoasiainvaliokunnalle Suomi-talo/Suomi-tiimi-toimintamallin toimeenpanosta.

Valiokunta viittaa EU:n ulko- ja turvallisuuspoliittista vaikuttavuutta käsitelleeseen mietintöönsä (UaVM 3/2012 vp) ja muistuttaa, että Euroopan ulkosuhdehallinnon toiminta ei ole edennyt odotetusti eikä se tule korvaamaan poliittisten ja kaupallisten etujen edistämistä kansallisesti. Lisäksi on muistettava, että kansalaispalveluja ei voida hoitaa ulkosuhdehallinnon kautta. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Pohjoismaiden edustustoyhteistyötä harjoitetaan nykyisin 13:ssa eri kohteessa. Valiokunta pitää pohjoismaista yhteistyötä tärkeänä, mutta se ei saadun selvityksen mukaan ole lisännyt merkittävästi kustannustehokkuutta. Valiokunta tukee edellä mainittuja kehittyviä yhteistyömuotoja, mutta ulkoasiainministeriön voimavarojen ehdotettuja leikkaamisia ei voida perustella näillä tekijöillä.

Valiokunta pitää tärkeänä, että ulkoasiainministeriö jatkaa rakenteiden ja toimintatapojen uudistamista. Valiokunta katsoo, että edustustoverkkoa, henkilöstöresursseja ja toimintatapoja tulee arvioida säännöllisesti, jotta ne vastaavat ulkopoliittisen ympäristön muuttuvia tarpeita ja painopisteitä. Valiokunta esittää, että ulkoasianministeriö laatii arvion ministeriön toiminnan uudistamiseksi ja palvelujen kehittämiseksi. Arviota tehtäessä tulisi konsultoida ministeriön sidosryhmiä, ml. yksityissektoria ja ministeriön palveluja käyttäviä tahoja. Arviossa tulisi tarkastella toiminnan vaikuttavuutta ja esittää innovatiivisia vaihtoehtoja toimintatapojen uudistamiseksi ja yhteistyön vahvistamiseksi muiden maiden kanssa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan esim. Iso-Britannian ulkoministeriössä on toimeenpantu vastaavantyyppinen arvio toiminnan vaikuttavuuden lisäämiseksi.

Edustustoverkon kattavuus ja toimintamahdollisuudet

Hallitusohjelman mukaan Suomen ulkomaanedustustot muodostavat globaalisti kattavan toimipisteverkon, jonka toimintaedellytykset hallitus haluaa turvata. Edustustoverkon henkilötyövuosista noin 10 % tulee toimeksiannoista muilta hallinnonaloilta, mikä heijastaa sitä tosiasiaa, että edustustoverkko on tärkeä työväline koko yhteiskunnalle. Keskinäisriippuvuuden lisääntyessä Suomen kaltaiselle avoimelle ja ulkomaankaupasta riippuvaiselle maalle viennin ja investointien edistämiseen tähtäävä toiminta on yhä tärkeämpää. Esimerkiksi tämän toimintasektorin vahvistaminen edustustoverkon tehtävistä edellyttää riittävästi asiantuntevia henkilöstöresursseja.

Kehitysmaissa toimivien edustustojen toimintamenoista katetaan merkittävä osuus kehitysyhteistyömäärärahoilla. Valiokunta pitää perusteltuna, että kehitysyhteistyömäärärahoilla tuetaan näin käytännössä myös Suomen edustustoverkon kattavuutta ja toimintaa. Kehitysmaiden merkitys globaalitaloudessa ja geopolitiikassa vahvistuu, mikä lisää kattavan verkottumisen tarvetta. Valiokunta huomauttaa, että kehitysyhteistyömäärärahojen kasvusta on tähän saakka siirretty vuosittain ns. 5 prosentin osuus toimintamenoihin, muun muassa kehitysyhteistyömaissa toimivien edustustojen toiminnan vahvistamiseen. Vuonna 2013 tätä siirtoa ei voida toteuttaa, koska kehitysyhteistyömäärärahat eivät kasva.

Valiokunta on huolissaan Suomen ulkoisen edustamisen laadusta, ja katsoo, että läsnäolon ohentaminen ei ole enää mahdollista laatua vaarantamatta. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan turvallisuusneuvoston jäsenyyden jäätyä toteutumatta voidaan tähän tarkoitukseen varatut resurssit ja 10 henkilötyövuotta kohdentaa muille painopistealueille. Tämä voi valiokunnan arvion mukaan helpottaa jonkin verran toimintaan ja henkilöstöresursseihin kohdistuvaa painetta ministeriössä ja edustustoissa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan edustustoverkon supistamispaineeseen ei jäsenyysresurssien (varaus oli 0,5 miljoonaa euroa) "säästyminen" kuitenkaan vaikuta. Valiokunta pitää epätyydyttävänä, että esitettyjen leikkausten myötä myös kansalaispalvelut tulevat heikentymään.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ministeriön toimintaa sekä rakenteita joudutaan leikkaamaan merkittävästi kehyspäätöksen johdosta. Saadun selvityksen mukaan tehdyt leikkauspäätökset edellyttävät yhteensä noin 15 edustuston sulkemista. Tällä vaalikaudella jo tehtyjen kahdeksan lakkautuspäätöksen ja sulkemisen lisäksi valmisteilla on seitsemän edustuston sulkeminen niin EU-maissa kuin Euroopan ulkopuolella. Ulkopolitiikan uskottavuuden näkökulmasta on muistettava, että edustuston sulkemisella on aina kielteinen vaikutus poliittiseen luottamukseen tai taloudelliseen yhteistyöhön ao. maan kanssa.

Ulkoasiainvaliokunnan saaman selvityksen mukaan vuonna 2012 suljettujen edustustojen ja vuonna 2013 suljettavien (Hampuri ja Sydney) sekä suunniteltujen seitsemän edustuston sulkemisen kautta saavutetut säästöt olisivat vuositasolla vähän yli neljä miljoonaa euroa. Valiokunta viittaa Aasian kasvavaan merkitykseen ja taloudelliseen potentiaaliin ja toteaa, että tässä valossa esimerkiksi Manilan ja Kantonin toimipisteiden sulkemista on pitkällä aikavälillä vaikea perustella kustannussyillä.

Valiokunta katsoo, että esitettyjä säästöjä ei ole suhteutettu lakkautuksista aiheutuvaan vahinkoon Suomen ulkosuhteille. Valiokunta esittää, että ulkoasiainhallintoon kohdistuvia suunniteltuja leikkauksia ei toteuteta täysimääräisinä, jotta vältytään enemmiltä edustustojen sulkemisilta. Saadun selvityksen perusteella valiokunta arvioi, että viiden miljoonan vuosittaisella lisärahoituksella voitaisiin säilyttää nykyinen — jo tehtyjen kahdeksan sulkemispäätöksen jälkeinen — edustustoverkkovahvuus. Lisärahoitus on perusteltua myös lisääntyvien kansalaispalvelujen asianmukaiseksi hoitamiseksi ja Suomi-talo/Suomi-tiimi-toimintamallin toteuttamisesta ulkoasiainministeriölle tulevien tehtävien toimeenpanemiseksi.

Ulkoasiainvaliokunta ei pidä ulkoasiainministeriön hallinnonalaan kohdistuvien leikkausten määrää perusteltuna. Edustustoverkon supistamisen jatkaminen heikentäisi Suomen kansainvälistä toimintakykyä ja vaikutusmahdollisuuksia. Ulkoasiainvaliokunta katsoo, että ulkoasiainhallintoon suunniteltuja leikkauksia ei tulisi toteuttaa täysimääräisinä. Valiokunta esittää, että ulkoasiainministeriön määrärahoja nostetaan 5 miljoonalla eurolla vuosittain, jotta ydintoimintoihin vaikuttavat suunnitellut edustustoverkon supistukset voidaan välttää. Valiokunta korostaa ulkoasiain-, työ- ja elinkeino- sekä opetus- ja kulttuuriministeriön välisen yhteistyön syventämisen välttämättömyyttä, jotta nykyisellä hallintorakenteella Suomi-talo/Suomi-tiimi-toimintamallin toimeenpanossa voidaan aikaansaada todellisia tuloksia. Valiokunta edellyttää vaikean taloudellisen tilanteen vuoksi, että ulkoasiainministeriö jatkaa hallinnonalansa kustannustehokkuuden selvittämistä ja laatii edellä mainitun arvion toiminnan vaikuttavuudesta ja kehittämisestä ja tiedottaa näistä toimenpiteistä ulkoasianvaliokunnalle.