Perustelut
Yleistä
Ulkoasiainvaliokunta käsittelee talousarvion vaikutuksia
ulkoasiainministeriön hallinnonalaan keskittyen
Suomen edustustoverkon toimintamahdollisuuksiin.
Kehityspolitiikan, kriisinhallinnan ja lähialueyhteistyön
osalta valiokunta viittaa aikaisempiin kannanottoihinsa (UaVL
1/2011 vp ja UaVL 2/2012 vp).
Valiokunta palaa näihin aiheisiin, ml. kehitysyhteistyömäärärahojen
tavoitetason saavuttaminen ja aikataulu sekä kehityspolitiikan
tuloksellisuuden parantaminen, seuraavan valtioneuvoston valtiontalouden
kehyksistä annettavan selonteon yhteydessä, jolloin niiden
osalta vaikuttamismahdollisuudet ovat paremmat.
Ulkoasiainministeriön talousarvioesitys vuodelle 2013
on yhteensä 1,298 miljardia euroa, kasvu verrattuna vuoden
2012 talousarvioon on 22,12 miljoonaa euroa eli kaksi prosenttia.
Tämä kahden prosentin kasvu johtuu sotilaallisen
kriisinhallinnan määrärahojen nostamisesta
12,8 miljoonalla eurolla kehyspäätöksen
mukaisesti meneillään olevien operaatioiden toimeenpanoon.
Kehitysyhteistyömäärärahojen
osalta Suomi hallinnoi uusia yhteishankkeita muiden rahoittajien
kanssa, mikä heijastuu budjetin tulopuolen kasvuna, koska
muut rahoittajat maksavat hallinnointikulut. Lisäksi eräät
jäsenmaksut ja rahoitusosuudet kasvavat 6,3 miljoonaa euroa lähinnä valuuttakurssimuutoksista
johtuen.
Esitys toimintamenoiksi on 196,46 miljoonaa euroa. Toimintamenojen
osalta vähennystä on aikaisemman kehyspäätöksen
mukaisesti 3,8 miljoonaa euroa sisältäen 794 000
euron vähennyksen hallitusohjelman mukaisista julkisen hallinnon
atk-menosäästöistä. Ministeriön
tulot kertyvät pääasiassa edustustoista
saatavista viisumituloista. Vaikkakin tulojen odotetaan kasvavan
67,56 miljoonaan euroon vuonna 2013, niiden arviointi on vaikeaa
eikä toimintaa voida suunnitella pelkästään
kasvavien tulojen varaan.
Suomella on yhteensä 94 ulkomaan toimipistettä (75
suurlähetystöä, 7 edustustoa kansainvälisissä järjestöissä ja
yhteistyöelimissä, muita edustustoja 3 sekä 9
konsuliedustustoa). Tämän verkoston toiminta on
noin puolet ministeriön nettotoimintamenoista. Vuonna 2011
edustustojen bruttomenot olivat yhteensä 147,54 miljoonaa
euroa eli 0,2 % valtion kokonaisbudjetista.
Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan toimeenpanon turvaaminen
Hallitusohjelman mukaan Suomen turvallisuus, hyvinvointi ja
menestyksen edellytykset perustuvat laaja-alaiseen yhteistyöhön
muiden valtioiden ja kansainvälisten toimijoiden
kanssa. Suomen edustustoverkko on keskeinen väline ulko-
ja turvallisuuspolitiikan toteuttamisessa. Viennin edistäminen
on tärkeää Suomen yritysten ja kaupan
kasvuedellytysten toteuttamiseksi. Valiokunnan arvion mukaan hallitusohjelman
mukainen taloudellisten ulkosuhteiden ohjelman toteuttaminen vaikeutuu
edustustoverkon supistusten myötä.
Valiokunta korostaa, että valtion voimavarojen kohdentaminen
tulee tehdä ulko- ja turvallisuuspolitiikan tavoitteet
huomioon ottaen. Laajamittainen edustustoverkon supistaminen olisi merkittävä heikennys
Suomen ulkopolitiikan ja ulkomaankaupan ja vienninedistämisen
hoidossa. Edustustojen sulkemisen kautta saavutettavia säästöjä on
tarkasteltava Suomen kokonaisedun ja ulkopolitiikan pitkän
aikavälin tavoitteiden ja toisaalta säästöistä aiheutuvien
pitkäaikaisten ja peruuttamattomien poliittisten ja taloudellisten
vaikutusten valossa. Valiokunnan arvion mukaan käsittelyssä olevien
säästöesitysten yhteisvaikutus on merkittävä,
eikä se valiokunnan mielestä ole pitkällä aikavälillä kestävä.
Ulkoasiainvaliokunta esittää vakavan huolen ulkoasiainministeriön
hallinnonalaan kohdistuvien kehysten mukaisten leikkausten yhteisvaikutuksesta
ulkoasianhallinnon ydintehtäviin. Edustustoverkon laajamittainen
supistaminen heikentäisi Suomen kansainvälistä toimintakykyä ja
vaikutusmahdollisuuksia.
Ulkoasiainvaliokunta viittaa tässä yhteydessä antamaansa
lausuntoon ulkoasianhallinnon resurssien leikkauksista vuosien 2012 — 2015
kehysselonteon yhteydessä (UaVL 1/2011
vp) ja toteaa, että Suomen yksi keskeinen ulko-
ja turvallisuuspoliittinen tavoite ei toteutunut, kun Suomesta ei
tullut YK:n turvallisuusneuvoston jäsentä vuosille
2013—2014. Valiokunta pitää tärkeänä,
että jäsenyyshankkeesta tehdään
perusteellinen selvitys.
Ulkoasiainhallinnon toiminnan tehostaminen
Valiokunta korostaa, että vaikean taloustilanteen johdosta
on selvää, että ulkoasiainhallinnon tulee
sopeuttaa toimintojaan ja rationalisoida rakenteitaan säästöjen
aikaansaamiseksi.
Kehyksiin tehdyt leikkaukset ja kansainvälisen toimintaympäristön
muutosten vaikutukset, kiinteiden menojen merkittävä osuus
toiminnasta sekä tulo- ja valuuttakehityksen epävarmuus tarkoittavat
mm. sitä, että monien toimenpiteiden ja hankintojen
osalta joudutaan turvautumaan ns. siirtyvään erään
edellisiltä vuosilta. Hyvän hallinnon ja määrärahan
tosiasiallisen pienenemisen näkökulmasta tämä ei
ole kestävää.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ministeriö jatkaa
henkilötyövuosien vähentämistä ja
kehittää rakenteita ja toimintatapoja, ml. matkustamisen
vähentäminen ja Eurooppa-tiedotuksen keskittäminen.
Ministeriössä on tarkoitus toteuttaa noin 100
henkilötyövuoden leikkaaminen vuoden 2016 loppuun
mennessä. Edustustoverkon muutosten myötä hallinnonalalta
vähennetään noin 67 asemamaasta palkattua.
Näiden osalta säästövaikutus
on otettu huomioon edustustoverkon kokonaissäästöissä.
Valiokunta viittaa suunniteltuun Wienissä sijaitsevan
Etyj-edustuston ja Suomen Wienin-suurlähetystön
yhdistämiseen ja pitää tärkeänä, että kaikki
vastaavanlaiset yhdistämismahdollisuudet selvitetään
ja toteutetaan mahdollisimman nopeasti. Tämä on
tärkeää, koska ulkoasiainministeriön
voimavaroja tulee voida jatkossa kohdistaa myös uusiin
maihin ja alueille, joiden taloudellinen ja poliittinen merkitys
on Suomen kannalta kasvamassa.
Ulkoasiainvaliokunta on peräänkuuluttanut
jo pitkään Suomen kansainvälisten toimintojen (mm.
Finpro, FinNode, Suomen kulttuuri- ja tiedeinstituutit) keskittämistä Suomi-talo/Suomi-tiimi-toimintamallin
pohjalta. Tavoitteena on parantaa suomalaisten toimijoiden yhteistyötä luomalla
edellytykset näiden verkostoitumiselle ja koordinaatiolle
sekä selkeyttämällä työnjakoa.
Valiokunta toteaa, että toimintamallin toimeenpanossa on
saavutettu tiettyä edistystä. Valiokunta korostaa
ministeriöiden välisen yhteistyön tiivistämistä käytännön
tulosten saavuttamiseksi. Valiokunta huomauttaa, että toimintojen
keskittäminen merkitsee ulkoministeriölle merkittävää lisävastuuta.
Tämä edellyttää kokonaisvaltaisen
suunnittelun vahvistamista ja riittäviä henkilöstöresursseja
yhteiskunnan kokonaisedun huomioimiseksi ja voimavarojen tarkoituksenmukaiseksi
käyttämiseksi. Valiokunta edellyttää,
että ulkoasiainministeriö tiedottaa jatkossakin
ulkoasiainvaliokunnalle Suomi-talo/Suomi-tiimi-toimintamallin
toimeenpanosta.
Valiokunta viittaa EU:n ulko- ja turvallisuuspoliittista vaikuttavuutta
käsitelleeseen mietintöönsä (UaVM
3/2012 vp) ja muistuttaa, että Euroopan
ulkosuhdehallinnon toiminta ei ole edennyt odotetusti eikä se
tule korvaamaan poliittisten ja kaupallisten etujen edistämistä kansallisesti.
Lisäksi on muistettava, että kansalaispalveluja
ei voida hoitaa ulkosuhdehallinnon kautta. Valiokunnan saaman selvityksen
mukaan Pohjoismaiden edustustoyhteistyötä harjoitetaan
nykyisin 13:ssa eri kohteessa. Valiokunta pitää pohjoismaista
yhteistyötä tärkeänä,
mutta se ei saadun selvityksen mukaan ole lisännyt merkittävästi
kustannustehokkuutta. Valiokunta tukee edellä mainittuja
kehittyviä yhteistyömuotoja, mutta ulkoasiainministeriön
voimavarojen ehdotettuja leikkaamisia ei voida perustella näillä tekijöillä.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että ulkoasiainministeriö jatkaa rakenteiden ja
toimintatapojen uudistamista. Valiokunta katsoo, että edustustoverkkoa,
henkilöstöresursseja ja toimintatapoja tulee arvioida
säännöllisesti, jotta ne vastaavat ulkopoliittisen
ympäristön muuttuvia tarpeita ja painopisteitä.
Valiokunta esittää, että ulkoasianministeriö laatii
arvion ministeriön toiminnan uudistamiseksi ja palvelujen
kehittämiseksi. Arviota tehtäessä tulisi
konsultoida ministeriön sidosryhmiä, ml. yksityissektoria
ja ministeriön palveluja käyttäviä tahoja.
Arviossa tulisi tarkastella toiminnan vaikuttavuutta ja esittää innovatiivisia
vaihtoehtoja toimintatapojen uudistamiseksi ja yhteistyön
vahvistamiseksi muiden maiden kanssa. Valiokunnan saaman selvityksen
mukaan esim. Iso-Britannian ulkoministeriössä on
toimeenpantu vastaavantyyppinen arvio toiminnan vaikuttavuuden lisäämiseksi.
Edustustoverkon kattavuus ja toimintamahdollisuudet
Hallitusohjelman mukaan Suomen ulkomaanedustustot muodostavat
globaalisti kattavan toimipisteverkon, jonka toimintaedellytykset
hallitus haluaa turvata. Edustustoverkon henkilötyövuosista
noin 10 % tulee toimeksiannoista muilta hallinnonaloilta,
mikä heijastaa sitä tosiasiaa, että edustustoverkko
on tärkeä työväline koko yhteiskunnalle.
Keskinäisriippuvuuden lisääntyessä Suomen
kaltaiselle avoimelle ja ulkomaankaupasta riippuvaiselle maalle
viennin ja investointien edistämiseen tähtäävä toiminta
on yhä tärkeämpää.
Esimerkiksi tämän toimintasektorin vahvistaminen
edustustoverkon tehtävistä edellyttää riittävästi
asiantuntevia henkilöstöresursseja.
Kehitysmaissa toimivien edustustojen toimintamenoista katetaan
merkittävä osuus kehitysyhteistyömäärärahoilla.
Valiokunta pitää perusteltuna, että kehitysyhteistyömäärärahoilla
tuetaan näin käytännössä myös
Suomen edustustoverkon kattavuutta ja toimintaa. Kehitysmaiden merkitys
globaalitaloudessa ja geopolitiikassa vahvistuu, mikä lisää kattavan
verkottumisen tarvetta. Valiokunta huomauttaa, että kehitysyhteistyömäärärahojen
kasvusta on tähän saakka siirretty vuosittain
ns. 5 prosentin osuus toimintamenoihin, muun muassa kehitysyhteistyömaissa
toimivien edustustojen toiminnan vahvistamiseen. Vuonna 2013 tätä siirtoa
ei voida toteuttaa, koska kehitysyhteistyömäärärahat
eivät kasva.
Valiokunta on huolissaan Suomen ulkoisen edustamisen laadusta,
ja katsoo, että läsnäolon ohentaminen
ei ole enää mahdollista laatua vaarantamatta.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan turvallisuusneuvoston jäsenyyden
jäätyä toteutumatta voidaan tähän
tarkoitukseen varatut resurssit ja 10 henkilötyövuotta
kohdentaa muille painopistealueille. Tämä voi
valiokunnan arvion mukaan helpottaa jonkin verran toimintaan ja
henkilöstöresursseihin kohdistuvaa painetta ministeriössä ja
edustustoissa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan edustustoverkon
supistamispaineeseen ei jäsenyysresurssien (varaus oli
0,5 miljoonaa euroa) "säästyminen" kuitenkaan
vaikuta. Valiokunta pitää epätyydyttävänä,
että esitettyjen leikkausten myötä myös
kansalaispalvelut tulevat heikentymään.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ministeriön toimintaa
sekä rakenteita joudutaan leikkaamaan merkittävästi
kehyspäätöksen johdosta. Saadun selvityksen
mukaan tehdyt leikkauspäätökset
edellyttävät yhteensä noin 15 edustuston
sulkemista. Tällä vaalikaudella jo tehtyjen kahdeksan
lakkautuspäätöksen ja sulkemisen lisäksi
valmisteilla on seitsemän edustuston sulkeminen niin EU-maissa
kuin Euroopan ulkopuolella. Ulkopolitiikan uskottavuuden näkökulmasta
on muistettava, että edustuston sulkemisella on aina kielteinen
vaikutus poliittiseen luottamukseen tai taloudelliseen yhteistyöhön
ao. maan kanssa.
Ulkoasiainvaliokunnan saaman selvityksen mukaan vuonna 2012
suljettujen edustustojen ja vuonna 2013 suljettavien (Hampuri ja
Sydney) sekä suunniteltujen seitsemän edustuston
sulkemisen kautta saavutetut säästöt
olisivat vuositasolla vähän yli neljä miljoonaa
euroa. Valiokunta viittaa Aasian kasvavaan merkitykseen ja taloudelliseen
potentiaaliin ja toteaa, että tässä valossa
esimerkiksi Manilan ja Kantonin toimipisteiden sulkemista on pitkällä aikavälillä
vaikea perustella
kustannussyillä.
Valiokunta katsoo, että esitettyjä säästöjä ei ole
suhteutettu lakkautuksista aiheutuvaan vahinkoon Suomen ulkosuhteille.
Valiokunta esittää, että ulkoasiainhallintoon
kohdistuvia suunniteltuja leikkauksia ei toteuteta täysimääräisinä,
jotta vältytään enemmiltä edustustojen
sulkemisilta. Saadun selvityksen perusteella valiokunta arvioi,
että viiden miljoonan vuosittaisella lisärahoituksella
voitaisiin säilyttää nykyinen — jo
tehtyjen kahdeksan sulkemispäätöksen
jälkeinen — edustustoverkkovahvuus. Lisärahoitus
on perusteltua myös lisääntyvien kansalaispalvelujen
asianmukaiseksi hoitamiseksi ja Suomi-talo/Suomi-tiimi-toimintamallin
toteuttamisesta ulkoasiainministeriölle tulevien tehtävien toimeenpanemiseksi.
Ulkoasiainvaliokunta ei pidä ulkoasiainministeriön
hallinnonalaan kohdistuvien leikkausten määrää perusteltuna.
Edustustoverkon supistamisen jatkaminen heikentäisi Suomen
kansainvälistä toimintakykyä ja vaikutusmahdollisuuksia.
Ulkoasiainvaliokunta katsoo, että ulkoasiainhallintoon
suunniteltuja leikkauksia ei tulisi toteuttaa täysimääräisinä. Valiokunta
esittää, että ulkoasiainministeriön
määrärahoja nostetaan 5 miljoonalla eurolla
vuosittain, jotta ydintoimintoihin vaikuttavat suunnitellut edustustoverkon
supistukset voidaan välttää.
Valiokunta korostaa ulkoasiain-, työ- ja elinkeino-
sekä opetus- ja kulttuuriministeriön välisen
yhteistyön syventämisen välttämättömyyttä,
jotta nykyisellä hallintorakenteella Suomi-talo/Suomi-tiimi-toimintamallin
toimeenpanossa voidaan aikaansaada todellisia tuloksia.
Valiokunta edellyttää vaikean taloudellisen
tilanteen vuoksi, että ulkoasiainministeriö jatkaa
hallinnonalansa kustannustehokkuuden selvittämistä ja
laatii edellä mainitun arvion toiminnan vaikuttavuudesta
ja kehittämisestä ja tiedottaa näistä toimenpiteistä ulkoasianvaliokunnalle.