Perustelut
Johdanto
Ulkoasiainministeriön talousarvioesitys vuodelle 2014
on yhteensä 1,294 miljardia euroa, vähennystä vuoden
2013 talousarvioon on 8,2 miljoonaa euroa eli yksi prosentti. Esitys
toimintamenoiksi on 201,25 miljoonaa euroa. Ministe-riön
tulot kertyvät pääasiassa viisumituloista. Tulojen
odotetaan kasvavan bruttotasolla noin 69,16 miljoonaan euroon vuonna
2014, erityisesti Venäjälle myönnettyjen
viisumien johdosta.
Suomella on yhteensä 92 ulkomaan toimipistettä (74
suurlähetystöä, 6 edustustoa kansainvälisissä järjestöissä ja
yhteistyöelimissä, yhteystoimistoja 4 sekä 8
konsuliedustustoa). Tämän verkoston toiminta on
yli puolet ministeriön nettotoimintamenoista. Vuonna 2012
edustustojen bruttomenot olivat yhteensä 112 miljoonaa
euroa eli 0,2 % valtion kokonaisbudjetista.
Lausunnon teemoista
Ulkoasiainvaliokunta käsittelee talousarvion vaikutuksia
ulkoasiainministeriön hallinnon-alaan keskittyen Suomen
ulkoasiainhallinnon toimintaan ja edustustoverkon toimintamahdollisuuksiin.
Kehityspolitiikan, kriisinhallinnan ja lähialueyhteistyön
osalta valiokunta viittaa aikaisempiin kannanottoihinsa (viimeksi UaVL 4/2013
vp). Valiokunta käsittelee näitä aiheita laajemmin,
ml. kehitysyhteistyömäärärahojen tavoitetason
saavuttaminen ja aikataulu sekä kehityspolitiikan tuloksellisuuden
parantaminen, seuraavan valtioneuvoston valtiontalouden kehyksistä annettavan
selonteon yhteydessä. Seuraavassa kuitenkin lyhyesti valiokunnan
näkemyksiä kehityspolitiikasta, toiminnasta lähialueilla
ja kriisinhallinnasta.
Ulkoasiainvaliokunta on johdonmukaisesti korostanut YK:ssa ja
EU:ssa sovittujen kehitystavoitteiden velvoittavan Suomea (UaVL
4/2013 vp, UaVL 2/2012 vp, UaVL
1/2011 vp, UaVM 13/2010 vp).
Näissä tavoitteissa pysyminen edellyttäisi
kehyskaudella huomattavia määrällisiä lisäyksiä.
Hallitus päätti perustellusti ohjata kaikki päästöhuutokauppatulot
kehitysyhteistyöhön. Valiokunta on painottanut,
että päästöoikeuksien huutokauppatulojen
määrä on kaupan ja hintakehityksen vuoksi
epävarma (UaVL 4/2013 vp).
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan 0,7 prosentin BKTL-tavoitteen
saavuttaminen vuoteen 2015 mennessä edellyttäisi, että päästöhuutokauppatuloja
voitaisiin ohjata kehitysyhteistyöhön vuosittain
arvioiden mukaan n. 90—446 miljoonaa euroa vuosina 2013—2015.
Arvioiden mukaan näin huomattavan euromäärän
saavuttaminen on erittäin epävarmaa. Valiokunta
toteaa, että taloudellisen tilanteen vuoksi 0,7 prosentin
bruttokansantulo-osuuden saavuttaminen on vaikeutunut. Kehyspäätös
ei johda kehitysyhteistyömäärärahojen tasaiseen
kasvuun, eikä se siten ole linjassa valiokunnan aiempien
kantojen kanssa.
Ulkoasiainvaliokunta korostaa OECD/DAC:in suositusten
mukaisesti vaikuttavuuden parantamista Suomen kehityspolitiikassa mm.
keskittämällä toimintaa, tukemalla kumppanimaiden
omia painopistealueita ja vahvistamalla kansallista politiikkajohdonmukaisuutta. Tuloksellisuuden
arviointimenetelmiä tulee kehittää entisestään.
Valiokunta korostaa julkisen ja yksityisen sektorin sekä kansalaisyhteiskunnan
kumppanuuksien edistämistä ja kiirehtii OECD:n
tavoin keinoja kehitysmaiden yksityissektorin toimintaedellytysten
parantamiseksi. Valiokunta pitää tärkeänä vahvistaa
yksityisen sektorin osallistumista kehitysponnisteluihin mm. Finnfundin
tuella.
Ulkoasiainvaliokunta korostaa Itämeren ja Arktisten
alueiden merkitystä Suomelle ja pitää tärkeänä,
että Suomen puheenjohtajuuksien hoitoon vuonna 2014 niin
Itämeren valtioiden neuvostossa (CBSS) kuin Barentsin euroarktisessa neuvostossa
(BEAC) ohjataan riittävästi voimavaroja. Puheenjohtajuudet
tarjoavat Suomelle mahdollisuuden vaikuttavuuden lisäämiseen huolimatta
siitä, että esimerkiksi lähialueyhteistyön
kansalliset voimavarat ovat kehyskaudella pienentyneet. Valiokunta
on esittänyt huolensa lähialueyhteistyömäärärahojen
pienenemisestä (mm. UaVL 4/2013 vp, UaVL
4/2012 vp) ja sen vaikutuksesta mm. Venäjän
kanssa tehtävään käytännönläheiseen
yhteistyöhön.
Ulkoasiainvaliokunta korostaa kriisinhallinnan merkitystä ulko-
ja turvallisuuspolitiikassa. Tuloksellinen kriisien ehkäisy
ja hallinta on kokonaisuus, jossa yhdistyvät kehitysponnistelut, rauhanvälitys
sekä siviili- ja sotilaallinen kriisinhallinta. Kokonaisvaltainen
toiminta edellyttää voimavarojen käytön
kokonaisvaltaista harkintaa ja joustavuuden lisäämistä.
Valiokunta onkin esittänyt, että Suomeen perustettaisiin
kehitys- ja turvallisuusjatkumon huomioimiseksi eri ministeriöiden
hallinnoima vakautusrahasto. Valiokunta on korostanut siviilikriisinhallinnan ensisijaisuutta
konfliktitilanteen niin salliessa. Suomen tavoitteena siviilikriisinhallintaoperaatioissa
on 150 suomalaisasiantuntijan taso. Syyskuussa 2013 osallistumistaso
oli 112 asiantuntijaa. Naisten osuus on ollut noin 40 %.
Siviilikriisinhallinnan osallistumiseen suunnattu määräraha
on 16,66 miljoonaa euroa, mikä mahdollistaa noin 130 asiantuntijan
osallistumistason. Saadun selvityksen mukaan 150 henkilön tavoitteen
saavuttaminen edellyttäisi vuositasolla noin yhden miljoonan
euron lisärahoitusta operaatiokuluihin ja noin 100 000
euroa voimavarojen kehittämiseen. Sotilaalliseen kriisinhallintaan
osoitetaan ensi vuonna 116,37 miljoonaa euroa ja kriisinhallintatehtävissä arvioidaan
toimivan noin 590 henkilöä. Sotilaalliseen kriisinhallintaan
kehyskaudella varatut määrärahat vähenevät
voimakkaasti. Valiokunta muistuttaa, että kriisinhallinta
on puolustusvoimien lakisääteinen tehtävä,
johon on varattava riittävät resurssit. Pääasiassa
lisäbudjetointiin perustuva menettely ei edistä valiokunnan
edellyttämää suunnitelmallisuutta.
Ulkoasiainhallinnon toiminnan tehostaminen
Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että vaikean taloustilanteen
johdosta ulkoasiainhallinnon tulee jatkaa toimintojensa kehittämistä ja
sopeuttamista säästöjen aikaansaamiseksi.
Valiokunta tukee suunniteltujen Etyj-edustuston ja Suomen Wienin-suurlähetystön
yhdistämistä ja OECD-edustuston ja Pariisin suurlähetystön
yhdistämistä sekä pitää tärkeänä,
että kaikki vastaavanlaiset yhdistämismahdollisuudet
selvitetään ja toteutetaan mahdollisimman nopeasti.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että yhteistyötä Pohjoismaiden ja EU:n
ulkosuhdehallinnon kanssa kehitetään niin, että palveluja
ja toimintaa voidaan ylläpitää maissa,
missä siihen ei kansallisesti ole mahdollisuuksia. Saadun
selvityksen mukaan välittömät säästöt
edustustoyhteistyöstä eivät ole välttämättä merkittäviä,
koska yhteistyö merkitsee usein uusia investointeja mm.
tietoliikenteeseen.
Ulkoasiainvaliokunta esitti viime vuoden budjettilausunnossaan,
että ulkoasiainministeriö laatisi arvion ministeriön
toiminnan uudistamiseksi ja palvelujen kehittämiseksi (UaVL 4/2013
vp). Valiokunta pitää hyvänä,
että ministeriö on aloittanut selvitystyön
edustustojen palvelujen kehittämiseksi, ml. palvelujen
alueellinen keskittäminen tai hoitaminen Helsingistä tai tehtävien
uudelleen järjestäminen. Valtion omistamien kiinteistöjen
hoito on saadun selvityksen mukaan kestämättömällä pohjalla.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että ulkoasiainministeriön kiinteistöstrategia
toteutetaan viivytyksettä kiinteistöhallinnon
tehostamiseksi.
Ulkoasiainvaliokunta on peräänkuuluttanut Suomen
kansainvälisten toimintojen (mm. Finpro, FinNode, Suomen
kulttuuri- ja tiedeinstituutit) keskittämistä Suomi-tiimi-toimintamallin
pohjalta. Valiokunta huomauttaa, että toimintojen keskittäminen
merkitsee ulkoasiainministeriölle merkittävää lisävastuuta.
Tämä edellyttää riittäviä henkilöstöresursseja
yhteiskunnan kokonaisedun huomioimiseksi.
Ulkoasiainvaliokunta edellyttää vaikean taloudellisen
tilanteen vuoksi, että ulkoasiainministeriö jatkaa
tehokkuuden ja vaikuttavuuden kehittämistä ja
tiedottaa kehittämistoimenpiteistä sekä Suomi-tiimi-toimintamallin
tuloksista ulkoasiainvaliokunnalle.
Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan toimeenpanon turvaaminen
Suomen edustustoverkko on keskeinen väline ulko- ja
turvallisuuspolitiikan toteuttamisessa. Hallitusohjelman mukaan
edustustoverkon toimintaedellytykset halutaan turvata. Ulkoasiainvaliokunta
on korostanut, että julkisten voimavarojen kohdentaminen
tulee tehdä ulko- ja turvallisuuspolitiikan tavoitteet
huomioon ottaen.
Ulkoasiainhallinnonalalle kohdistettujen säästövelvoitteiden
vuoksi vuosina 2011—2012 on suljettu yhteensä kahdeksan
edustustoa (suurlähetystöt Manilassa, Islamabadissa
ja Caracasissa, pääkonsulaatit Kantonissa ja Göteborgissa,
konsulaatit Sydneyssä ja Las Palmasissa sekä toimipiste
Kapkaupungissa). Vuoden 2013 aikana suljetaan Suomen pääkonsulaatti
Hampurissa ja suurlähetystö Managuassa. Lakkautettujen
ja kuluvana vuonna lakkautettavien edustustojen osalta on arvioitu
saatavan noin 3,6 miljoonan euron vuotuiset säästöt.
Säästövelvoitteet ovat merkinneet
epävarmuustekijöiden vahvistumista ulkoasiainministeriön
taloussuunnittelussa. Viisumitulot (netto) kattavat jo noin 10 prosenttia
ministeriön toimintamenoista. Viisumitulojen arvioidaan
kasvavan ensi vuonna 7 prosenttia (noin 4 miljoonaa euroa). Valiokunta
katsoo, että ulkopolitiikan hoitoa ei voida suunnitella
eikä perustaa kasvavien viisumitulojen varaan, kun otetaan huomioon
taloussuhdanteiden vaihtelut ja meneillään olevat
EU:n ja Venäjän väliset viisumivapausneuvottelut.
Saadun selvityksen mukaan monien toimintojen ja hankintojen
osalta joudutaan turvautumaan ns. siirtyvään erään
edellisiltä vuosilta. Esimerkiksi ulkoasiainhallinnon keskeisiä investointihankkeita,
ml. turvallisuuden parantaminen, rahoitetaan (ja suunnitellaan)
jo nyt siirtyvällä erällä. Valiokunnan
saaman selvityksen mukaan ministeriölle osoitettuja IT-säästöjä ei voida
täysimääräisesti ottaa tietohallintomenoista,
koska ulkoministeriön tietoliikenneyhteyksien ja tietoturvallisuuden
kehittäminen ovat ministeriön toiminnan luonteen
vuoksi välttämättömiä,
kuten valiokunta on aiemmin todennut. Leikkaukset joudutaan siksi
kohdistamaan toimintamenoihin.
Kehyspäätöksen mukaisesti esitetään
4 miljoonan euron sisäistä siirtoa ulkoasiainministe-riössä,
jotta välittömät uudet edustustoverkoston
supistukset vuonna 2014 voidaan estää. Siirrot
on tarkoitus tehdä tiettyjen kansainvälisten järjestöjen
jäsenmaksumomentilta siten, että näiden
järjestöjen jäsenmaksut lopetetaan asteittain
alkaen 2014. Tämä on toiminnan kannalta ongelmallista,
koska luopuminen tietyistä jäsenmaksuista merkitsee
painoarvomme heikkenemistä merkittävien kansainvälisten
tavoitteiden edistämisessä.
Ulkoasiainvaliokunta on huolissaan ulkoasiainministeriön
hallinnonalaan kohdistuvien leikkausten yhteisvaikutuksesta ja epävarmuustekijöiden
lisääntymisestä ministeriön
toiminnassa ja ulkosuhteiden hoidossa. Sisäisillä siirroilla
on saadun selvityksen mukaan tarkoitus poistaa välitön
uhka edustustojen sulkemiselle. Valiokunnan arvion mukaan ulkoasiainhallinnon
sisäisten siirtojen kautta ei kuitenkaan ole mahdollista
saavuttaa kestävää ratkaisua ministeriön
rahoituspohjan vajeeseen.
Ulkoasiainvaliokunta katsoo, että ulkoasiainhallinnon
talous on saatettava pikaisesti vakaalle pohjalle. Valiokunta viittaa
ulkoasiainhallinnon kielteisiin kokemuksiin ja pitkäaikaisiin vaikutuksiin
1990-luvun säästöpäätösten
osalta. Silloin mm. siirtyvien erien maksimaaliseen käyttöön
nojautuva toiminta merkitsi lopulta sitä, että siirtyvää erää ei
enää käytännössä ollut. Näin
kansainvälisessä toiminnassa vaadittava joustavuus
katosi. On muistettava, että ulkoasiainministeriön
toiminta on voimakkaasti valuuttasidonnaista. Ulkoasiainvaliokunta
ja valtiovarainvaliokunta ottivat aikanaan vahvasti kantaa ministeriön
toimintaedellytysten turvaamiseksi (UaVL 8/2001
vp). Valiokunta katsoo, että mikäli
budjetoinnin peruslähtökohtiin ei saada korjausta,
ollaan ajautumassa tilanteeseen, jossa ministeriön toimintamahdollisuudet supistuvat
niin, että toiminta ohentuu vähitellen asioiden
hoidoksi eikä Suomen intressien ja ulkopolitiikan aktiiviseksi
ajamiseksi. Näin kavennettaisiin omaehtoisesti Suomen vaikutusvaltaa
ja ulko- ja turvallisuuspolitiikan hoitamista.
Edustustojen sulkemisen tai ministeriön toimintamenojen
supistamisen kautta saavutettavia säästöjä on
tarkasteltava Suomen kokonaisedun ja ulkopolitiikan pitkän
aikavälin tavoitteiden ja toisaalta säästöistä aiheutuvien
pitkäaikaisten poliittisten ja taloudellisten vaikutusten valossa.
Edustustoverkon supistaminen on jo nyt vaikuttanut kielteisesti
Suomen ulkopolitiikan hoitoon, ml. vienninedistämiseen.
Ulkopolitiikan uskottavuuden näkökulmasta edustuston sulkemisella
on aina kielteinen vaikutus poliittiseen luottamukseen tai taloudelliseen
yhteistyöhön ao. maan kanssa.
Kevään kehyspäätös
sisäisistä siirroista heijastaa valiokunnan kantaa,
että edustustoverkon lisäsupistukset eivät
ole perusteltuja eikä niitä tule jatkaa säästötoimenpiteinä.
Ulkoasiainvaliokunta huomauttaa, että myös nykyisen
verkoston toimintakyvyn rapautuminen leikkaamalla toimintamenoja
sisäisten siirtojen kautta heikentäisi Suomen
kansainvälistä toimintakykyä ja vaikutusmahdollisuuksia.
Toiminnan tuloksellisuus syntyy nimenomaan aktiivisen vaikuttamisen
ja tekemisen kautta. Edustustoverkko tulisi mitoittaa muuttuvien
tarpeiden ja tavoitteiden mukaan. Toimintaa tulee voida laajentaa
ja järjestää asianmukainen edustus maissa,
joiden poliittinen tai taloudellinen merkitys on Suomen ulkosuhteiden
hoidon kannalta välttämätöntä.
Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että Suomen kaltaiselle
avoimelle ja ulkomaankaupasta riippuvaiselle maalle viennin ja investointien
edistämiseen tähtäävä toiminta
on yhä tärkeämpää. Suomi-tiimi-konseptin
tuloksellinen toimeenpano edellyttää riittäviä ja
asiantuntevia henkilöstöresursseja ulkoasiainhallinnossa.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Suomen taloussuhteiden vahvistaminen
on tärkeää nimenomaan kehittyvillä markkinoilla.
Näillä markkinoilla saadaan arvioiden mukaan edustustoverkon
toiminnasta erityisen kustannustehokasta lisäarvoa, koska
kilpailutilanne on usein vielä kehittymässä.
Aasian kasvava merkitys huomioon ottaen valiokunta on jo aiemmin
todennut, että esimerkiksi Manilan ja Kantonin toimipisteiden sulkemista
on pitkällä aikavälillä vaikea
perustella kustannussyillä.
Kehitysmaissa toimivien edustustojen toimintamenoista katetaan
merkittävä osuus kehitysyhteistyömäärärahoilla.
Valiokunta pitää perusteltuna, että kehitysyhteistyömäärärahoilla
tuetaan näin käytännössä myös
Suomen edustustoverkon kattavuutta ja toimintaa. Kehitysmaiden merkitys
globaalitaloudessa ja geopolitiikassa vahvistuu, mikä lisää kattavan
verkottumisen tarvetta. Ulkoasiainvaliokunta huomauttaa, että kehitysyhteistyömäärärahojen
kasvusta on siirretty ns. 5 prosentin osuus toimintamenoihin, muun
muassa kehitysyhteistyömaissa toimivien edustustojen toiminnan
vahvistamiseen. Vuosina 2013 ja 2014 tätä siirtoa
ei voida toteuttaa, koska kehitysyhteistyömäärärahoihin
ei esitetä kasvua. Siten ei ole voitu edistää tavoitetta,
että läsnäolomme heijastaisi kehittyvien
maiden merkityksen kasvua.
Ulkoasiainvaliokunta esitti viime vuoden budjettilausunnossaan
(UaVL 4/2012 vp) ulkoasiainministeriön
vuosittaisiin määrärahoihin 5 miljoonan
euron korotusta edustustoverkon supistamisen estämiseksi.
Valiokunnan esityksen johdosta ulkoasiainhallinnon suunniteltuja
leikkauksia ei toteutettu täysimääräisinä vuonna 2013.
Ulkoasiainministeriön momentille lisättiin kuitenkin
vain miljoona euroa ja sekin kertaluontoisesti. Valiokunta korostaa,
että valiokunnan selkeä tahtotila oli, että ulkoasiainministeriön
määrärahoja korotettaisiin merkittävästi vuositasolla
koko kehyskauden ajan.
Ulkoasiainvaliokunta on selontekomietinnössään
(UaVM 1/2013 vp) keväällä 2013
korostanut, että globaalit muutostekijät edellyttävät Suomelta
yhä tiiviimpää ja samalla laajempaa kansainvälistä yhteistyötä.
Kahdenvälisten suhteiden ja alueellisen yhteistyön
rooli vahvistuu lähivuosien ja -vuosikymmenten ulko- ja
turvallisuuspolitiikassa. Suomen keskeinen väline ulkopolitiikan
edistämisessä on ulkoasiainministeriön
kautta toimiva diplomatia. Valiokunta edellyttää,
että Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan hoitamisen
varmistamiseksi ulkoasiainhallinnolle luodaan vakaa rahoituspohja
ja riittävät resurssit. Valiokunnan saaman selvityksen
perusteella sisäisiin siirtoihin ja lisääntyviin
epävarmuustekijöihin perustuva budjetointi on
kestämätön. Valiokunta arvioi, että neljän
miljoonan euron vuosittaisella lisärahoituksella voitaisiin
säilyttää nykyinen edustustoverkkovahvuus ja
varmistaa ulkoasiainhallinnolle riittävät toimintaedellytykset.
Tämä neljän miljoonan vuosittainen tasokorotus
poistaisi tarpeen ministeriön sisäisiin määrärahasiirtoihin,
jotka on edellä todettu ongelmallisiksi ja kestämättömiksi.
Ulkoasiainvaliokunta on huolissaan ulkoasiainministeriön
hallinnonalaan kohdistuvien leikkausten vaikutuksesta Suomen ulko-
ja turvallisuuspolitiikan edistämiseen. Sisäisten
siirtojen ja siirtyvien erien käyttö ei ole kestävä ratkaisu.
Ministeriön ja edustustoverkon toimintamenojen perusta
on saatava vakaalle ja ennustettavalle pohjalle, jotta Suomen kansainvälistä toimintakykyä
ja
vaikutusmahdollisuuksia ei oleellisesti heikennetä. Ulkoasiainvaliokunta
esittää, että ulkoasiainministeriön
määrärahoja nostetaan pysyväisluonteisesti
4 miljoonalla eurolla vuodesta 2014 alkaen.