Perustelut

Johdanto

Ulkoasiainministeriön talousarvioesitys vuodelle 2014 on yhteensä 1,294 miljardia euroa, vähennystä vuoden 2013 talousarvioon on 8,2 miljoonaa euroa eli yksi prosentti. Esitys toimintamenoiksi on 201,25 miljoonaa euroa. Ministe-riön tulot kertyvät pääasiassa viisumituloista. Tulojen odotetaan kasvavan bruttotasolla noin 69,16 miljoonaan euroon vuonna 2014, erityisesti Venäjälle myönnettyjen viisumien johdosta.

Suomella on yhteensä 92 ulkomaan toimipistettä (74 suurlähetystöä, 6 edustustoa kansainvälisissä järjestöissä ja yhteistyöelimissä, yhteystoimistoja 4 sekä 8 konsuliedustustoa). Tämän verkoston toiminta on yli puolet ministeriön nettotoimintamenoista. Vuonna 2012 edustustojen bruttomenot olivat yhteensä 112 miljoonaa euroa eli 0,2 % valtion kokonaisbudjetista.

Lausunnon teemoista

Ulkoasiainvaliokunta käsittelee talousarvion vaikutuksia ulkoasiainministeriön hallinnon-alaan keskittyen Suomen ulkoasiainhallinnon toimintaan ja edustustoverkon toimintamahdollisuuksiin.

Kehityspolitiikan, kriisinhallinnan ja lähialueyhteistyön osalta valiokunta viittaa aikaisempiin kannanottoihinsa (viimeksi UaVL 4/2013 vp). Valiokunta käsittelee näitä aiheita laajemmin, ml. kehitysyhteistyömäärärahojen tavoitetason saavuttaminen ja aikataulu sekä kehityspolitiikan tuloksellisuuden parantaminen, seuraavan valtioneuvoston valtiontalouden kehyksistä annettavan selonteon yhteydessä. Seuraavassa kuitenkin lyhyesti valiokunnan näkemyksiä kehityspolitiikasta, toiminnasta lähialueilla ja kriisinhallinnasta.

Ulkoasiainvaliokunta on johdonmukaisesti korostanut YK:ssa ja EU:ssa sovittujen kehitystavoitteiden velvoittavan Suomea (UaVL 4/2013 vp, UaVL 2/2012 vp, UaVL 1/2011 vp, UaVM 13/2010 vp). Näissä tavoitteissa pysyminen edellyttäisi kehyskaudella huomattavia määrällisiä lisäyksiä. Hallitus päätti perustellusti ohjata kaikki päästöhuutokauppatulot kehitysyhteistyöhön. Valiokunta on painottanut, että päästöoikeuksien huutokauppatulojen määrä on kaupan ja hintakehityksen vuoksi epävarma (UaVL 4/2013 vp). Valiokunnan saaman selvityksen mukaan 0,7 prosentin BKTL-tavoitteen saavuttaminen vuoteen 2015 mennessä edellyttäisi, että päästöhuutokauppatuloja voitaisiin ohjata kehitysyhteistyöhön vuosittain arvioiden mukaan n. 90—446 miljoonaa euroa vuosina 2013—2015. Arvioiden mukaan näin huomattavan euromäärän saavuttaminen on erittäin epävarmaa. Valiokunta toteaa, että taloudellisen tilanteen vuoksi 0,7 prosentin bruttokansantulo-osuuden saavuttaminen on vaikeutunut. Kehyspäätös ei johda kehitysyhteistyömäärärahojen tasaiseen kasvuun, eikä se siten ole linjassa valiokunnan aiempien kantojen kanssa.

Ulkoasiainvaliokunta korostaa OECD/DAC:in suositusten mukaisesti vaikuttavuuden parantamista Suomen kehityspolitiikassa mm. keskittämällä toimintaa, tukemalla kumppanimaiden omia painopistealueita ja vahvistamalla kansallista politiikkajohdonmukaisuutta. Tuloksellisuuden arviointimenetelmiä tulee kehittää entisestään. Valiokunta korostaa julkisen ja yksityisen sektorin sekä kansalaisyhteiskunnan kumppanuuksien edistämistä ja kiirehtii OECD:n tavoin keinoja kehitysmaiden yksityissektorin toimintaedellytysten parantamiseksi. Valiokunta pitää tärkeänä vahvistaa yksityisen sektorin osallistumista kehitysponnisteluihin mm. Finnfundin tuella.

Ulkoasiainvaliokunta korostaa Itämeren ja Arktisten alueiden merkitystä Suomelle ja pitää tärkeänä, että Suomen puheenjohtajuuksien hoitoon vuonna 2014 niin Itämeren valtioiden neuvostossa (CBSS) kuin Barentsin euroarktisessa neuvostossa (BEAC) ohjataan riittävästi voimavaroja. Puheenjohtajuudet tarjoavat Suomelle mahdollisuuden vaikuttavuuden lisäämiseen huolimatta siitä, että esimerkiksi lähialueyhteistyön kansalliset voimavarat ovat kehyskaudella pienentyneet. Valiokunta on esittänyt huolensa lähialueyhteistyömäärärahojen pienenemisestä (mm. UaVL 4/2013 vp, UaVL 4/2012 vp) ja sen vaikutuksesta mm. Venäjän kanssa tehtävään käytännönläheiseen yhteistyöhön.

Ulkoasiainvaliokunta korostaa kriisinhallinnan merkitystä ulko- ja turvallisuuspolitiikassa. Tuloksellinen kriisien ehkäisy ja hallinta on kokonaisuus, jossa yhdistyvät kehitysponnistelut, rauhanvälitys sekä siviili- ja sotilaallinen kriisinhallinta. Kokonaisvaltainen toiminta edellyttää voimavarojen käytön kokonaisvaltaista harkintaa ja joustavuuden lisäämistä. Valiokunta onkin esittänyt, että Suomeen perustettaisiin kehitys- ja turvallisuusjatkumon huomioimiseksi eri ministeriöiden hallinnoima vakautusrahasto. Valiokunta on korostanut siviilikriisinhallinnan ensisijaisuutta konfliktitilanteen niin salliessa. Suomen tavoitteena siviilikriisinhallintaoperaatioissa on 150 suomalaisasiantuntijan taso. Syyskuussa 2013 osallistumistaso oli 112 asiantuntijaa. Naisten osuus on ollut noin 40 %. Siviilikriisinhallinnan osallistumiseen suunnattu määräraha on 16,66 miljoonaa euroa, mikä mahdollistaa noin 130 asiantuntijan osallistumistason. Saadun selvityksen mukaan 150 henkilön tavoitteen saavuttaminen edellyttäisi vuositasolla noin yhden miljoonan euron lisärahoitusta operaatiokuluihin ja noin 100 000 euroa voimavarojen kehittämiseen. Sotilaalliseen kriisinhallintaan osoitetaan ensi vuonna 116,37 miljoonaa euroa ja kriisinhallintatehtävissä arvioidaan toimivan noin 590 henkilöä. Sotilaalliseen kriisinhallintaan kehyskaudella varatut määrärahat vähenevät voimakkaasti. Valiokunta muistuttaa, että kriisinhallinta on puolustusvoimien lakisääteinen tehtävä, johon on varattava riittävät resurssit. Pääasiassa lisäbudjetointiin perustuva menettely ei edistä valiokunnan edellyttämää suunnitelmallisuutta.

Ulkoasiainhallinnon toiminnan tehostaminen

Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että vaikean taloustilanteen johdosta ulkoasiainhallinnon tulee jatkaa toimintojensa kehittämistä ja sopeuttamista säästöjen aikaansaamiseksi.

Valiokunta tukee suunniteltujen Etyj-edustuston ja Suomen Wienin-suurlähetystön yhdistämistä ja OECD-edustuston ja Pariisin suurlähetystön yhdistämistä sekä pitää tärkeänä, että kaikki vastaavanlaiset yhdistämismahdollisuudet selvitetään ja toteutetaan mahdollisimman nopeasti.

Valiokunta pitää tärkeänä, että yhteistyötä Pohjoismaiden ja EU:n ulkosuhdehallinnon kanssa kehitetään niin, että palveluja ja toimintaa voidaan ylläpitää maissa, missä siihen ei kansallisesti ole mahdollisuuksia. Saadun selvityksen mukaan välittömät säästöt edustustoyhteistyöstä eivät ole välttämättä merkittäviä, koska yhteistyö merkitsee usein uusia investointeja mm. tietoliikenteeseen.

Ulkoasiainvaliokunta esitti viime vuoden budjettilausunnossaan, että ulkoasiainministeriö laatisi arvion ministeriön toiminnan uudistamiseksi ja palvelujen kehittämiseksi (UaVL 4/2013 vp). Valiokunta pitää hyvänä, että ministeriö on aloittanut selvitystyön edustustojen palvelujen kehittämiseksi, ml. palvelujen alueellinen keskittäminen tai hoitaminen Helsingistä tai tehtävien uudelleen järjestäminen. Valtion omistamien kiinteistöjen hoito on saadun selvityksen mukaan kestämättömällä pohjalla. Valiokunta pitää tärkeänä, että ulkoasiainministeriön kiinteistöstrategia toteutetaan viivytyksettä kiinteistöhallinnon tehostamiseksi.

Ulkoasiainvaliokunta on peräänkuuluttanut Suomen kansainvälisten toimintojen (mm. Finpro, FinNode, Suomen kulttuuri- ja tiedeinstituutit) keskittämistä Suomi-tiimi-toimintamallin pohjalta. Valiokunta huomauttaa, että toimintojen keskittäminen merkitsee ulkoasiainministeriölle merkittävää lisävastuuta. Tämä edellyttää riittäviä henkilöstöresursseja yhteiskunnan kokonaisedun huomioimiseksi.

Ulkoasiainvaliokunta edellyttää vaikean taloudellisen tilanteen vuoksi, että ulkoasiainministeriö jatkaa tehokkuuden ja vaikuttavuuden kehittämistä ja tiedottaa kehittämistoimenpiteistä sekä Suomi-tiimi-toimintamallin tuloksista ulkoasiainvaliokunnalle.

Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan toimeenpanon turvaaminen

Suomen edustustoverkko on keskeinen väline ulko- ja turvallisuuspolitiikan toteuttamisessa. Hallitusohjelman mukaan edustustoverkon toimintaedellytykset halutaan turvata. Ulkoasiainvaliokunta on korostanut, että julkisten voimavarojen kohdentaminen tulee tehdä ulko- ja turvallisuuspolitiikan tavoitteet huomioon ottaen.

Ulkoasiainhallinnonalalle kohdistettujen säästövelvoitteiden vuoksi vuosina 2011—2012 on suljettu yhteensä kahdeksan edustustoa (suurlähetystöt Manilassa, Islamabadissa ja Caracasissa, pääkonsulaatit Kantonissa ja Göteborgissa, konsulaatit Sydneyssä ja Las Palmasissa sekä toimipiste Kapkaupungissa). Vuoden 2013 aikana suljetaan Suomen pääkonsulaatti Hampurissa ja suurlähetystö Managuassa. Lakkautettujen ja kuluvana vuonna lakkautettavien edustustojen osalta on arvioitu saatavan noin 3,6 miljoonan euron vuotuiset säästöt.

Säästövelvoitteet ovat merkinneet epävarmuustekijöiden vahvistumista ulkoasiainministeriön taloussuunnittelussa. Viisumitulot (netto) kattavat jo noin 10 prosenttia ministeriön toimintamenoista. Viisumitulojen arvioidaan kasvavan ensi vuonna 7 prosenttia (noin 4 miljoonaa euroa). Valiokunta katsoo, että ulkopolitiikan hoitoa ei voida suunnitella eikä perustaa kasvavien viisumitulojen varaan, kun otetaan huomioon taloussuhdanteiden vaihtelut ja meneillään olevat EU:n ja Venäjän väliset viisumivapausneuvottelut.

Saadun selvityksen mukaan monien toimintojen ja hankintojen osalta joudutaan turvautumaan ns. siirtyvään erään edellisiltä vuosilta. Esimerkiksi ulkoasiainhallinnon keskeisiä investointihankkeita, ml. turvallisuuden parantaminen, rahoitetaan (ja suunnitellaan) jo nyt siirtyvällä erällä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ministeriölle osoitettuja IT-säästöjä ei voida täysimääräisesti ottaa tietohallintomenoista, koska ulkoministeriön tietoliikenneyhteyksien ja tietoturvallisuuden kehittäminen ovat ministeriön toiminnan luonteen vuoksi välttämättömiä, kuten valiokunta on aiemmin todennut. Leikkaukset joudutaan siksi kohdistamaan toimintamenoihin.

Kehyspäätöksen mukaisesti esitetään 4 miljoonan euron sisäistä siirtoa ulkoasiainministe-riössä, jotta välittömät uudet edustustoverkoston supistukset vuonna 2014 voidaan estää. Siirrot on tarkoitus tehdä tiettyjen kansainvälisten järjestöjen jäsenmaksumomentilta siten, että näiden järjestöjen jäsenmaksut lopetetaan asteittain alkaen 2014. Tämä on toiminnan kannalta ongelmallista, koska luopuminen tietyistä jäsenmaksuista merkitsee painoarvomme heikkenemistä merkittävien kansainvälisten tavoitteiden edistämisessä.

Ulkoasiainvaliokunta on huolissaan ulkoasiainministeriön hallinnonalaan kohdistuvien leikkausten yhteisvaikutuksesta ja epävarmuustekijöiden lisääntymisestä ministeriön toiminnassa ja ulkosuhteiden hoidossa. Sisäisillä siirroilla on saadun selvityksen mukaan tarkoitus poistaa välitön uhka edustustojen sulkemiselle. Valiokunnan arvion mukaan ulkoasiainhallinnon sisäisten siirtojen kautta ei kuitenkaan ole mahdollista saavuttaa kestävää ratkaisua ministeriön rahoituspohjan vajeeseen.

Ulkoasiainvaliokunta katsoo, että ulkoasiainhallinnon talous on saatettava pikaisesti vakaalle pohjalle. Valiokunta viittaa ulkoasiainhallinnon kielteisiin kokemuksiin ja pitkäaikaisiin vaikutuksiin 1990-luvun säästöpäätösten osalta. Silloin mm. siirtyvien erien maksimaaliseen käyttöön nojautuva toiminta merkitsi lopulta sitä, että siirtyvää erää ei enää käytännössä ollut. Näin kansainvälisessä toiminnassa vaadittava joustavuus katosi. On muistettava, että ulkoasiainministeriön toiminta on voimakkaasti valuuttasidonnaista. Ulkoasiainvaliokunta ja valtiovarainvaliokunta ottivat aikanaan vahvasti kantaa ministeriön toimintaedellytysten turvaamiseksi (UaVL 8/2001 vp). Valiokunta katsoo, että mikäli budjetoinnin peruslähtökohtiin ei saada korjausta, ollaan ajautumassa tilanteeseen, jossa ministeriön toimintamahdollisuudet supistuvat niin, että toiminta ohentuu vähitellen asioiden hoidoksi eikä Suomen intressien ja ulkopolitiikan aktiiviseksi ajamiseksi. Näin kavennettaisiin omaehtoisesti Suomen vaikutusvaltaa ja ulko- ja turvallisuuspolitiikan hoitamista.

Edustustojen sulkemisen tai ministeriön toimintamenojen supistamisen kautta saavutettavia säästöjä on tarkasteltava Suomen kokonaisedun ja ulkopolitiikan pitkän aikavälin tavoitteiden ja toisaalta säästöistä aiheutuvien pitkäaikaisten poliittisten ja taloudellisten vaikutusten valossa. Edustustoverkon supistaminen on jo nyt vaikuttanut kielteisesti Suomen ulkopolitiikan hoitoon, ml. vienninedistämiseen. Ulkopolitiikan uskottavuuden näkökulmasta edustuston sulkemisella on aina kielteinen vaikutus poliittiseen luottamukseen tai taloudelliseen yhteistyöhön ao. maan kanssa.

Kevään kehyspäätös sisäisistä siirroista heijastaa valiokunnan kantaa, että edustustoverkon lisäsupistukset eivät ole perusteltuja eikä niitä tule jatkaa säästötoimenpiteinä. Ulkoasiainvaliokunta huomauttaa, että myös nykyisen verkoston toimintakyvyn rapautuminen leikkaamalla toimintamenoja sisäisten siirtojen kautta heikentäisi Suomen kansainvälistä toimintakykyä ja vaikutusmahdollisuuksia. Toiminnan tuloksellisuus syntyy nimenomaan aktiivisen vaikuttamisen ja tekemisen kautta. Edustustoverkko tulisi mitoittaa muuttuvien tarpeiden ja tavoitteiden mukaan. Toimintaa tulee voida laajentaa ja järjestää asianmukainen edustus maissa, joiden poliittinen tai taloudellinen merkitys on Suomen ulkosuhteiden hoidon kannalta välttämätöntä.

Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että Suomen kaltaiselle avoimelle ja ulkomaankaupasta riippuvaiselle maalle viennin ja investointien edistämiseen tähtäävä toiminta on yhä tärkeämpää. Suomi-tiimi-konseptin tuloksellinen toimeenpano edellyttää riittäviä ja asiantuntevia henkilöstöresursseja ulkoasiainhallinnossa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Suomen taloussuhteiden vahvistaminen on tärkeää nimenomaan kehittyvillä markkinoilla. Näillä markkinoilla saadaan arvioiden mukaan edustustoverkon toiminnasta erityisen kustannustehokasta lisäarvoa, koska kilpailutilanne on usein vielä kehittymässä. Aasian kasvava merkitys huomioon ottaen valiokunta on jo aiemmin todennut, että esimerkiksi Manilan ja Kantonin toimipisteiden sulkemista on pitkällä aikavälillä vaikea perustella kustannussyillä.

Kehitysmaissa toimivien edustustojen toimintamenoista katetaan merkittävä osuus kehitysyhteistyömäärärahoilla. Valiokunta pitää perusteltuna, että kehitysyhteistyömäärärahoilla tuetaan näin käytännössä myös Suomen edustustoverkon kattavuutta ja toimintaa. Kehitysmaiden merkitys globaalitaloudessa ja geopolitiikassa vahvistuu, mikä lisää kattavan verkottumisen tarvetta. Ulkoasiainvaliokunta huomauttaa, että kehitysyhteistyömäärärahojen kasvusta on siirretty ns. 5 prosentin osuus toimintamenoihin, muun muassa kehitysyhteistyömaissa toimivien edustustojen toiminnan vahvistamiseen. Vuosina 2013 ja 2014 tätä siirtoa ei voida toteuttaa, koska kehitysyhteistyömäärärahoihin ei esitetä kasvua. Siten ei ole voitu edistää tavoitetta, että läsnäolomme heijastaisi kehittyvien maiden merkityksen kasvua.

Ulkoasiainvaliokunta esitti viime vuoden budjettilausunnossaan (UaVL 4/2012 vp) ulkoasiainministeriön vuosittaisiin määrärahoihin 5 miljoonan euron korotusta edustustoverkon supistamisen estämiseksi. Valiokunnan esityksen johdosta ulkoasiainhallinnon suunniteltuja leikkauksia ei toteutettu täysimääräisinä vuonna 2013. Ulkoasiainministeriön momentille lisättiin kuitenkin vain miljoona euroa ja sekin kertaluontoisesti. Valiokunta korostaa, että valiokunnan selkeä tahtotila oli, että ulkoasiainministeriön määrärahoja korotettaisiin merkittävästi vuositasolla koko kehyskauden ajan.

Ulkoasiainvaliokunta on selontekomietinnössään (UaVM 1/2013 vp) keväällä 2013 korostanut, että globaalit muutostekijät edellyttävät Suomelta yhä tiiviimpää ja samalla laajempaa kansainvälistä yhteistyötä. Kahdenvälisten suhteiden ja alueellisen yhteistyön rooli vahvistuu lähivuosien ja -vuosikymmenten ulko- ja turvallisuuspolitiikassa. Suomen keskeinen väline ulkopolitiikan edistämisessä on ulkoasiainministeriön kautta toimiva diplomatia. Valiokunta edellyttää, että Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan hoitamisen varmistamiseksi ulkoasiainhallinnolle luodaan vakaa rahoituspohja ja riittävät resurssit. Valiokunnan saaman selvityksen perusteella sisäisiin siirtoihin ja lisääntyviin epävarmuustekijöihin perustuva budjetointi on kestämätön. Valiokunta arvioi, että neljän miljoonan euron vuosittaisella lisärahoituksella voitaisiin säilyttää nykyinen edustustoverkkovahvuus ja varmistaa ulkoasiainhallinnolle riittävät toimintaedellytykset. Tämä neljän miljoonan vuosittainen tasokorotus poistaisi tarpeen ministeriön sisäisiin määrärahasiirtoihin, jotka on edellä todettu ongelmallisiksi ja kestämättömiksi.

Ulkoasiainvaliokunta on huolissaan ulkoasiainministeriön hallinnonalaan kohdistuvien leikkausten vaikutuksesta Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan edistämiseen. Sisäisten siirtojen ja siirtyvien erien käyttö ei ole kestävä ratkaisu. Ministeriön ja edustustoverkon toimintamenojen perusta on saatava vakaalle ja ennustettavalle pohjalle, jotta Suomen kansainvälistä toimintakykyä ja vaikutusmahdollisuuksia ei oleellisesti heikennetä. Ulkoasiainvaliokunta esittää, että ulkoasiainministeriön määrärahoja nostetaan pysyväisluonteisesti 4 miljoonalla eurolla vuodesta 2014 alkaen.