Perustelut
Johdanto
Käsittelyssä olevan EU-selonteon ulkosuhteita koskeva
osuus ei sisällä uusia ulko- ja turvallisuuspolitiikan
linjauksia. Ottaen huomioon globaalin toimintaympäristön
muutoksen ja EU:n taloudellisen ja poliittisen tilanteen valiokunta
olisi pitänyt tärkeänä, että selonteossa
olisi arvioitu EU:n tulevia pitemmän aikavälin
keskeisiä haasteita ja Suomen tavoitteita ja toimintalinjauksia.
Ulkoasiainvaliokunta on käsitellyt yhteisen ulko-,
turvallisuus- ja puolustuspolitiikan (YTPP) haasteita hallituksen
toimenpidekertomusta ja valtioneuvoston turvallisuus- ja puolustuspoliittista
selontekoa koskevissa mietinnöissään
(UaVM 3/2012 vp ja UaVM 1/2013 vp).
Valiokunta nostaa tässä lausunnossaan esille joitakin
ajankohtaisia kannanottojaan liittyen YTPP:n tavoitteisiin, EU:n
laajentumiseen, naapuruuspolitiikkaan, kumppanuuksiin ja ulkosuhdehallinnon
toimintaan.
Valiokunta pitää joulukuussa 2013 pidettävää turvallisuus-
ja puolustuspolitiikkaan keskittyvää Eurooppa-neuvoston
kokousta tärkeänä mahdollisuutena vauhdittaa
EU:n turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa. Valiokunta ottaa sen
vuoksi kantaa lausunnossaan kokouksen tavoitteisiin ja Suomen toimintalinjaan
(UTP 21/2013 vp).
EU:n ulkopolitiikan merkityksestä muuttuvassa geopoliittisessa
ympäristössä
Epävakaus EU:n lähiympäristössä,
erityisesti laaja Lähi-itä, on lisääntynyt,
ja tarve EU:n yhteiselle toiminnalle kasvaa. Yhteistoiminnan vahvistaminen
on välttämätöntä myös
globaaleihin haasteisiin vastaamiseksi keskinäisriippuvuuden
lisätessä EU:n yhteisiä intressejä.
Nousevien maiden talouskasvun ja valta-aseman vahvistuminen
ja isojenkin EU-maiden suhteellisen painoarvon väheneminen,
Yhdysvaltojen painopisteiden muuttuminen (Asia rebalancing) ja määrätietoisuuden
korostuminen Venäjän ulkopolitiikassa luovat ulkoisia
paineita yhtenäisemmälle EU-toiminnalle. Puolustusbudjetteihin
kohdistuvien leikkausten myötä yhteistoiminnan
tarve turvallisuuspolitiikassa on konkretisoitunut entisestään.
EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikan perusteista ja tavoitteista
Valiokunta katsoo, että EU:n tulisi pyrkiä kokonaisvaltaiseen
ulkosuhdestrategiaan, jossa yhdistyvät toisiaan tukevat
kestävä kehitys-, ympäristö-,
ihmisoikeus-, kauppa- ja turvallisuuspolitiikka. EU:n sisäpolitiikka
ja sisäpoliittiset päätökset
ja varainsiirrot vaikuttavat ulkoiseen toimintaan ja toimintaedellytyksiin,
esimerkiksi ympäristö-, maatalous-, oikeus- ja
sisäasioissa. Ulkosuhdestrategian avulla voitaisiin paremmin hyödyntää ns.
EU:n laajaa työkalupakkia.
Valiokunta pitää hyvänä,
että Suomi on ollut aloitteellinen EU:n strategian kehittämisessä. Valiokunta
korostaa, että sisällön tulisi määrittää strategian
suunta. Strategian muoto ei ole itsetarkoitus. Strategian edistäminen
on haasteellista, mutta Suomen tulisi pyrkiä ylläpitämään keskusteluja
samanmielisten maiden kanssa EU:n yhteisen strategian kehittämiseksi.
Ollakseen hyödyllinen ulkopolitiikan väline strategian
tulisi vastata tuleviin muutoksiin eikä pyrkiä vallitsevien
olosuhteiden säilyttämiseen.
Valiokunta katsoo, että demokratian, ihmisoikeuksien
ja oikeusvaltioperiaatteen korostamisen tulee olla jatkossakin keskeinen
osa EU:n ulkoista toimintaa. Toimintatapoja ja tuloksellisuutta
on kuitenkin arvioitava toimintaympäristön muutokset
huomioon ottaen. Kokemuksista tulisi oppia ja tilanteiden ennakointia
parantaa — tästä esimerkkeinä arabikevät
ja maahanmuutto. Valiokunta toteaa, että EU:n toiminnan lähtökohta
on EU:n jäsenmaiden ja kansalaisten hyvinvoinnin edistäminen.
Tämä edellyttää mm. tuloksellisten
kauppa- ja kumppanuussuhteiden johdonmukaista edistämistä kolmansien
maiden kanssa. EU:n globaalipolitiikkaa ei siten tule esittää pyyteettömänä.
EU:n tavoite on ollut edistää sopimuksiin
perustuvaa YK-keskeistä maailmanjärjestystä globaalihallinnassa.
EU:n tavoitteet ja toimintatapa kyseenalaistetaan yhä useammin.
Valiokunta on kiinnittänyt tähän muutokseen
huomiota lausuessaan Suomen ja EU:n toiminnasta YK:ssa (UaVL
7/2013 vp). Saamansa selvityksen perusteella
valiokunta korostaa, että EU:n tulisi korostaa moniarvoista
lähestymistapaa ja erilaisten arvomaailmojen välisen
vuoropuhelun ja yhteisymmärryksen edistämistä vahvistaakseen
toiminnan tuloksellisuutta nykyisessä geopoliittisessa
tilanteessa.
Talouskriisi ja integraatiokehityksen ongelmat ovat vähentäneet
EU-mallin vetovoimaa. Kestävän taloudellisen pohjan
luominen on edellytys myös uskottavalle ulkoiselle toiminnalle. Lisäksi
EU:n on kyettävä tarjoamaan selkeä ja perusteltu
poliittinen visio tulevaisuudesta (UaVM 3/2012
vp), jotta se voi johtaa esimerkin avulla. Valiokunta
yhtyy arvioon, että EU:n alkuperäinen rauhan visio
ei ole enää yksistään riittävä.
EU-jäsenmailla on kansalliset ulkopoliittiset intressit,
ja maiden erilainen painoarvo on tosiasia. Käytännössä Iso-Britannia,
Ranska ja Saksa määrittävät
pitkälti yhteisen toiminnan raamit. Saadun selvityksen
perusteella valiokunta huomauttaa, että suuret maat eivät
aina ole yhteisen politiikan "jarrumiehiä". Tilastojen
valossa ECFR European Foreign Policy Scorecard 2013, www.ecfr.eu suuret
jäsenmaat ovat useimmiten aloitteentekijöitä,
joten suuria jäsenmaita ei pidä lähtökohtaisesti
nähdä ongelmana. Toisaalta useimmat ulkopoliittiset
kysymykset ovat isojen jäsenmaiden kansallisessa intressissä ja
niiden aloitteellisuus on siten luonnollista. Pienille jäsenmaille
monet UTP-asiat tulevat käsiteltäväksi
vain EU:n kautta. Tämä antaa pienille maille kokoansa
suurempaa vaikutusvaltaa. Mutta on muistettava, että joskus
pienet maat käyttävät "UTP-konsensus-korttia"
hyväkseen muiden EU-asioiden ajamiseen.
EU:n yhteiseen toimintaan sitouttaminen edellyttää,
että se tuottaa sellaista lisäarvoa ja vaikuttavuutta,
jota jäsenmaat pitävät suurempana kuin
yksittäisen maan tai maaryhmän toiminnan. Käytännössä tämäkään
ei riitä, mikäli kansallinen intressi "käy
yli muiden". Esimerkiksi Syyrian asevientikieltoa koskenut keskustelu
oli esimerkki siitä, että EU ei onnistunut sopimaan yhteisestä toimintalinjasta
tilanteessa, jossa yhteinen toiminta oli perusteltua. Toisaalta
Georgian sodan jälkeen ja Kongon kriisin yhteydessä yhteinen
tahtotila merkitsi nopeaa reagointikykyä ja yhteistä toimintaa.
Myös Iranin ydinohjelmaa koskevat neuvottelut ja toisaalta
Irakin sotaan suhtautuminen ovat esimerkkejä hyvin erilaisista
lähestymistavoista.
On selvää, että globaali vaikutusvalta
edellyttäisi EU:lta johdonmukaisempaa toimintaa, jossa
hyödynnetään myös EU:n sisäisiä politiikkalohkoja.
Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan ja korkean edustajan viran perustamisella
ja ulkosuhdehallinnon luomisella pyrittiin vahvaan johtajuuteen
ja johdonmukaiseen politiikkaan. Näin ei kuitenkaan ole
käynyt. EU:n laajaa keinovalikoimaa ja jäsenmaiden
globaalia tietotaitoa ei ole kyetty täysimääräisesti
hyödyntämään. Toiminta on pitkälti
reagoivaa, ja se on ollut etenkin viime aikoina yksittäisten
jäsenmaiden johdettavissa. Talouskriisi on osaltaan vaikeuttanut ulkopoliittista
vaikuttamista. Yhteisen tahdon ja johtajuuden puute, kansallisen
toiminnan ensisijaisuus, eriytyvän kehityksen voimistuminen (euro
ja ei euro) ja talouskriisin aiheuttama vastakkainasettelu (pohjoinen—etelä)
ovat vaikeuttaneet yhteistä toimintaa myös YTPP-kysymyksissä.
Päämiestasolla YTPP on jäänyt
talouskriisin varjoon, vaikka Eurooppa-neuvoston strategista ohjausroolia
korostetaan Lissabonin sopimuksessa.
EU on kehittynyt poliittisten kompromissien kautta 28 valtion
yhteisöksi, jonka nykyistä toimintaa kuvaa eritahtisuus
ja kansallisten intressien korostuminen. Ulkosuhteiden työvälineitä on
kehitetty vähitellen tarpeiden mukaan, poliittisen yhteisymmärryksen
sallimissa rajoissa. Toimintaa ei ole ohjannut kokonaisvaltainen strategia
ja toimivalta, ja määrärahat on jaettu eri
instituutioiden kesken muilla kuin toiminnallisilla perusteilla.
Epätietoisuus EU:n yhteisestä tahdosta ja yhteisten
suorituskykyjen puute yhdistettynä siihen, että eräät
EU:n ajamat arvot tai tavoitteet kiistetään, merkitsee,
että EU:n asema globaalisti on murrosvaiheessa. Valiokunta
korostaa, että edellytys YUTP:n onnistumiselle on tahto
toimia yhdessä, ei niinkään sopimuksiin kirjatut
tavoitteet tai institutionaaliset järjestelyt. Epäonnistumiseen
ei ole varaa, mikäli tavoitellaan globaalia vaikutusvaltaa.
Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että globaali
toimintaympäristön muutos korostaa EU:n toimintatapojen
uudistamistarvetta.
Kaikki ulkosuhteisiin vaikuttavat toimijat
ja sektorit tulisi saada aidosti tehokkaan yhteistoiminnan piiriin.
Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä,
että Suomi toimii aktiivisesti unionin ulkoisen toiminnan
johdonmukaisuuden, kokonaisvaltaisuuden ja yhtenäisyyden
tavoittelussa.
Turvallisuus- ja puolustuspolitiikan kehittäminen:
Eurooppa-neuvoston kokous joulukuussa 2013
Joulukuun Eurooppa-neuvoston kokouksesta ei arvioiden mukaan
ole odotettavissa merkittäviä sisällöllisiä edistysaskeleita.
Keskustelu kolmen asiakokonaisuuden (YTPP:n kehittäminen, suorituskyky-yhteistyö sekä
puolustusteollisuuden
ja -markkinoiden kehittäminen) osalta jakaa jäsenet
niin erityyppisiin intressiryhmiin, että yhteisten konkreettisten
tavoitteiden saavuttaminen on vaikeaa. Tahtotila yhteistyön
vahvistamiseen on kuitenkin olemassa, ja Eurooppa-neuvosto voi tuoda
lisäarvoa strategiseen ohjaukseen pitemmällä aikavälillä.
Kokousta varten laadituissa komission tiedonannoissa ja korkean edustajan
raportissa esitettyjen tavoitteiden saavuttaminen on arvioiden mukaan
vähimmäisvaatimus, mikäli EU haluaa toimia
tuloksellisesti lähiympäristössään — globaalitasosta
puhumattakaan.
Valiokunta katsoo, että yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan
käsittely päämiestasolla — ensimmäisen
kerran viiteen vuoteen — on jo itsessään
edistystä. Eurooppa-neuvoston keskusteluun näyttää asiantuntijoiden
mukaan kuitenkin nousevan lopulta vain puolustusteollisuus ja -markkinat.
Valiokunta pitää tätä valitettavana, koska
vain päämiestasolta voidaan antaa vahva poliittinen
mandaatti strategisille turvallisuuspoliittisille tavoitteille.
Hallituksen tavoin valiokunta pitää tärkeänä,
että YTPP:n kehitystä seurataan jatkossa säännöllisin
väliajoin päämiesten tasolla. Säännönmukaisuus
tulisi kuitenkin liittää konkreettisten tulosten
tarkasteluun.
Valiokunta huomauttaa, että Eurooppa-neuvoston valmisteluprosessi
on osaltaan lisännyt painetta yhteiselle turvallisuus-
ja puolustuspolitiikalle. Julkisessa keskustelussa on tuotu esiin niin
yhteistyön etuja kuin EU:n suorituskykyjen puutteita ja
päällekkäisyyksistä ja epäreilusta kilpailusta
aiheutuvia lisäkustannuksia veronmaksajille.
Suomen tavoitteista Eurooppa-neuvoston kokouksessa
Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että syvenevä yhteistyö edellyttää yhteisten
poliittisten tavoitteiden määrittämistä kehitteillä olevien
voimavarojen suunnitelmalliseen ja ennakoitavaan käyttöön.
Pohdinta YTPP:stä ei saa jäädä pelkkään
keskusteluun instituutioiden välisestä yhteistyöstä ja
voimavaroista. Tästä syystä valiokunta
pitää tärkeänä, että Suomi
toimii aktiivisesti niin, että kokouksessa voitaisiin sitoutua pitkän
aikavälin strategisten tavoitteiden asettamiseen ja antaa
toimeksianto niiden valmisteluun.
Valiokunta tukee hallituksen tavoitteita kehittää poliittista
sitoutuneisuutta yhteiseen turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan,
kehittää sotilaallisia ja siviilisuorituskykyjä ja
vahvistaa Euroopan puolustusteollisuutta.
Valiokunta korostaa tässä yhteydessä myös yhteisvastuulausekkeen
toimeenpanoa. Lausekkeen toimeenpano voi osaltaan lisätä unionin
toiminnan ennustettavuutta ja jäsenvaltioiden valmiuksia
vastata kriisitilanteisiin. Yhteisvastuulausekkeen soveltamisala,
aktivointimekanismi ja toimintajärjestelyt sekä uhkien
ja riskien arviointi unionitasolla tulisi määritellä riittävän
selkeästi. Tämä on edellytys sen tehokkaalle
ja kokonaisvaltaiselle käytölle.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että komissio on ottanut aktiivisen roolin tulosten saavuttamiseksi.
Komission pyrkimys vahvistaa sisämarkkinoita, teollisuutta
ja tutkimuksen osa-alueita yhdistettynä komission rahoitusmekanismeihin (rakenne-
ja tutkimusrahastot) voi tuoda uudenlaista dynamiikkaa puolustussektorille.
Näin voidaan tukea myös innovaatio- ja kasvupolitiikkaa.
Suomella on paljon voitettavaa, kunhan varmistetaan teollisuuden
tasavertainen markkinoillepääsy ja kilpailuasema
komission puolustusteollisuutta ja -markkinoita koskevan tiedonannon
(COM 2013 542 final) toimeenpanossa.
Suomen kannalta komission puolustusteollisuutta koskevassa tiedonannossa
keskeisiä aiheita ovat erityisesti sotilaallinen huoltovarmuus,
tasapuoliset puolustusteollisuusmarkkinat, tukitoimet pk-yrityksille
sekä kriittiset raaka-aineet.
Valiokunta on korostanut (UaVM 1/2013 vp) huoltovarmuuden
kasvavaa merkitystä. Kriiseistä selviytymiselle
huoltovarmuustoiminta on ratkaisevan tärkeää.
Keskeinen rooli sotilaallisen huoltovarmuuden turvaamisessa on teollisen
yhteistyön järjestelyillä. Suorituskykyjen yhteiskäyttö ja
jakaminen lisääntyy Euroopassa, mikä edellyttää myös
huoltovarmuusjärjestelyjen syventämistä.
Eurooppa-neuvostossa yhteistoiminnan kehittäminen huoltovarmuudessa
on saadun selvityksen mukaan menossa eteenpäin EU:n puolustusviraston
(EDA) valmistelun pohjalta. Valiokunta katsoo, että Suomen
tulee olla aktiivisesti mukana kehittämässä käytännön
yhteistyöjärjestelyjä.
Valiokunta on tukenut Suomen osallistumista taisteluosastoihin todeten
sen kehittävän puolustusvoimien suorituskykyjä ja
yhteistoimintaa. Taisteluosastot voivat vahvistaa EU:n strategista
uskottavuutta vain, jos niiden käyttöön on
todellinen valmius ja kyky. Osastoja ei ole toistaiseksi käytetty
kertaakaan. Valiokunta on painottanut osastojen käytettävyyttä useaan
otteeseen ja katsoo, että Suomen tulee aktiivisesti edistää taisteluosastojen
toimintakyvyn kehittämistä. Ulkoasiainneuvoston
marraskuun kokouksen päätelmissä on perustellusti
nostettu esille mahdollisuus edetä myös pienempien maaryhmien
toimesta (Lissabonin sopimuksen 44 artikla). Taisteluosastojen käytettävyyden vahvistaminen
on erityisen tärkeää, kun Suomi on saadun
selvityksen mukaan selvittämässä mahdollisuuksia
johtovaltiovastuun ottamiselle taisteluosastossa vuosikymmenen lopulla.
Johtovastuun ottamista harkittaessa tullaan valiokunnan toimesta
toiminnan tuloksellisuuteen kiinnittämään
kasvavaa huomiota rajallisten kriisinhallintamäärärahojen
puitteissa. Tällöin taisteluosaston mahdollinen
käytettävyys nousee yhä tärkeämmäksi
kriteeriksi.
Valiokunta katsoo, että laajempien talouteen ja yhteiskunnan
turvallisuuteen liittyvien kysymysten — kuten avaruus,
kyber, energia, merellinen turvallisuus, rajaturvallisuus — osalta
tulisi korostaa yhteistyökykyä eurooppalaisten
etujen edistämisessä. Valiokunta pitää tärkeänä,
että EU:ssa on valmisteltu Euroopan unionin kyberturvallisuusstrategia
(JOIN (2013) 1 / 7.2.2013) ja ehdotus verkko- ja tietoturvallisuusdirektiiviksi.
Strategiassa esitetään mm. kyberpuolustukseen
ja yhteiseen turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan liittyvien valmiuksien
kehittämistä. Ulkoasiainvaliokunta katsoo, että Suomen
tulisi edistää kyberturvallisuusyhteistyön
kehittämistä huippukokouksen yhteydessä.
Valiokunta yhtyy hallituksen kantaan, että suorituskyky-yhteistyöhön ja
sen suunnitteluun tulee saada strategista ohjausta. Tavoitteena
on valmistella strategisen tason puolustuksen tiekartta. Sen laatimisesta
tulisi pyrkiä saamaan selkeä toimeksianto. Ohjaus
on tarpeen myös puolustushallintojen tasolla. EU:n puolustusviraston
johtajan mukaan puolustusministereiden yhteistyötä korostavan
poliittisen tahtotilan ja hallintojen käytännön
toimien välillä on olemassa suuri ero. Tämä tulee
ilmi esim. pooling & sharing -käytännesääntöjen
toimeenpanossa; vain kahdeksan maata (ml. Suomi) on ilmoittanut
aloittaneensa vuosi sitten hyväksyttyjen käytännesääntöjen
toimeenpanon. Valiokunta katsoo, että keskeisten puutteiden
korjaamiseksi on tärkeää määritellä myös
konkreettisia "lippulaivahankkeita", joista hyötyvät
sekä siviili- että sotilassektori. Mahdollisia
tällaisia yhteistyön alueita ovat mm. meriturvallisuus,
kyber, avaruus ja miehittämättömät
lennokit. Esimerkiksi meriturvallisuuden osalta on muistettava,
että noin 90 % maailmankaupasta on merikuljetusten
varassa.
Eräiden asiantuntijoiden mukaan alueellinen lähestymistapa on
ainoa keino, koska yhteistyö puolustusasioissa ei etene
28-kokoonpanossa. Valiokunta korostaa alueellisen yhteistyön,
kuten NORDEFCO, merkitystä suorituskykyjen kehittämisessä.
EU:n ja Naton välinen parempi koordinaatio on välttämätöntä jo
taloudellisista syistä. On muistettava, että EU:n
jäseninä olevilla Nato-mailla on mahdollisuus
vaikuttaa Naton prioriteetteihin mm. työnjaon osalta. Kysymys on
poliittisesta tahdosta. Naton pääsihteerin esille
nostama ajatus Naton nopean toiminnan joukkojen (NRF) ja EU:n taisteluosastojen
toiminnan synergioiden hyödyntämisestä on
valiokunnan mielestä perusteltu.
Odotukset EU:n vahvemmasta roolista kriisinhallinnassa, mukaan
lukien rauhanrakentaminen, erityisesti lähialueilla ovat
kasvaneet. Siviilitoiminnan ja kokonaisvaltaisen lähestymistavan
merkitys ja tarve on vahvistunut viimeisen kymmenen vuoden aikana.
EU:n vahvuutena pidetään laajaa keinovalikoimaa,
mutta käytännössä sitä ei
ole voitu hyödyntää tehokkaasti. Valiokunta
on huolissaan EU:n kokonaisvaltaisen lähestymistavan toteuttamisesta,
mm. rahoitus, suunnittelu- ja komentovastuut ovat erillään.
Päätöksentekoa ja reagointikykyä tulisi
parantaa viipymättä. Esim. siviilioperaatioiden
rahoituspäätösten käsittelyaika
voi olla yli kaksi vuotta (alun perin yhteismarkkinoita varten luotu
menettely), eikä se sovellu kriisinhallintaan. Kriisinhallinnan
päätöksentekoprosesseja ollaan vihdoin
uudistamassa (Korkean edustajan ja komission yhteinen tiedonanto
tulossa 2013), ja valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan
ratkaisu voisi olla samankaltainen kuin YK:ssa eli yhteinen siviili-sotilasesikunta.
Suomen toimintalinja yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan
edistämisessä
Valiokunta katsoo, että EU:n yhteisen ulkopolitiikan
vahvistaminen on jatkossakin Suomen tavoite, lisäarvona
kansalliselle toiminnalle. Valiokunta katsoo, että Suomen
keskeinen tavoite on kansallisten intressien toteutuminen joko kahdenvälisesti
tai EU-tasolla. Suomen tulee arvioida eri toimintamuotojen tehokkuutta
ja tarkoituksenmukaisuutta Suomen etujen edistämisessä (UaVM
3/2012 vp).
Valiokunta korostaa EU:n toimintaympäristön
muutosta (UaVM 1/2013 vp) ja toteaa,
että myös Suomen turvallisuuspoliittinen toimintaympäristö muuttuu,
kun seuraavien 5—10 vuoden aikana Yhdysvaltojen huomio
kiinnittyy yhä enemmän Aasiaan. Tämä vaikuttaa
myös Naton kehitykseen ja voimavaroihin Euroopassa. Arvioiden
mukaan EU ei kykene sisäisten vaikeuksien vuoksi näin
lyhyellä aikavälillä luomaan uskottavaa
yhteistä turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa. Valiokunta
toteaa, että Suomen tulee omassa turvallisuuspolitiikassaan
ottaa tämä kehityssuunta huomioon. Valiokunta
pitää kansainvälisen verkottumisen vahvistamista
tarpeellisena.
Valiokunta korostaa (UaVM 1/2013 vp, UaVM
3/2012 vp, UaVM 7/2010 vp)
alueellisen yhteistyön keskeistä roolia lähivuosien
ja vuosikymmenten eurooppalaisessa ulko- ja turvallisuuspolitiikassa.
Valiokunnan saaman selvityksen perusteella turvallisuuspolitiikassa
korostuvat yhä enemmän yhteiset alueelliset intressit
tai kyvyt eikä niinkään se, mihin liittoumiin
kukin maa kuuluu. Valiokunta katsoo, että kansallisten
intressien varmistamiseksi yhteistyötä tulisi lisätä Pohjoismaiden
ja Baltian maiden kanssa. Kahdenvälisissä suhteissa
Suomella on esimerkiksi Venäjän suhteen taloudellisia
intressejä, joita tulisi edistää aktiivisesti
samanmielisten maiden kanssa, mikäli EU ei kykene yhteiseen toimintaan.
Toisaalta Itämeren alueen kehittäminen ja Arktinen
alue vaativat alueiden valtioiden yhteistä toimintaa, ml.
kysymysten saaminen vahvemmin myös EU:n prioriteetteihin. Arktisen
alueen merkityksen kasvaessa tiiviimpi yhteistyö Yhdysvaltojen
kanssa korostuu.
Valiokunta korostaa, että eri toimintamuotoja harkittaessa
lähestymistavan tulee olla pitkäjänteistä.
Tuloksellisuuden tehostamiseksi kansalliset resurssit tulisi suunnata
keskeisiin asiakysymyksiin ja tavoitteille tulisi hakea muiden samoista
asioista kiinnostuneiden maiden tukea.
Naapuruuspolitiikka
EU:n lähialueiden vakaus ja taloudellinen tilanne heijastuvat
yhä välittömämmin EU:hun. Lähialueiden
maiden demokraattisten rakenteiden tukemisen rinnalla on panostettava
talouskehitykseen, kauppasuhteisiin ja vapaakauppasopimuksiin. Valiokunta
korostaa alueellista yhteistyötä. Kokemukset Länsi-Balkanilta
osoittavat, että vain alueen maiden keskinäinen
yhteistyö luo kestävän pohjan vakaalle
kehitykselle.
Itäinen kumppanuus
Itäinen kumppanuus on tärkeä väline
uudistusten edistämisessä sekä oikeusvaltion,
demokratian, ihmisoikeuksien ja kansalaisyhteiskunnan vahvistamisessa.
Vaikka varsinaisessa yhteistyössä on mukana vain
kuusi maata (Armenia, Azerbaidzan, Georgia, Moldova, Ukraina ja
Valko-Venäjä), EU:n näkökulmasta
niiden EU-lähentyminen ja etenkin kaupallis-taloudellisten suhteiden
vahvistuminen on eduksi laajemmallekin alueelle, mukaan lukien Venäjälle.
Valiokunnan mielestä on tärkeää,
että Suomi tukee vahvasti vuonna 2009 aloitettua itäistä kumppanuutta.
Assosiaatiosopimusten tekeminen kumppanimaiden kanssa on keskeinen
tavoite. Sopimusten onnistuminen kuitenkin riippuu maiden sitoutumisesta
niiden toimeenpanoon.
EU ei pidä itäistä kumppanuutta ja
Venäjän tarjoamaa Euraasian talousyhteisön
tulliliittoa ns. nollasummapelinä. On kuitenkin selvää,
että niin EU:lla kuin Venäjällä on
taloudellisia ja poliittisia etuja vaalittavana tällä alueella.
Valiokunnan mielestä on tärkeää turvata
EU:n vaikutusvalta Itä-Euroopassa ja Keski-Aasiassa. Myönteinen
kehitys näillä alueilla on tärkeää myös
EU:n kehityksen kannalta. Pitkällä aikavälillä itäinen
kumppanuus voi valiokunnan näkemyksen mukaan johtaa pysyviin
vakautta, hyvinvointia ja demokratiaa tukeviin muutoksiin koko alueella.
Alueen maantieteellisesti suurimman maan Ukrainan rooli on keskeinen
ajankohtaisen poliittisen tilanteen mutta myös historian
valossa. Venäjä ajaa euraasialaista talousintegraatiota, jonka
tausta on sekä poliittinen että turvallisuuspoliittinen.
Pitkän tähtäimen visiona Venäjällä on
syvempään integraatioon perustuva Euraasian unioni.
Kyseessä on EU:n vetovoiman uskottavuus ja tulevaisuus
ja toisaalta Venäjän aloitteiden ja painostustoimien
vaikutus. EU:n tulee tukea Ukrainan yhteiskunnan ja demokratian
vakaampaa kehitystä. Valiokunta katsoo, että EU:n
tulee jatkaa itäisen kumppanuuden vahvistamista määrätietoisesti
EU:n arvoja ja tavoitteita korostaen. EU:n tulee jatkossakin korostaa
jokaisen maan itsenäistä oikeutta valita yhteistyökumppaninsa.
Valiokunta korostaa yhteistyön ja säännöllisen
vuoropuhelun merkitystä Venäjän kanssa
myös itäisen kumppanuuden kysymyksissä.
Eteläinen naapurusto
Laajan Lähi-idän rooli EU:n turvallisuudelle
on tärkeä johtuen mm. alueen runsaista energiavaroista,
strategisista laivaväylistä ja arabivaltioiden
kansannousujen aiheuttamasta valtatasapainon muutoksesta. Viimeisten
vuosien tapahtumat ja kehitys eteläisessä naapurustossa
ja unionin reaktiot niihin osoittavat, ettei EU kykene toimimaan
tehokkaasti ja kokonaisvaltaisesti sille taloudellisesti, poliittisesti
ja turvallisuuden kannalta erittäin tärkeällä alueella.
Jäsenmaiden intressit alueella ovat osin erilaisia, mutta
vakaa ja turvallinen naapurusto on kaikkien yhteinen tavoite. Kun
unionin arvoja tai tavoitteita, joihin vedotaan poliittisissa lausumissa
ja sopimusneuvotteluissa, ei toteuteta johdonmukaisesti, unionin
uskottavuus ja vaikuttavuus kärsii.
Valiokunta toteaa, että Eurooppaan pyrkivien ihmisten
haaksirikot Välimerellä ovat vakava muistutus
alueen maiden tilanteesta ja muuttovirtojen hallinnan tärkeydestä.
Tilanteen korjaaminen vaatii kokonaisvaltaista toimintaa, johon kuuluu
mm. alueen maiden taloudellisen ja sosiaalisen tilanteen kohentaminen
ja järjestäytyneen rikollisuuden kitkeminen kuin
myös välitön, inhimillisen hädän
lievittäminen ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen. EU:n
oikeus- ja sisäasiainneuvoston lokakuussa 2013 perustama korkean
tason toimintaryhmä käsittelee Välimeren
muuttovirtojen hallintaa. Valiokunta yhtyy valtioneuvoston näkemykseen
siitä, että ihmissalakuljetuksen ja järjestäytyneen
rikollisuuden vastaisia toimia tulisi kehittää hyödyntämällä tehokkaasti
olemassa olevia yhteistyön välineitä (esimerkiksi
Euromed-kehitysyhteistyöhankkeet).
Valiokunta käsitteli Sahelin alueen tilannetta (UaVM
13/2012 vp) ja totesi silloin, että EU:n tulisi
arvioida strategiansa sen osalta uudestaan. Eteläisen naapuruston
osalta EU:n strategisten tavoitteiden ja toiminnan uudelleenarviointi
on vielä haasteellisempaa, mutta välttämätöntä.
Laajentumispolitiikka
Euroopan unionin laajentuminen on merkittävä tekijä Euroopan
eheytymisessä kylmän sodan jälkeisen
kahtiajaon jälkeen. Ulkoasiainvaliokunta tukee unionin
laajentumispolitiikkaa ja pitää sen perusfilosofiaa,
joka lähtee jäsenyyteen kykenevien maiden aidosta
tasavertaisesta mahdollisuudesta tulla unionin jäseniksi,
onnistuneena.
EU-selonteon mukaan unionin tulee perussopimuksensa mukaisesti
olla jatkossakin avoin yhteisö, jonka jäseneksi
voi liittyä jokainen Euroopan valtio, joka täyttää unionin
liittymisehdot, kunnioittaa ja sitoutuu edistämään
unionin arvoja. Tämä asettaa myös laajentumisen
rajat: jäseneksi voivat tulla vain kriteerit sekä varsinaiset
liittymisehdot täyttävät eurooppalaiset maat.
Komissio on perustellusti valinnut vuoden 2013 laajentumisraporttinsa
teemaksi "perusasiat ensin". Perusasioihin kuuluvat mm. oikeusvaltiokysymykset,
talouden ja kilpailukyvyn vahvistaminen, demokraattisten instituutioiden
toimivuus, perusoikeudet.
Valiokunta korostaa, että laajentumisen tulee perustua
tiukkaan mutta oikeudenmukaiseen ehdollisuuteen ja sovittujen kriteerien
täyttämiseen. Laajentumisprosessin on oltava uskottava, ja
jokaista maata on arvioitava sen oman edistyksen perusteella. Parhaat
kannustimet uudistuksille ovat neuvotteluprosessin yhteydessä,
eivät liittymisen jälkeen. EU:n tulee omalta osaltaan
pitää kiinni tekemistään sitoumuksista,
vain näin voidaan motivoida maita uudistuksiin.
Aiemmat laajentumiset ovat osoittaneet, että erityisesti
oikeusvaltioperiaatteen toteuttaminen on vaikeaa. Valiokunta pitää valtioneuvoston
tavoin tärkeänä, että näitä kysymyksiä käsitellään
vastedes neuvottelujen alkuvaiheessa. Komissio on perustellusti
nostanut myös talouskysymykset heti neuvottelujen alkuvaiheeseen, kuten
valiokuntakin on ehdottanut (UaVM 1/2013 vp).
Kumppanuuspolitiikka — Venäjä, Yhdysvallat,
Kiina
Valiokunta korostaa, että strategiset kumppanuudet
ovat globaalin voimatasapainon muutoksessa yhä keskeisempiä ulkopolitiikan
välineitä. Valiokunta on peräänkuuluttanut
EU:n strategisten kumppanuuksien kehittämistä (UaVM 3/2012
vp). Nousevien talouksien asema globaalihallinnassa edellyttää EU:lta
arviota näiden kumppanuuksien osalta. EU:n tulisi täsmentää globaaleja
prioriteettejaan ja erityisesti kumppanimaiden tavoitteiden ja tuen
merkitystä näiden prioriteettien saavuttamiseksi.
Valiokunta katsoo, että EU:n tulisi identifioida kunkin
strategisen kumppanin kanssa yhteisiä poliittisia tai taloudellisia
strategisia intressejä. Yhteistyötä tulee
tehdä kaikkien maiden kanssa, mutta strategisia kumppaneita
voi olla vain rajallinen määrä. Keskeisiä maita EU:lle
ovat Venäjä, Yhdysvallat ja Kiina. Kumppanuuksia
tulisi arvioida realistisemmin yhtäältä kumppaneiden
ja toisaalta EU:n näkökulmasta. Valiokunta on
käsittellyt Venäjä-suhteiden vahvistamista
valtioneuvoston turvallisuus- ja puolustuspoliittista selontekoa
koskevassa mietinnössään (UaVM
1/2013 vp). Suomen tulisi tuoda omaa asiantuntemustaan
aktiivisesti esille erityisesti EU—Venäjä-suhteiden kehittämisessä.
EU:n tulisi myös kumppanuusyhteistyössä tarkistaa
toimintatapojaan. Muuttuneessa valtapoliittisessa toimintaympäristössä EU:n
on haettava tasavertaisempaa ja joustavampaa otetta keskusteluihin
ja neuvotteluihin. Kaikista asioista ei voi neuvotella kaikkien
kanssa samalla konseptilla, ja neuvottelupöytään
joudutaan suhteellisen valtatasapainon muututtua menemään
yhteistyöhakuisesti ja joustavimmin mandaatein, mikäli
tuloksia halutaan.
Ulkopolitiikan toimeenpano—Euroopan ulkosuhdehallinto
(EUH)
Ulkoisen toiminnan tehostamiseen liittyy olennaisesti Euroopan
ulkosuhdehallinnon (EUH) kehittäminen. EUHin toiminta ei
ole lähtenyt käyntiin toivotulla tavalla. Siksi
on valitettavaa, että korkean edustajan laatima EUHin toiminnan
tarkasteluraportti (E 141/2013 vp) ei
ole erityisen kunnianhimoinen kehittämistavoitteissa. Suositukset
ovat sinällään suurelta osin linjassa Suomen
esittämien kantojen kanssa. Näihin kuuluvat mm.
korkean edustajan sijaisuusjärjestelyjen parantaminen ja
hänen roolinsa vahvistaminen komission varapuheenjohtajana
ja ulkosuhdekomissaarien koordinaattorina. Moni suositus jää kuitenkin
periaatteelliselle tasolle ja niiden toimeenpano vaatii huomattavaa
jatkotyötä.
Ulkosuhdehallinnon ja komission välinen yhteistyö ei
ole edelleenkään tyydyttävää,
mutta ratkaisu ei ole toiminnan keskittäminen ulkosuhdehallinnolle.
Valiokunnan näkemyksen mukaan jäsenvaltioiden
tulisi nykyistä voimakkaammin vaatia selkeämpää työnjakoa
ja toimintamuotoja. Valiokunta toistaa, että se ei pidä hyväksyttävänä,
että institutionaaliset reviiriristiriidat estävät
EU-instituutioiden ja resurssien täysimääräisen
hyödyntämisen unionin ja jäsenmaiden
hyväksi (UaVM 3/2012 vp).
EUHin kehittäminen ei sinällään
riitä. Unionin johtorakenteen moninapaisuus edellyttäisi selkeämpää strategista
valmistelu- ja päätöksentekojärjestelmää.
Ulkosuhteita käsitellään Eurooppa-neuvoston
puheenjohtajan, korkean edustajan ja kiertävän
puheenjohtajamaan puheenjohdolla. Kokonaisvastuu ulkosuhteista puuttuu
(ennen se oli kiertävällä puheenjohtajalla).
Valiokunta on painottanut (UaVM 3/2012 vp)
EU:n toimielinten välistä tasapainoa, jäsenvaltioiden
välistä tasa-arvoa ja yhteisömenetelmän
laaja-alaista käyttämistä.
Ulkoisen toiminnan johdonmukaisuuden toteuttamista varten korkealla
edustajalla on rooli sekä neuvostossa että komission
varapuheenjohtajana. Saadun selvityksen mukaan tätä ns.
kaksoishatutusta ei kuitenkaan ole hyödynnetty täysimääräisesti.
EU:n toimintakyky ei parane henkilövaihdoksilla, mikäli
käytännössä ei päästä yhteisymmärrykseen
tehokkaammasta toiminnasta. Kun muodostetaan uutta komissiota ja
valitaan uusi korkea edustaja Euroopan parlamentin kevään
2014 vaalien jälkeen, nämä seikat on paikallaan
ottaa huomioon. EU:n edustustoverkosto on tärkeä tiedonsaannin
ja vaikuttamisen väline, siksi on huolehdittava toimivasta
tiedonkulusta, yhteistyöstä ja työnjaosta
jäsenmaiden edustustojen kanssa. Valiokunta pitää tärkeänä, että edustustoverkkoa
hyödynnetään nykyistä paremmin
jäsenmaiden kansalaisten hyväksi ml. konsulipalvelut.
Valiokunta katsoo, että EUH:n ja korkean edustajan
tulisi olla menettelytapojen suhteen aloitteellinen. Valiokunnan
kuulemien asiantuntijoiden mukaan määräenemmistöpäätökset
ovat perussopimusten puolesta mahdollisia ulkopolitiikassa jo Amsterdamin
sopimuksen nojalla. EUH:n tulisi kehittää myös
neuvostojen kokousten valmistelua mm. konsultoimalla laajemmin jäsenistöä päätösten
ja yhteisten prioriteettien määrittämiseksi.
EU-selonteossa painotetaan osaavan henkilöstön
roolia. Suomen tulee osaltaan asettaa riittävästi
tasokkaita ehdokkaita EUH:n ja EU-delegaatioiden tehtäviin.
Valiokunta painottaa, että rekrytointipolitiikkaa olisi
kehitettävä entistä läpinäkyvämmäksi
ja jäsenmaiden henkilöstön asemaa ja
naisten suhteellisen vähäistä määrää EUH:n
johtotehtävissä on pidettävä näkyvästi esillä.
Valiokunta katsoo, että Suomen tulisi tehdä konkreettisia
aloitteita, joilla voidaan parantaa EU:n toiminnan strategisempaa
ja kokonaisvaltaisempaa ohjausta ja toimijoiden (komissio, korkea
edustaja, Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja, Euroopan ulkosuhdehallinto)
yhtenäisempää toimintaa.