Perustelut

Kriisinhallinta

Kriisinhallinnan muutos

Yhdistyneiden kansakuntien päätöslauselmissa ja kansainvälisen yhteisön toiminnassa painotetaan aikaisempaa voimakkaammin konfliktien ennaltaehkäisyä ja sitä, että konfliktien syntyessä on niihin ja humanitaarisiin kriiseihin puututtava heti ja tarvittaessa jopa voimatoimin. Vahvana pontimena tälle ajatustavan ja toiminnan muutokselle on ollut mm. entisen Jugoslavian hajoamissodat 1990-luvulla ja Ruandan kansanmurha 1994, jolloin sadattuhannet siviilit joutuivat kärsimään näissä sisäisissä konflikteissa ilman, että paikalla olleilla YK-joukoilla oli mandaatti tai kapasiteettia sitä estää.

Aktiivisempi puuttuminen kriiseihin ja konflikteihin edellyttää kriisinhallinnan kehittämistä kokonaisvaltaisemmaksi; konfliktien vakauttaminen edellyttää sotilaallisen ja siviilikriisinhallinnan rinnakkaisuutta. Sotilaallisen kriisinhallinnan avulla luodaan olosuhteet yhteiskunnan järjestäytyneen toiminnan edellytysten palauttamiselle siviilikriisinhallinnan keinoin — mm. oikeuslaitokselle, poliisitoiminnalle ja siviilihallinnolle. Kriisinhallinnan lisäksi on tärkeää, että kriisinhallintaa täydennetään nopeasti kehitysavulla. Oma kokonaisuutensa on konfliktinesto eli kriiseihin johtavien kehityskulkujen varhainen havaitseminen ja niihin puuttuminen mm. siviilikriisinhallinnan keinoin ja kehitysavulla. Köyhyys ja puute ovat otollisia konfliktien ja ääriliikkeiden lähteitä.

Sotilaallinen kriisinhallinta on viime vuosikymmeninä muuttunut valtioiden sisäisten konfliktien myötä. Sotilaalliset kriisinhallintaoperaatiot ovat yhä harvemmin valtioiden välisten aselepo- tai rauhansopimusten valvontaa; yhä useammin sotilaalliseen kriisinhallintaan sisältyy aktiivisen väliintulon elementti esimerkiksi siviileihin kohdistuvan väkivallan estämiseksi.

Sotilaallisen kriisinhallinnan tarve ja vaativuus ovat muutoksen myötä kasvaneet. YK:n rauhanturvaoperaatioissa palvelee tällä hetkellä yli 100 000 henkilöä. Operaatioiden pitkäkestoisuudesta johtuen YK:n henkilöstötarve on rotaatioista johtuen todellisuudessa helposti kaksin- tai kolminkertainen, riippuen siitä, otetaanko myös välttämätön lepojakso koulutusvaiheen ja operaation ohella laskelmissa huomioon. Varsinkin suurten operaatioiden kohdalla YK:n kyky johtaa ja huoltaa joukkoja alkaa olla äärirajoilla. Toiminnan mittakaavan laajentumisen myötä YK on käynnistänyt operaatioita, joita voi luonnehtia sotilaallisesti erityisen vaativiksi kriisinhallintatehtäviksi varsinkin Afrikassa.

YK:n rauhanturvaamistoiminnan rinnalle on tullut lukuisia alueellisten järjestöjen (esim. Nato, Euroopan unioni tai Afrikan unioni) YK:n turvallisuusneuvoston mandaatilla toteuttamia sotilaallisia kriisinhallintaoperaatioita, jotka usein ovat tehtävänsä osalta myös sotilaallisesti erityisen vaativia. Esimerkkeinä voidaan mainita Naton käynnissä oleva ISAF-operaatio Afganistanissa ja EU:n EUFOR DRC -operaatio Kongon demokraattisessa tasavallassa, joka toteutettiin vuoden 2006 Suomen EU-puheenjohtajakauden aikana.

Vaativien kriisinhallintatehtävien edellyttämien suorituskykyjen kehittäminen on tärkeä osa EU:n ja Naton sotilaallisten voimavarojen kehittämistyötä. Nopean toiminnan kyvyn kehittäminen on saanut pontimensa erityisesti YK:n toivomuksesta, sillä kriisien tehokkaan rajoittamisen kannalta on tärkeää, että on olemassa joukkoja, jotka voivat puuttua tilanteisiin nopeasti ja kykenevät luomaan perustan muille kriisinhallinta- ja avustustoimille. Nopean toiminnan kyvyn kehittämisellä on kuitenkin myös kriisinhallintatoiminnan ulkopuolelle ulottuvia sotilaallisia vaikutuksia. Naton NRF-joukot ja EU:n taisteluosastot ovat saavuttaneet suorituskykytason, jonka ansiosta ne soveltuvat hyvin myös kansallisen puolustuksen tehtäviin.

Suomi ja sotilaallinen kriisinhallinta

Suomi on kriisinhallinnan aktiivinen osallistuja. Marraskuussa 2007 Suomella on yhteensä 646 sotilasta sotilaallisissa kriisinhallintatehtävissä. Suurimmat käynnissä olevat operaatiot ovat Kosovon KFOR-operaatio (395), Afganistanin ISAF-operaatio (101) ja Bosnia ja Hertsegovinan Althea-operaatio (54). Suomalaisen sotilasosaston (221) valmistautuminen Ruotsin johtaman EU:n taisteluosaston valmiusjaksoon on sujunut valiokunnan saaman selvityksen mukaan hyvin, ja taisteluosasto voidaan kokonaisuudessaan asettaa korkeaan valmiuteen 1.1.2008 lukien.

Valtioneuvoston selonteossa kuvataan vuoden 2008 aikana tapahtuvaksi suunniteltuja muutoksia Suomen osallistumisessa sotilaalliseen kriisinhallintaan. Kaikkia merkittäviä muutoksia ei kuitenkaan ole valiokunnan saaman selvityksen mukaan sisällytetty selontekoon. Suomi on tarjoutunut ottamaan johtovaltioroolin KFOR-operaation keskisessä taisteluosastossa (Multinational Task Force Center) Kosovossa kesällä 2008 vuoden ajaksi. Toteutuessaan johtovaltiorooli edellyttäisi noin 50 henkilön lisäystä Suomen nykyiseen vahvuuteen. Euroopan unionin odotetaan tekevän vuoden 2008 aikana päätöksen Bosnia ja Hertsegovinassa toimivan operaatio Althean lakkauttamisesta mahdollisesti vuoden 2008 lopussa, mikä mahdollistaisi operaatiossa palvelevien suomalaisten joukkojen poisvetämisen edellyttäen, että Kosovon tilanne ei heijastu kielteisellä tavalla Bosnia ja Hertsegovinan tilanteeseen. Toteutuessaan näillä muutoksilla on merkittäviä taloudellisia vaikutuksia.

Merkittävä selonteosta poisjätetty hanke koskee kriisinhallinnan pitkän kantaman kuljetusjärjestelyjä. Suomi harkitsee liittymistä 15 Nato-maan ja Ruotsin SAC-ilmakuljetushankkeeseen (Strategic Airlift Capability) muun muassa sotilaallisen kriisinhallinnan tarpeita vastaavan strategisen kuljetuskyvyn kehittämiseksi. Hankkeella on suora yhteys EU:n taisteluosastojen lisäksi Suomen kriisinhallintajoukkojen kansallisiin kuljetustarpeisiin, esimerkiksi selonteossa mainittuun mahdollisuuteen ottaa Suomelle PRT-johtovastuu Afganistanissa. Toteutuessaan hankkeella on merkittäviä taloudellisia vaikutuksia.

Valiokunnan mielestä nämä suunniteltavana olevat muutokset operaatioihin ja SAC-hanke olisi pitänyt sisällyttää selontekoon, jotta eduskunta olisi voinut muodostaa kokonaiskuvan sotilaallisesta kriisinhallinnasta vuonna 2008.

Ulkoasiainvaliokunta pitää Balkanin operaatioihin suunniteltuja muutoksia sekä mahdollista osallistumista SAC-ilmakuljetusjärjestelyyn sotilaallisen kriisinhallintaosallistumisen kokonaiskuvan muodostamisen kannalta tärkeänä ja edellyttää, että hallitus antaa mahdollisimman pian kaikkia sotilaallisia kriisinhallintaoperaatioita sekä SAC-järjestelyn nykyvaihetta koskevan selvityksen ulkoasianvaliokunnalle.

Uutena piirteenä Suomen sotilaallisessa kriisinhallinnassa on nopean toiminnan kyvyn kehittäminen ja osallistuminen EU:n taisteluosastojen muodostamiseen. Suomalainen sotilasosasto oli valmiudessa 1.1.—30.6.2007 osana Saksan johtamaa EU:n taisteluosastoa, ja vuoden 2007 aikana on toteutettu Ruotsin johtamaan EU:n taisteluosastoon tarkoitetun sotilasosaston rekrytointi ja kouluttaminen. Käsiteltävänä olevan selonteon ja valiokunnan saaman selvityksen mukaan kokemukset osallistumisesta EU:n taisteluosastoihin ovat olleet myönteisiä. Selonteon mukaan Suomi valmistautuu osallistumaan kahteen valmiusvuoroon EU:n taisteluosastoissa vuonna 2011.

Suomi osallistuu myös Naton nopean toiminnan joukkojen (NRF) harjoitustoimintaan ja on keväällä 2007 ilmaissut yhdessä Ruotsin kanssa harkitsevansa myönteisesti Naton rauhankumppanuusmaille tarjoamaa mahdollisuutta osallistua NRF:ää täydentävään toimintaan. Nato on parhaillaan tekemässä muutoksia NRF:ään, ja arvioiden mukaan toimeenpano käynnistyy vuoden 2008 aikana. Valiokunta toteaa, että jos tasavallan presidentti ja valtioneuvosto päätyvät ratkaisuun, jossa suomalaisia joukkoja ilmoitetaan NRF:ään, asia tuodaan koko eduskunnan käsiteltäväksi. Kumppanimaiden NRF:ään osoittamat voimavarat olisivat luonteeltaan täydentäviä eli eivät puuttuessaan estä NRF:n toimintaa.

Ulkoasiainvaliokunta totesi mietinnössään hallituksen toimenpidekertomuksesta (UaVM 1/2007 vp), että Suomi kykenisi osallistumaan NRF:n toimintaan EU:n taisteluosastoja varten kehitetyllä nopean toiminnan osaamisella ja valmiuksilla silloin, kun Suomi ei ole päivystysvuorossa EU:ssa. Eli näiltä osin edellytykset osallistumiselle ovat olemassa ja osallistumisen muodossa — mm. joukkojen koko — on erilaisia vaihtoehtoja. Osallistumisen harkinnassa tulisi huomioida se, että NRF edustaa vaativaa kriisinhallintaosallistumista ja näin palvelisi kriisinhallintaosaamisen kehittämistä. Valiokunnan mielestä on luontevaa, että Suomi hakee samantasoista kriisinhallintaosaamista Ruotsin kanssa, koska Suomi toimii läheisessä yhteistyössä Ruotsin kanssa monessa kriisinhallintaoperaatiossa ja EU:n taisteluosastoissa.

Ulkoasiainvaliokunta katsoo, että valtioneuvoston tulee antaa NRF-konseptin uudistamista koskeva selvitys mahdollisimman pikaisesti ulkoasiainvaliokunnalle mukaan lukien arvio mahdollisen NRF-osallistumisen sotilaallisen suorituskyvyn kehittämistä koskevista vaikutuksista Suomen kannalta.

Johtopäätöksiä kriisinhallinnan muutoksesta

Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä, että Suomi osallistuu jatkossakin aktiivisesti kriisinhallintaan. Suomen turvallisuuspoliittisen linjan mukaista on vastuun kantaminen myös kansainvälisestä turvallisuudesta ja vakaudesta (UaVM 1/2006 vp, UaVM 1/2007 vp). Valiokunta pitää tärkeänä, että sotilaallisen kriisinhallinnan rinnalla Suomi jatkaa siviilikriisinhallinnan kehittämistä ja vahvistaa kriisinhallinnan kokonaisvaltaisuutta tiivistämällä kehitysyhteistyön ja kriisinhallinnan välistä yhteistyötä.

Kriisit ja niiden hoito on nähtävä kokonaisvaltaisesti. Operaatioiden suunnittelussa on kulloisenkin tilanteen vaatimukset huomioon ottaen lähtökohtaisesti sovitettava yhteen sotilaallinen ja siviilikriisinhallinta ja varauduttava osallistumaan kriisin jälkihoitoon kehitysyhteistyön keinoin. Sotilaallisessa kriisinhallinnassa pitäisi suunnittelun yhtenä tärkeänä lähtökohtana olla selkeä näkemys irtautumisstrategiasta. Osallistumispäätökset tulisi tehdä määräaikaisina aina kun harkittavana olevan operaation arvioidaan olevan kestoltaan lyhytaikainen (noin 1 vuosi). Määräaikaiset osallistumispäätökset helpottavat sotilaallisen kriisinhallinnan pitkäjänteistä suunnittelua parantamalla kokonaiskuvaa siitä, missä vaiheessa operaatioihin sidottuja voimavaroja voidaan irrottaa uusiin operaatioihin.

Valiokunnan mielestä on ilmeistä, että kriisinhallinta edellyttää tulevaisuudessa lisäresursseja. Valiokunta on johdonmukaisesti korostanut (UaVL 3/2004 vp, UaVL 10/2005 vp, UaVM 1/2007 vp, UaVL 3/2007 vp), että siviilikriisinhallintaan osoitetut määrärahat eivät ole oikeassa suhteessa käytännön todellisiin tarpeisiin.

Valiokunta pitää myönteisenä, että siviilikriisinhallinnan määrärahoja on viime vuosina lisätty, mutta toteaa, että suhteessa sotilaalliseen kriisinhallintaan määrä on edelleen pieni. Siviilikriisinhallinnan määrärahojen korottamista helpottanee se, että siviilikriisinhallintaan käytetyt resurssit ovat osin kehitysyhteistyöhön tilastoitavissa ja että kehitysyhteistyömäärärahoja on joka tapauksessa tarkoitus kasvattaa merkittävästi. Valiokunta kuitenkin korostaa, että sotilaallisen ja siviilikriisinhallinnan resursseja ei saa asettaa toisiaan vasten.

Valiokunta painottaa, että Suomella on hyvät edellytykset kehittää siviilikriisinhallinnan koulutuksesta kansainvälisestikin merkittävä osaamisalue. Kuopioon perustettu kriisinhallintakeskus antaa hyvät valmiudet siviilikriisinhallinnan henkilöstön kouluttamiselle. Valiokunta pitää kriisinhallintakeskuksen kehittämistä ja vahvistamista tärkeänä. Puolustusvoimat on uudistamassa omaa kriisinhallinnan kurssi- ja koulutustoimintaansa. Valiokunnan mielestä Kuopion kriisinhallintakeskuksen ja Puolustusvoimien Kansainvälisen Keskuksen yhteistyö voisi merkittävällä tavalla edistää kokonaisvaltaista kriisinhallinta-ajattelua Suomessa.

Sotilaallisen kriisinhallinnan osalta valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että nopean toiminnan kyvyn kehittäminen ja osallistuminen EU:n taisteluosastojen toimintaan, ja myöhemmin mahdollisesti NRF:n toimintaan, muodostavat osan Suomen osallistumisesta sotilaalliseen kriisinhallintaan. Valmiusjoukkojen koulutus- ja valmiusajan menot rahoitetaan sotilaallisen kriisinhallinnan budjetista, eli valmiusjoukkojen vaikutus muuhun osallistumiseen voi vuositasolla olla huomattavan suuri. Esimerkiksi vuoden 2008 alusta valmiuteen asetettavan joukon arvioidut kokonaiskustannukset ovat selonteon mukaan 15,1 milj. euroa eli samaa suuruusluokkaa kuin ISAF-operaation vuodelle 2008 arvioidut menot. Selonteon mukaan Suomi valmistautuu kahteen EU:n taisteluosaston valmiusvuoroon vuoden 2011 aikana, mistä aiheutuu merkittäviä vaikutuksia toiminnan kokonaisuuteen vuosina 2010 (koulutusjakso) ja 2011 (valmiusjakso sekä mahdollinen operaatio).

Ulkoasiainvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että puolustusvoimat kehittää aikaisempien valtioneuvoston turvallisuus- ja puolustuspoliittisten selontekojen linjausten mukaisesti uusia kriisinhallintaan soveltuvia kykyjä. Merivoimien ja ilmavoimien kansainväliseen toimintaan tarkoitettujen kykyjen sekä maavoimien asteittain laajenevan kykyvalikoiman yhteensovittaminen käynnissä oleviin operaatioihin ja valmiusjoukkojen valmiusvuoroihin sotilaalliseen kriisinhallintaan varatun noin 100 milj. euron vuotuisen rahoituksen puitteissa on muodostumassa ongelmalliseksi.

Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että osallistuminen sotilaalliseen kriisinhallintaan tukee puolustusvoimien yhteistoimintakyvyn kehittämistä ja kansallisen puolustuksen uskottavuutta. Sotilaalliseen kriisinhallintaan käytetään pääosin samoja voimavaroja, joita on varattu kansalliseen puolustukseen. Sotilaallinen kriisinhallinta ja kansallisen puolustuskyvyn ylläpitäminen ovat puolustusvoimien toisiaan tukevia toimintamuotoja.

Ulkoasiainvaliokunnan mielestä on tärkeää, että sotilaallisen kriisinhallinnan resurssien kohdentamista ja riittävyyttä arvioidaan kokonaisuutena tulevassa turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa selonteossa.

Yleisarvio selonteosta

Valtioneuvoston selonteossa eduskunnalle käsitellään kolmea erillistä sotilaallista kriisinhallintaa koskevaa asiakokonaisuutta. Ulkoasiainvaliokunnan saaman selvityksen mukaan ratkaisua on perusteltu paitsi aikataulusyillä myös sillä, että on tarkoitus antaa eduskunnalle mahdollisuus sotilaalliseen kriisinhallintaan liittyvien kysymysten kokonaisvaltaiseen käsittelyyn. Ulkoasiainvaliokunta arvostaa hallituksen pyrkimystä antaa eduskunnalle kokonaiskuva sotilaallisen kriisinhallinnan kehittämissuunnitelmista mutta huomauttaa, että kokonaiskuvan muodostaminen olisi edellyttänyt kaikkien suunniteltavana olevien operaatioita koskevien muutosten sekä kriisinhallintakyvyn kehittämistä koskevien seikkojen sisällyttämistä selontekoon.

Ulkoasiainvaliokunta yhtyy puolustusvaliokunnan lausunnossaan (PuVL 5/2007 vp) esittämään näkemykseen, jonka mukaan jatkossa toisistaan riippumattomien sotilaallisten kriisinhallintakysymysten käsittely samassa selonteossa ei ole mielekästä. Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä, että sotilaallista kriisinhallintaa koskeva päätöksenteko pidetään mahdollisimman selkeänä, ja muistuttaa, että eduskunta kantaa osaltaan poliittisen vastuun tehtyjen päätösten seurauksista. Ulkoasiainvaliokunnan mielestä EU:n taisteluosaston asettamista korkeaan valmiuteen koskeva selonteko tulee jatkossa käsitellä selkeyden vuoksi omana selontekonaan.

Ulkoasiainvaliokunnan mielestä selonteko jää luonteeltaan tekniseksi. Valiokunnan mielestä sotilaallista kriisinhallintaa koskevien hallituksen kehittämistavoitteiden ja kutakin selontekoon liitettyä operaatiota koskevan poliittisen tilannearvion sisällyttäminen tekstiin olisi lisännyt selonteon kokonaisvaltaisuutta.

Ulkoasiainvaliokunnan mielestä sotilaallisen kriisinhallinnan kallistuminen sekä valmiusjoukkojen ja muiden puolustushaarojen kriisinhallintakykyjen kehittäminen painottaa toiminnan pitkäjänteisen suunnittelun merkitystä. Tiedossa olevat tulevat vastuut, esimerkiksi EU:n taisteluosastojen koulutus- ja valmiusvuorot, tulee mahdollisuuksien mukaan ottaa huomioon muuta toimintaa suunniteltaessa. Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä, että tasavallan presidentin ja valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunnan käsittelyä varten puolivuosittain tehtävistä sotilaallisen kriisinhallinnan ns. operaatiokatsauksista annetaan ulkoasiainvaliokunnalle selvitys, jotta ulkoasiainvaliokunta pysyy selvillä operaatioiden kehityksestä ja toimintaan suunnitteilla olevista muutoksista. Ulkoasiainvaliokunnan mielestä puolivuosittaisiin operaatiokatsauksiin tulee sisällyttää operaatiokohtainen poikkihallinnollisena yhteistyönä laadittu riskiarvion sisältävä tilannearvio.

Selonteossa on arvioitu, millaisia kustannuksia selontekoon sisällytettyihin operaatioihin osallistuminen tulee Suomelle aiheuttamaan vuoden 2008 aikana. Selonteossa todetaan operaatiokohtaisesti, että kaikki arvioidut kustannukset pystytään kattamaan nykyisten määrärahakehysten puitteissa. Taloudellisten vaikutusten arvioinnin osalta ulkoasiainvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että selontekoon ei ole sisällytetty arviota KFOR- ja Althea-operaatioihin osallistumiseen suunniteltujen muutosten eikä mahdollisen SAC-ilmakuljetusjärjestelyyn liittymisen kustannuksista ja vaikutuksista sotilaallisen kriisinhallinnan yleiseen kustannustasoon.

Ulkoasiainvaliokunta yhtyy saamansa selvityksen perusteella puolustusvaliokunnan lausunnossaan esittämään arvioon, jonka mukaan OMLT (operatiiviset ohjaus- ja yhteydenpitoryhmät) -toiminnan kustannukset ISAF-operaation osana on todennäköisesti arvioitu realistisesti. Ulkoasiainvaliokunta olettaa EUFOR TCHAD/KAT -operaatioon osallistumisen kustannusten todennäköisesti kasvavan arvioiduista operaatiosuunnittelun etenemisen myötä eikä pidä pohjoismaisen taisteluosaston 10 miljoonan euron operaatiokustannusarviota suomalaisen sotilasosaston suuresta koosta (221 hlöä) ja raskaasta kalustosta johtuen realistisena.

Kriisien ennakointi on hyvin vaikeaa ja kansainvälinen yhteisö joutuu toistuvasti tilanteisiin, joissa joudutaan harkitsemaan uusien kriisinhallintaoperaatioiden käynnistämistä. Osallistuminen uusiin operaatioihin on aina kansallinen poliittinen päätös. Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että Suomen osallistuminen sotilaalliseen kriisinhallintaan on keskimäärin ollut 100 milj. euron vuositasolla. Valiokunta katsoo, että Suomen tulee varautua muun muassa tehtävien laajentumisesta aiheutuvaan kustannusten nousuun. Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä, että lisärahoituksen tarve todetaan eduskunnalle mahdollisimman aikaisessa vaiheessa.

Kansallinen päätöksenteko

Suomen osallistumista kansainvälisiin sotilaallisiin kriisinhallintaoperaatioihin säätelee laki sotilaallisesta kriisinhallinnasta (211/2006), jonka 2 §:n 1 momentin mukaan päätöksen Suomen osallistumisesta sotilaalliseen kriisinhallintaan ja osallistumisen lopettamisesta tekee kussakin tapauksessa erikseen tasavallan presidentti valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta. Tasavallan presidentti tekee valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta myös päätöksen sotilasosaston asettamisesta korkeaan valmiuteen (valmiusosasto). Valtioneuvosto kuulee ennen ratkaisuehdotuksen tekemistä eduskuntaa lain 3 §:n mukaisesti.

Ulkoasiainvaliokunta totesi sotilaallisesta kriisinhallinnasta annettua lakiesitystä koskeneessa mietinnössään (UaVM 1/2006 vp) pitävänsä perusteltuna, että päätettäessä sotilaallisesti erityisen vaativiin operaatioihin osallistumisesta tai osallistuttaessa operaatioon, jolla ei ole YK:n turvallisuusneuvoston valtuutusta, valtioneuvosto kuulee koko eduskuntaa selonteon muodossa — ennen ratkaisuehdotuksen esittelemistä tasavallan presidentille. Muissa tapauksissa kuullaan eduskunnan ulkoasiainvaliokuntaa. Valiokunta ei mietinnössään nähnyt tarvetta määritellä tarkemmin "erityisen vaativia" tehtäviä, koska eduskunnalla on tapauskohtainen poliittinen harkintavalta selontekomenettelyn kautta.

Ulkoasiainvaliokunta korosti mietinnössään (UaVM 1/2006 vp), että hallituksella on kaikissa kriisinhallintaoperaatioissa niin harkitessaan mahdollisuus kuulla koko eduskuntaa. Ulkoasiainvaliokunta pitää selvänä, että hallitus käyttää tätä menettelyä hyväkseen, kun siihen on painavia syitä. Myös ulkoasiainvaliokunta voi tarvittaessa esittää asian käsittelyä koko eduskunnassa.

Sotilaallista kriisinhallintalakia koskevan hallituksen esityksen (HE 5/2006 vp) yleisperusteluissa todetaan, että operaatioiden jaottelu sotilaallisesti erityisen vaativiin tehtäviin ja ei-vaativiin tehtäviin on tarkoituksenmukaista ratkaista viime kädessä tapauskohtaisen harkinnan perusteella. Tällöin harkinnassa on mahdollista ottaa huomioon poliittisten tekijöiden sekä kansallisten valmiuksien ohella sellaiset keskeiset operaation luonteeseen vaikuttavat tekijät kuin operaation tavoitteet, tehtävät ja toteuttamistapa sekä olosuhteet kriisialueella mukaan luettuna tehtävää koskeva riskiarvio.

Ulkoasiainvaliokunnan mielestä selontekoon ei ole sisällytetty riittävää selostusta siitä, miten tapauskohtainen harkinta ulkoasiainministeriön ja puolustusministeriön kesken on laadittu. Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että kriisinhallinnan vaativuuden ja riskitason kasvamisen johdosta on tarpeen kiinnittää huomiota uusien operaatioiden vaativuutta ja riskejä koskevien hallinnonalakohtaisten arvioiden yhteensovittamiseen.

Suomen osallistuminen Afganistanin ISAF-operaatioon (International Security Assistance Force in Afghanistan)

Afganistanin tilanne

Ulkoasiainvaliokunta katsoi mietinnössään hallituksen toimintakertomuksesta vuodelta 2006, että Afganistanin tilanne edellyttää kokonaisvaltaista tarkastelua, ja pyysi valtioneuvostoa antamaan asiaa koskevan selvityksen tai selonteon eduskunnalle (UaVM 1/2007 vp). Ulkoasiainvaliokunnalle on kerrottu, että valtioneuvoston tarkoituksena on antaa asiasta kokonaisvaltainen selvitys ulkoasiainvaliokunnalle. Valtioneuvoston selonteko kattaa Afganistanin osalta Suomen osallistumisen Nato-johtoiseen ISAF-operaatioon.

Selonteon mukaan Afganistanin taloudellista ja poliittista kehitystä jarruttaa laajalle levinnyt korruptio, huumetalous ja edelleen jatkuva siviiliväestöön, viranomaisiin ja kansainvälisen yhteisön edustajiin kohdistuva aseellinen toiminta. Presidentti Hamid Karzai on säilyttänyt suhteellisen hyvän aseman laajahkoa ja etniset rajat ylittävää luottamusta nauttivana valtionpäämiehenä. Afganistanissa on valiokunnan saaman selvityksen mukaan tapahtunut myös myönteistä kehitystä, maan talous kasvaa, perusterveydenhuollon piirissä on arviolta noin 80 prosenttia väestöstä, lapsikuolleisuus on laskenut ja pakolaisten paluumuutto on käynnistynyt.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Afganistanin turvallisuustilanne on heikentynyt vuoden 2007 aikana. Vaikka sotaa Afganistanissa käydään taliban-taistelijoita vastaan, yhä kasvava siviiliuhrien määrä on lisännyt paikallista vastustusta ISAF- ja OEF-operaatioita kohtaan. Kansainvälisten joukkojen toimintatapoja tulisi tästä johtuen tarkastella kriittisesti, vaikka valiokunta ymmärtääkin joukkojen omasuojan merkityksen. Ulkoasiainvaliokunnan mielestä Suomen tulisi kiinnittää siviiliuhrien välttämiseen huomiota ISAFia koskevissa joukkoja luovuttavien maiden kokouksissa. Taliban-liike ei toimi yhtenäisenä, ja sen vuoksi kansainvälisen yhteisön tulee voimakkaasti tukea Afganistanin hallituksen pyrkimyksiä aloittaa neuvottelut maltillisten talibanien kanssa. Taliban-liikkeen toiminnan arvioidaan jatkossakin keskittyvän liikkeen syntysijoille maan etelä- ja itäosiin ja saavan entistä enemmän terrorismin ja epätavanomaisen sodankäynnin piirteitä. Samalla kuitenkin Afganistanin ulkopuolelta tulleiden taistelijoiden rooli iskujen tekijöinä on merkittävä.

Selonteon mukaan lähitulevaisuuden suurin uhka Afganistanin vakaudelle on aseellisen toiminnan jatkuminen. Vastarintaryhmien, heimopäälliköiden ja rikollisjoukkojen toiminta erityisesti huumetalouden tukemana vaikeuttaa keskushallinnon vahvistumista ja maan olojen normalisoitumista. Järjestäytyneen yhteiskunnan rakenteiden puuttuminen tai toimimattomuus sekä päivittäinen väkivalta heikentävät kansalaisten uskoa keskushallintoon hidastaen yhteiskunnan normalisointia. Ulkoasiainvaliokunta kiinnittää saamansa selvityksen perusteella huomiota epävakauden leviämiseen Pakistanin puolelle, jonne on Pakistanin sisäisen epävakauden myötä syntynyt nopeasti terrorismin tukialue.

Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että sotilaallisen läsnäolon tarkoituksena on vakauttaa Afganistanin turvallisuustilanne, jotta maa pääsee kehittymään rauhanomaisesti. Ulkoasiainvaliokunta korostaa saamaansa selvitykseen viitaten, että Afganistanin turvallisuustilanteen parantaminen edellyttää vastarintaryhmien ja keskushallinnon välisen poliittisen prosessin tehostamista. Afganistanin kriisiä ei voida ratkaista sotilaallisesti, mutta sotilaallista kriisinhallintaa tarvitaan luomaan edellytykset kriisin kestävälle ratkaisulle muun muassa siviilikriisinhallinnan ja kehitysyhteistyön keinoin. Valiokunta yhtyy puolustusvaliokunnan lausunnossaan (PuVL 5/2007 vp) esittämään näkemykseen, jonka mukaan Afganistanin tukeminen on pitkäkestoinen hanke, jossa kansainvälisen yhteisön tulee olla mukana mahdollisimman laajasti. Yhteistyö eri toimijoiden kesken sekä kriisinhallinnan välineiden ja kehitysavun tehokas koordinaatio ja toisiaan tukeva käyttö on ainoa tapa tukea Afganistanin kehitystä kohti vakaampaa yhteiskuntaa.

ISAFin toiminta Afganistanissa

ISAFiin osallistuu 40 maata, ja sen vahvuus on noin 40 000 sotilasta. Naton johtama operaatio toimii YK:n turvallisuusneuvoston mandaatilla, jota laajennettiin lokakuussa 2003 kattamaan koko maan alueen. ISAF otti vastuun koko Afganistanin alueesta lokakuussa 2006 sen tehtävien liittyessä vakauden ja turvallisuuden luomiseen. ISAF:in rinnalla toimiva Yhdysvaltain johtama OEF (Operation Enduring Freedom) -operaatio keskittyy terrorisminvastaiseen toimintaan muodostaen osan Yhdysvaltain johtamasta laajemmasta terrorismin vastaisesta toiminnasta.

ISAF toimii YK:n peruskirjan VII luvun mukaisin valtuuksin, eli sillä on oikeus laajamittaiseen voimankäyttöön rauhan palauttamiseksi, ja sen edellytetään toimivan kaikin tarvittavin keinoin tehtävänsä täyttämiseksi. Kysymyksessä on 2000-luvun sotilaallisten kriisinhallintaoperaatioiden perusvaltuutus, jollaiselle operaatiot pääsääntöisesti perustuvat. Operaation tehtävänä on Afganistanin keskushallinnon ja turvallisuussektorin kehittäminen ja tukeminen sekä turvallisen toimintaympäristön luominen avustus- ja jälleenrakennustoiminnalle. Alueelliset jälleenrakennusryhmät (PRT, Provincial Reconstruction Team, 25 kpl) ovat operaation keskeisin tämänhetkinen toimintamuoto, mutta Afganistanin kansallisen armeijan ja poliisin kehittämiseen on viime aikoina kohdennettu huomattavia lisäpanostuksia, mihin operatiiviset ohjaus- ja yhteydenpitoryhmät liittyvät.

Suomen osallistuminen ISAFin toimintaan

Suomen osallistumista ISAF-operaatioon on laajennettu ja kehitetty asteittain kansallisten poliittisten linjausten mukaisesti. Keskittämispäätös Ruotsin johtamaan alueelliseen jälleenrakennusryhmään Mazar-i-Sharifiin tehtiin helmikuussa 2007, jolloin vaihtoehtona harkittiin PRT-johtovastuun ottamista Suomelle. Keskittämisvaihtoehdon arvioitiin lisäävän Suomen toiminnan vaikuttavuutta ja helpottavan suomalaisten joukkojen huoltoa. Keskittämisestä saatavien kokemusten arvioitiin luovan edellytyksiä harkita Suomen mahdollisuuksia ottaa PRT-johtovastuu Afganistanissa tuonnempana. Keskittämispäätöksen yhteydessä tehtiin periaatepäätös, jonka mukaan osallistumista Afganistanin kansallisten asevoimien kouluttamiseen voidaan selvittää.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan suomalaisia sotilaita on Mazar-i-Sharifin PRT:ssä noin 90 loppujen noin kymmenen toimiessa Kabulissa esikuntaryhmässä. PRT:ssä painopiste on ns. MOT (Military Observer Team) -ryhmien toiminnassa, joita käytetään joukon tiedonhankintaan, paikallisviranomaisten tukemiseen, tiedon välittämiseen omasta toiminnasta paikallisille sekä pienimuotoiseen humanitaariseen toimintaan. PRT:ssä toimii sotilaiden ohella turvallisuussektorin kehittämiseen erikoistunut 4 hengen siviiliasiantuntijaryhmä, kaksi poliisiyhteyshenkilöä, kehitysyhteistyöneuvonantaja sekä poliittinen neuvonantaja. Siviiliasiantuntijat toimivat yhteistyössä Ruotsin asiantuntijoiden kanssa.

Selonteon lähtökohtana on Suomen osallistumistason säilyttäminen nykytasolla lähivuosien aikana. Uutena elementtinä esitetään osallistumista Afganistanin asevoimien kouluttamiseen operatiivisten ohjaus- ja yhteydenpitoryhmien (OMLT, Operational Mentoring and Liaison Team) kautta sekä ei-kuolettavan materiaaliavun antamista. Selonteon mukaan osallistumistason merkittävä laadullinen laajentaminen voitaisiin toteuttaa PRT-johtovastuun ottamisen kautta. Tavoitteena on painottaa turvallisuussektorin kehittämistä osana Suomen osallistumista Afganistanin kriisinhallintaan.

Operatiiviset ohjaus- ja yhteydenpitoryhmät

Ulkoasiainvaliokunnan saaman selvityksen mukaan Afganistanin kansallisen armeijan ja poliisin valmiuksien tukemista pidetään tehokkaana keinona lisätä keskushallituksen kykyä ottaa vähitellen enemmän vastuuta Afganistanin turvallisuustilanteesta. OMLT-ryhmien lisäykselle on tällä hetkellä valiokunnan saaman selvityksen mukaan suuri tarve. Naton arvion mukaan ryhmiä tarvittaisiin nykyisen 30 000 hengen vahvuisen ANA:n (Afghan National Army) kouluttamiseen noin 50, kun käytettävissä on vain 23 ryhmää. Lähitulevaisuudessa OMLT-ryhmien tarve kasvaa nopeasti, sillä ANA:n 70 000 hengen tavoitevahvuuden saavuttaminen viimeistään vuoteen 2010 mennessä edellyttää joukkojen kouluttamisen nopeuttamista. Valiokunta yhtyy valtioneuvoston näkemykseen, jonka mukaan OMLT-ryhmät ovat tehokas tapa osallistua Afganistanin asevoimien henkilöstön kouluttamiseen.

Selonteon mukaan vuoden 2007 aikana lähetetään 2—3 hengen valmisteluryhmä selvittämään mahdollisuuksia yhteistoimintaan OMLT-toiminnassa Saksan, Ruotsin ja Norjan kanssa, tarkoituksena käynnistää laajempi toiminta noin 10 henkilön voimin vuoden 2008 aikana. Ulkoasiainvaliokunnan saaman selvityksen mukaan OMLT-toiminta mahdollistaa kouluttajien osallistumisen myös afgaaniarmeijan operatiiviseen toimintaan. Pohjois-Afganistanissa OMLT-toimintaa johtaa Saksa, jonka sotilaat eivät valiokunnan saaman selvityksen mukaan osallistu taistelutoimintaan. Ruotsi (4 hlöä) ja Norja (9 hlöä) ovat asettaneet OMLT-osallistumiselleen saman rajoituksen.

Ulkoasiainvaliokunnan mielestä Suomen osallistumista Afganistanin kansallisten asevoimien kouluttamiseen voidaan pitää perusteltuna lisäyksenä Suomen osallistumiseen ISAFin toimintaan. Selonteossa ei kuitenkaan esitetä, harkitseeko valtioneuvosto kansallisen varauman asettamista OMLT-toimintaan osallistumiselle esimerkiksi niin, että suomalaiset kouluttajat eivät osallistu ANA:n partiointiin tai operaatioihin koulutustukikohtien ulkopuolella. Ulkoasiainvaliokunta pitää puolustusvaliokunnan (PuVL 5/2007 vp) tavoin tärkeänä maantieteellisen rajauksen ohella selkeiden toiminnallisten reunaehtojen asettamista Suomen OMLT-osallistumiselle. Valiokunnan mielestä Suomi voi tavoitella OMLT-tehtäviä vain prikaati- ja armeijakuntatasolta, siten että niihin ei sisälly toimintaa kentällä yhdessä afgaanijoukkojen kanssa.

Ulkoasiainvaliokunta ei pidä menettelyllisesti hyvänä, ettei selonteossa määritellä, minkälaista muutosta hallitus esittää Suomen osallistumiseen ISAF-operaatioon. Ulkoasiainvaliokunta katsoo, että osallistuminen OMLT-toimintaan on tulkittava sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain 3 §:n tarkoittamaksi suomalaiselle kriisinhallintajoukolle määrätyn tehtävän operaation aikana suunnitelluksi olennaiseksi muutokseksi. Ulkoasiainvaliokunta katsoo, että selontekoa voidaan pitää tässä mielessä sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain 3 §:n 2 momentin mukaisena eduskunnan kuulemisena.

Mahdollinen johtovastuu alueellisesta jälleenrakennusjoukosta

Selonteossa todetaan, että Suomi selvittää myös PRT-osallistumisen vahvistamista. Yhtenä vaihtoehtona on selonteon mukaan toiminnan laajentaminen PRT-johtovastuun suuntaan. Selonteon mukaan Suomi valmistelee yhdessä Ruotsin ja Norjan kanssa konkreettisia ehdotuksia kriisinhallinnan yhteistyöstä Afganistanissa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan PRT-johtovastuun ottaminen edellyttäisi huomattavia lisäpanostuksia sotilas- ja siviilihenkilöstön määrään, merkittävää taloudellista lisäpanostusta PRT-toimintaan ja todennäköisesti pysyvän edustuston perustamista muiden PRT-johtovaltioiden tapaan Kabuliin. Afganistanin vaikeista olosuhteista johtuen ilmakuljetuskyvyn merkitys myös korostuu.

Ulkoasiainvaliokunnan mielestä PRT-johtovastuun ottaminen on varteenotettava toiminnan kehittämisen vaihtoehto, jonka vaatimukset tulee huolellisesti selvittää. Valiokunta katsoo, että PRT-johtovastuun ottaminen edellyttäisi Suomen toiminnan kokonaisvaltaista kehittämistä ja varsinkin siviilikriisinhallinnan lisäämistä. Valiokunnalle kerrotun mukaan nyt käsittelyssä olevalla selonteolla ei haeta mandaattia PRT-johtovastuun ottamiseen tai PRT-osallistumisen laajentamiseen nykyisestä. Ulkoasiainvaliokunta katsoo, että tätä selontekoa ei voida pitää sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain 3 §:n mukaisena eduskunnan kuulemisena, jonka perusteella hallitus voisi laatia ratkaisuehdotuksen tasavallan presidentille koskien Suomen PRT-osallistumisen merkittävää laajentamista.

Suomen osallistuminen EU:n sotilaalliseen kriisinhallintaoperaatioon Tshadissa ja Keski-Afrikan tasavallassa (EUFOR TCHAD/ RCA)

Operaation tavoitteet ja mandaatti

Euroopan unioni päätti 15.10.2007 yhteisestä toiminnasta EU:n sotilaallisen operaation perustamiseksi Tshadiin ja Keski-Afrikan tasavaltaan. EU on päättänyt tukea operaatiolla Darfurin lähialueen humanitaarisen ja turvallisuustilanteen parantamista ja edellytysten luomista pakolaisten paluulle ja jälleenrakennukselle. EU:n EUFOR TCHAD/RCA -operaation (jäljempänä Tshad-operaatio) tarkoitus on tukea alueella YK:n toimintaa ja osaltaan myös Darfurissa toteutettavan YK:n ja AU:n (African Union) yhteisoperaation (UNAMID, United Nations Mission in Darfur) toimintaa.

YK:n turvallisuusneuvosto hyväksyi Tshad-operaatiota koskevan päätöslauselman 25.9.2007 (PL 1778), eli operaatiolla on YK:n turvallisuusneuvoston valtuutus. Päätöslauselman mukaan Darfurin konfliktin alueellisten vaikutusten hallitsemiseksi Tshadin ja Keski-Afrikan tasavallan alueelle perustetaan monialainen kansainvälinen läsnäolo. EU:n operaatio toteutetaan YK:n kehyksessä, ja se on osa kansainvälisen yhteisön laajempaa toimintaa Darfurin kriisin ratkaisemiseksi.

Päätöslauselman (1778) mukaan EU:n sotilaallisen operaation tehtäviä ovat vaarassa olevien siviilien ja erityisesti pakolaisten suojelussa avustaminen, humanitaarisen avun ja humanitaarisen henkilökunnan vapaan liikkumisen helpottaminen edistämällä operaatioalueiden turvallisuutta sekä YK:n MINURCAT (United Nations Mission in the Central African Republic and Chad) -operaation turvallisuuden tukeminen.

YK:n päätöslauselma oikeuttaa EU:n toimimaan kaikin tarvittavin keinoin ja kykyjensä puitteissa tehtäviensä täyttämiseksi EU:n ja YK:n sopimin järjestelyin ja yhteistyössä Tshadin ja Keski-Afrikan tasavallan hallitusten kanssa. Operaatio toimii Afganistanissa toimivan ISAF-operaation tavoin YK:n peruskirjan VII luvun mukaisin valtuuksin.

Selonteon mukaan EU:n operaatio tulee olemaan enintään 4 000 sotilaan vahvuinen, ja sen kestoksi on määrätty enintään 12 kuukautta. Kysymystä mahdollisen YK-johtoisen jatko-operaation tarpeesta arvioidaan EU-operaation ensimmäisen puolen vuoden kuluessa.

Ulkoasiainvaliokunta korostaa alueen konfliktien linkittymistä toisiinsa. EU:n sotilaallinen operaatio Tshadissa ja Keski-Afrikan tasavallassa indikoi EU:n vahvaa sitoutumista Darfurin kriisin ratkaisuyrityksiin. Tshadin sisäisen tilanteen ja poliittisen kehityksen hauraudesta johtuen ulkoasiainvaliokunta painottaa EU:n operaation puolueettomuuden merkitystä. Operaation tarkoitus ei ole tuen osoitus Tshadin hallitukselle. Ulkoasiainvaliokunnan mielestä EU-joukon tulisi olla mahdollisimman monikansallinen, jotta paikalliselle väestölle ei syntyisi vaikutelmaa esimerkiksi entisten siirtomaavaltojen, erityisesti Ranskan, pyrkimyksestä vaikuttaa alueen poliittiseen kehitykseen EU-joukon kautta.

Suomen osallistuminen

Selonteon mukaan Suomen on tarkoitus osallistua EU-operaatioon 30—40 sotilaan vahvuisella suojausjoukkueella ja tarvittavilla tuki- ja huoltoelementeillä sekä joukkojen johtoesikuntaan ja operaatioesikuntaan lähetettävillä esikuntaupseereilla. Joukon henkilöstö pyritään ensisijaisesti rekrytoimaan vuoden 2007 alkupuoliskolla valmiudessa olleen taisteluosaston henkilöstöstä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan suomalaisen sotilasosaston vahvuuden ei arvioida ylittävän 60 henkilön rajaa.

Selonteon mukaan Suomi on valmistelemassa yhteistyötä Ruotsin kanssa. Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan Suomen ja Ruotsin muodostama osasto saatetaan asettaa joko osaksi ranskalaista tai irlantilaista pataljoonaa tai asettaa QRF (Quick Reaction Force) -reserviksi komentajan käyttöön. Valiokunnan mielestä mahdollinen QRF-reservitehtävä soveltuisi suojausjoukkueen tehtäväksi, mutta valiokunta kiinnittää samalla huomiota reservitehtävän korkeampaan riskitasoon, koska QRF-reserviä käytetään operaatioissa usein myös voimankäyttöä edellyttäviin tehtäviin. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Ruotsi harkitsee 6 kuukauden määräaikaista osallistumista Tshad-operaatioon. Mikäli Ruotsi tekee päätöksen 6 kuukauden osallistumisesta, siitä voi aiheutua ongelmia Suomen osastolle, jonka on tarkoitus osittain tukeutua Ruotsin joukkoon. Kun EU:n lähtökohtana on määräaikaisen 12 kuukauden pituisen operaation perustaminen, pitää ulkoasiainvaliokunta luonnollisena, että hallitus esittää vastaavaa määräaikaisuutta Suomen osallistumiselle.

Saadun selvityksen perusteella ulkoasiainvaliokunta yhtyy selonteon tulkintaan, jonka mukaan Tshadin operaatiota voidaan pitää sotilaallisesti vaativana kriisinhallintatehtävänä. Operaation vaativuus aiheutuu selonteossa todettujen tekijöiden ohella suomalaiselle sotilasosastolle suunnitellusta suojaustehtävästä, joka edellyttää jatkuvaa liikkumista operaatioalueella ja saattaa sisältää passiivisen voimannäytön lisäksi myös aktiivista voimankäyttöä operaation voimankäyttösääntöjen puitteissa. Ulkoasiainvaliokunta huomauttaa, että kuva operaation vaativuudesta täsmentyi olennaisella tavalla asiantuntijakuulemisten ansiosta, ja painottaa, että jatkossa suomalaisille joukoille suunniteltujen tehtävien tarkempaan kuvaamiseen kriisinhallintalain tarkoittamissa selvityksissä ja selonteoissa tulee kiinnittää riittävästi huomiota.

Kansallinen päätöksenteko

Tshad-operaatio on Suomelle uusi operaatio. Päätöksen uuteen operaatioon osallistumisesta tekee tasavallan presidentti valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain (211/2006) 2 §:n 1 momentin mukaisesti. Selonteon mukaan valtioneuvosto katsoo Tshadin operaation olevan erityisen vaativa kriisinhallintatehtävä, jolloin valtioneuvoston on ennen ratkaisuehdotuksen tekemistä kuultava eduskuntaa antamalla sille asiasta selonteko.

Ulkoasiainvaliokunta painottaa, että EU:n operaatioiden osalta EU:n neuvoston yksimielinen päätös operaation käynnistämisestä on ratkaiseva myös Suomen osallistumisen ja päätöksenteon kannalta. Ulkoasiainvaliokunta edellytti kriisinhallintalakia käsitellessään (UaVM 1/2006 vp), että eduskunnan tosiasiallinen vaikutusmahdollisuus varmistetaan, kun operaatiosta päätetään Euroopan unionissa. Tämä edellyttää säännöllistä tiedottamista ulkoasiainvaliokunnalle. Valiokunta pitää perusteltuna, että ulkoasiainvaliokuntaa kuullaan asiasta jo ennen EU:n poliittisten ja turvallisuusasioiden komitean päätöstä EU:n toimien tarpeellisuudesta. Valiokunnan tulee voida muodostaa kantansa, ennen kuin neuvostossa hyväksytään ns. kriisinhallintakonsepti ja yhteinen toiminta, mikä ei tässä tapauksessa tyydyttävästi toteutunut.

Ulkoasiainvaliokunnan saaman selvityksen mukaan EU:n joukkojenmuodostamisprosessin hitaus on hidastanut Tshad-operaation suunnittelua. Näin ollen selontekoon ei ole voitu liittää yksityiskohtaista kuvausta suomalaisen joukon tehtävästä, koosta, kokoonpanosta ja kalustosta. Valiokunnalle kerrotun mukaisesti on mahdollista, että kriittisistä voimavarapuutteista johtuen EU:n operaation käynnistyminen saattaa siirtyä vuoden 2008 puolelle. Valiokunta olettaa, että siinä vaiheessa, kun Suomen osallistumista koskevat tiedot ovat tarkentuneet, ulkoasiainvaliokunnalle annetaan lisäselvitys Suomen osallistumisen yksityiskohdista. Lisäselvitykseen tulee sisältyä tarkentunut arvio osallistumisen taloudellisista vaikutuksista.

Sotilasosaston asettaminen korkeaan valmiuteen osana Ruotsin, Suomen, Viron, Irlannin ja Norjan muodostaman EU:n taisteluosaston valmiusvuoroa 1.1.—30.6.2008

Euroopan unionista on kehittymässä yhä vahvempi turvallisuusyhteisö, ja on tärkeää, että unioni kykenee toimimaan itsenäisesti jäsenmaiden tärkeiksi arvioimissa kriiseissä. EU:n nopean toiminnan kyvyn luominen on parantanut unionin kykyä nopeaan välintuloon kriisitilanteissa, jolla voi olla myös kriisien kärjistymistä estävä vaikutus. EU:n taisteluosastokonsepti tukee Euroopan unionin turvallisuusstrategiaa. Turvallisuusstrategiassa EU sitoutuu lisäämään tukeaan YK:lle lyhytaikaisissa kriisinhallintatilanteissa ja korostaa YK:n turvallisuusneuvostolla olevan pääasiallinen vastuu kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden ylläpitämisestä.

EU:n taisteluosastojen perustamisella ei laajennettu unionin kriisinhallintatehtäviä, vaan luotiin edellytykset toiminnan nopeaan käynnistämiseen unionin päätöksenteon jälkeen. Taisteluosastojen tulee kyetä aloittamaan tehtävien toimeenpano operaatioalueella 10 päivässä EU:n neuvoston päätöksestä. Taisteluosastojen tehtävät perustuvat ns. Petersbergin tehtäviin; yhteiset toimet aseidenriisunnan alalla, humanitaariset ja pelastustehtävät, neuvonta ja tuki sotilasasioissa, konfliktinesto- ja rauhanturvaamistehtävät, taistelujoukkojen tehtävät kriisinhallinnassa, rauhanpalauttaminen ja konfliktin jälkeinen vakauttaminen mukaan luettuina.

EU:n taisteluosastot ovat olleet täydessä toimintavalmiudessa 1.1.2007 alkaen. Suomi osallistui Saksan johtaman taisteluosaston valmiusjaksoon yhdessä Alankomaiden kanssa 1.1.—30.6.2007. Valtioneuvosto antoi marraskuussa 2006 eduskunnan käsittelyyn selonteon koskien Saksa—Alankomaat—Suomi-osaston korkeaan valmiuteen asettamista. Ulkoasiainvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että marraskuussa 2006 annettu selonteko ja nyt käsiteltävän selonteon ns. pohjoismaisen taisteluosaston korkeaan valmiuteen asettamista koskeva osa ovat rakenteellisesti ja sisällöllisesti lähes identtiset.

Arvio taisteluosaston käytöstä

Selonteon lähtökohtana on, että taisteluosaston mahdollista käyttöä arvioitaessa on maantieteellisten alueiden sijasta tarkoituksenmukaisempaa tarkastella EU:n taisteluosastojen tarkoitusta, luonnetta ja mahdollisia tehtäviä sekä toimintamahdollisuuksia rajoittavia tekijöitä. Ulkoasiainvaliokunta pitää tätä lähestymistapaa oikeana ja perusteltuna. Valiokunta ei pidä kriisien seurannan kehittymisestä huolimatta mahdollisena, että ennakolta pyrittäisiin määrittämään taisteluosastojen tarkkaa käyttökohdetta alueellisesti tai maakohtaisesti.

Valiokunta katsoo, että kynnys taisteluosastojen käytölle ei saa muodostua liian korkeaksi ja että käyttö tulisi lähtökohtaisesti olla mahdollista kaikissa kriiseissä, joiden hoitamiseen taisteluosaston suorituskyky ja operaation konseptin mukainen maksimikesto (4 kk) antaa realistiset mahdollisuudet.

Pohjoismaisen taisteluosaston muodostaminen

Ruotsin johtamaan pohjoismaiseen taisteluosastoon kuuluu 5 maata (Ruotsi, Suomi, Viro, Irlanti ja Norja). Taisteluosastoon kuuluu huolto- ja tukiosineen kaikkiaan noin 2 700 sotilasta. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan taisteluosaston kansallinen rekrytointi ja koulutus on toteutettu suunnitelman mukaisesti. Taisteluosaston kansainvälinen erikoiskoulutusvaihe ja yhteiskoulutusvaihe on toteutettu Ruotsin johdolla esimerkillisesti, ja taisteluosasto saavuttaa täyden toimintavalmiuden 1.1.2008 mennessä. Suomen osastot jatkavat kouluttautumista valmiusjakson aikana osallistuen harjoituksiin myös Ruotsissa.

EU:n taisteluosastoihin osallistuminen avaa osallistuville maille mahdollisuuden kehittää puolustusvoimiensa suorituskykyä kriisinhallinnan, mutta myös kansallisen puolustuksen tarpeisiin. EU:n taisteluosastot noudattavat pitkälti Naton piirissä laadittuja standardeja ja käytännön toimintatapoja. EU ei järjestä omia kriisinhallintaharjoituksia, vaan jäsenmaat harjoittavat taisteluosastoihin muodostettavia joukkojaan kansallisissa ja kansainvälisissä harjoituksissa mukaan lukien Naton harjoitukset.

Ulkoasiainvaliokunnan saaman selvityksen mukaan sekä Saksan johtaman taisteluosaston valmiusvuorosta että Ruotsin johtaman taisteluosaston muodostamisvaiheesta saadut kokemukset ovat olleet Suomen kannalta myönteisiä. Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että hallitus on ilmoittanut Suomen valmistautuvan osallistumaan kahteen valmiusvuoroon EU:n taisteluosastoissa vuonna 2011. Valiokunta korostaa, että taisteluosastoihin osallistuminen edellyttää pitkäjänteistä yhteistyötä muiden taisteluosastoihin osallistuvien maiden kanssa ja että puolustusvoimien tulee varata taisteluosasto-osallistumiseen riittävät voimavarat.

Kansallinen päätöksenteko

Tasavallan presidentti tekee valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta päätöksen sotilasosaston asettamisesta korkeaan valmiuteen (valmiusosasto) sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain (211/2006) 2 §:n 1 momentin mukaisesti. Saman lain 3 §:n 3 momentin mukaan ennen valmiusosaston asettamista koskevan ratkaisuehdotuksen tekemistä valtioneuvoston on kuultava eduskuntaa antamalla sille selonteko. Ennen ratkaisuehdotuksen tekemistä Suomen osallistumisesta kriisinhallintaan valmiusosastolla valtioneuvoston on kuultava eduskunnan ulkoasiainvaliokuntaa. Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että hallituksella on kaikissa kriisinhallintaoperaatioissa niin harkitessaan mahdollisuus kuulla operaatiosta koko eduskuntaa.

Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että nyt käsiteltävän selonteon Ruotsin johtamaa EU:n taisteluosastoa koskeva osa on sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain 3 §:n 3 momentin tarkoittama valmiusosaston asettamista koskeva selonteko. Ulkoasiainvaliokunta korostaa eduskunnan tiedonsaannin tärkeyttä myös taisteluosaston valmiusvuoron aikana. Sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain 3 §:n 3 momentin mukaista menettelyä osallistumisesta kriisinhallintaoperaatioon valmiusosastolla ei ole lain voimaantulon jälkeen vielä testattu. Ulkoasiainvaliokunta edellyttää, että eduskunnan vaikutusmahdollisuus varmistetaan, kun operaatiosta päätetään Euroopan unionissa. Valiokunta pitää perusteltuna, että ulkoasiainvaliokuntaa kuullaan asiasta jo ennen EU:n poliittisten ja turvallisuusasioiden komitean päätöstä EU:n toimien tarpeellisuudesta. Valiokunnan tulee voida muodostaa kantansa ennen kuin neuvostossa hyväksytään ns. kriisinhallintakonsepti ja yhteinen toiminta.