Perustelut
Kriisinhallinta
Kriisinhallinnan muutos
Yhdistyneiden kansakuntien päätöslauselmissa ja
kansainvälisen yhteisön toiminnassa painotetaan
aikaisempaa voimakkaammin konfliktien ennaltaehkäisyä ja
sitä, että konfliktien syntyessä on niihin
ja humanitaarisiin kriiseihin puututtava heti ja tarvittaessa jopa
voimatoimin. Vahvana pontimena tälle ajatustavan ja toiminnan muutokselle
on ollut mm. entisen Jugoslavian hajoamissodat 1990-luvulla ja Ruandan
kansanmurha 1994, jolloin sadattuhannet siviilit joutuivat kärsimään
näissä sisäisissä konflikteissa
ilman, että paikalla olleilla YK-joukoilla oli mandaatti
tai kapasiteettia sitä estää.
Aktiivisempi puuttuminen kriiseihin ja konflikteihin edellyttää kriisinhallinnan
kehittämistä kokonaisvaltaisemmaksi; konfliktien
vakauttaminen edellyttää sotilaallisen ja siviilikriisinhallinnan
rinnakkaisuutta. Sotilaallisen kriisinhallinnan avulla luodaan olosuhteet
yhteiskunnan järjestäytyneen toiminnan edellytysten
palauttamiselle siviilikriisinhallinnan keinoin — mm. oikeuslaitokselle,
poliisitoiminnalle ja siviilihallinnolle. Kriisinhallinnan lisäksi
on tärkeää, että kriisinhallintaa
täydennetään nopeasti kehitysavulla.
Oma kokonaisuutensa on konfliktinesto eli kriiseihin johtavien kehityskulkujen varhainen
havaitseminen ja niihin puuttuminen mm. siviilikriisinhallinnan
keinoin ja kehitysavulla. Köyhyys ja puute ovat otollisia
konfliktien ja ääriliikkeiden lähteitä.
Sotilaallinen kriisinhallinta on viime vuosikymmeninä muuttunut
valtioiden sisäisten konfliktien myötä.
Sotilaalliset kriisinhallintaoperaatiot ovat yhä harvemmin
valtioiden välisten aselepo- tai rauhansopimusten valvontaa;
yhä useammin sotilaalliseen kriisinhallintaan sisältyy
aktiivisen väliintulon elementti esimerkiksi siviileihin
kohdistuvan väkivallan estämiseksi.
Sotilaallisen kriisinhallinnan tarve ja vaativuus ovat muutoksen
myötä kasvaneet. YK:n rauhanturvaoperaatioissa
palvelee tällä hetkellä yli 100 000 henkilöä.
Operaatioiden pitkäkestoisuudesta johtuen YK:n henkilöstötarve
on rotaatioista johtuen todellisuudessa helposti kaksin- tai kolminkertainen,
riippuen siitä, otetaanko myös välttämätön
lepojakso koulutusvaiheen ja operaation ohella laskelmissa huomioon.
Varsinkin suurten operaatioiden kohdalla YK:n kyky johtaa ja huoltaa
joukkoja alkaa olla äärirajoilla. Toiminnan mittakaavan
laajentumisen myötä YK on käynnistänyt
operaatioita, joita voi luonnehtia sotilaallisesti erityisen vaativiksi
kriisinhallintatehtäviksi varsinkin Afrikassa.
YK:n rauhanturvaamistoiminnan rinnalle on tullut lukuisia alueellisten
järjestöjen (esim. Nato, Euroopan unioni tai Afrikan
unioni) YK:n turvallisuusneuvoston mandaatilla toteuttamia sotilaallisia
kriisinhallintaoperaatioita, jotka usein ovat tehtävänsä osalta
myös sotilaallisesti erityisen vaativia. Esimerkkeinä voidaan
mainita Naton käynnissä oleva ISAF-operaatio Afganistanissa
ja EU:n EUFOR DRC -operaatio Kongon demokraattisessa tasavallassa,
joka toteutettiin vuoden 2006 Suomen EU-puheenjohtajakauden aikana.
Vaativien kriisinhallintatehtävien edellyttämien
suorituskykyjen kehittäminen on tärkeä osa
EU:n ja Naton sotilaallisten voimavarojen kehittämistyötä.
Nopean toiminnan kyvyn kehittäminen on saanut pontimensa
erityisesti YK:n toivomuksesta, sillä kriisien tehokkaan
rajoittamisen kannalta on tärkeää, että on
olemassa joukkoja, jotka voivat puuttua tilanteisiin nopeasti ja
kykenevät luomaan perustan muille kriisinhallinta- ja avustustoimille.
Nopean toiminnan kyvyn kehittämisellä on kuitenkin
myös kriisinhallintatoiminnan ulkopuolelle ulottuvia sotilaallisia
vaikutuksia. Naton NRF-joukot ja EU:n taisteluosastot ovat saavuttaneet
suorituskykytason, jonka ansiosta ne soveltuvat hyvin myös
kansallisen puolustuksen tehtäviin.
Suomi ja sotilaallinen kriisinhallinta
Suomi on kriisinhallinnan aktiivinen osallistuja. Marraskuussa
2007 Suomella on yhteensä 646 sotilasta sotilaallisissa
kriisinhallintatehtävissä. Suurimmat käynnissä olevat
operaatiot ovat Kosovon KFOR-operaatio (395), Afganistanin ISAF-operaatio
(101) ja Bosnia ja Hertsegovinan Althea-operaatio (54). Suomalaisen
sotilasosaston (221) valmistautuminen Ruotsin johtaman EU:n taisteluosaston
valmiusjaksoon on sujunut valiokunnan saaman selvityksen mukaan hyvin,
ja taisteluosasto voidaan kokonaisuudessaan asettaa korkeaan valmiuteen
1.1.2008 lukien.
Valtioneuvoston selonteossa kuvataan vuoden 2008 aikana tapahtuvaksi
suunniteltuja muutoksia Suomen osallistumisessa sotilaalliseen kriisinhallintaan.
Kaikkia merkittäviä muutoksia ei kuitenkaan ole
valiokunnan saaman selvityksen mukaan sisällytetty selontekoon.
Suomi on tarjoutunut ottamaan johtovaltioroolin KFOR-operaation
keskisessä taisteluosastossa (Multinational Task Force
Center) Kosovossa kesällä 2008 vuoden ajaksi.
Toteutuessaan johtovaltiorooli edellyttäisi noin 50 henkilön
lisäystä Suomen nykyiseen vahvuuteen. Euroopan unionin
odotetaan tekevän vuoden 2008 aikana päätöksen
Bosnia ja Hertsegovinassa toimivan operaatio Althean lakkauttamisesta
mahdollisesti vuoden 2008 lopussa, mikä mahdollistaisi
operaatiossa palvelevien suomalaisten joukkojen poisvetämisen
edellyttäen, että Kosovon tilanne ei heijastu
kielteisellä tavalla Bosnia ja Hertsegovinan tilanteeseen.
Toteutuessaan näillä muutoksilla on merkittäviä taloudellisia
vaikutuksia.
Merkittävä selonteosta poisjätetty
hanke koskee kriisinhallinnan pitkän kantaman kuljetusjärjestelyjä.
Suomi harkitsee liittymistä 15 Nato-maan ja Ruotsin SAC-ilmakuljetushankkeeseen (Strategic
Airlift Capability) muun muassa sotilaallisen kriisinhallinnan tarpeita
vastaavan strategisen kuljetuskyvyn kehittämiseksi. Hankkeella
on suora yhteys EU:n taisteluosastojen lisäksi Suomen kriisinhallintajoukkojen
kansallisiin kuljetustarpeisiin, esimerkiksi selonteossa mainittuun
mahdollisuuteen ottaa Suomelle PRT-johtovastuu Afganistanissa. Toteutuessaan hankkeella
on merkittäviä taloudellisia vaikutuksia.
Valiokunnan mielestä nämä suunniteltavana olevat
muutokset operaatioihin ja SAC-hanke olisi pitänyt sisällyttää selontekoon,
jotta eduskunta olisi voinut muodostaa kokonaiskuvan sotilaallisesta
kriisinhallinnasta vuonna 2008.
Ulkoasiainvaliokunta pitää Balkanin operaatioihin
suunniteltuja muutoksia sekä mahdollista osallistumista
SAC-ilmakuljetusjärjestelyyn sotilaallisen kriisinhallintaosallistumisen
kokonaiskuvan muodostamisen kannalta tärkeänä ja edellyttää,
että hallitus antaa mahdollisimman pian kaikkia sotilaallisia
kriisinhallintaoperaatioita sekä SAC-järjestelyn
nykyvaihetta koskevan selvityksen ulkoasianvaliokunnalle.
Uutena piirteenä Suomen sotilaallisessa kriisinhallinnassa
on nopean toiminnan kyvyn kehittäminen ja osallistuminen
EU:n taisteluosastojen muodostamiseen. Suomalainen sotilasosasto
oli valmiudessa 1.1.—30.6.2007 osana Saksan johtamaa EU:n
taisteluosastoa, ja vuoden 2007 aikana on toteutettu Ruotsin johtamaan
EU:n taisteluosastoon tarkoitetun sotilasosaston rekrytointi ja
kouluttaminen. Käsiteltävänä olevan
selonteon ja valiokunnan saaman selvityksen mukaan kokemukset osallistumisesta
EU:n taisteluosastoihin ovat olleet myönteisiä.
Selonteon mukaan Suomi valmistautuu osallistumaan kahteen valmiusvuoroon
EU:n taisteluosastoissa vuonna 2011.
Suomi osallistuu myös Naton nopean toiminnan joukkojen
(NRF) harjoitustoimintaan ja on keväällä 2007
ilmaissut yhdessä Ruotsin kanssa harkitsevansa myönteisesti
Naton rauhankumppanuusmaille tarjoamaa mahdollisuutta osallistua
NRF:ää täydentävään
toimintaan. Nato on parhaillaan tekemässä muutoksia
NRF:ään, ja arvioiden mukaan toimeenpano käynnistyy
vuoden 2008 aikana. Valiokunta toteaa, että jos tasavallan
presidentti ja valtioneuvosto päätyvät ratkaisuun,
jossa suomalaisia joukkoja ilmoitetaan NRF:ään,
asia tuodaan koko eduskunnan käsiteltäväksi.
Kumppanimaiden NRF:ään osoittamat voimavarat olisivat
luonteeltaan täydentäviä eli eivät
puuttuessaan estä NRF:n toimintaa.
Ulkoasiainvaliokunta totesi mietinnössään hallituksen
toimenpidekertomuksesta (UaVM 1/2007 vp),
että Suomi kykenisi osallistumaan NRF:n toimintaan EU:n
taisteluosastoja varten kehitetyllä nopean toiminnan osaamisella
ja valmiuksilla silloin, kun Suomi ei ole päivystysvuorossa
EU:ssa. Eli näiltä osin edellytykset osallistumiselle
ovat olemassa ja osallistumisen muodossa — mm. joukkojen
koko — on erilaisia vaihtoehtoja. Osallistumisen harkinnassa
tulisi huomioida se, että NRF edustaa vaativaa kriisinhallintaosallistumista
ja näin palvelisi kriisinhallintaosaamisen kehittämistä.
Valiokunnan mielestä on luontevaa, että Suomi
hakee samantasoista kriisinhallintaosaamista Ruotsin kanssa, koska
Suomi toimii läheisessä yhteistyössä Ruotsin
kanssa monessa kriisinhallintaoperaatiossa ja EU:n taisteluosastoissa.
Ulkoasiainvaliokunta katsoo, että valtioneuvoston tulee
antaa NRF-konseptin uudistamista koskeva selvitys mahdollisimman
pikaisesti ulkoasiainvaliokunnalle mukaan lukien arvio mahdollisen
NRF-osallistumisen sotilaallisen suorituskyvyn kehittämistä koskevista
vaikutuksista Suomen kannalta.
Johtopäätöksiä kriisinhallinnan
muutoksesta
Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä,
että Suomi osallistuu jatkossakin aktiivisesti kriisinhallintaan.
Suomen turvallisuuspoliittisen linjan mukaista on vastuun kantaminen
myös kansainvälisestä turvallisuudesta
ja vakaudesta (UaVM 1/2006 vp, UaVM
1/2007 vp). Valiokunta pitää tärkeänä,
että sotilaallisen kriisinhallinnan rinnalla Suomi jatkaa
siviilikriisinhallinnan kehittämistä ja vahvistaa
kriisinhallinnan kokonaisvaltaisuutta tiivistämällä kehitysyhteistyön
ja kriisinhallinnan välistä yhteistyötä.
Kriisit ja niiden hoito on nähtävä kokonaisvaltaisesti.
Operaatioiden suunnittelussa on kulloisenkin tilanteen vaatimukset
huomioon ottaen lähtökohtaisesti sovitettava yhteen
sotilaallinen ja siviilikriisinhallinta ja varauduttava osallistumaan
kriisin jälkihoitoon kehitysyhteistyön keinoin.
Sotilaallisessa kriisinhallinnassa pitäisi suunnittelun
yhtenä tärkeänä lähtökohtana
olla selkeä näkemys irtautumisstrategiasta. Osallistumispäätökset
tulisi tehdä määräaikaisina
aina kun harkittavana olevan operaation arvioidaan olevan kestoltaan
lyhytaikainen (noin 1 vuosi). Määräaikaiset
osallistumispäätökset helpottavat sotilaallisen
kriisinhallinnan pitkäjänteistä suunnittelua
parantamalla kokonaiskuvaa siitä, missä vaiheessa
operaatioihin sidottuja voimavaroja voidaan irrottaa uusiin operaatioihin.
Valiokunnan mielestä on ilmeistä, että kriisinhallinta
edellyttää tulevaisuudessa lisäresursseja.
Valiokunta on johdonmukaisesti korostanut (UaVL 3/2004
vp, UaVL 10/2005 vp, UaVM 1/2007
vp, UaVL 3/2007 vp), että siviilikriisinhallintaan
osoitetut määrärahat eivät ole
oikeassa suhteessa käytännön todellisiin
tarpeisiin.
Valiokunta pitää myönteisenä,
että siviilikriisinhallinnan määrärahoja
on viime vuosina lisätty, mutta toteaa, että suhteessa
sotilaalliseen kriisinhallintaan määrä on
edelleen pieni. Siviilikriisinhallinnan määrärahojen
korottamista helpottanee se, että siviilikriisinhallintaan
käytetyt resurssit ovat osin kehitysyhteistyöhön tilastoitavissa
ja että kehitysyhteistyömäärärahoja
on joka tapauksessa tarkoitus kasvattaa merkittävästi.
Valiokunta kuitenkin korostaa, että sotilaallisen ja siviilikriisinhallinnan
resursseja ei saa asettaa toisiaan vasten.
Valiokunta painottaa, että Suomella on hyvät edellytykset
kehittää siviilikriisinhallinnan koulutuksesta
kansainvälisestikin merkittävä osaamisalue.
Kuopioon perustettu kriisinhallintakeskus antaa hyvät valmiudet
siviilikriisinhallinnan henkilöstön kouluttamiselle.
Valiokunta pitää kriisinhallintakeskuksen kehittämistä ja vahvistamista
tärkeänä. Puolustusvoimat on uudistamassa
omaa kriisinhallinnan kurssi- ja koulutustoimintaansa. Valiokunnan
mielestä Kuopion kriisinhallintakeskuksen ja Puolustusvoimien
Kansainvälisen Keskuksen yhteistyö voisi merkittävällä tavalla
edistää kokonaisvaltaista kriisinhallinta-ajattelua
Suomessa.
Sotilaallisen kriisinhallinnan osalta valiokunta kiinnittää huomiota
siihen, että nopean toiminnan kyvyn kehittäminen
ja osallistuminen EU:n taisteluosastojen toimintaan, ja myöhemmin
mahdollisesti NRF:n toimintaan, muodostavat osan Suomen osallistumisesta
sotilaalliseen kriisinhallintaan. Valmiusjoukkojen koulutus- ja valmiusajan
menot rahoitetaan sotilaallisen kriisinhallinnan budjetista, eli
valmiusjoukkojen vaikutus muuhun osallistumiseen voi vuositasolla
olla huomattavan suuri. Esimerkiksi vuoden 2008 alusta valmiuteen
asetettavan joukon arvioidut kokonaiskustannukset ovat selonteon mukaan
15,1 milj. euroa eli samaa suuruusluokkaa kuin ISAF-operaation vuodelle
2008 arvioidut menot. Selonteon mukaan Suomi valmistautuu kahteen
EU:n taisteluosaston valmiusvuoroon vuoden 2011 aikana, mistä aiheutuu
merkittäviä vaikutuksia toiminnan kokonaisuuteen vuosina
2010 (koulutusjakso) ja 2011 (valmiusjakso sekä mahdollinen
operaatio).
Ulkoasiainvaliokunta kiinnittää huomiota siihen,
että puolustusvoimat kehittää aikaisempien valtioneuvoston
turvallisuus- ja puolustuspoliittisten selontekojen linjausten mukaisesti
uusia kriisinhallintaan soveltuvia kykyjä. Merivoimien
ja ilmavoimien kansainväliseen toimintaan tarkoitettujen
kykyjen sekä maavoimien asteittain laajenevan kykyvalikoiman
yhteensovittaminen käynnissä oleviin operaatioihin
ja valmiusjoukkojen valmiusvuoroihin sotilaalliseen kriisinhallintaan
varatun noin 100 milj. euron vuotuisen rahoituksen puitteissa on
muodostumassa ongelmalliseksi.
Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että osallistuminen
sotilaalliseen kriisinhallintaan tukee puolustusvoimien yhteistoimintakyvyn
kehittämistä ja kansallisen puolustuksen uskottavuutta.
Sotilaalliseen kriisinhallintaan käytetään
pääosin samoja voimavaroja, joita on varattu kansalliseen
puolustukseen. Sotilaallinen kriisinhallinta ja kansallisen puolustuskyvyn
ylläpitäminen ovat puolustusvoimien toisiaan tukevia
toimintamuotoja.
Ulkoasiainvaliokunnan mielestä on tärkeää, että sotilaallisen
kriisinhallinnan resurssien kohdentamista ja riittävyyttä arvioidaan
kokonaisuutena tulevassa turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa
selonteossa.
Yleisarvio selonteosta
Valtioneuvoston selonteossa eduskunnalle käsitellään
kolmea erillistä sotilaallista kriisinhallintaa koskevaa
asiakokonaisuutta. Ulkoasiainvaliokunnan saaman selvityksen mukaan
ratkaisua on perusteltu paitsi aikataulusyillä myös
sillä, että on tarkoitus antaa eduskunnalle mahdollisuus
sotilaalliseen kriisinhallintaan liittyvien kysymysten kokonaisvaltaiseen
käsittelyyn. Ulkoasiainvaliokunta arvostaa hallituksen
pyrkimystä antaa eduskunnalle kokonaiskuva sotilaallisen
kriisinhallinnan kehittämissuunnitelmista mutta huomauttaa,
että kokonaiskuvan muodostaminen olisi edellyttänyt
kaikkien suunniteltavana olevien operaatioita koskevien muutosten
sekä kriisinhallintakyvyn kehittämistä koskevien
seikkojen sisällyttämistä selontekoon.
Ulkoasiainvaliokunta yhtyy puolustusvaliokunnan lausunnossaan
(PuVL 5/2007 vp) esittämään
näkemykseen, jonka mukaan jatkossa toisistaan riippumattomien
sotilaallisten kriisinhallintakysymysten käsittely samassa
selonteossa ei ole mielekästä. Ulkoasiainvaliokunta
pitää tärkeänä, että sotilaallista
kriisinhallintaa koskeva päätöksenteko
pidetään mahdollisimman selkeänä,
ja muistuttaa, että eduskunta kantaa osaltaan poliittisen
vastuun tehtyjen päätösten seurauksista.
Ulkoasiainvaliokunnan mielestä EU:n taisteluosaston asettamista
korkeaan valmiuteen koskeva selonteko tulee jatkossa käsitellä selkeyden
vuoksi omana selontekonaan.
Ulkoasiainvaliokunnan mielestä selonteko jää luonteeltaan
tekniseksi. Valiokunnan mielestä sotilaallista kriisinhallintaa
koskevien hallituksen kehittämistavoitteiden ja kutakin
selontekoon liitettyä operaatiota koskevan poliittisen
tilannearvion sisällyttäminen tekstiin olisi lisännyt
selonteon kokonaisvaltaisuutta.
Ulkoasiainvaliokunnan mielestä sotilaallisen kriisinhallinnan
kallistuminen sekä valmiusjoukkojen ja muiden puolustushaarojen
kriisinhallintakykyjen kehittäminen painottaa toiminnan
pitkäjänteisen suunnittelun merkitystä.
Tiedossa olevat tulevat vastuut, esimerkiksi EU:n taisteluosastojen
koulutus- ja valmiusvuorot, tulee mahdollisuuksien mukaan ottaa
huomioon muuta toimintaa suunniteltaessa. Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä,
että tasavallan presidentin ja valtioneuvoston ulko- ja
turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunnan käsittelyä varten puolivuosittain
tehtävistä sotilaallisen kriisinhallinnan ns.
operaatiokatsauksista annetaan ulkoasiainvaliokunnalle selvitys,
jotta ulkoasiainvaliokunta pysyy selvillä operaatioiden kehityksestä ja
toimintaan suunnitteilla olevista muutoksista. Ulkoasiainvaliokunnan
mielestä puolivuosittaisiin operaatiokatsauksiin tulee
sisällyttää operaatiokohtainen poikkihallinnollisena
yhteistyönä laadittu riskiarvion sisältävä tilannearvio.
Selonteossa on arvioitu, millaisia kustannuksia selontekoon
sisällytettyihin operaatioihin osallistuminen tulee Suomelle
aiheuttamaan vuoden 2008 aikana. Selonteossa todetaan operaatiokohtaisesti,
että kaikki arvioidut kustannukset pystytään
kattamaan nykyisten määrärahakehysten
puitteissa. Taloudellisten vaikutusten arvioinnin osalta ulkoasiainvaliokunta
kiinnittää huomiota siihen, että selontekoon
ei ole sisällytetty arviota KFOR- ja Althea-operaatioihin
osallistumiseen suunniteltujen muutosten eikä mahdollisen
SAC-ilmakuljetusjärjestelyyn liittymisen kustannuksista
ja vaikutuksista sotilaallisen kriisinhallinnan yleiseen kustannustasoon.
Ulkoasiainvaliokunta yhtyy saamansa selvityksen perusteella
puolustusvaliokunnan lausunnossaan esittämään
arvioon, jonka mukaan OMLT (operatiiviset ohjaus- ja yhteydenpitoryhmät)
-toiminnan kustannukset ISAF-operaation osana on todennäköisesti
arvioitu realistisesti. Ulkoasiainvaliokunta olettaa EUFOR TCHAD/KAT
-operaatioon osallistumisen kustannusten todennäköisesti
kasvavan arvioiduista operaatiosuunnittelun etenemisen myötä eikä pidä pohjoismaisen
taisteluosaston 10 miljoonan euron operaatiokustannusarviota suomalaisen
sotilasosaston suuresta koosta (221 hlöä) ja raskaasta
kalustosta johtuen realistisena.
Kriisien ennakointi on hyvin vaikeaa ja kansainvälinen
yhteisö joutuu toistuvasti tilanteisiin, joissa joudutaan
harkitsemaan uusien kriisinhallintaoperaatioiden käynnistämistä.
Osallistuminen uusiin operaatioihin on aina kansallinen poliittinen
päätös. Ulkoasiainvaliokunta toteaa,
että Suomen osallistuminen sotilaalliseen kriisinhallintaan
on keskimäärin ollut 100 milj. euron vuositasolla.
Valiokunta katsoo, että Suomen tulee varautua muun muassa
tehtävien laajentumisesta aiheutuvaan kustannusten nousuun.
Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä,
että lisärahoituksen tarve todetaan eduskunnalle mahdollisimman
aikaisessa vaiheessa.
Kansallinen päätöksenteko
Suomen osallistumista kansainvälisiin sotilaallisiin
kriisinhallintaoperaatioihin säätelee laki sotilaallisesta
kriisinhallinnasta (211/2006), jonka 2 §:n 1 momentin
mukaan päätöksen Suomen osallistumisesta
sotilaalliseen kriisinhallintaan ja osallistumisen lopettamisesta
tekee kussakin tapauksessa erikseen tasavallan presidentti valtioneuvoston
ratkaisuehdotuksesta. Tasavallan presidentti tekee valtioneuvoston
ratkaisuehdotuksesta myös päätöksen
sotilasosaston asettamisesta korkeaan valmiuteen (valmiusosasto). Valtioneuvosto
kuulee ennen ratkaisuehdotuksen tekemistä eduskuntaa lain
3 §:n mukaisesti.
Ulkoasiainvaliokunta totesi sotilaallisesta kriisinhallinnasta
annettua lakiesitystä koskeneessa mietinnössään
(UaVM 1/2006 vp) pitävänsä perusteltuna,
että päätettäessä sotilaallisesti
erityisen vaativiin operaatioihin osallistumisesta tai osallistuttaessa
operaatioon, jolla ei ole YK:n turvallisuusneuvoston valtuutusta,
valtioneuvosto kuulee koko eduskuntaa selonteon muodossa — ennen
ratkaisuehdotuksen esittelemistä tasavallan presidentille.
Muissa tapauksissa kuullaan eduskunnan ulkoasiainvaliokuntaa. Valiokunta
ei mietinnössään nähnyt tarvetta määritellä tarkemmin
"erityisen vaativia" tehtäviä, koska eduskunnalla
on tapauskohtainen poliittinen harkintavalta selontekomenettelyn kautta.
Ulkoasiainvaliokunta korosti mietinnössään (UaVM
1/2006 vp), että hallituksella on kaikissa
kriisinhallintaoperaatioissa niin harkitessaan mahdollisuus kuulla
koko eduskuntaa. Ulkoasiainvaliokunta pitää selvänä,
että hallitus käyttää tätä menettelyä hyväkseen,
kun siihen on painavia syitä. Myös ulkoasiainvaliokunta
voi tarvittaessa esittää asian käsittelyä koko
eduskunnassa.
Sotilaallista kriisinhallintalakia koskevan hallituksen esityksen
(HE 5/2006 vp) yleisperusteluissa todetaan,
että operaatioiden jaottelu sotilaallisesti erityisen vaativiin
tehtäviin ja ei-vaativiin tehtäviin on tarkoituksenmukaista
ratkaista viime kädessä tapauskohtaisen harkinnan perusteella.
Tällöin harkinnassa on mahdollista ottaa huomioon
poliittisten tekijöiden sekä kansallisten valmiuksien
ohella sellaiset keskeiset operaation luonteeseen vaikuttavat tekijät
kuin operaation tavoitteet, tehtävät ja toteuttamistapa sekä olosuhteet
kriisialueella mukaan luettuna tehtävää koskeva
riskiarvio.
Ulkoasiainvaliokunnan mielestä selontekoon ei ole sisällytetty
riittävää selostusta siitä,
miten tapauskohtainen harkinta ulkoasiainministeriön ja
puolustusministeriön kesken on laadittu. Ulkoasiainvaliokunta
toteaa, että kriisinhallinnan vaativuuden ja riskitason
kasvamisen johdosta on tarpeen kiinnittää huomiota
uusien operaatioiden vaativuutta ja riskejä koskevien hallinnonalakohtaisten
arvioiden yhteensovittamiseen.
Suomen osallistuminen Afganistanin ISAF-operaatioon (International
Security Assistance Force in Afghanistan)
Afganistanin tilanne
Ulkoasiainvaliokunta katsoi mietinnössään
hallituksen toimintakertomuksesta vuodelta 2006, että Afganistanin
tilanne edellyttää kokonaisvaltaista tarkastelua,
ja pyysi valtioneuvostoa antamaan asiaa koskevan selvityksen tai
selonteon eduskunnalle (UaVM 1/2007 vp).
Ulkoasiainvaliokunnalle on kerrottu, että valtioneuvoston tarkoituksena
on antaa asiasta kokonaisvaltainen selvitys ulkoasiainvaliokunnalle.
Valtioneuvoston selonteko kattaa Afganistanin osalta Suomen osallistumisen
Nato-johtoiseen ISAF-operaatioon.
Selonteon mukaan Afganistanin taloudellista ja poliittista kehitystä jarruttaa
laajalle levinnyt korruptio, huumetalous ja edelleen jatkuva siviiliväestöön,
viranomaisiin ja kansainvälisen yhteisön edustajiin
kohdistuva aseellinen toiminta. Presidentti Hamid Karzai on säilyttänyt
suhteellisen hyvän aseman laajahkoa ja etniset rajat ylittävää luottamusta
nauttivana valtionpäämiehenä. Afganistanissa
on valiokunnan saaman selvityksen mukaan tapahtunut myös
myönteistä kehitystä, maan talous kasvaa,
perusterveydenhuollon piirissä on arviolta noin 80 prosenttia
väestöstä, lapsikuolleisuus on laskenut
ja pakolaisten paluumuutto on käynnistynyt.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Afganistanin turvallisuustilanne
on heikentynyt vuoden 2007 aikana. Vaikka sotaa Afganistanissa käydään
taliban-taistelijoita vastaan, yhä kasvava siviiliuhrien
määrä on lisännyt paikallista vastustusta
ISAF- ja OEF-operaatioita kohtaan. Kansainvälisten joukkojen
toimintatapoja tulisi tästä johtuen tarkastella
kriittisesti, vaikka valiokunta ymmärtääkin
joukkojen omasuojan merkityksen. Ulkoasiainvaliokunnan mielestä Suomen
tulisi kiinnittää siviiliuhrien välttämiseen
huomiota ISAFia koskevissa joukkoja luovuttavien maiden kokouksissa.
Taliban-liike ei toimi yhtenäisenä, ja sen vuoksi
kansainvälisen yhteisön tulee voimakkaasti tukea
Afganistanin hallituksen pyrkimyksiä aloittaa neuvottelut maltillisten
talibanien kanssa. Taliban-liikkeen toiminnan arvioidaan jatkossakin
keskittyvän liikkeen syntysijoille maan etelä-
ja itäosiin ja saavan entistä enemmän
terrorismin ja epätavanomaisen sodankäynnin piirteitä.
Samalla kuitenkin Afganistanin ulkopuolelta tulleiden taistelijoiden
rooli iskujen tekijöinä on merkittävä.
Selonteon mukaan lähitulevaisuuden suurin uhka Afganistanin
vakaudelle on aseellisen toiminnan jatkuminen. Vastarintaryhmien,
heimopäälliköiden ja rikollisjoukkojen
toiminta erityisesti huumetalouden tukemana vaikeuttaa keskushallinnon
vahvistumista ja maan olojen normalisoitumista. Järjestäytyneen
yhteiskunnan rakenteiden puuttuminen tai toimimattomuus sekä päivittäinen
väkivalta heikentävät kansalaisten uskoa
keskushallintoon hidastaen yhteiskunnan normalisointia. Ulkoasiainvaliokunta kiinnittää
saamansa
selvityksen perusteella huomiota epävakauden leviämiseen
Pakistanin puolelle, jonne on Pakistanin sisäisen epävakauden myötä syntynyt
nopeasti terrorismin tukialue.
Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että sotilaallisen läsnäolon
tarkoituksena on vakauttaa Afganistanin turvallisuustilanne, jotta
maa pääsee kehittymään rauhanomaisesti.
Ulkoasiainvaliokunta korostaa saamaansa selvitykseen viitaten, että Afganistanin
turvallisuustilanteen parantaminen edellyttää vastarintaryhmien
ja keskushallinnon välisen poliittisen prosessin tehostamista.
Afganistanin kriisiä ei voida ratkaista sotilaallisesti,
mutta sotilaallista kriisinhallintaa tarvitaan luomaan edellytykset
kriisin kestävälle ratkaisulle muun muassa siviilikriisinhallinnan
ja kehitysyhteistyön keinoin. Valiokunta yhtyy puolustusvaliokunnan
lausunnossaan (PuVL 5/2007 vp) esittämään
näkemykseen, jonka mukaan Afganistanin tukeminen on pitkäkestoinen
hanke, jossa kansainvälisen yhteisön tulee olla
mukana mahdollisimman laajasti. Yhteistyö eri toimijoiden
kesken sekä kriisinhallinnan välineiden ja kehitysavun
tehokas koordinaatio ja toisiaan tukeva käyttö on
ainoa tapa tukea Afganistanin kehitystä kohti vakaampaa
yhteiskuntaa.
ISAFin toiminta Afganistanissa
ISAFiin osallistuu 40 maata, ja sen vahvuus on noin 40 000 sotilasta.
Naton johtama operaatio toimii YK:n turvallisuusneuvoston mandaatilla, jota
laajennettiin lokakuussa 2003 kattamaan koko maan alueen. ISAF otti
vastuun koko Afganistanin alueesta lokakuussa 2006 sen tehtävien liittyessä vakauden
ja turvallisuuden luomiseen. ISAF:in rinnalla toimiva Yhdysvaltain
johtama OEF (Operation Enduring Freedom) -operaatio keskittyy terrorisminvastaiseen
toimintaan muodostaen osan Yhdysvaltain johtamasta laajemmasta terrorismin
vastaisesta toiminnasta.
ISAF toimii YK:n peruskirjan VII luvun mukaisin valtuuksin,
eli sillä on oikeus laajamittaiseen voimankäyttöön
rauhan palauttamiseksi, ja sen edellytetään toimivan
kaikin tarvittavin keinoin tehtävänsä täyttämiseksi.
Kysymyksessä on 2000-luvun sotilaallisten kriisinhallintaoperaatioiden
perusvaltuutus, jollaiselle operaatiot pääsääntöisesti
perustuvat. Operaation tehtävänä on Afganistanin
keskushallinnon ja turvallisuussektorin kehittäminen ja
tukeminen sekä turvallisen toimintaympäristön
luominen avustus- ja jälleenrakennustoiminnalle. Alueelliset jälleenrakennusryhmät
(PRT, Provincial Reconstruction Team, 25 kpl) ovat operaation keskeisin
tämänhetkinen toimintamuoto, mutta Afganistanin
kansallisen armeijan ja poliisin kehittämiseen on viime
aikoina kohdennettu huomattavia lisäpanostuksia, mihin
operatiiviset ohjaus- ja yhteydenpitoryhmät liittyvät.
Suomen osallistuminen ISAFin toimintaan
Suomen osallistumista ISAF-operaatioon on laajennettu ja kehitetty
asteittain kansallisten poliittisten linjausten mukaisesti. Keskittämispäätös
Ruotsin johtamaan alueelliseen jälleenrakennusryhmään
Mazar-i-Sharifiin tehtiin helmikuussa 2007, jolloin vaihtoehtona
harkittiin PRT-johtovastuun ottamista Suomelle. Keskittämisvaihtoehdon
arvioitiin lisäävän Suomen toiminnan
vaikuttavuutta ja helpottavan suomalaisten joukkojen huoltoa. Keskittämisestä saatavien
kokemusten arvioitiin luovan edellytyksiä harkita Suomen
mahdollisuuksia ottaa PRT-johtovastuu Afganistanissa tuonnempana.
Keskittämispäätöksen yhteydessä tehtiin
periaatepäätös, jonka mukaan osallistumista
Afganistanin kansallisten asevoimien kouluttamiseen voidaan selvittää.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan suomalaisia sotilaita
on Mazar-i-Sharifin PRT:ssä noin 90 loppujen noin kymmenen
toimiessa Kabulissa esikuntaryhmässä. PRT:ssä painopiste
on ns. MOT (Military Observer Team) -ryhmien toiminnassa, joita
käytetään joukon tiedonhankintaan, paikallisviranomaisten
tukemiseen, tiedon välittämiseen omasta toiminnasta
paikallisille sekä pienimuotoiseen humanitaariseen toimintaan.
PRT:ssä toimii sotilaiden ohella turvallisuussektorin kehittämiseen erikoistunut
4 hengen siviiliasiantuntijaryhmä, kaksi poliisiyhteyshenkilöä,
kehitysyhteistyöneuvonantaja sekä poliittinen
neuvonantaja. Siviiliasiantuntijat toimivat yhteistyössä Ruotsin asiantuntijoiden
kanssa.
Selonteon lähtökohtana on Suomen osallistumistason
säilyttäminen nykytasolla lähivuosien
aikana. Uutena elementtinä esitetään
osallistumista Afganistanin asevoimien kouluttamiseen operatiivisten
ohjaus- ja yhteydenpitoryhmien (OMLT, Operational Mentoring and
Liaison Team) kautta sekä ei-kuolettavan materiaaliavun
antamista. Selonteon mukaan osallistumistason merkittävä laadullinen
laajentaminen voitaisiin toteuttaa PRT-johtovastuun ottamisen kautta.
Tavoitteena on painottaa turvallisuussektorin kehittämistä osana
Suomen osallistumista Afganistanin kriisinhallintaan.
Operatiiviset ohjaus- ja yhteydenpitoryhmät
Ulkoasiainvaliokunnan saaman selvityksen mukaan Afganistanin
kansallisen armeijan ja poliisin valmiuksien tukemista pidetään
tehokkaana keinona lisätä keskushallituksen kykyä ottaa
vähitellen enemmän vastuuta Afganistanin turvallisuustilanteesta.
OMLT-ryhmien lisäykselle on tällä hetkellä valiokunnan
saaman selvityksen mukaan suuri tarve. Naton arvion mukaan ryhmiä tarvittaisiin
nykyisen 30 000 hengen vahvuisen ANA:n (Afghan National
Army) kouluttamiseen noin 50, kun käytettävissä on
vain 23 ryhmää. Lähitulevaisuudessa OMLT-ryhmien tarve
kasvaa nopeasti, sillä ANA:n 70 000 hengen tavoitevahvuuden
saavuttaminen viimeistään vuoteen 2010 mennessä edellyttää joukkojen
kouluttamisen nopeuttamista. Valiokunta yhtyy valtioneuvoston näkemykseen,
jonka mukaan OMLT-ryhmät ovat tehokas tapa osallistua Afganistanin
asevoimien henkilöstön kouluttamiseen.
Selonteon mukaan vuoden 2007 aikana lähetetään
2—3 hengen valmisteluryhmä selvittämään
mahdollisuuksia yhteistoimintaan OMLT-toiminnassa Saksan, Ruotsin
ja Norjan kanssa, tarkoituksena käynnistää laajempi
toiminta noin 10 henkilön voimin vuoden 2008 aikana. Ulkoasiainvaliokunnan
saaman selvityksen mukaan OMLT-toiminta mahdollistaa kouluttajien
osallistumisen myös afgaaniarmeijan operatiiviseen toimintaan.
Pohjois-Afganistanissa OMLT-toimintaa johtaa Saksa, jonka sotilaat
eivät valiokunnan saaman selvityksen mukaan osallistu taistelutoimintaan.
Ruotsi (4 hlöä) ja Norja (9 hlöä)
ovat asettaneet OMLT-osallistumiselleen saman rajoituksen.
Ulkoasiainvaliokunnan mielestä Suomen osallistumista
Afganistanin kansallisten asevoimien kouluttamiseen voidaan pitää perusteltuna lisäyksenä
Suomen
osallistumiseen ISAFin toimintaan. Selonteossa ei kuitenkaan esitetä, harkitseeko
valtioneuvosto kansallisen varauman asettamista OMLT-toimintaan
osallistumiselle esimerkiksi niin, että suomalaiset kouluttajat
eivät osallistu ANA:n partiointiin tai operaatioihin koulutustukikohtien
ulkopuolella. Ulkoasiainvaliokunta pitää puolustusvaliokunnan (PuVL
5/2007 vp) tavoin tärkeänä maantieteellisen
rajauksen ohella selkeiden toiminnallisten reunaehtojen asettamista
Suomen OMLT-osallistumiselle. Valiokunnan mielestä Suomi
voi tavoitella OMLT-tehtäviä vain prikaati- ja
armeijakuntatasolta, siten että niihin ei sisälly
toimintaa kentällä yhdessä afgaanijoukkojen
kanssa.
Ulkoasiainvaliokunta ei pidä menettelyllisesti hyvänä,
ettei selonteossa määritellä, minkälaista
muutosta hallitus esittää Suomen osallistumiseen
ISAF-operaatioon. Ulkoasiainvaliokunta katsoo, että osallistuminen
OMLT-toimintaan on tulkittava sotilaallisesta kriisinhallinnasta
annetun lain 3 §:n tarkoittamaksi suomalaiselle kriisinhallintajoukolle
määrätyn tehtävän operaation
aikana suunnitelluksi olennaiseksi muutokseksi. Ulkoasiainvaliokunta
katsoo, että selontekoa voidaan pitää tässä mielessä sotilaallisesta
kriisinhallinnasta annetun lain 3 §:n 2 momentin mukaisena
eduskunnan kuulemisena.
Mahdollinen johtovastuu alueellisesta jälleenrakennusjoukosta
Selonteossa todetaan, että Suomi selvittää myös PRT-osallistumisen
vahvistamista. Yhtenä vaihtoehtona on selonteon mukaan
toiminnan laajentaminen PRT-johtovastuun suuntaan. Selonteon mukaan
Suomi valmistelee yhdessä Ruotsin ja Norjan kanssa konkreettisia
ehdotuksia kriisinhallinnan yhteistyöstä Afganistanissa.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan PRT-johtovastuun ottaminen
edellyttäisi huomattavia lisäpanostuksia sotilas-
ja siviilihenkilöstön määrään,
merkittävää taloudellista lisäpanostusta
PRT-toimintaan ja todennäköisesti pysyvän edustuston
perustamista muiden PRT-johtovaltioiden tapaan Kabuliin.
Afganistanin vaikeista olosuhteista johtuen ilmakuljetuskyvyn merkitys
myös korostuu.
Ulkoasiainvaliokunnan mielestä PRT-johtovastuun ottaminen
on varteenotettava toiminnan kehittämisen vaihtoehto, jonka
vaatimukset tulee huolellisesti selvittää. Valiokunta
katsoo, että PRT-johtovastuun ottaminen edellyttäisi Suomen
toiminnan kokonaisvaltaista kehittämistä ja varsinkin
siviilikriisinhallinnan lisäämistä. Valiokunnalle
kerrotun mukaan nyt käsittelyssä olevalla selonteolla
ei haeta mandaattia PRT-johtovastuun ottamiseen tai PRT-osallistumisen
laajentamiseen nykyisestä. Ulkoasiainvaliokunta katsoo,
että tätä selontekoa ei voida pitää sotilaallisesta
kriisinhallinnasta annetun lain 3 §:n mukaisena eduskunnan
kuulemisena, jonka perusteella hallitus voisi laatia ratkaisuehdotuksen
tasavallan presidentille koskien Suomen PRT-osallistumisen merkittävää laajentamista.
Suomen osallistuminen EU:n sotilaalliseen kriisinhallintaoperaatioon
Tshadissa ja Keski-Afrikan tasavallassa (EUFOR TCHAD/ RCA)
Operaation tavoitteet ja mandaatti
Euroopan unioni päätti 15.10.2007 yhteisestä toiminnasta
EU:n sotilaallisen operaation perustamiseksi Tshadiin ja Keski-Afrikan
tasavaltaan. EU on päättänyt tukea operaatiolla
Darfurin lähialueen humanitaarisen ja turvallisuustilanteen
parantamista ja edellytysten luomista pakolaisten paluulle ja jälleenrakennukselle.
EU:n EUFOR TCHAD/RCA -operaation (jäljempänä Tshad-operaatio)
tarkoitus on tukea alueella YK:n toimintaa ja osaltaan myös
Darfurissa toteutettavan YK:n ja AU:n (African Union) yhteisoperaation
(UNAMID, United Nations Mission in Darfur) toimintaa.
YK:n turvallisuusneuvosto hyväksyi Tshad-operaatiota
koskevan päätöslauselman 25.9.2007 (PL
1778), eli operaatiolla on YK:n turvallisuusneuvoston valtuutus.
Päätöslauselman mukaan Darfurin konfliktin
alueellisten vaikutusten hallitsemiseksi Tshadin ja Keski-Afrikan
tasavallan alueelle perustetaan monialainen kansainvälinen
läsnäolo. EU:n operaatio toteutetaan YK:n kehyksessä,
ja se on osa kansainvälisen yhteisön laajempaa
toimintaa Darfurin kriisin ratkaisemiseksi.
Päätöslauselman (1778) mukaan EU:n
sotilaallisen operaation tehtäviä ovat vaarassa
olevien siviilien ja erityisesti pakolaisten suojelussa avustaminen,
humanitaarisen avun ja humanitaarisen henkilökunnan vapaan
liikkumisen helpottaminen edistämällä operaatioalueiden
turvallisuutta sekä YK:n MINURCAT (United Nations Mission
in the Central African Republic and Chad) -operaation turvallisuuden
tukeminen.
YK:n päätöslauselma oikeuttaa EU:n
toimimaan kaikin tarvittavin keinoin ja kykyjensä puitteissa
tehtäviensä täyttämiseksi EU:n
ja YK:n sopimin järjestelyin ja yhteistyössä Tshadin
ja Keski-Afrikan tasavallan hallitusten kanssa. Operaatio toimii
Afganistanissa toimivan ISAF-operaation tavoin YK:n peruskirjan
VII luvun mukaisin valtuuksin.
Selonteon mukaan EU:n operaatio tulee olemaan enintään
4 000 sotilaan vahvuinen, ja sen kestoksi on määrätty
enintään 12 kuukautta. Kysymystä mahdollisen
YK-johtoisen jatko-operaation tarpeesta arvioidaan EU-operaation
ensimmäisen puolen vuoden kuluessa.
Ulkoasiainvaliokunta korostaa alueen konfliktien linkittymistä toisiinsa.
EU:n sotilaallinen operaatio Tshadissa ja Keski-Afrikan tasavallassa
indikoi EU:n vahvaa sitoutumista Darfurin kriisin ratkaisuyrityksiin.
Tshadin sisäisen tilanteen ja poliittisen kehityksen hauraudesta johtuen
ulkoasiainvaliokunta painottaa EU:n operaation puolueettomuuden
merkitystä. Operaation tarkoitus ei ole tuen osoitus Tshadin
hallitukselle. Ulkoasiainvaliokunnan mielestä EU-joukon
tulisi olla mahdollisimman monikansallinen, jotta paikalliselle
väestölle ei syntyisi vaikutelmaa esimerkiksi
entisten siirtomaavaltojen, erityisesti Ranskan, pyrkimyksestä vaikuttaa
alueen poliittiseen kehitykseen EU-joukon kautta.
Suomen osallistuminen
Selonteon mukaan Suomen on tarkoitus osallistua EU-operaatioon
30—40 sotilaan vahvuisella suojausjoukkueella ja tarvittavilla
tuki- ja huoltoelementeillä sekä joukkojen johtoesikuntaan ja
operaatioesikuntaan lähetettävillä esikuntaupseereilla.
Joukon henkilöstö pyritään ensisijaisesti
rekrytoimaan vuoden 2007 alkupuoliskolla valmiudessa olleen taisteluosaston
henkilöstöstä. Valiokunnan saaman selvityksen
mukaan suomalaisen sotilasosaston vahvuuden ei arvioida ylittävän
60 henkilön rajaa.
Selonteon mukaan Suomi on valmistelemassa yhteistyötä Ruotsin
kanssa. Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan Suomen ja
Ruotsin muodostama osasto saatetaan asettaa joko osaksi ranskalaista
tai irlantilaista pataljoonaa tai asettaa QRF (Quick Reaction Force)
-reserviksi komentajan käyttöön. Valiokunnan
mielestä mahdollinen QRF-reservitehtävä soveltuisi suojausjoukkueen
tehtäväksi, mutta valiokunta kiinnittää samalla
huomiota reservitehtävän korkeampaan riskitasoon,
koska QRF-reserviä käytetään
operaatioissa usein myös voimankäyttöä edellyttäviin
tehtäviin. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Ruotsi
harkitsee 6 kuukauden määräaikaista osallistumista
Tshad-operaatioon. Mikäli Ruotsi tekee päätöksen
6 kuukauden osallistumisesta, siitä voi aiheutua ongelmia
Suomen osastolle, jonka on tarkoitus osittain tukeutua Ruotsin joukkoon.
Kun EU:n lähtökohtana on määräaikaisen
12 kuukauden pituisen operaation perustaminen, pitää ulkoasiainvaliokunta
luonnollisena, että hallitus esittää vastaavaa
määräaikaisuutta Suomen osallistumiselle.
Saadun selvityksen perusteella ulkoasiainvaliokunta yhtyy selonteon
tulkintaan, jonka mukaan Tshadin operaatiota voidaan pitää sotilaallisesti
vaativana kriisinhallintatehtävänä. Operaation
vaativuus aiheutuu selonteossa todettujen tekijöiden ohella
suomalaiselle sotilasosastolle suunnitellusta suojaustehtävästä,
joka edellyttää jatkuvaa liikkumista operaatioalueella
ja saattaa sisältää passiivisen voimannäytön
lisäksi myös aktiivista voimankäyttöä operaation
voimankäyttösääntöjen
puitteissa. Ulkoasiainvaliokunta huomauttaa, että kuva
operaation vaativuudesta täsmentyi olennaisella tavalla
asiantuntijakuulemisten ansiosta, ja painottaa, että jatkossa
suomalaisille joukoille suunniteltujen tehtävien tarkempaan
kuvaamiseen kriisinhallintalain tarkoittamissa selvityksissä ja
selonteoissa tulee kiinnittää riittävästi
huomiota.
Kansallinen päätöksenteko
Tshad-operaatio on Suomelle uusi operaatio. Päätöksen
uuteen operaatioon osallistumisesta tekee tasavallan presidentti
valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta sotilaallisesta kriisinhallinnasta
annetun lain (211/2006) 2 §:n 1 momentin mukaisesti.
Selonteon mukaan valtioneuvosto katsoo Tshadin operaation olevan
erityisen vaativa kriisinhallintatehtävä, jolloin
valtioneuvoston on ennen ratkaisuehdotuksen tekemistä kuultava
eduskuntaa antamalla sille asiasta selonteko.
Ulkoasiainvaliokunta painottaa, että EU:n operaatioiden
osalta EU:n neuvoston yksimielinen päätös
operaation käynnistämisestä on ratkaiseva
myös Suomen osallistumisen ja päätöksenteon
kannalta. Ulkoasiainvaliokunta edellytti kriisinhallintalakia käsitellessään
(UaVM 1/2006 vp), että eduskunnan
tosiasiallinen vaikutusmahdollisuus varmistetaan, kun operaatiosta
päätetään Euroopan unionissa.
Tämä edellyttää säännöllistä tiedottamista
ulkoasiainvaliokunnalle. Valiokunta pitää perusteltuna,
että ulkoasiainvaliokuntaa kuullaan asiasta jo ennen EU:n
poliittisten ja turvallisuusasioiden komitean päätöstä EU:n
toimien tarpeellisuudesta. Valiokunnan tulee voida muodostaa kantansa, ennen
kuin neuvostossa hyväksytään ns. kriisinhallintakonsepti
ja yhteinen toiminta, mikä ei tässä tapauksessa
tyydyttävästi toteutunut.
Ulkoasiainvaliokunnan saaman selvityksen mukaan EU:n joukkojenmuodostamisprosessin
hitaus
on hidastanut Tshad-operaation suunnittelua. Näin ollen
selontekoon ei ole voitu liittää yksityiskohtaista
kuvausta suomalaisen joukon tehtävästä,
koosta, kokoonpanosta ja kalustosta. Valiokunnalle kerrotun mukaisesti
on mahdollista, että kriittisistä voimavarapuutteista
johtuen EU:n operaation käynnistyminen saattaa siirtyä vuoden
2008 puolelle. Valiokunta olettaa, että siinä vaiheessa,
kun Suomen osallistumista koskevat tiedot ovat tarkentuneet, ulkoasiainvaliokunnalle
annetaan lisäselvitys Suomen osallistumisen yksityiskohdista.
Lisäselvitykseen tulee sisältyä tarkentunut
arvio osallistumisen taloudellisista vaikutuksista.
Sotilasosaston asettaminen korkeaan valmiuteen osana Ruotsin,
Suomen, Viron, Irlannin ja Norjan muodostaman EU:n taisteluosaston
valmiusvuoroa 1.1.—30.6.2008
Euroopan unionista on kehittymässä yhä vahvempi
turvallisuusyhteisö, ja on tärkeää,
että unioni kykenee toimimaan itsenäisesti jäsenmaiden
tärkeiksi arvioimissa kriiseissä. EU:n nopean
toiminnan kyvyn luominen on parantanut unionin kykyä nopeaan
välintuloon kriisitilanteissa, jolla voi olla myös
kriisien kärjistymistä estävä vaikutus.
EU:n taisteluosastokonsepti tukee Euroopan unionin turvallisuusstrategiaa. Turvallisuusstrategiassa
EU sitoutuu lisäämään tukeaan
YK:lle lyhytaikaisissa kriisinhallintatilanteissa ja korostaa YK:n
turvallisuusneuvostolla olevan pääasiallinen vastuu
kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden ylläpitämisestä.
EU:n taisteluosastojen perustamisella ei laajennettu unionin
kriisinhallintatehtäviä, vaan luotiin edellytykset
toiminnan nopeaan käynnistämiseen unionin päätöksenteon
jälkeen. Taisteluosastojen tulee kyetä aloittamaan
tehtävien toimeenpano operaatioalueella 10 päivässä EU:n neuvoston
päätöksestä. Taisteluosastojen
tehtävät perustuvat ns. Petersbergin tehtäviin;
yhteiset toimet aseidenriisunnan alalla, humanitaariset ja pelastustehtävät,
neuvonta ja tuki sotilasasioissa, konfliktinesto- ja rauhanturvaamistehtävät,
taistelujoukkojen tehtävät kriisinhallinnassa,
rauhanpalauttaminen ja konfliktin jälkeinen vakauttaminen
mukaan luettuina.
EU:n taisteluosastot ovat olleet täydessä toimintavalmiudessa
1.1.2007 alkaen. Suomi osallistui Saksan johtaman taisteluosaston
valmiusjaksoon yhdessä Alankomaiden kanssa 1.1.—30.6.2007.
Valtioneuvosto antoi marraskuussa 2006 eduskunnan käsittelyyn
selonteon koskien Saksa—Alankomaat—Suomi-osaston
korkeaan valmiuteen asettamista. Ulkoasiainvaliokunta kiinnittää huomiota
siihen, että marraskuussa 2006 annettu selonteko ja nyt
käsiteltävän selonteon ns. pohjoismaisen
taisteluosaston korkeaan valmiuteen asettamista koskeva osa ovat
rakenteellisesti ja sisällöllisesti lähes
identtiset.
Arvio taisteluosaston käytöstä
Selonteon lähtökohtana on, että taisteluosaston mahdollista
käyttöä arvioitaessa on maantieteellisten
alueiden sijasta tarkoituksenmukaisempaa tarkastella EU:n taisteluosastojen
tarkoitusta, luonnetta ja mahdollisia tehtäviä sekä toimintamahdollisuuksia
rajoittavia tekijöitä. Ulkoasiainvaliokunta pitää tätä lähestymistapaa
oikeana ja perusteltuna. Valiokunta ei pidä kriisien seurannan
kehittymisestä huolimatta mahdollisena, että ennakolta
pyrittäisiin määrittämään
taisteluosastojen tarkkaa käyttökohdetta alueellisesti
tai maakohtaisesti.
Valiokunta katsoo, että kynnys taisteluosastojen käytölle
ei saa muodostua liian korkeaksi ja että käyttö tulisi
lähtökohtaisesti olla mahdollista kaikissa kriiseissä,
joiden hoitamiseen taisteluosaston suorituskyky ja operaation konseptin mukainen
maksimikesto (4 kk) antaa realistiset mahdollisuudet.
Pohjoismaisen taisteluosaston muodostaminen
Ruotsin johtamaan pohjoismaiseen taisteluosastoon kuuluu 5 maata
(Ruotsi, Suomi, Viro, Irlanti ja Norja). Taisteluosastoon kuuluu
huolto- ja tukiosineen kaikkiaan noin 2 700 sotilasta.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan taisteluosaston kansallinen
rekrytointi ja koulutus on toteutettu suunnitelman mukaisesti. Taisteluosaston
kansainvälinen erikoiskoulutusvaihe ja yhteiskoulutusvaihe
on toteutettu Ruotsin johdolla esimerkillisesti, ja taisteluosasto
saavuttaa täyden toimintavalmiuden 1.1.2008 mennessä.
Suomen osastot jatkavat kouluttautumista valmiusjakson aikana osallistuen
harjoituksiin myös Ruotsissa.
EU:n taisteluosastoihin osallistuminen avaa osallistuville maille
mahdollisuuden kehittää puolustusvoimiensa suorituskykyä kriisinhallinnan,
mutta myös kansallisen puolustuksen tarpeisiin. EU:n taisteluosastot
noudattavat pitkälti Naton piirissä laadittuja
standardeja ja käytännön toimintatapoja.
EU ei järjestä omia kriisinhallintaharjoituksia,
vaan jäsenmaat harjoittavat taisteluosastoihin muodostettavia
joukkojaan kansallisissa ja kansainvälisissä harjoituksissa mukaan
lukien Naton harjoitukset.
Ulkoasiainvaliokunnan saaman selvityksen mukaan sekä Saksan
johtaman taisteluosaston valmiusvuorosta että Ruotsin johtaman
taisteluosaston muodostamisvaiheesta saadut kokemukset ovat olleet
Suomen kannalta myönteisiä. Ulkoasiainvaliokunta
toteaa, että hallitus on ilmoittanut Suomen valmistautuvan
osallistumaan kahteen valmiusvuoroon EU:n taisteluosastoissa vuonna
2011. Valiokunta korostaa, että taisteluosastoihin osallistuminen
edellyttää pitkäjänteistä yhteistyötä muiden
taisteluosastoihin osallistuvien maiden kanssa ja että puolustusvoimien
tulee varata taisteluosasto-osallistumiseen riittävät
voimavarat.
Kansallinen päätöksenteko
Tasavallan presidentti tekee valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta
päätöksen sotilasosaston asettamisesta
korkeaan valmiuteen (valmiusosasto) sotilaallisesta kriisinhallinnasta
annetun lain (211/2006) 2 §:n 1 momentin mukaisesti. Saman
lain 3 §:n 3 momentin mukaan ennen valmiusosaston asettamista
koskevan ratkaisuehdotuksen tekemistä valtioneuvoston on
kuultava eduskuntaa antamalla sille selonteko. Ennen ratkaisuehdotuksen
tekemistä Suomen osallistumisesta kriisinhallintaan valmiusosastolla
valtioneuvoston on kuultava eduskunnan ulkoasiainvaliokuntaa. Ulkoasiainvaliokunta
korostaa, että hallituksella on kaikissa kriisinhallintaoperaatioissa
niin harkitessaan mahdollisuus kuulla operaatiosta koko eduskuntaa.
Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että nyt käsiteltävän
selonteon Ruotsin johtamaa EU:n taisteluosastoa koskeva osa on sotilaallisesta
kriisinhallinnasta annetun lain 3 §:n 3 momentin tarkoittama
valmiusosaston asettamista koskeva selonteko. Ulkoasiainvaliokunta
korostaa eduskunnan tiedonsaannin tärkeyttä myös
taisteluosaston valmiusvuoron aikana. Sotilaallisesta kriisinhallinnasta
annetun lain 3 §:n 3 momentin mukaista menettelyä osallistumisesta
kriisinhallintaoperaatioon valmiusosastolla ei ole lain voimaantulon
jälkeen vielä testattu. Ulkoasiainvaliokunta edellyttää,
että eduskunnan vaikutusmahdollisuus varmistetaan, kun
operaatiosta päätetään Euroopan
unionissa. Valiokunta pitää perusteltuna, että ulkoasiainvaliokuntaa
kuullaan asiasta jo ennen EU:n poliittisten ja turvallisuusasioiden
komitean päätöstä EU:n toimien
tarpeellisuudesta. Valiokunnan tulee voida muodostaa kantansa ennen
kuin neuvostossa hyväksytään ns. kriisinhallintakonsepti
ja yhteinen toiminta.