Perustelut
EU:n taisteluosastoja koskeva päätöksentekomenettely
Kriisinhallintalaki sisältää EU:n
taisteluosastonTaisteluosasto on hieman harhaanjohtava nimike.
Se ei tarkoita, että kyseessä olisi esim. "taistelujoukko", vaan
nimi viittaa joukon kokoon ja rakenteeseen. Yleisenä sotilasterminä taisteluosasto
viittaa tietyin tukijoukoin vahvennettuun pataljoonaan, joka pystyy itsenäiseen
toimintaan. valmiuteen asettamiseen liittyen erityisen päätöksentekomenettelyn,
jotta mahdollisen kriisin puhjetessa valmiusosaston käyttö ei
viivästyisi kansallisen päätöksenteon
vuoksi. Valiokunta kiinnittää huomiota myöhemmin
tässä mietinnössä siihen, että operaation
kustannuksista päättäminen voi hidastuttaa
kriisinhallintalain nopeutettua menettelyä.
Tasavallan presidentti ja valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittinen
ministerivaliokunta linjasivat (30.10.2014) sotilasosaston asettamisesta
korkeaan valmiuteen. Valtioneuvosto kuulee nyt eduskuntaa antamalla
sille sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain (211/2006: 3 §:n
3 momentti) mukaisen selonteon, jotta koko eduskunta voi osallistua
päätöksentekoon tässä vaiheessa.
Eduskunnan päätöksen jälkeen tasavallan
presidentti päättää ennen joulua
valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta sotilasosaston asettamisesta
korkeaan valmiuteen. Korkeaan valmiuteen asettaminen merkitsee,
että valmiusosastoon kuuluvat sotilaat ovat viiden päivän
lähtövalmiudessa osallistumaan mahdolliseen operaatioon.
Mikäli taisteluosasto päätettäisiin
vuoden 2015 valmiusvuoron aikana lähettää johonkin kriisiin,
se vaatii ensin EU-tasolla kaikkien EU:n yhteiseen turvallisuus-
ja puolustuspolitiikkaan (YTPP) osallistuvan 26 jäsenmaan (Tanska
ja Malta eivät osallistu YTPP:hen) yksimielisen päätöksen.
Valiokunta huomauttaa, että päätökseen
ei siis tarvita kaikkien 28 jäsenmaan yksimielisyyttä,
kuten selonteossa todetaan. Valmiudessa olevan taisteluosaston tulee
pystyä aloittamaan kriisinhallintatehtävät
kriisialueella 10 päivän kuluessa EU:n neuvoston
päätöksestä.
EU:n päätöksen jälkeen TP-UTVA
linjaa osallistumispäätöksen, josta kuullaan
vielä ulkoasiainvaliokuntaa ennen tasavallan presidentin lopullista
päätöstä osallistumisesta. Ulkoasiainvaliokunta
edellyttää, että kuuleminen suoritetaan
ennen EU:n poliittisen ja turvallisuusasioiden komitean (PSC) päätöstä operaation
tarpeellisuudesta. Vain näin turvataan eduskunnan asianmukainen
mahdollisuus kannanmuodostukseen.
EU:n taisteluosastot ja niiden käytettävyys
EU:n taisteluosastojen tarkoituksena on vahvistaa EU:n yhteistä turvallisuus-
ja puolustuspolitiikkaa ja sen keinovalikoimaa kriisinhallinnassa
ja kehittää jäsenvaltioiden sotilaallisia
suorituskykyjä ja yhteistoimintaa. Taisteluosastoa voitaisiin
käyttää rajoitettuun ja taisteluosaston koon
mukaan mitoitettuun tehtävään, jonka
kesto on rajattu. Ohjeellinen toiminta-alue on 6 000 kilometriä Brysselistä.
Operaation enimmäiskesto on korkeintaan neljä kuukautta,
jota voidaan jatkaa tiettyjen edellytysten täyttyessä. Osastojen
koko on ollut noin 2 500 sotilasta. EU:n taisteluosastoja ei ole
toistaiseksi käytetty kriisinhallintaoperaatioissa.
Taisteluosastojen perustamisen (2004) jälkeen niiden
käytettävyydelle on tullut useita haasteita. Tämä huolimatta
siitä, että konseptin perustamisen taustalla oli
käytännön tarve ja kokemusta nopean toiminnan
kehittämiselle, ns. Artemis-operaatioArtemis-operaatio
oli EU:n vuonna 2003 Kongon demokraattisessa tasavallassa toteuttama
kriisinhallintaoperaatio kansanmurhan ehkäisemiseksi. Operaatio toteutettiin
Ranskan johdolla, se kesti noin kolme kuukautta, ja siihen osallistui
2 200 sotilasta kaikkiaan 16 maasta. Näistä 13
oli Euroopan unionin jäsenmaita.. Selonteon mukaan
keskeiset syyt käyttämättömyydelle
ovat yhtenäisen poliittisen tahdon puute, kiista taakanjaosta
ja taisteluosaston kykyjen (epä)sopivuus kriisinhallintatehtävän
hoitamiseen. Mahdollisen operaation kustannukset lankeavat pitkälti
taisteluosastoon osallistuville maille, kuten muissakin kriisinhallintaoperaatioissa.
Ulkoasiainvaliokunta katsoo, että käyttämättömyyden
taustalla on valiokunnan jo aiemmin esille nostama (UaVL
8/2013 vp) laajempi EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan
suvantovaihe. Kansainvälinen talouskriisi ja eurokriisi ovat
vieneet useiksi vuosiksi jäsenmaiden päähuomion.
Ulkopolitiikan kehittämiselle ei ole jäänyt
tilaa. Toisaalta jäsenmaiden sisäisen poliittisen
kehityksen (mm. Hollannin ja Irlannin perustuslakiäänestykset)
johdosta eriävän integraation suuntaus on vahvistunut.
Erityisesti Saksan ja Ison-Britannian, joka aikanaan oli taisteluosastokonseptin
alullepanija, sisäpoliittisesti eri syistä kumpuava
haluttomuus yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan kehittämiseen
on esteenä myös taisteluosaston käyttämiseen.
Edellisen korkean edustajan innottomuus edistää YTPP:tä vaikutti
osaltaan kehitykseen. Valiokunta huomauttaa, että taisteluosastojen käyttämättömyys
liittyy oleellisesti myös siihen, että unioni
ei ole kyennyt laatimaan yhteistä ulko- ja turvallisuuspoliittista
strategiaa, jonka puitteissa tätä toimintaa suunniteltaisiin.
Valiokunta arvioi, että taistelujoukkojen käyttäminen
voi jatkossa entisestään vaikeutua. Jäsenmaiden
halukkuus ja taloudelliset mahdollisuudet kriisinhallintatehtäviin
osallistumiseen pienenevät. Jo nyt valmiusvuoroja on ollut
vaikea koota, koska jäsenmaiden rajoitetut resurssit ovat
olleet sidottuja käynnissä oleviin kriisinhallintaoperaatioihin.
On myös huomattava, että Ukrainan kriisin myötä alueellinen
puolustus on saadun selvityksen mukaan korostumassa Euroopassa.
Lisäksi tutkijoiden mukaan YTTP:n ja kriisinhallinnan toimintamenetelmien
käyttökelpoisuutta on kokonaisuudessaan alettu
kyseenalaistaa uudessa turvallisuuspoliittisessa tilanteessa.
Ulkoasiainvaliokunta on tukenut Suomen osallistumista taisteluosastoihin
todeten sen tukevan EU:n yhteistä turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa
ja kehittävän puolustusvoimien suorituskykyjä ja
yhteistoimintaa (viimeksi UaVL 8/2013 vp),
mutta valiokunta painottaa, että taisteluosastot voivat
vahvistaa EU:n strategista uskottavuutta vain, jos niiden käyttöön
on todellinen valmius ja kyky. Ennakoitavissa oleva haluttomuus
taisteluosastojen käyttöön rapauttaa niiden
strategista uskottavuutta.
Nykyinen tilanne on pitkän päälle
kestämätön, ja valiokunta katsoo, että Suomen
tulee edistää aktiivisesti taisteluosastojen toimintakyvyn
kehittämistä. Valiokunta pitää perusteltuna selonteossa
kuvattua mallia, jossa valmiudessa oleviin taisteluosastoihin voitaisiin
liittää tarvittavia osia ja erikoiskykyjä halukkaista
jäsenmaista. Valiokunta on aiemmin (UaVL 8/2013 vp)
pitänyt perusteltuna mahdollisuutena edetä myös
pienempien maaryhmien toimesta (Lissabonin sopimuksen 44 artikla).
Valiokunta muistuttaa, että taisteluosastojen käytettävyyden
vahvistaminen on erityisen tärkeää, kun
Suomi on saadun selvityksen mukaan selvittämässä mahdollisuuksia
johtovaltiovastuun ottamiselle taisteluosastossa vuosikymmenen lopulla.
Johtovastuun ottamista harkittaessa tullaan valiokunnan toimesta
toiminnan tuloksellisuuteen kiinnittämään
kasvavaa huomiota rajallisten kriisinhallintamäärärahojen
vuoksi. Tällöin taisteluosaston mahdollinen käytettävyys
nousee yhä tärkeämmäksi kriteeriksi.
Myös puolustusvaliokunta (PuVL 11/2014
vp) on kiinnittänyt tähän seikkaan
huomiota.
EU:n taisteluosastojen merkitys Suomen puolustuskyvylle
Selonteon mukaan taisteluosastojen merkitys Suomen kriisinhallintavalmiuksien
ja puolustusvoimien suorituskykyjen kehittämisessä on
tärkeä. Nopean toiminnan joukkoihin osallistuminen
on osa Suomen puolustuksen kehittämistä, ja osallistuminen
EU:n valmiusvuoroihin tukee tätä tavoitetta. Valmiusvuoroissa
ollutta suomalaishenkilöstöä on selonteon
mukaan käytetty eri kriisinhallintaoperaatioissa.
Saadun selvityksen ja puolustusvaliokunnan lausunnon mukaan
huolimatta siitä, että osastoja ei ole vielä kertaakaan
käytetty, on niiden merkitys EU:ssa sotilaallisten suorituskykyjen ja
yhteistoimintakyvyn kehittämisessä kuitenkin vakiintunut.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että puolustusvoimien koulutuksessa ja reservin harjoituksissa
hyödynnetään laajasti ja täysimääräisesti
Suomen pitkä-aikaista kokemusta (4 kertaa) EU:n taisteluosastoista.
Pohjoismainen taisteluosasto 1.1.—30.6.2015 ja Suomen
osallistuminen
Suomi valmistautuu osallistumaan pohjoismaisen taisteluosaston
(Nordic Battle Group, NBG) valmiusvuoroon ensi vuoden alussa kuusi
kuukautta. Ruotsin johtamaan taisteluosastoon osallistuvat myös
Norja, Viro, Liettua, Latvia ja Irlanti. Selonteon mukaan taisteluosaston
mahdollinen käyttö saattaisi tulla kysymykseen
erityisesti Afrikan kriiseissä. Myös Lähi-idän
alue voisi tulla kysymykseen.
Ruotsin johtama taisteluosasto on suorituskyvyiltään
kattava. Se muodostuu esikuntaosista, mekanisoidusta pataljoonasta,
tiedusteluosastosta, huoltopataljoonasta, esikuntakomppaniasta,
lento-osastosta, nopean toiminnan komppaniasta sekä pioneerikomppaniasta
ja tutka-, suojelu-, sotilaspoliisi- ja CIMIC-joukkueista. Taisteluosaston
2 500 sotilaasta noin 1 900 tulee Ruotsista. Muiden maiden joukot
ovat vahvuudeltaan noin 50—175 sotilasta.
Suomen asettama helikopteriosasto on osa taisteluosaston lento-osastoa.
Suomen osasto muodostuu maavoimien helikopteriosastosta ja tarvittavista
tukielementeistä sekä taisteluosaston esikuntaan
sijoitetuista esikuntaupseereista. Henkilöstön
kokonaisvahvuus on 68 sotilasta. Helikopteriosastoon kuuluu neljä NH90-helikopteria
ja 55 sotilasta, jonka lisäksi taisteluosaston esikunta-,
huolto- ja tukiosiin kuuluu 13 suomalaissotilasta. Henkilöstö on
pääosin puolustusvoimien palkattua henkilöstöä.
Helikopteriosaston tehtävänä on toteuttaa
helikoptereilla tapahtuvat operaation lääkintäevakuointitehtävät
(Medical Evacuation, MEDEVAC). Puolustusvaliokunnan mukaan lääkintäevakuointikyky
vahvistaa kansallisen puolustuksen kehittämisen lisäksi
myös puolustusvoimien osaamista annettaessa tukea muille
viranomaisille Suomessa.
Selonteon mukaan valmistautuminen valmiusvuoroon on sujunut
suunnitellusti. Suomi on osallistunut johtovaltion järjestämiin
lukuisiin koulutus- ja harjoitustapahtumiin. Tämän
lisäksi suomalaisosasto on harjoitellut kotimaassa. Taisteluosaston
suorituskykyä ylläpidetään harjoittelemalla
myös valmiusjakson aikana. Valiokunta katsoo, että Ruotsin
järjestämä osallistujavaltioiden ministeritason
harjoitus marraskuussa 2014 edistää osaltaan poliittista
tahtotilaa osaston käytettävyydelle.
Selonteossa todetaan, että nopean toiminnan valmiusvuoroihin
asetetaan vain kansainvälisen joukkorekisterin mukaisia
valmiiksi koulutettuja ja varustettuja joukkoja. Puolustusvaliokunnan
mielestä tämä on hyvä linjaus,
sillä se mahdollistaa toiminnan pitkäjänteisen
suunnittelun tavalla, joka hyödyttää maksimaalisesti
varautumista puolustusvoimien kaikkiin kolmeen päätehtävään.
Puolustusvaliokunta puoltaa (PuVL 11/2014 vp)
Suomen osallistumista pohjoismaiseen taisteluosastoon.
Pohjoismaisen taisteluosaston ja operaation kustannukset ja
niistä päättäminen
Kulut pohjoismaisen taisteluosaston perustamisesta, koulutuksesta
ja valmiudesta ovat yhteensä 4,66 miljoonaa euroa. Ulkoasiainvaliokunta pitää puolustusvaliokunnan
tavoin hyvänä, että valmiusvuoroihin
osallistumista on nyt kevennetty mm. kustannussäästöjen
saamiseksi. Uudella mallilla saadaan aikaan huomattavia kustannussäästöjä.
Perustamis-, koulutus- ja valmiuskustannukset ovat nyt noin 4,6
miljoonaa euroa, kun ne edellisen valmiusvuoron (2011) aikana olivat
kahdessa eri osastossa 300 sotilaan osalta noin 29 miljoonaa euroa.
Kulut on huomioitu sotilaallisen kriisinhallinnan määrärahoissa
vuosien 2013—2014 talousarvioissa ja vuoden 2015 talousarvioehdotuksessa.
Taisteluosaston mahdolliseen käyttöön
liittyviin kustannuksiin ei ole varauduttu vuoden 2015 talousarvioesityksessä.
Suuntaa-antava kustannusarvio 4 kuukauden operaatiolle on noin 7,5
miljoonaa euroa. Selonteon mukaan valmisteltaessa kansallista päätöstä taisteluosastojen
lähettämisestä operaation tarvittava
rahoitus haettaisiin lisätalousarvioteitse.
Ulkoasiainvaliokunta katsoo, että operaatiokustannusten
hyväksyminen vasta lisäbudjettimenettelyssä ei
lähtökohtaisesti vastaa EU:n taisteluosastolle
tehdyn nopean kansallisen päätöksenteon
periaatetta, jota on selvitetty edellä tässä mietinnössä.
Valiokunta on useaan otteeseen kiinnittänyt huomiota varallaolomäärärahojen
supistumisesta aiheutuviin seurauksiin (UaVL 6/2014
vp). Lisäbudjettimenettely tarkoittaa, että eduskunnan
budjettivallan turvaamiseksi asia palautuu koko eduskunnan käsiteltäväksi
uudelleen, mikäli operaatioon päätetään osallistua.
Se tarkoittaa myös periaatteessa mahdollisen ristiriidan
syntymistä ulkoasiainvaliokunnan ja täysistunnon
kantojen välille.
Selonteon mukaan suomalaisen helikopteriosaston MEDEVAC-kyky
on toiminnan kannalta kriittinen suorituskyky. Tämän
johdosta EU maksaa pääosan helikopteriyksikön
kuljetuskustannuksista operaatioalueelle osana EU:n sotilaallista
kriisinhallintaa koskevaa yhteisrahoitusta, joka toteutetaan ns.
Athena-rahoitusjärjestelyllä. Tämä menettely
on kuitenkin jälkikäteinen korvausmenettely, eikä se
poista lisäbudjettimenettelyn välttämättömyyttä.
Pohjoismaisen taisteluosaston käytettävyyttä ja
maiden halukkuutta osallistua mahdolliseen operaatioon on korostettu
selonteossa. Ulkoasiainvaliokunta katsoo, että olisi ollut
johdonmukaista lisätä mahdollisen operaation kulut marraskuussa
annettuun talousarvion täydennysehdotukseen. Tämä olisi
osaltaan lisännyt osaston käytettävyyden
uskottavuutta.
Johtopäätös
Ulkoasiainvaliokunta puoltaa sotilasosaston asettamista
korkeaan valmiuteen osana Ruotsin, Suomen, Norjan, Viron, Liettuan,
Latvian ja Irlannin muodostaman EU:n taisteluosaston valmiusvuoroa
1.1.—30.6.2015.