Perustelut
Johdanto
Käsittelyssä olevan selonteon tarkoituksena
on antaa eduskunnalle arvio Afganistanin tämänhetkisestä tilanteesta
ja tietoja Suomen kokonaistuesta Afganistanille, sekä kuulla
eduskuntaa Resolute Support -operaatioon osallistumisesta sotilaallisesta
kriisinhallinnasta annetun lain (211/ 2006) 3 §:n
1 momentissa tarkoitetulla tavalla.
Valiokunta toteaa tyydytyksellä, että selonteko
on kattava katsaus Suomen toiminnasta Afganistanissa. Selonteko
ei tosin tullut eduskunnalle hyvissä ajoin, kuten valiokunta
edellytti (UaVM 1/2012 vp),
mutta tähän vaikutti ennen kaikkea RS-operaation
suunnittelun viivästyminen. Selonteossa käsitellään
laajasti mm. Afganistanin myönteistä kehitystä ilmentäviä mittareita.
Valiokunta huomauttaa, että selonteon tilannearvio on kokonaisuudessaan
varsin optimistinen maan todellinen tilanne huomioon ottaen, erityisesti
kun tulevaisuuden suhteen korostetaan kautta linjan monia epävarmuustekijöitä ja
riskejä.
Selonteossa on joitakin merkittäviä puutteita. Maan
yhteiskunnallista tilaa ja erityisesti etnisten ja uskonnollisten
näkökohtien merkitystä olisi ollut hyvä tarkastella
laajemmin, koska ne ovat historiallisesti ja myös tulevaisuudessa merkittäviä tekijöitä
ratkaisun
löytymisessä. Selonteko ei sisällä arviota
kansainvälisen avun tuloksellisuudesta suhteessa kehitysyhteistyötoimintaan
muissa hauraissa valtioissa. Tällainen vertailu olisi tuonut
ilmi sen, miten riskialttiissa ympäristössä on
tässä tapauksessa voitu saada tuloksia. Toiminnan
epäonnistumisia tai virhearviointeja siinä ei
käsitellä lainkaan. Terrorismin, korruption ja
huumeiden vastaisen toiminnan epäonnistumisen syistä olisi
ollut välttämätöntä sisällyttää tarkempi
analyysi tulevaisuuden toiminnan kehittämistä silmällä pitäen.
Selonteosta puuttuu kriisinhallinnan osalta kriittinen arvio operaation
opetuksista (lessons learned) Suomen kriisinhallinnan näkökulmasta.
Yli kymmenen vuotta kestänyt toiminta ja operaation
luonteen muuttuminen kehitysyhteistyöpainotteiseksi olisi
ollut hyvä tilaisuus käsitellä kriittisesti
ja syvällisemmin näitä näkökohtia.
Ne olisivat tuoneet eduskunnan käsittelyn pohjaksi tarpeellista
lisäarvoa, jotta kannanmuodostus osallistumisemme tulevista
muodoista ja tarkoituksenmukaisuudesta voidaan tehdä asianmukaisesti.
Arvio olisi ollut oiva mahdollisuus tiedottamisen kannalta ja palvellut
kansalaisten tarvetta saada asiapitoista tietoa yhdestä Suomen
suurimmasta kriisinhallinta- ja kehitysyhteistyöhankkeesta.
Suomi on osallistunut Afganistanin vakauttamis-, jälleenrakennus-
ja kehitystoimiin vuodesta 2002 lähtien. Toiminta käynnistyi
heti taliban-hallinnon kaaduttua, ja sitä on toteutettu kriisinhallinnan
ja kehitysyhteistyön avulla. Puoltaessaan Suomen osallistumista
Afganistanin tukemiseen ja ISAF-operaatioon vuonna 2001 (UaVM
19/2001 vp) ulkoasiainvaliokunta korosti, että Afganistanin
jälleenrakentaminen tulee vaatimaan kansainväliseltä yhteisöltä pitkäaikaista
sitoutumista. Ihmisoikeuksien kunnioittaminen ja huumeongelman kokonaisvaltainen
ratkaiseminen olivat tekijöitä, jotka valiokunnan
mielestä tuli ottaa huomioon avun suunnittelussa ja toteuttamisessa.
Alusta saakka valiokunta korosti, että toiminnassa tulisi
kiinnittää erityistä huomiota naisten
ja lasten aseman parantamiseen ja heidän oikeuksiensa kunnioittamiseen.
Valiokunnan arvion mukaan on selvää, että yhteiskunnan
lujittamiseen vaadittaviin näkökohtiin ei operaation
alussa kiinnitetty riittävästi huomiota sotilaallisen
operaation viedessä päähuomion. Kansainväliseltä yhteisöltä puuttui
Afganistanin tukemisessa alussa yhteinen strategia, johon nyt on
saatu muutos kokonaisvaltaisemman lähestymistavan tultua
hyväksytyksi. Valiokunta pitääkin perusteltuna,
että sotilaallisen osallistumisen tasoa lasketaan asteittain
osana turvallisuusvastuunsiirtoa, samalla kun Afganistanin yhteiskuntaa
vahvistetaan kehitysyhteistyön ja siviilikriisinhallinnan
keinoin.
Afganistanin tilanne
Selonteon mukaan Afganistan on saavuttanut merkittäviä edistysaskeleita
yhteiskunnallisessa ja taloudellisessa kehityksessään
menneen vuosikymmenen aikana. Maassa on kyetty järjestämään
valtakunnallisen ja alueellisen tason vaaleja. Afganistanin perusinfrastruktuuria
on rakennettu uudelleen, terveys- ja koulutusoloja on parannettu
tuntuvasti, ja tasa-arvo on kehittynyt selvästi parempaan
suuntaan vuoden 2001 tasosta. Myönteisestä kehityksestä huolimatta
edistyminen tulee monilla yhteiskunnan aloilla olemaan hidasta ja
turvallisuustilannetta heikentävät edelleen ääriryhmien
toiminta ja rikollisuus, mutta Afganistan ei ole enää kansainvälisen
terrorismin tukikohta.
Taloudellinen kehitys
Afganistan on yksi maailman köyhimmistä maista
(sijalla 215/228 ja Human Development Index'ssä sijalla
175/187). Asukaskohtainen BKT on noin 700 USD, ja taloudellinen
epätasa-arvo on laajaa. Köyhyysrajan alapuolella
on edelleen 36 % kansasta (1,25 USD/päivä ollessa köyhyysrajan
määritelmä) ja lukutaidottomuus on yli
70%.
Maan viimeaikainen talouskehitys perustuu pitkälti
kehitysavun varaan (60 % budjetista, luku ei sisällä turvallisuussektorin
tukea). Avun suunta on kuitenkin laskeva mm. avun tehottomuuteen
liittyneiden syiden vuoksi. Talouskasvu on hidastunut viime vuosina
ja on nyt 3,2 %. Arvioiden mukaan valtion budjetti on vielä vuonna
2025 noin 4 miljardia USD alijäämäinen.
Heikko turvallisuustilanne on estänyt kestävien
talousrakenteiden perustamista. On huomattava, että pitkäaikainen
ISAF-joukkojen maassaolo loi keinotekoisen — ja eräiden
arvioiden mukaan rahankäytön osalta osin myös
korruptiota voimistaneen — talouskehikon, joka osaltaan
siirsi rakenteellisten uudistusten tekemistä. Afganistanin
talousrakenteiden vahvistamisen, ml. budjetin perustan turvaaminen,
tulee valiokunnan mielestä olla keskeisessä asemassa maan
kehittämisessä. Tulojen kasvattaminen vaatii verotuksen
ja tullitulojen keräämisen tehostamista ja vahvaa
puuttumista korruptioon.
Suunnitelmien mukaan kaivossektorilla on merkittävää potentiaalia,
mutta vasta keskipitkällä aikavälillä.
Valiokunta pitää hyvänä, että Geologian
tutkimuskeskus tekee koulutusyhteistyötä tavoitteena
kehittää Afganistanin malminetsintägeofysiikkaa
ja osaamista malminetsintätekniikoissa. Valiokunta korostaa
yksityissektorin roolin vahvistamista talouden vahvistamisessa ja
työpaikkojen luomisessa. Asiantuntijoiden mukaan maan huumeteollisuus
on laajaa. Yrittäjyyttä Afganistanissa kyllä on,
se on vain voitava suunnata lailliselle sektorille.
Valiokunta viittaa aikaisempiin kannanottoihinsa ruokaturvan
ja maatalouden sekä naisten roolin merkityksestä kehityksessä ja
painottaa maaseudun kehittämisprojektien tärkeyttä.
Maatalouden osuus Bkt:stä on noin 20 % (ja laittoman
huumetalouden noin 15 %, jos se huomioitaisiin Bkt:ssä).
Selonteossa ei käsitellä, millä keinoin
huumetalouden osuutta voitaisiin vähentää.
Tämä on selonteon selvä puute, koska
huumetalous vaikuttaa monitahoisesti koko maassa. Afganistan tuottaa
noin 74 % koko maailman oopiumista. Saadun selvityksen
mukaan jokainen perhe on jollain tavalla kytköksissä huumetalouteen. Eräiden
arvioiden mukaan taloudellisesti erittäin tuottoisan huumetuotannon
supistaminen ei ole kestävää, ennen kuin
sovintoprosessi saadaan aidosti liikkeelle.
Yhteiskunnallinen ja poliittinen tilanne
Valiokunta yhtyy selonteon arvioon, että poliittisten
olojen vakiintuminen Afganistanissa tulee olemaan avainasemassa.
Afganistanin yhteiskunnan monisäkeisyyden vuoksi (ml. etniset ryhmät,
uskonto, kielet, alueet/kaupunki/maaseutu) eri
väestöryhmien kyky toimia yhteistyössä on
Afganistanin kehityksen kannalta välttämätöntä.
Sopimisella kansallisen yhtenäisyyden hallituksen muodostamisesta
vältettiin yhteiskunnan jakolinjojen syveneminen ja riski väestöryhmien
välisestä konfliktista. Toisaalta vaalien tuloksen
ja perustuslain sivuuttaminen poliittisesti tarpeellisella "lehmänkaupalla" lisäsi
entisestään kansan epäluottamusta julkiseen valtaan,
vaalijärjestelyihin ja poliitikkoihin.
Hallitusta ei ole edelleenkään kyetty muodostamaan,
ja saadun selvityksen mukaan tilanne on edelleen kriittinen. Poliittisen
valtataistelun riski presidentti Ghanin kannattajien (pääosin
pastuja) ja pääministeri Abdullahin kannattajien (pääosin
tadzikkeja ja hazareita) on olemassa. Edessä on mm. hallituspaikoista
ja keskeisistä viroista sopiminen. Valiokunta katsoo, että kansallinen
yhtenäisyys edellyttää myös
parempaa yhteistyötä alue- ja paikallishallinnon
kanssa.
Afganistanin kolme vuosikymmentä jatkuneen sodan luomien
jakolinjojen ja maan etnisten ja uskonnollisten ryhmien välisten
ristiriitojen liennyttäminen on pitkä prosessi,
joka on vasta alkamassa. Epävirallisten valtarakenteiden
ja eri heimojohtajien saaminen mukaan päätöksentekoon
on tärkeää. Tämä on
kuitenkin suuri haaste oikeusvaltioperiaatteen kannalta, koska perinteiset
rakenteet ovat usein mm. nepotismin, korruption ja naisten epätasa-arvoisen kohtelun
tukijoita.
Toisaalta on arvioitu, että tuki saavutetun kehityksen
säilyttämiseen on kasvanut aiemmasta. Afganistanin
nuori, koulutetumpi ja ensimmäinen sukupolvi, joka ei ole
kokenut suoraa sotaa, tuo oman panoksensa yhteiskunnan rakentamiseen.
Kansalaisjärjestöt keskittyvät edelleen
Kabuliin ja muihin kaupunkeihin ja toimivat pääosin
ulkomaisen tuen varassa.
Selonteossa on käsitelty korruptiota, sen syitä ja
korruption vastaisia toimia varsin ohuesti — lähinnä muutaman
yksittäisen tapauksen kautta. Tämä on
selonteon selvä puute. Korruptio on mielipidemittausten
mukaan kansalaisten suurimpia huolenaiheita (turvallisuuden ja työttömyyden
lisäksi) ja koko yhteiskunnan, ml. kehitysavun tehokkuus,
läpi ulottuva ongelma, jonka vähentäminen
edistäisi monin tavoin yhteiskunnan taloudellista kehittymistä.
Arvioiden mukaan korruptioon käytettiin vuonna 2012 lähes
4 miljardia USD, mikä on lähes 50 % valtion
budjetista. Toiminta korruptiota vastaan on ollut tehotonta, mm.
korruption vastaista lainsäädäntöä ei
ole edelleenkään saatu parlamentissa läpi.
Ihmisoikeudet
Valiokunta on johdonmukaisesti kiinnittänyt huomiota
ihmisoikeuksien — erityisesti naisten ja tyttöjen
oikeuksien — käytännön toteutumiseen
Afganistanissa. Selonteon ja kuulemisten perusteella on selvää,
että ihmisoikeustilanteessa on tapahtunut paljon myönteistä kehitystä.
Valiokunta korostaa, että vapaan tiedonvälityksen
kehitys on merkittävä edistysaskel. Maassa toimii
noin 20 televisiokanavaa ja arviolta 80 radiokanavaa. Tiedotusvälineiden
toiminnan vapauden säilymiseen tulee kiinnittää erityistä huomiota
siirtymävaiheessa. Väestön lukutaidon
ollessa maailman alhaisimpia radio on tehokas informaatiokanava,
jonka käyttöä tulisi valiokunnan mielestä hyödyntää laajasti myös
Suomen kehitysyhteistyössä esimerkiksi kansalaisten
perusoikeuksista tiedottamiseen. Tämä olisi naisten
oikeuksien tunnetuksi tekemisen kannalta erityisen tärkeää,
koska maaseudulla toimivat edelleen laajalti kylän vanhimpien
(miesten) johtamat perinteiset "käräjälaitokset" (shuria,
jirgas), jotka ratkovat jopa 80 % kaikista riita-asioista — myös
sharia-lakia soveltaen.
Naisten oikeuksien kirjaaminen perustuslakiin ja lakeihin on
vankka pohja niiden toteutumisen mahdollistamiseksi. Käytännössä kuitenkin
esimerkiksi oikeuslaitoksen toimintamahdollisuuksien ja kapasiteetin
heikkous rajoittaa oikeuksien toteutumista. Naisten ja tyttöjen
terveydenhoito- ja koulutusmahdollisuudet ovat lisääntyneet.
Esimerkiksi koululaisten määrä on noussut
7 miljoonalla ja on nyt noin 8,3 miljoonaa, joista noin 40 % on
tyttöjä. Tilanne on todellisuudessa kuitenkin
edelleen erittäin huono. Köyhyys, monet perinteet
ja asenteet rajoittavat perusoikeuksia. Erityisesti maaseudulla
kulttuuri on edelleen vanhoillista, ja perinteet ja kulttuuri eivät
kokemuksen mukaan muutu nopeasti. Pakkoavioliitot ja naisiin ja
tyttöihin kohdistuva väkivalta on julmaa ja erittäin
yleistä. Presidentti Ghanin sitoutuminen naisten aseman
parantamiseen on hyvä, mutta ei riittävä edistysaskel.
Suomen ja muiden kumppanimaiden tulee tukea naisten aseman parantamista
ja edellyttää, että koko hallitus sitoutuu
siihen. Valiokunta pitää tärkeänä,
että Lontoossa joulukuussa 2014 pidetty ministerikonferenssi
antoi täyden tukensa naisten oikeuksien edistämiselle
myös jatkossa. Valiokunta toistaa kantansa (UaVM
1/2012 vp), että ihmisoikeuksien toimeenpanon
aikataulun suhteen on oltava realistinen, mutta itse tavoitteista
ei tule tinkiä. Lyhyellä tähtäimellä naisten
aseman turvaaminen ja parantaminen tulisi pyrkiä saamaan
osaksi kehityksen edistymistä seuraavia mittareita.
Turvallisuustilanne ja turvallisuusviranomaiset
Selonteon mukaan Afganistanin turvallisuustilanne säilynee
ongelmallisena vielä kauan eikä sen uusi heikkeneminen
ole poissuljettua. Turvallisuustilanne vaihtelee tuntuvasti eri
osissa maata, etelän ja idän maakuntien ollessa
vaikeimmassa asemassa. Talibanin lisäksi aseellista kapinaa
Afganistanin hallintoa vastaan käy useita kansainvälisesti
verkottuneita radikaali-islamistisia ääriryhmiä.
ISAFin päättyessä vuoden 2014 lopussa
vastuu maan turvallisuudesta siirtyy kokonaisuudessaan Afganistanin
turvallisuusjoukoille viimeisten kansainvälisten taistelujoukkojen
poistuessa. Tavoitteena on, että maan turvallisuusviranomaisilla
(Afganistanin turvallisuusjoukot: Afghanistan National Security
Forces, ANSF) on kyky huolehtia sisäisestä turvallisuustilanteesta.
Saadun selvityksen mukaan kapinallisten ei arvioida muodostavan
varsinaista sotilaallista uhkaa Afganistanin hallitukselle. Toisaalta
Irakin tapaus osoittaa, että ääriliikkeiden
yhteistoiminta sekä hyvin suunniteltu operaatio voi olla todellinen
ongelma myös Afganistanin turvallisuusviranomaisille.
Puolustusvaliokunta on käsitellyt laajasti maan turvallisuustilannetta
lausunnossaan (PuVL 12/2014 vp),
eikä ulkoasiainvaliokunnalla ole siihen huomautettavaa.
Valiokunta haluaa kuitenkin kiinnittää huomiota
muutamaan seikkaan.
Maan turvallisuusviranomaisten kokoonpanoon ja rahoitukseen
liittyy erilaisia näkökohtia. Joukkojen nykyinen
vahvuus on 352 000 henkilöä, ja kokonaisvahvuuden
on suunniteltu laskevan lähivuosina 228 500:aan. Supistettujen joukkojen
rahoitus on vuositasolla noin 4,1 miljardia USD, josta vastaavat
pääasiassa ulkomaiset avustajat vuoden 2016 loppuun
saakka. On selvää, että Afganistan ei
yksin kykene vastaamaan kuluista senkään jälkeen.
Tämä taakanjako on vielä kansainvälisen
yhteisön pohdittava tarkkaan. Lisäksi on huomattava,
että monien arvioiden mukaan turvallisuusjoukkojen oikein mitoitettu
koko tulisi olla paljon suurempi (jopa 373 000, mutta tähän
ei katsottu olevan varaa), jotta se voisi uskottavasti turvata maan
turvallisuutta. Saadun selvityksen mukaan kapinalliset (erityisesti
taliban) tulevat testaamaan ANSF:n kapasiteettia erittäin
mittavasti heti vuoden 2015 aikana ja pyrkivät levittäytymään
uusille alueille ulkomaisen tuen vähetessä. Iskut
ovat lisääntyneet jo vuosien 2013 ja 2014 aikana
keskittyen erityisesti paikallisiin turvallisuusviranomaisiin.
Toinen merkittävä tekijä on, miten
turvataan turvallisuusviranomaisten lojaliteetti ja yhtenäisyys.
Yhtenäisyyden ylläpitäminen eri etnisten ryhmien
välillä arvioidaan olevan erityisen vaikeaa armeijassa,
jonka johtoportaassa on paljon tadzikkeja Pohjois-Afganistanista.
Vaalien jälkeisessä pattitilanteessa armeijassa
oli saadun selvityksen mukaan tiettyä liikehdintää Ghania vastaan.
ANSF:n henkilöstön luotettavuus on sidoksissa
hallituksen kykyyn johtaa toimintaa sekä maksaa joukoille
palkkaa. Myös ANSF:n suunniteltu joukkojen vähentäminen
voi olla riski, kuten puolustusvaliokunta huomauttaa.
100 000 koulutettua mutta työtöntä turvallisuusmiestä on
oiva rekrytointikohde kapinallisille, jotka saavat rahoitusta maan
ulkopuolelta.
Ns. reintegraatioprosessin tavoitteena on irrottaa rivitaistelijat
kapinallisten riveistä tarjoamalla näille paluuta
siviiliyhteiskuntaan. Tulokset ovat olleet vaatimattomia. Saadun
selvityksen mukaan tämä prosessi on tehokas vasta siinä vaiheessa,
kun sovintoprosessi on saatu käyntiin.
Valiokunta korostaa, että kansallisen yhtenäisyyden
jatkuminen ja sovintoprosessin onnistuminen ovat kestävän
turvallisuuden ehto. Sovintoprosessin etenemiselle ei ole tällä hetkellä juurikaan
toivoa, joten turvallisuustilanne jatkuu valiokunnan arvion mukaan
epävakaana ja hyvin riskialttiina. Eräiden arvioiden
mukaan tapahtumien kulusta ei myöskään
voida sulkea pois pahimpia vaihtoehtoja.
Sovintoprosessi ja alueellinen yhteistyö
Sovintoprosessissa pyritään erityisesti talibanien
aseellisen toiminnan lopettamiseen ja edistämään
kansallista yhteisymmärrystä maan eri väestönosien
ja poliittisten toimijoiden kesken. Arvioiden mukaan sovintoprosessin
riskinä on, että talibanit pyrkivät kytkemään
sen etenemisen naisten ja tyttöjen oikeuksien ja aseman
huonontamiseen. Mielipidetiedustelujen mukaan väkivaltaan
väsynyt väestö tukee sovintoprosessia,
mutta on huomattava, että valtaosa väestöstä tukee
tiedustelujen mukaan myös naisten aseman edistämistä.
Suomen on yhdessä muiden avunantajien kanssa pidettävä kiinni
siitä, että naisten oikeudet eivät neuvotteluiden
myötä heikkene. Naisilla tulisi olla mahdollisuus
osallistua neuvotteluprosessiin maan eheytymisen ja neuvottelujen
uskottavuuden lisäämiseksi.
Sovinnon saavuttaminen kytkeytyy myös Pakistanin ja
Intian suhteisiin, sillä Pakistanissa on tahoja, jotka
suhtautuvat varauksella Intian toimintaan Afganistanissa. Alueellisen
yhteistyön keskeinen prioriteetti on turvallisuus, jotta
voidaan ehkäistä naapurimaista, erityisesti Pakistanin
mutta myös Iranin alueelta tapahtuvaa kapinallistoiminnan
tukemista.
Alueen maiden yhteistyö on välttämätöntä myös
talouden kehittämiseksi ja erityisesti energia- ja vesivarojen
hyödyntämiseksi. Yhteistyö on välttämätöntä huumekaupan
ja rikollisuuden torjumiseksi. Valiokunta katsoo, että Suomen tulisi
tukea aktiivisesti alueellisen yhteistyön lisäämiseksi
tehtyjä aloitteita.
Kehitysyhteistyö
EU ja sen jäsenmaat antavat yhteensä vuositasolla
yli miljardi euroa kehitysrahoitusta Afganistaniin, mikä tekee
Afganistanista EU:n suurimman avunsaajan maailmassa. Valiokunta
pitää tärkeänä, että avunantajien
koordinaation parantamiseen kiinnitetään jatkuvaa
huomiota. Saksan ulkoministeriön raportissa Afganistanin kehityksestä 2001—2012
todetaan kehitysyhteistyön koordinaatiossa olleen suuria
puutteita. Selonteon perusteella voi tehdä havainnon, että vasta
2012 Tokiossa hyväksytty ns. TMAF-asiakirja antoi riittävän
yksityiskohtaiset puitteet Afganistanin ja kansainvälisen
yhteisön velvoitteista maan kehittämiseksi (Tokyo
Mutual Accountability Framework, TMAF).
Valiokunta pitää Suomen kehitysyhteistyön painopisteitä hyvinä.
Ne tukevat demokratiaa ja hyvää hallintoa, ihmisoikeuksia
ja tasa-arvoa sekä maaseudun ja elinkeinojen kehittämistä.
On tärkeää, että Suomi jatkaa
tukeaan myös 1325:n (Naiset, rauha ja turvallisuus) toimeenpanon käynnistämiselle
Afganistanissa, vaikka saadun selvityksen mukaan 1325-toimintaohjelma
ei työkaluna olekaan niin vahva kuin lakiperustaiset oikeudet.
Kansalaisjärjestöjen kautta menevä tuki
on tärkeää erityisesti maaseudulla, kun
se kohdistuu köyhyyden vähentämiseen
sekä ihmisoikeuksien ja terveyden edistämiseen.
Valiokunta pitää erittäin hyvänä,
että Suomi on lisännyt opetussektorin tukemista.
Yhtenä tuen painopisteistä on lasten, erityisesti
tyttöjen, koulunkäynnin edistäminen sekä naisten
lukutaidon lisääminen. Korruption vastainen toimintamalli tulisi
olla vahvemmin mukana kaikessa toiminnassa.
Suomi on tukenut Afganistanin kehitystä tähän
mennessä yhteensä 220 miljoonalla eurolla. Tuen
määrä pyritään selonteon
mukaan tulevina vuosina pitämään 30 miljoonan
euron vuositasolla. Kehitysapua on kasvatettu, kun kriisinhallintatukea
on voitu laskea turvallisuusvastuun siirtyessä afgaaniviranomaisille.
Suomen ja Afganistanin välisen kumppanuussopimuksen (2013)
mukaan Suomi sitoutuu tukemaan Afganistanin kehitystä vuoteen
2024 asti. Suomen hallitus tukee Afganistania kehitysyhteistyön keinoin
myös vuoden 2014 jälkeen, sillä ehdolla että Afganistanin
hallitus toimeenpanee omat sitoumuksensa.
Suomen tuki kanavoidaan pääosin Maailmanpankin
hallinnoiman Afganistanin jälleenrakennusrahaston (Afghanistan
Reconstruction Trust Fund, ARTF) sekä YK:n operatiivisten
järjestöjen kautta. Näiden toimijoiden
tavoitteena on hyödyntää ja tukea Afganistanin
budjettijärjestelmän kehittymistä. Samalla
järjestely auttaa varmistamaan tuen perillemenon, tuloksellisuuden
ja tehokkuuden sekä estämään
korruption mahdollisuuksia. Valiokunta korostaa, että Suomen
tulee rahaston strategiaryhmän jäsenenä tukea
aktiivisesti kehitysyhteistyön tuloksellisuuden ja avun
läpinäkyvyyden edistämistä sekä korruption
vastaista toimintaa.
Selonteon mukaan Suomi on harkinnut tarkasti kehitysavun kohteet
niiden kehitysvaikutusten ja tuloksellisuuden näkökulmasta.
Kehitysyhteistyövarojen käyttöä seurataan
tarkoin muun muassa raportoinnin ja hankevierailujen avulla. Tehtyjen
evaluaatioiden mukaan Suomen tukea hallinnoidaan tehokkaasti, mutta muun
muassa riskien hallintaa tulisi kehittää. Valiokunta
yhtyy käsitykseen, että Afganistanin toimintaympäristö on
vaikea ja riskialtis. Kestävien ja mitattavien tulosten
saavuttaminen vie aikaa. Valiokunta olisi kuitenkin toivonut, että selonteossa
olisi arvioitu kriittisemmin avun tuloksellisuutta ja tuotu esiin
myös ongelmista johtuneita konkreettisia toiminnan muutoksia. Hyvinkin
hallinnoitu apu voi vaikuttavuudeltaan olla tehotonta.
Valiokunta toteaa, että kapinallisten iskut ovat viime
vuosina kohdistuneet myös siviilitoimijoihin Afganistanissa,
sekä afgaaneihin että ulkomaisiin, ja niitä on
tapahtunut myös pääkaupungissa. Valiokunta
pitää tärkeänä, että suomalaisen
siviilihenkilökunnan turvallisuustilannetta arvioidaan
ja yllättäviinkin muutoksiin turvallisuustilanteessa
varaudutaan.
Siviilikriisinhallinta
EU:n EUPOL Afganistan (EU Police Mission in Afghanistan) -operaatio
tukee poliisilaitoksen uudistuksia osana maan turvallisuussektorin
kokonaisvaltaista uudistusta. Operaatio jatkuu näillä näkymin
vuoden 2016 loppuun, joten nyt on tärkeää varmistaa,
että vastuun siirtäminen afgaaneille onnistuu.
Vuoden 2016 jälkeen työtä on tarkoitus
tukea EU:n erityisedustajan toimiston ja EU-delegaation toimesta.
Valiokunta yhtyy selonteon kantaan, että uuden hallituksen tuki
poliisin ja oikeussektorin reformiohjelmille tulee varmistaa.
EUPOL-operaatio on EU:n toiseksi suurin siviilikriisinhallintaoperaatio.
Operaatiossa toimii tällä hetkellä noin
400 kansainvälistä asiantuntijaa 22 maasta sekä noin
200 afgaania. Asiantuntijoista noin puolet on poliiseja ja puolet
oikeus- ja siviiliasiantuntijoita. Operaatiossa on neljäsosa
Suomen siviilikriisinhallintaoperaatioihin lähettämistä asiantuntijoista
ja valiokunta pitää hyvänä,
että naisten osuus on korkea.
Suomi on rahoittanut myös Etyjin hanketoimintaa, jolla
on tuettu muun muassa tullihallinnon vahvistamista ja vaalikäytäntöjen
kehittämistä.
Sotilaallinen kriisinhallinta — Resolute Support-operaatio
ISAFin tehtävänä on ollut Afganistanin
keskushallinnon tukeminen ja turvallisuussektorin kehittäminen
sekä turvallisen toimintaympäristön luominen
avustus- ja jälleenrakennustoiminnalle. Selonteossa selvitetään
ISAFIin toimintaa suhteellisen yksityiskohtaisesti. Selonteon mukaan
ISAF on onnistunut Afganistanin turvallisuusjoukkojen kehittämisessä ja
turvallisuusvastuun siirtämisessä. Puolustusvaliokunnan
lausunnon mukaan ISAF-operaatiolla on ollut monipuolisia hyötyjä Suomen
puolustuskyvyn kehittämiselle.
Selonteossa ei arvioida operaation pitemmän ajan vaikutuksia
tai sitä, olisiko operaation joitakin toimintoja ollut
tarpeellista muuttaa tai toimeenpanna eri tavalla. Valiokunta pitää hyödyllisenä esimerkiksi
Saksan ulkoministeriön tekemää väliarviota
ISAF-operaatiostahttp://www.auswaertiges-amt.de/cae/servlet/contentblob/691670/publicat.
Valiokunta pitää puolustusvaliokunnan tavoin (PuVL 12/2014
vp) tärkeänä, että Suomen
sotilaallisesta läsnäolosta Afganistanissa tehdään
arvio (lessons learned). Selonteon mukaan siviili-sotilas-yhteistyöstä (CIMIC)
on tehty Maanpuolustuskorkeakoulussa arvio.
Resolute Support -operaation tavoitteet
ISAFin seuraaja Resolute Support-operaatio tulee keskittymään
afgaanijoukkojen kouluttamiseen ja avustamiseen. Tämä on
valiokunnan mielestä linjassa myös selonteon yhteydessä käsittelyssä olevan
toimenpidealoitteen tavoitteiden (TPA 14/2011
vp) kanssa. Lisäksi Afganistaniin jäänee
myös pieni terrorisminvastaiseen toimintaan keskittyvä Yhdysvaltain
joukko.
RS-operaation on tarkoitus käynnistyä 1.1.2015
alkaen. Sen vahvuus on noin 12 000 sotilasta. Operaation tehtävänä on
kouluttaa, tukea ja neuvoa Afganistanin turvallisuusjoukkoja (ANSF)
strategisella tasolla, tukea Afganistanin turvallisuusrakenteita
sekä huolehtia RS-joukkojen omasuojasta. Operaation tavoitteena
on saattaa Afganistanin turvallisuusjoukot ja -rakenteet sellaiselle
tasolle, että ne pystyvät itsenäisesti
ja uskottavasti pitämään maan turvallisuustilanteen
vakaana hyvän hallinnon periaatteita noudattaen ja ihmisoikeuksia
kunnioittaen.
RS-operaation alueellinen kattavuus on huomattavasti pienempi
kuin ISAFin, joka kattoi koko maan. Operaatio sisältää Kabuliin
sijoitettavien toimintojen lisäksi neljä maakunnallista keskusta
mukaan lukien Mazar-e-Sharif pohjoisessa, Herat lännessä,
Kandahar etelässä ja Jalalabad idässä.
Joukkojenmuodostuksen tavoitteena on noin 12 000 sotilasta. Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa
ja Naton ulkoministerikokouksessa (2.12.2014) on ilmennyt, että joukkojen
kokoamisessa on ongelmia. Tämän vuoksi Yhdysvallat
on luvannut antaa suunniteltua enemmän joukkoja vuoden
2015 toukokuun loppuun saakka (ns. siltaoperaatio). Valiokunta pitää huolestuttavana,
että joukkojenkokoamisessa on syntynyt näin viime
hetkellä ongelmia. RS-operaation joukkotaso on jo nyt alhainen
ottaen huomioon, että sotilasasiantuntijoiden mukaan operaation
ympäristö on ns. "taisteluympäristö",
vaikka operaatio sinällään on koulutus-
ja tukioperaatio. Valiokunta pitää tärkeänä,
että lisäsitoumuksia saadaan nopeasti. Saadun
selvityksen mukaan operaation kattavuutta jouduttaisiin harkitsemaan
ja ehkä supistamaan, mikäli 12 000 sotilaan tasoa
ei saavutettaisi. Tämä voisi heijastua kansainvälisen
tuen uskottavuuteen ja vaikuttavuuteen laajemminkin ja heikentää afgaanien
uskoa tulevaisuuteen.
Operaation vaativuus, oikeusperusta ja voimankäyttövaltuudet
Selonteossa on valiokunnan edellyttämällä tavalla
arvioitu operaation vaativuutta. Selonteon mukaan Resolute Support
ei ole taisteluoperaatio, mutta vaikean toimintaympäristön
perusteella osallistumista operaatioon on kuitenkin pidettävä sotilaallisesta
kriisinhallinnasta annetun lain (2006/211) 3 §:ssä säädetyllä tavalla
sotilaallisesti erityisen vaativana.
Suomen kriisinhallintalain mukaan RS-operaatio ei edellytä YK:n
turvallisuusneuvoston mandaattia, koska kyseessä on nimenomaan
Afganistanin pyynnöstä tapahtuva neuvonanto-, koulutus-
ja tukioperaatio. Suomi, kuten monet muutkin maat, katsoo kuitenkin,
että YK:n turvallisuusneuvoston selkeä poliittinen
tuki operaatiolle on tärkeää. Se osoittaisi
kansainvälisen yhteisön vastuuta Afganistanin
tulevaisuudesta. Päätöslauselmaneuvottelut
ovat meneillään, ja myös Venäjän
odotetaan lopulta suostuvan yksimieliseen päätökseen.
Resolute Support -operaation voimankäyttövaltuudet
eivät poikkea niistä voimankäyttövaltuuksista,
jotka koskevat muita operaatioita, joihin Suomi osallistuu.
RS-operaation turvallisuustilanne ja riskiarvio
Afganistanin turvallisuustilannetta on käsitelty aiemmin
tässä mietinnössä. Kansainvälisiä joukkoja
vastaan voidaan iskeä erityisesti Kabulissa sekä tilanteissa,
joissa nämä nähdään
helppoina maaleina. Itsemurhaiskut ja raketti-iskut kansainvälisten
joukkojen tukikohtiin ovat mahdollisia.
Pohjois-Afganistanin turvallisuustilanne on melko hyvä muuhun
maahan verrattuna. Turvallisuustilanne on kuitenkin jatkuvasti heikentynyt.
Suomen joukon tehtäviä toteutetaan lähtökohtaisesti
tukikohtien sisällä, joten suurin turvallisuusriski
liittyy selonteon mukaan liikkumiseen tukikohtien välillä maakuljetuksissa. Mazar-e-Sharifissa
siirtymiset tukikohtien välillä toteutetaan helikopterilla,
kun se on mahdollista. Afgaanien kanssa palvelevaan henkilöstöön
kohdistuu sisäisten hyökkäysten uhka, jota
ei voi poissulkea soluttautumisten vuoksi.
Kun operaatio keskittyy jatkossa koulutukseen ja neuvonantoon
ja joukkoja supistetaan maakunnissa, sotilaallisen kriisinhallinnan
tuki siviilitoimijoille kentällä vähenee.
Tässä yhteydessä tulee kiinnittää huomiota
siihen, että ISAF-joukkojen kanssa yhteistyötä tehneet
afgaanisiviilit joutuvat erityisen uhkan kohteeksi. On varauduttava
siihen, että monet heistä tulevat hakemaan turvapaikkaa
myös EU-maista. Tuen tason lasku on jo näkynyt
maakunnissa, kun ISAF-operaation alueellinen kattavuus on vähentynyt
joukkosupistusten myötä.
Suomen osallistuminen RS-operaatioon
Tasavallan presidentti ja hallituksen ulko- ja turvallisuuspoliittinen
valiokunta linjasivat marraskuussa 2014, että Suomi osallistuu
Resolute Support -operaatioon noin 80 sotilaalla. Tasavallan presidentin
on määrä päättää osallistumisesta
operaatioon eduskunnan kuulemisen jälkeen tämän
vuoden puolella.
Suomen ja Naton välillä on tarpeen allekirjoittaa
vuoden 2014 aikana myös osallistumista ja rahoitusta koskeva
sopimus, joka käsitellään eduskunnassa
hallituksen esityksen (HE 287/2014 vp)
yhteydessä.
Suomen osallistumisen kolme pilaria ovat koulutus- ja neuvonantotoiminta,
sen tarvitsema välitön operatiivinen tuki (tiedustelu,
omasuoja, lääkintä, esikunta), sekä kansallinen
tuki (hallinto, johto, huolto, tiedustelu). Tarkoitus on jatkaa yhteistyötä erityisesti
Saksan, Pohjoismaiden ja Baltian maiden kanssa sekä sijoittua
Pohjois-Afganistaniin ja Kabuliin. Pohjoisen alueen kokonaistarve
on noin 1 200 sotilasta, joista Saksa olisi tuottamassa noin 800.
Ruotsi suunnittelee osallistuvansa operaatioon enintään
50 sotilaalla.
Suomen osallistuminen operaation alkuvaiheessa keskittyy Afganistanin
armeijan 209. armeijakunnan esikunnan sekä erikoisjoukkojen mentorointiin
Mazar-e-Sharifissa. Lisäksi suomalaisia palvelee esikuntatehtävissä Kabulissa ja
Mazar-e-Sharifissa sekä tuki- ja huoltotehtävissä.
Suunnittelun lähtökohtana on tällä hetkellä se,
että toiminta pohjoisella alueella päätetään vuoden
2015 loppuun mennessä, mikäli olosuhteet tämän
mahdollistavat. Tämän jälkeen toiminta
keskittyisi Kabuliin, ja suomalaisen joukon vahvuutta olisi tarkoitus
laskea merkittävästi. Puolustusvaliokunta on kiinnittänyt
huomiota osallistumisen päättämisen ajankohtaan.
Ulkoasiainvaliokunta edellyttää, että se
saa operaation ja turvallisuustilanteen kehittymisestä säännönmukaista
tietoa ja hyvissä ajoin ennen vuoden 2015 loppua selvityksen
turvallisuustilanteesta ja Suomen operaation mahdollisesta päättämisestä.
Suomen osallistumisen kustannukset
Vuonna 2015 sotilaallisen kriisinhallinnan kokonaiskustannusten
Afganistanissa arvioidaan olevan yhteensä noin 17,86 miljoonaa
euroa. Osallistuminen ei aiheuta lisäystarvetta kehyksissä jo
oleviin kriisinhallintamäärärahoihin,
ja kustannukset sisältyvät vuoden 2015 talousarvioesityksen
täydennysehdotukseen.
Johtopäätös
Kansainvälisen yhteisön tuki Afganistanille
Afganistanin tilanne on edelleen erittäin hauras. Ulkoasiainvaliokunta
muistuttaa, että hauraissa valtioissa ja kriisitilanteissa
tarvitaan kokonaisvaltaista toimintaa, jossa yhdistyvät
kehitysyhteistyö, humanitaarinen apu, siviili- ja sotilaallinen
kriisinhallinta. Turvallinen toimintaympäristö mahdollistaa
pitkäjänteisen kehityksen, sen luominen edellyttää,
että paikallinen yhteiskunta on sitoutunut tukemaan vakauttamista.
Ulkoasiainvaliokunta yhtyy selonteon arvioon, että tärkeintä on
säilyttää kehityksen oikea suunta ja
estää maan vaipuminen takaisin konfliktiin ja
sekasortoon. Tämä tehtävä ei
ole helppo eikä halpa. On kuitenkin muistettava, että Suomella,
kuten muillakin mailla, on kansallinen intressi Afganistanin tukemiseen.
Kyseessä on Afganistanin tulevaisuuden lisäksi
niin alueen kuin kansainvälinen turvallisuus liittyen erityisesti
terrorismin ja huumeiden vastaiseen yhteistyöhön.
Kansainvälisen yhteisön ja Afganistanin yhteinen
pitkän aikavälin tavoite on vahvistaa maan omaa
kehitystä ja taloutta niin, että ulkopuolisen
avun tarvetta voidaan vähentää asteittain
ja hallitusti. Afganistan on vielä pitkään köyhä,
hauras valtio, joka on riippuvainen ulkomaisesta tuesta. On selvää,
että mikäli ulkomainen apu loppuisi lähiaikoina,
Afganistan luisuisi takaisin konfliktiin. Kansainvälisen
yhteisön tuki Afganistanille on ehdoton edellytys myönteisen
kehityksen jatkumiselle.
Ulkoasiainvaliokunta katsoo, että Suomen ja muiden
avunantajien tulee olla valmiita jatkamaan Afganistanin tukemista
edellyttäen, että Afganistan sitoutuu toteuttamaan
suunnitellut uudistukset. Yhtä tärkeää on,
että alueen mailta — Pakistan, Intia, Iran — edellytetään
aktiivista tukea Afganistanin rauhanomaiselle kehitykselle. Tämä merkitsee
mm. ulkomaisen rahoituksen lopettamista terroristijärjestöille.
Suomen osallistuminen Resolute Support- operaatioon
Ulkoasiainvaliokunta tukee Suomen osallistumista Resolute Spport
-operaatioon osana Afganistanin kokonaisvaltaista tukemista.