Perustelut
Unionin kehitys ja perustuslakisopimus
Euroopan yhdentyminen oli voittopuolisesti taloudellinen prosessi
niin kauan kuin kylmä sota kesti Euroopassa. Kylmän
sodan päättymisen jälkeen Euroopan yhdentyminen
on saanut talouden rinnalle myös poliittisemman tehtäväkentän,
mitä heijastaa Euroopan yhteisöjen muuttuminen
Euroopan unioniksi Maastrichtin sopimuksen myötä vuonna
1993. Poliittisen ulottuvuuden kasvua ilmentää mm.
yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan vahva kehittäminen ja
oikeus- ja sisäasioiden mukaantulo yhdentymisen yhdeksi
keskeiseksi alaksi. Nykyinen Euroopan unioni on kokonaisvaltaisempi
ja merkittävämpi toimija jäsenvaltioidensa
ja kansalaistensa kannalta, kuin aikaisempi Euroopan yhteisö.
Euroopan yhdentyminen Euroopan unionin muodossa on ollut onnistunut
hanke, jonka jäsenyydestä myös Suomi
on hyötynyt tuntuvasti. Ulkoasiainvaliokunta korostaa,
että on ilmeistä, että ilman Euroopan
unionia yksittäisten kansallisvaltioiden olisi vaikeampi
hoitaa tehtäviään ja turvata kansalaistensa
hyvinvointia. Euroopan yhdentyminen on ollut varhaisia vastauksia
globalisaation asettamaan haasteeseen ja se on ollut tukemassa edellytyksiä hyvinvointivaltion
säilyttämiselle. Ilman yhteismarkkinoita Euroopan unionissa
toimivien yritysten kilpailukyky olisi todennäköisesti
heikompaa ja talouden toiminta tehottomampaa, kansalliseen kehykseen
lokeroitunutta.
Euroopan yhdentymisen tuomista merkittävistä hyödyistä huolimatta
globalisaatio merkitsee yhä suurempaa haastetta koko Euroopalle. Eurooppa
on jäänyt monella mittarilla esimerkiksi Yhdysvaltojen
jälkeen, oli sitten kysymys talouskasvusta, työllisyyskehityksestä tai
innovaatioista. Teollisuustuotannon painopiste on siirtymässä Euroopan
kaltaisista vanhoista teollisuusmaista Kiinan ja Intian kaltaisiin
nouseviin talousmahteihin, joiden merkitys myös tutkimus-
ja tuotekehitystoiminnassa tulee kasvamaan. Samalla Euroopan väestö ikääntyy
ja se asettaa omat haasteensa niin talouskasvulle kuin julkisen
sektorin rahoitukselle. Näiden ongelmien takia
moni keskeinen EU-maa on kärsinyt heikosta talouskasvusta
ja korkeasta työttömyydestä, mikä heijastuu
poliittisina ongelmina. Ranska, Saksa ja Italia — unionin
kolme suurta alkuperäistä perustajajäsentä — ovat
tästä esimerkkejä. Taloudelliset hyödyt — unionin
kyky kohentaa talouskasvua, kilpailukykyä ja työllisyyttä — ovat
merkittävässä asemassa yhdentymisen poliittisen
vetovoiman kannalta.
Yhdentymistä on poliittisesti helpompi viedä eteenpäin
talouden kasvaessa kuin taantumassa, vaikka tosiasiallisesti Euroopan
unionin toimia tarvitaan eniten silloin, kun jäsenmaat
kohtaavat taloudellisia ja rakenteellisia ongelmia. Esimerkiksi
palveluiden ja energian sisämarkkinoiden kehittäminen
kohentaisivat Euroopan kilpailukykyä ja edistäisivät
talouskasvua ja työllisyyden edellytyksiä, mutta
niiden edistäminen on vaikeaa juuri siitä syystä,
että monet jäsenvaltiot kokevat parhaillaan talousvaikeuksia.
Vähättelemättä unionin turvallisuus-
ja puolustuspolitiikan asiallisia kehittämisperusteita
voidaan sen voimakkaasta kehittämisestä viimeisten
vuosien aikana myös todeta, että sillä alalla
on haluttu poliittisesti edetä, koska muilla sektoreilla
siihen ei ole kyetty.
Perustuslakisopimuksen ratifiointiprosessi pysähtyi
hetkellisesti Ranskan ja Alankomaiden kansanäänestysten
seurauksena, ja Eurooppa-neuvosto päätti kesäkuuhun
2006 ulottuvasta mietintätauosta, jonka aikana sopimuksesta
on ollut tarkoitus käydä julkista keskustelua
jäsenmaissa. Valtioneuvoston selonteko on ollut pohja tähän
keskusteluun, eikä selontekoa sellaisenaan pidä ymmärtää ratifiointiesityksen
korvikkeena. Mietintätauon aikanakin eräät
jäsenmaat ovat käsitelleet perustuslakisopimuksen
ratifiointia. Unionilla on takanaan hyvin tiivis institutionaalisen
kehittämisen jakso: kolme merkittävää perussopimusuudistusta — Amsterdamin sopimus
1997, Nizzan sopimus 2001, Perustuslakisopimus 2004 — seitsemän
vuoden sisällä. On tärkeää,
että unioni ratkaisee perustuslakisopimuksen ongelmat,
jotta se pystyisi keskittymään varsinaisen toimintansa
sisältöön ja sen kehittämiseen,
erityisesti kilpailukyvyn ja työllisyyden edellytysten
luomiseen kehittämällä yhteismarkkinoita.
Perustuslakisopimusta kohdanneet vastoinkäymiset useassa
Euroopan maassa ovat todellisia, mutta ne heijastelevat myös
näiden maiden sisäpoliittisia ongelmia. Perustuslakisopimuksen
ongelmat eivät välttämättä ole
syy, vaan seuraus laajemmista poliittisista ongelmista, jotka liittyvät
unionin ytimessä olevien jäsenmaiden taloudellisiin
ja rakenteellisiin ongelmiin, joihin maiden poliittinen järjestelmä ei
ole kyennyt tyydyttävästi vastaamaan. Näissä oloissa
unioni on usein syntipukin asemassa.
Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että unionin — saati
perustuslakisopimuksen — nykyiset ongelmat eivät
johdu uusista jäsenmaista ja laajemmasta unionista. Uudet
jäsenmaat ovat osallistuneet rakentavasti unionin toimintaan
ja antavat paljon tarvittua uutta elinvoimaa. Laajentuminen merkitsee
jo yksistään sisämarkkinoiden tuntuvaa
laajentumista ja unionin kansainvälisen painoarvon merkittävää kasvua.
Laajentuminen on menestystarina ja antaa toivoa siitä, että unioni
löytää tulevaisuudessa uutta tarmoa.
Unionin keskeiset ongelmat johtuvat selkeästi sen vanhoista
jäsenmaista, joilta puuttuu poliittista tahtoa viedä unionia
eteenpäin. Tästä syystä esimerkiksi
tiiviimpi yhteistyö — mihin perustuslakisopimus
antaa hyvät mahdollisuudet — ei näytä olevan
vastaus unionin kehittämiseen, vaikka tällaiset
etujoukot on välillä nähty yhdentymisen
syventämisen otollisina välineinä. Tiiviimpi
yhteistyö eli suppeamman maaryhmän eteneminen
muita nopeammin jollakin politiikka-alalla ei ole vastaus, jos keskeiset
jäsenmaat eivät löydä halua
syventää yhteistyötään
ja ovat erimielisiä siitä, mitkä toimenpiteet
ovat unionin kannalta oikeita. Näyttää myös
ilmeiseltä, että vastauksia unionin tulevaisuuteen
ei haeta liittovaltiokehityksestä, koska perustuslakisopimus
ei sisällä merkittäviä avauksia
tähän suuntaan.
Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä käydä entistä perusteellisempaa
julkista keskustelua unionin toiminnasta ja tavoitteista. Ulkoasiainvaliokunta
viittaa tältä osin myös suuren valiokunnan
lausuntoon (SuVL 2/2006 vp), jossa todetaan
kansalaisten kasvava kriittisyys ja kiinnostuksen puute unionia
kohtaan ja kehotetaan valtioneuvostoa ottamaan kansalaisten EU-kielteisyys
vakavasti sekä lisäämään
vuoropuhelua kansalaisten ja kansalaisjärjestöjen
kanssa. Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että unionin keskeisiä hankkeita
koskeva varhainen ja avoin keskustelu on omiaan luomaan kestävän
pohjan politiikan eteenpäinviemiselle kansalaisten luottamuksen
pohjalta. On olennaista, että unionin kansalaiset kokevat
hyötyvänsä unionista.
Perustuslakisopimus ja unionin laajentuminen
Ulkoasiainvaliokunta on painottanut Euroopan unionin laajentumisen
merkitystä Euroopan vakauden ja hyvinvoinnin edistämiselle.
Laajentuminen on itsessään ollut unionin tehokkain
pitkän aikavälin turvallisuuspoliittinen väline.
Valtioneuvoston selonteossa todetaan, että unionin on jatkossakin
oltava avoin kaikille Euroopan valtioille, jotka täyttävät
jäsenyydelle asetetut ehdot. Ulkoasiainvaliokunta yhtyy
valtioneuvoston näkemykseen, että unionin tarkkoja
rajoja ei ole syytä määritellä ennakkoon,
ja korostaa laajentumisen avointa ja objektiivista luonnetta. Hakijamaiden
yhdenvertaisen kohtelun ja omien ansioiden mukainen eteneminen on
ollut laajentumispolitiikkana kestävä. Jäsenyys
on mahdollista kaikille Euroopan maille, jotka kykenevät
täyttämään jäsenyyden
ehdot. Samalla unionin on pidettävä huolta omasta
kyvystään ottaa uusia jäseniä.
Uskottavan laajentumisprosessin merkitys Euroopan vakaudelle ja
samalla Euroopan unionin omalle elinvoimaisuudelle on tuntuva.
Unionin kyky tarjota uskottava jäsenyysperspektiivi
mm. Länsi-Balkanin maille — mikä valiokunnan
saaman selvityksen mukaan toimii olennaisena kannustimena maiden
uudistumiselle — edellyttää perustuslakisopimuksen
kaltaista kokonaisvaltaisempaa uudistusta ja sen myötä syntyviä edellytyksiä ottaa
uusia jäsenmaita. Laajentumisen takia unionin pitää huolehtia
toiminta- ja omaksumiskyvystään. Ulkoasiainvaliokunta
pitää perustuslakisopimusta merkittävänä laajentumispolitiikan
jatkoedellytyksiä parantavana tekijänä.
Saamansa selvityksen perusteella ulkoasiainvaliokunta kuitenkin
toteaa, että teknisessä mielessä jatkolaajentuminen
on mahdollista myös ilman perustuslakisopimusta. Siinä tilanteessa
laajentumisen edellyttämät institutionaaliset
muutokset joudutaan tekemään erikseen liittymissopimuksissa
ja niiden yhteydessä.
Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että laajentuminen on
merkittävä ja samalla unionia kauaskantoisella
tavalla muuttava prosessi. Merkittävyytensä takia
laajentumispolitiikka edellyttää laajapohjaista
poliittista yhteisymmärrystä jäsenmaissa.
Ulkoasiainvaliokunta viittaa laajentumista koskevaan lausuntoonsa
UaVL 9/2005 vp syyskuulta 2005, jossa valiokunta edellytti,
että unionin laajentumispolitiikasta käytäisiin
perusteellinen poliittinen keskustelu, jotta kansalaiset saisivat
entistä selkeämmän käsityksen
laajentumispolitiikan tavoitteista ja aikaansaannoksista. Ulkoasiainvaliokunta
toteaa, että myös neuvosto (yleiset asiat ja ulkosuhteet)
on joulukuussa 2005 suositellut, että jäsenmaissa
käytäisiin aktiivista poliittista keskustelua
laajentumispolitiikasta kansalaisten tuen saamiseksi. Näin
on tapahtunutkin jo monissa jäsenmaissa. Ulkoasiainvaliokunta
pitää käsiteltävänä olevassa
selonteossa olevaa lyhyttä jaksoa laajentumisesta täysin
riittämättömänä, eikä se
vastaa valiokunnan tarkoittamaa kokonaisvaltaista selontekoa (UaVL
9/2005 vp). Perusteellinen julkinen keskustelu
laajentumispolitiikasta edellyttäisi pohjakseen laaja-alaisempaa
aineistoa ja valtioneuvoston kannan tarkempia perusteluja, kuten
valiokunta on edellyttänyt.
Ulkoasiainvaliokunta esittää, että EU:n laajentumispolitiikkaa
käsitellään kokonaisvaltaisesti unionin
laajentumispolitiikkaa käsittelevän valtioneuvoston
selonteon pohjalta vielä vuoden 2006 valtiopäivien
aikana.
Perustuslakisopimuksen valmistelu
Perustuslakisopimus valmisteltiin Euroopan tulevaisuuskonventissa
vuosina 2002—2003, jonka tulokset muodostivat pohjan vuosina
2003—2004 pidetylle hallitustenväliselle konferenssille,
jossa perustuslakisopimus neuvoteltiin. Perustuslakisopimus allekirjoitettiin
29.10.2004, ja sen voimaantulo edellyttää ratifiointia
kaikissa Euroopan unionin jäsenvaltioissa.
Eduskunta on ollut tiiviisti perustuslakisopimuksen neuvotteluissa
mukana. Ensin konventtivaiheessa, jolloin eduskunnan edustajat osallistuivat
valmistelukunnan (konventin) työskentelyyn, ja myöhemmin
tiiviissä vuorovaikutuksessa valtioneuvoston kanssa hallituksen
neuvotellessa perustuslakisopimuksesta hallitustenvälisessä konferenssissa.
Valtioneuvosto on antanut perustuslakisopimuksen eri vaiheista yhteensä kolme
selontekoa eduskunnalle (VNS 3/2001 vp, VNS
2/2003 vp, VNS 6/2005 vp). Eduskunnan
kanta eri neuvotteluvaiheista on ilmaistu valtioneuvostolle ulkoasiainvaliokunnan
mietinnöissä konventin
valmistelusta (UaVM 18/2001 vp) sekä konventin
tuloksista ja valmistautumisesta hallitustenväliseen konferenssiin (UaVM
4/2003 vp).
Ulkoasiainvaliokunta toteaa suuren valiokunnan tavoin (SuVL
2/2006 vp), että valtioneuvosto on huolehtinut
kiitettävällä tavalla eduskunnan vaikutusmahdollisuuksista
kaikissa perustuslakisopimuksen neuvotteluprosessin vaiheissa neuvoteltavina
olevien asiakysymysten osalta.
Yleisarvio perustuslakisopimuksesta
Valtioneuvoston selonteossa todetaan, että perustuslakisopimus
muodostaa kokonaisuuden, joka on tasapainoinen ja Suomen kannalta
hyväksyttävä. Suuri valiokunta on todennut
lausunnossaan (SuVL 2/2006 vp), että se
pitää perustuslakisopimusta ja sen mukanaan tuomia muutoksia
Euroopan unionin oikeusjärjestelmää selkeyttävänä ja
unionin toimintakykyä tehostavana sekä unionin
demokraattisuutta ja kansalaisten asemaa vahvistavana kokonaisratkaisuna
ja siten sopimusta sellaisenaan hyväksyttävänä.
Ulkoasiainvaliokunta yhtyy valtioneuvoston arvioon, että perustuslakisopimus muodostaa
kokonaisuuden, joka on tasapainoinen ja Suomen kannalta hyväksyttävä.
Unionin oikeudellinen rakenne
Ulkoasiainvaliokunnan mielestä perustuslakisopimuksen
voidaan katsoa onnistuneen pyrkimyksessä yksinkertaistaa
ja selkeyttää unionin sopimusperustaa, kun yhtenäinen
perustuslakisopimus korvaisi kokonaan aiemmin tehdyt erilliset perussopimukset.
Perustuslakisopimuksen myötä Euroopan unioni saisi
yhden, yhtenäisen perussopimuksen. Ainoan poikkeuksen muodostaa
Euroopan atomienergiayhteisön perustamissopimus, joka jäisi
voimaan erillisenä sopimuksena. Perustuslakisopimus ei
muuta unionin perusluonnetta sekä jäsenvaltioiden
että kansalaisten yhteisönä.
Unionin oikeudellinen perusrakenne ei muutu perustuslakisopimuksen
myötä. Oikeudellisessa mielessä perustuslakisopimus
on kansainvälisoikeudellinen valtiosopimus, eikä perustuslakisopimuksen
nimeen sisältyvästä perustuslakitermistä tule
tehdä sopimuksen oikeudellista luonnetta koskevia päätelmiä.
Jäsenvaltioilla on ratkaiseva asema unionille annetun toimivallan lähteenä.
Perustuslakisopimukseen on nyt kirjattu jäsenvaltioille
mahdollisuus erota unionista.
Perustuslakisopimus merkitsee unionin oikeusjärjestelmän
selkeyttämistä erityisesti kumoamalla Maastrichtin
sopimukseen perustuvan jaon kolmeen erilliseen pilariin ja antamalla unionille
oikeushenkilöllisyyden. Pilarijaon poistumisesta huolimatta
yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka säilyy perusluonteeltaan
hallitustenvälisenä toimintana, jossa unionilla
ei ole omaa itsenäistä toimivaltaa. Oikeus- ja
sisäasioiden osalta pilarijaon poistaminen muuttaa erityisesti
yhteisön tuomioistuimen roolia, kun rikosasioita ja poliisiyhteistyötä koskeva unionin
lainsäädäntö tulee sen lainkäyttövallan piiriin.
Perusoikeudet ja ihmisoikeudet
Perustuslakisopimus merkitsee unionin perusoikeusulottuvuuden
tuntuvaa vahvistamista, mihin eduskunta pyrki perustuslakisopimuksen neuvottelua
koskevissa kannanotoissaan. Keskeisin uudistus on perusoikeuskirja,
joka perustuslakisopimuksen II-osana tulisi oikeudellisesti sitovaksi.
Perusoikeuskirja on toistaiseksi hyväksytty poliittisena
julistuksena, jolla ei ole oikeudellista sitovuutta. Ulkoasiainvaliokunta
pitää perusoikeuskirjan oikeudellista sitovuutta merkittävänä unionin
perusoikeusulottuvuutta vahvistavana tekijänä.
Viitaten työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan lausuntoon
(TyVL 5/2006 vp) valiokunta pitää merkittävänä parannuksena
ja Suomen tavoitteiden mukaisena, että sukupuolten tasa-arvoa
koskevat säännökset on otettu perussopimuksen
tasolle. Tasa-arvon periaatetta on näin vahvistettu ja
sen soveltuvuutta on laajennettu. Tämä vahvistaa
myös unionin sosiaalista ulottuvuutta.
Perustuslakisopimuksen mukaan unioni liittyy myös Euroopan
ihmisoikeussopimukseen. Käytännössä liittyminen
ihmisoikeussopimukseen merkitsisi EU-tuomioistuimen vahvempaa sitoutumista
Euroopan ihmisoikeussopimukseen ja sen käytäntöön
sekä unionin toimielinten saattamista ulkopuolisen ihmisoikeusvalvonnan
alaisuuteen. Perustuslakisopimuksen antama oikeusperusta unionin
liittymiselle ihmisoikeussopimukseen on yhteisön tuomioistuimen mukaan
välttämätön edellytys. Samalla
ulkoasiainvaliokunta toteaa, että edellytysten luominen ei
vielä merkitse varsinaista liittymistä, joka edellyttää useita
toimenpiteitä. Valiokunta tukee unionin liittymistä Euroopan
ihmisoikeussopimukseen, mutta korostaa, että tämä ei
tule sinällään suoraan parantamaan kansainvälisten
taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien asemaa
tai soveltuvuutta unionissa Euroopan ihmisoikeussopimuksen keskittyessä ensisijaisesti
kansalais- ja poliittisiin oikeuksiin. Valiokunta korostaakin tässä yhteydessä myös
YK:n
puitteissa neuvoteltujen ihmisoikeussopimusten asemaa
ja toimeenpanoa unionin jäsenmaiden toiminnassa.
Asiantuntija-arvioissa on myös tuotu esiin se seikka,
että perustuslakisopimus jättää edelleen epäselväksi,
ovatko EU-oikeuden perusperiaatteita edelleen neljä taloudellista
perusvapautta (tavaroiden, palveluiden, pääoman
ja työvoiman vapaa liikkuvuus) vai perustuslakisopimuksen II-osassa
todetut perusoikeudet.
Ulkoasiainvaliokunta toteaa saamansa asiantuntijaselvityksen
perusteella, että perustuslakisopimuksessa toteutuvan unionin
perusoikeus- ja ihmisoikeusulottuvuuden vahvistamisen rinnalla on
tärkeää, että unionissa kehitettäisiin
järjestelmällinen tapa, jolla EU-säädösehdotusten johdonmukainen
ja riittävä ennakkovalvonta perus- ja ihmisoikeuksien
näkökulmasta toteutettaisiin. Valiokunta esittää,
että valtioneuvosto toimisi aktiivisesti tällaisten
menettelyjen vakiinnuttamiseksi Euroopan unionissa.
Ulkoasiainvaliokunta pitää unionin perusoikeus-
ja ihmisoikeusulottuvuuden sekä tasa-arvon vahvistamista
perustuslakisopimuksen merkittävänä saavutuksena.
Samalla valiokunta korostaa, että perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien
toteutumisen ennakkovalvonta pitäisi sisällyttää järjestelmälliseksi
osaksi unionin säädösvalmistelua.
Toimivallanjako
Perustuslakisopimuksessa toimivallanjaon perusperiaate on annetun
toimivallan periaate, eli unioni toimii jäsenvaltioiden
sille perustuslakisopimuksessa antaman toimivallan rajoissa. Unionin
toimivalta on rajattua erityistoimivaltaa, ja yleistoimivalta kuuluu
jäsenvaltioille. Unionin toimivaltaa koskevat
toissijaisuusperiaate ja suhteellisuusperiaate.
Perustuslakisopimuksessa on joustolauseke, eli neuvosto voi
yksimielisesti komission ja Euroopan parlamentin hyväksynnän
saatuaan ryhtyä aiheelliseksi katsomiinsa toimenpiteisiin,
jos unionin toiminta osoittautuu tarpeelliseksi perustuslaissa asetetun
tavoitteen saavuttamiseksi eikä perustuslaissa ole määräyksiä tähän
tarvittavista valtuuksista. Nykyinen joustolauseke rajoittuu sisämarkkinoiden
kannalta tarpeellisiin toimiin.
Perussopimuksen yhtenä tavoitteena oli unionin
ja jäsenvaltioiden toimivallanjaon tarkentaminen erityisesti
osana perussopimusten selkeyttämistä ja yksinkertaistamista.
Samalla tarkoituksena oli arvioida unionin ja jäsenvaltioiden
välisen toimivallanjaon tarkoituksenmukaisuutta ja toissijaisuusperiaatteen
toteutumisen valvontaa. Perustuslakisopimuksessa on kolmitasoinen
toimivaltaluokittelu: unionin yksinomainen toimivalta, unionin ja
jäsenvaltioiden jaettu toimivalta sekä alat, joilla
unioni voi toteuttaa tuki-, yhteensovittamis- ja täydennystoimia.
Perustuslakisopimus myös erittelee unionin toiminnan
alat tämän jaon mukaisesti. Valtioneuvosto toteaa
kantanaan, että luokittelu ei täysin vastannut
Suomen näkemyksiä, mutta toteuttaa unionin ja
jäsenvaltioiden toimivallan tarkentamista.
Perustuslakisopimuksessa ei ole yleismääräystä avoimesta
koordinaatiosta, mutta vastaava menettely sisältyy eräisiin
perustuslakisopimuksen III-osan oikeusperustamääräyksiin
(sosiaalipolitiikka, tutkimus, kansanterveys, teollisuus), mitä sosiaali-
ja terveysvaliokunta on käsitellyt lausunnossaan (StVL
5/2006 vp). Valtioneuvoston selonteon mukaan
näillä aloilla on kysymys unionin toimivaltaan
kuuluvasta yhteistyöstä ja yhteensovittamisesta,
ei varsinaisesti avoimesta koordinaatiosta. Avoin koordinaatio säilyy
perustuslakisopimuksessa sääntelemättömänä, joustavana
ja jäsenvaltioiden välisen poliittisen yhteistyön
välineenä. Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että tämä täyttää eduskunnan
tukemaa (UaVM 4/2003 vp) neuvotteluille
asetettua tavoitetta olla kirjaamatta avointa koordinaatiota perustuslakisopimukseen.
Kansalliset parlamentit
Ulkoasiainvaliokunta viittaa suuren valiokunnan lausuntoon (SuVL
2/2006 vp), jossa on käsitelty yksityiskohtaisesti
kansallisten parlamenttien aseman vahvistumista unionin päätöksenteossa.
Perustuslakisopimus parantaa yleisesti kansallisten parlamenttien
vaikutusmahdollisuuksia, mutta eduskunnan toimivaltaan käsitellä unionissa
päätettäviä asioita sillä ei
ole suoraa vaikutusta. Suomen kansallisen lainsäädännön
mukaan kaikki EU:ssa päätettävät
asiat kuuluvat eduskunnan lainsäädäntövaltaan
tai tiedonsaantioikeuden piiriin. Perustuslakisopimuksen myötä tulevat
uudistukset — kuten mahdollisuus osoittaa eduskunnan kannanotot
suoraan unionin toimielimille — pitää nähdä eduskunnan
nykyisiin valtuuksiin nähden toissijaisina ja täydentävinä.
Perustuslakisopimuksen sisältämä kansallisille
parlamenteille osoitettu toissijaisuusvalvonta on eduskunnassa tarkoitus
toteuttaa normaalin EU-asioiden käsittelyn yhteydessä.
Toimielinjärjestelmä ja päätöksenteko
Suomen lähtökohtana toimielinjärjestelmää koskevissa
neuvotteluissa oli toimielinten välinen tasapaino, jäsenvaltioiden
välinen tasa-arvo ja yhteisömenetelmän
laaja-alaisen käyttämisen turvaaminen. Ulkoasiainvaliokunta
korostaa, että yhteisömenetelmä edellyttää jatkossakin
itsenäistä ja vahvaa komissiota.
Perustuslakisopimus tuo joitakin merkittäviä muutoksia
unionin toimielinjärjestelmään, jonka
pääpiirteet pysyvät kuitenkin entisenlaisina. Ulkoasiainvaliokunta
viittaa suuren valiokunnan lausuntoon (SuVL 2/2006
vp), jossa toimielinjärjestelmää on
käsitelty seikkaperäisesti. Osa sopimuksen toimielimiä koskevista
yksittäisistä ratkaisuista, erityisesti Eurooppa-neuvoston vahvistaminen
ja Eurooppa-neuvoston pysyvä puheenjohtajuus, eivät
ole Suomen alkuperäisten neuvottelutavoitteiden mukaisia.
Euroopan parlamentti
Perustuslakisopimus vahvistaa merkittävästi
Euroopan parlamentin asemaa unionin päätöksentekojärjestelmässä.
Kun lainsäätämisjärjestyksestä tulee
päätöksenteon pääsääntö,
vahvistuu Euroopan parlamentin asema neuvoston kanssa rinnakkaisena
lainsäätäjänä. Asiantuntija-arvioissa
korostetaan, että lainsäätämisjärjestyksen keskeisempi
asema — jossa neuvosto ja Euroopan parlamentti toimivat
tasavertaisina päätöksentekijöinä — ilmentää onnistuneesti
unionin luonnetta valtioiden (neuvosto) ja kansalaisten (Euroopan
parlamentti) muodostamana yhteisönä. Parlamentti
saa perustuslakisopimuksessa myös oikeuden päättää komission
puheenjohtajan nimittämisestä. Myös parlamentin
asema unionin talousarviomenettelyssä vahvistuu. Perustuslakisopimus
ei tuo muutoksia parlamentin paikkalukuun tai jakautumiseen, mutta
asettaa paikkojen enimmäismääräksi
750. Jatkossa Euroopan parlamentin paikkamäärästä ja
jakautumisesta jäsenvaltioiden kesken päätetään
Eurooppa-neuvoston eurooppapäätöksellä Euroopan
parlamentin aloitteesta.
Eurooppa-neuvosto
Jäsenvaltioiden hallituksenpäämiehistä koostuva
Eurooppa-neuvosto muuttuu perustuslakisopimuksen myötä unionin
varsinaiseksi toimielimeksi. Tähän asti Eurooppa-neuvosto
on toiminut epävirallisena unionin toimintaa ohjaavana hallitusten
elimenä, mutta sen tosiasiallinen merkitys unionin päätöksenteossa
on koko ajan vahvistunut ja toiminta institutionalisoitunut. Perustuslakisopimuksen
myötä Eurooppa-neuvostolle valitaan pysyvä puheenjohtaja
kaksi ja puoli vuotta kestäväksi toimikaudeksi.
Puheenjohtajan tehtävänä on johtaa Eurooppa-neuvoston
kokouksia, huolehtia työn valmistelusta ja jatkuvuudesta
sekä edustaa yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa
omalla tasollaan. On nähtävissä, että Eurooppa-neuvoston
pysyvästä puheenjohtajasta muodostuu komission
puheenjohtajan kaltainen näkyvä unionin edustaja
ja toimija.
Eurooppa-neuvoston keskeisimpänä tehtävänä säilyy
unionin yleisten poliittisten linjojen määrittely.
Perustuslakisopimuksessa Eurooppa-neuvostolle on lisäksi
määritelty tiettyjä valtuuksia tehdä päätöksiä,
jotka aikaisemmin ovat edellyttäneet perussopimusten muuttamista
(yksinkertaistettu tarkistusmenettely ja valtuutuslausekkeet). Eurooppa-neuvosto
voi yksimielisesti muuttaa perustuslakisopimuksen III-osaa, mutta
vain tarkistamalla olemassa olevia määräyksiä sisällöllisesti.
Eurooppa-neuvosto ei voi lisätä unionille perustuslakisopimuksessa
annettua toimivaltaa. Toimivaltuuksien lisääminen edellyttäisi
yhä hallitustenvälisen konferenssin koolle kutsumista.
Valtioneuvosto toteaa selonteossa, että vaikka tässä yksinkertaistetussa
tarkistusmenettelyssä perustuslakisopimuksen muuttamisvaltaa
siirtyy muodollisesti jäsenvaltioilta (hallitustenvälinen
konferenssi) EU:n toimielimelle (Eurooppa-neuvosto), vähentävät Eurooppa-neuvoston
kokoonpano ja päätöksentekomenettely
muutoksen merkitystä. Eurooppa-neuvosto koostuu jäsenvaltioiden
edustajista, ja se tekee näissä tapauksissa päätöksensä yksimielisesti.
Lisäksi yksinkertaistetun tarkistusmenettelyn käyttö on
rajattu perustuslakisopimuksen III-osaan.
Eduskunta suhtautui hyvin varauksellisesti Eurooppa-neuvostolle
annettaviin valtuuksiin muuttaa perustuslakisopimusta, mutta piti
joka tapauksessa välttämättömänä,
että menettelyn käyttöala rajataan riittävän
yksiselitteisesti ja että voimaantulon edellytyksenä on
kaikkien jäsenvaltioiden hyväksyntä.
Valtioneuvoston kannan mukaan Eurooppa-neuvostolle annetut valtuudet
ovat hyväksyttäviä niihin neuvotteluissa tehtyjen
rajausten nojalla.
Eduskunta, valtioneuvoston tavoin, suhtautui hyvin varauksellisesti
Eurooppa-neuvoston vahvistamiseen perustuslakisopimusta koskevissa neuvotteluissa,
koska sen vahvistuminen saattaisi heikentää eri
toimielinten tasapainolle rakentuvaa ns. yhteisömenetelmää.
Ulkoasiainvaliokunta pitää kuitenkin perusteltuna
valtioneuvoston kantaa, että perustuslakisopimuksen institutionaalinen
kokonaisratkaisu on kompromissi, jonka osana Eurooppa-neuvoston
vahvistaminen oli neuvotteluissa perusteltua hyväksyä.
Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että Eurooppa-neuvoston
muuttuminen perustuslakisopimuksen myötä unionin
viralliseksi toimielimeksi edellyttää hallituksen
toiminnan kokonaisuuden parlamentaarisen vastuukatteen varmistamista Eurooppa-neuvostossa
sekä Eurooppa-neuvoston käsittelemien asioiden
kansallisessa valmistelussa. Eduskunta kuulee perustuslain 97 §:n nojalla
pääministeriä ennen Eurooppa-neuvoston
kokouksia ja saa pääministeriltä selvityksen kokousten
tuloksista myös jälkikäteen. Eduskunnan
tiedonsaanti on perustunut pääministeriltä saatavaan
suulliseen informaatioon. Myös tasavallan presidentti on
säännöllisesti osallistunut Eurooppa-neuvoston
kokouksiin, mutta tasavallan presidentin toiminta Eurooppa-neuvostossa
ei tule parlamentaarisen vastuukatteen piiriin.
Suuri valiokunta on lausunnossaan (SuVL 2/2006
vp) korostanut, että Eurooppa-neuvoston roolin
vahvistuessa ja sen saadessa uusia toimivaltuuksia eduskunnan rooli
kansallisessa valmistelussa ei saa heikentyä. Tämä koskee
yksiselitteisesti myös unionin yhteistä ulko-
ja turvallisuuspolitiikkaa, joka kuuluu selkeästi valtioneuvoston
toimivaltaan. Ulkoasiainvaliokunta toteaa jo tässä vaiheessa,
että Eurooppa-neuvoston aseman muuttuminen tulee edellyttämään
Eurooppa-neuvoston kuulemisten säännönmukaistamista
ja tehostamista, ml. pääministerin antamien suullisten
selvitysten täydentäminen Eurooppa-neuvoston valmistelua
koskevalla kirjallisella aineistolla.
Ulkoasiainvaliokunta ei ota kantaa perustuslakisopimuksen voimaantulon
mahdollisiin perustuslaillisiin vaikutuksiin, ja ne tulevat perustuslakivaliokunnan
arvioitaviksi perustuslakisopimuksen ratifiointia koskevan hallituksen
esityksen myötä. Perustuslakivaliokunta on aikaisemmassa
perustuslakisopimusta koskevassa lausunnossaan (PeVL 7/2003
vp) todennut, että Eurooppa-neuvoston asema unionin
virallisena toimielimenä ei voi olla merkityksetön
seikka tasavallan presidentin ja valtioneuvoston välillä noudatettavien
käytäntöjen kannalta.
Saamansa selvityksen perusteella ulkoasiainvaliokunta korostaa,
että Eurooppa-neuvoston vahvistamiseen liittyvä perusongelma
on siinä, että sen toimintaan ei ulotu riittäviä valvonta-
ja vastuumekanismeja. Tästä syystä kunkin
jäsenvaltion Eurooppa-neuvostoa koskevalla parlamentaarisella
mekanismilla on suuri merkitys. Pääministerin
ohella tasavallan presidentti on säännöllisesti
osallistunut Eurooppa-neuvoston kokouksiin. Suomessa ainoastaan
pääministerin ja valtioneuvoston jäsenten
toimintaan voidaan ulottaa asianmukainen demokraattinen legitimiteetti
ja vastuunalaisuus.
Neuvoston puheenjohtajuus
Neuvoston uusi puheenjohtajuusjärjestelmä täyttää Suomen
alkuperäiset perustavoitteet ulkoasiainneuvostoa lukuun
ottamatta, jota jäsenvaltioiden edustajan sijaan ryhtyy
johtamaan unionin ulkoasiainministeri. Perustuslakisopimuksen sisältämä ministerineuvoston
uusi puheenjohtajuusjärjestelmä merkitsisi muutosta nykyiseen
puheenjohtajuuskiertoon, jossa neuvoston eri elinten puheenjohtajuus
on kiertänyt puolivuosittain jäsenvaltioiden kesken.
Perustuslakisopimuksen mukaan jäsenvaltiot vastaavat jatkossakin
neuvoston kokoonpanojen puheenjohtajuudesta (lukuun ottamatta ulkoasiainneuvostoa).
Ulkoasiainneuvosto erotetaan yleisten asioiden neuvostosta.
Perustuslakisopimuksella ei sinänsä määrätä uuden
puheenjohtajuusjärjestelmän yksityiskohdista,
vaan Eurooppa-neuvosto säätäisi järjestelmän
edellytyksistä eurooppapäätöksellä,
jonka tarkasta sisällöstä jäsenvaltiot
sopivat joulukuussa 2004. Sen mukaan neuvoston puheenjohtajuutta
hoitaisi kolmen jäsenvaltion ryhmä 18 kuukauden
ajan. Ryhmät muodostetaan tasapuolisen vuorottelun perusteella,
ja kukin ryhmän jäsen toimii vuorollaan kuuden
kuukauden ajan neuvoston puheenjohtajana. Ryhmän jäsenet voivat
myös sopia vaihtoehtoisista järjestelyistä,
esimerkiksi puheenjohtajuuden luovuttamisesta toisen hyväksi.
Eurooppa-neuvoston pysyvällä puheenjohtajuudella
on ratkaiseva merkitys neuvoston puheenjohtajuusjärjestelyn
arvioinnille, koska Eurooppa-neuvoston puheenjohtajuus on ollut
jäsenvaltion puheenjohtajuuden kannalta näkyvin ja
merkittävin tehtävä. Kun Eurooppa-neuvoston
puheenjohtajuudessa siirrytään jäsenvaltioiden
kesken kiertävästä puheenjohtajasta erikseen
nimitettävään pysyvämpään
toimihenkilöön, on nykyisestä kiertävästä puheenjohtajuusjärjestelmästä riisuttu
sen painavin elementti. Tässä mielessä neuvoston
puheenjohtajuusjärjestelmän muuttamisella ryhmäpuheenjohtajuudeksi
ei ole yksittäisen jäsenvaltion vaikutusvallan
kannalta suurta merkitystä. Neuvoston toiminnan kannalta
on ilmeistä, että ryhmäpuheenjohtajuuden
tuoma jatkuvuus ja pitkäjänteisyys on merkittävämpi
hyöty kuin se mahdollinen vaikutusvallan menetys, joka
koituu yksittäiselle maalle, kun se ei enää jatkossa
omaa yksinoikeutta neuvoston puheenjohtajuuteen.
Määräenemmistön määritelmä
Määräenemmistön määritelmän
osalta ministerineuvostossa ja Eurooppa-neuvostossa Suomi tavoitteli
yksinkertaista kaksoisenemmistöä eli määräenemmistöjärjestelmää,
jossa päätökset olisivat edellyttäneet
puolta jäsenvaltioista sekä jäsenvaltioiden
kansalaisista. Tämä päätöksentekomalli
olisi ollut selkeä, tehokas ja tasapuolinen. Perustuslakisopimuksessa
päädyttiin määräenemmistön
määritelmään, joka pääsääntöisesti
edellyttää vähintään
55 prosenttia jäsenvaltioista ja 65 prosenttia unionin
yhteenlasketusta väestöstä. Päätöksen
estämiseen tarvitaan kuitenkin tässä mallissa
vähintään neljä jäsenvaltiota.
Uusi määräenemmistöpäätöksenteon
järjestelmä lisäisi jonkin verran neljän
suurimman jäsenvaltion painoarvoa päätöksenteossa.
On huomionarvoista, että Suomen ja muiden samankokoisten
jäsenmaiden vaikutusvalta pysyisi uudessa järjestelmässä pitkälti
ennallaan. Ulkoasiainvaliokunta yhtyy suuren valiokunnan näkemykseen
(SuVL 2/2006 vp), että perustuslakisopimukseen
sisällytetty malli ei ole onnistunut — yksinkertainen
kaksoisenemmistö olisi ollut selkeästi parempi
ratkaisumalli. Järjestelmä on kuitenkin nykyistä Nizzan
sopimuksen järjestelmää tasapuolisempi
ja selkeämpi, eikä se edellytä muutoksia
jatkolaajentumisten yhteydessä. Ulkoasiainvaliokunta pitää perustuslakisopimuksen
määräenemmistön määritelmää hyväksyttävänä.
Määräenemmistöpäätöksenteon
ala
Suomi on korostanut unionin toimintakyvyn tehostamista. Yksi
keskeinen keino toimintakyvyn tehostamisessa on määräenemmistöpäätöksenteon
lisääminen. Tätä yleistä pyrkimystä ulkoasiainvaliokunta
on pitänyt perusteltuna. Käytännön
kokemukset unionin toiminnasta ovat osoittaneet, että Suomen
kaltaiset pienemmät jäsenvaltiot hyötyvät
määräenemmistöpäätöksenteosta.
Perustuslakisopimuksen myötä siirryttäisiin
yksimielisestä päätöksenteosta
määräenemmistöpäätöksentekoon
yhteensä 17 kysymyksessä. Suomi olisi ollut valmis
ulottamaan määräenemmistöpäätöksentekoa
laajemmalle, mm. ympäristöverotukseen sekä yhteiseen
ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan. Ulkoasiainvaliokunta pitää hyvänä,
että perustuslakisopimus lisää määräenemmistöpäätöksenteon
alaa.
Suuri valiokunta toteaa lausunnossaan (SuVL 2/2006
vp), että rikosoikeutta koskevaan päätöksentekoon
sovelletaan perustuslakisopimuksessa määräenemmistöä tietyiltä osin
Suomen neuvottelutavoitteiden vastaisesti.
Päätöksentekomenettelyt
Perustuslakisopimus vähentää unionin
päätöksentekomenettelyjen määrää.
Pääsäännöksi lainsäädäntömenettelyssä tulee
tavanomainen lainsäädäntöjärjestys,
joka vastaa käytännössä nykyistä yhteispäätösmenettelyä.
Sopimus laajentaisi tavanomaisen lainsäätämisjärjestyksen käyttöalaa.
Tavanomaista lainsäädäntöjärjestystä sovellettaisiin
86 alalla nykyisen 37:n sijaan. Tavanomaisen lainsäädäntöjärjestyksen
rinnalla on erityinen lainsäädäntöjärjestys,
jota sovelletaan 30 alalla. Erityistä lainsäädäntöjärjestystä sovelletaan
aloilla, joilla on erityisluonne tai jotka ovat jäsenvaltioille
poliittisesti arkaluonteisia. Merkittävimpänä poikkeuksena
lainsäädäntömenettelystä on
yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka, jolla perustuslakisopimuksen
mukaan ei voi antaa lainsäädännöksi
luokiteltavia säädöksiä. Tietyissä määräenemmistöpäätöksen alaan
kuuluvissa kysymyksissä jäsenvaltiolla on mahdollista
edellyttää tarvittaessa yksimielistä päätöksentekoa
(ns. hätäjarru). Ulkoasiainvaliokunta pitää unionin
päätöksentekomenettelyjen määrän
vähentämistä ja selkeyttämistä tärkeänä unionin
tehokkuuden ja ymmärrettävyyden kannalta.
Euroopan komissio
Komission osalta Suomi piti tärkeänä ratkaisua, joka
turvaa komission puolueettoman aseman ja toimintakyvyn. Komission
perustehtävät säilyvät perustuslakisopimuksessa
nykyisellään. Sen aseman ja toimintaedellytysten
voidaan valtioneuvoston selonteon mukaan katsoa vahvistuvan mm.
unionin pilarijaon poistamisen myötä, mikä vahvistaa
komission asemaa unionin pääasiallisena lainsäädäntöaloitteiden
antajana. Ulkoasiainvaliokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella,
että lopullinen arvio komission aseman kehittymisestä perustuslakisopimuksen myötä
voidaan
tehdä vasta siinä vaiheessa, kun vahvistuneen
Eurooppa-neuvoston toiminnan käytännöt
ovat muodostuneet ja niiden tosiasiallinen vaikutus komission asemaan
on voitu todeta. Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että toimielinjärjestelmän
tasapainon kannalta on tärkeää, että komissio
käyttää sille annettua merkittävää toimivaltaa
täysimääräisesti.
Komission kokoonpanon osalta Suomi tavoitteli ratkaisua, jossa
komissiossa olisi ollut yksi äänivaltainen jäsen
kustakin jäsenvaltiosta. Suomi piti tärkeänä,
että komission sisälle ei synnytetä muodollisia
hierarkioita ja ehdottoman tasapuolisesta rotaatiosta pidetään
kiinni. Pienempään komissioon ja tasapuoliseen
vuorotteluun perustuva malli sisältyi jo Nizzan sopimukseen. Perustuslakisopimuksen
komissiota koskeva ratkaisu vastaa valiokunnan mielestä Suomen
asettamia vähimmäistavoitteita.
Perustuslakisopimuksen mukaan Euroopan komission jäsenmäärässä siirrytään
jäsenmäärään, joka
vastaa kahta kolmasosaa jäsenvaltioiden lukumäärästä.
Käytännössä tämä tarkoittaa
sitä, että kukin jäsenvaltio on joka
kolmannella komission viisivuotiskaudella ilman omaa komissaaria.
Ensimmäisessä perustuslakisopimuksen mukaan nimitettävässä komissiossa
on yksi jäsen kustakin jäsenvaltiosta, ja pienempään
komissioon siirrytään, kun tämä komissio on
päättänyt toimikautensa (eli todennäköisesti vuonna
2014, mikäli perustuslakisopimus tulee voimaan ennen seuraavan
komission nimittämistä vuonna 2009). Tämä muodostaa
eräänlaisen siirtymäkauden. Nizzan sopimuksen
mukaan pienempään komissioon on määrä siirtyä,
kun jäsenvaltioiden lukumäärä ylittäisi
27 eli käytännössä aikanaan
Kroatian jäsenyyden myötä.
Suomen vähimmäistavoitteena oli kokoonpano,
jonka jäsenistö vaihtuu tasapuolisesti, mikä sopimuksessa
toteutui. Pienemmän komission jäsenet ovat jatkossakin
kaikki äänivaltaisia. Ulkoasiainvaliokunta yhtyy
valtioneuvoston näkemykseen, että tämä on
parempi lopputulos kuin konventin esitys komission jakamisesta äänivaltaisiin
ja äänivallattomiin komissaareihin. Ulkoasiainvaliokunta
toteaa saamansa selvityksen perusteella, että komission
pienentämisellä on todennäköisesti
suuri merkitys unionin toiminnan kannalta ja erityisesti komission
toiminnan avoimuutta suhteessa jäsenvaltioihin tulee kehittää.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan komission koostuminen
siten, että komissiossa on jäsen kustakin jäsenvaltiosta — sen
hämärtämättä sitä periaatetta,
että komissaarit ovat maistaan riippumattomia — on
tuonut komissiolle hyväksyttävyyttä kansalaisten
silmissä. Tämä on myös varmistanut
sen, että komission muodostamassa kollegiossa on ollut
asiantuntemusta kunkin jäsenvaltion erityisolosuhteista.
Komission työn kehittäminen on tehnyt kollegiosta
entistä toimivamman. Komissaarit ovat omaksuneet — mm.
Suomessa valtioneuvostolle tutun työskentelytavan ministerivaliokuntien
muodossa — asioiden valmistelun temaattisissa komissaariryhmissä.
Komission puheenjohtajan edellytyksiä komission johtamisessa
on parannettu. Tästä syystä komission
koon pienentäminen ei tehokkuusnäkökohdista
ole ulkoasiainvaliokunnan mielestä laajentuneessa unionissa
välttämätöntä. Ulkoasiainvaliokunta
toteaa, että perustuslakisopimuksen mukainen komissio sinänsä täyttää eduskunnan
asettamat perusedellytykset toimintakykyisestä ja puolueettoman
aseman omaavasta komissiosta.
Unionin ulkoasiainministeri
Perustuslakisopimuksen myötä perustetaan unionin
ulkoasiainministerin tehtävä. Unionin ulkoasiainministeri
toimisi ulkoasiainneuvoston puheenjohtajana ja olisi samalla komission
jäsen ulkosuhteista vastaavana komission varapuheenjohtajana.
Unionin ulkoasiainministerissä yhdistyisivät siis
nykyiset yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan,
ulkosuhdekomissaarin ja puheenjohtajavaltion tehtävät ulkoasiainneuvoston
toimintakentällä. Unionin ulkoasiainministerin
alaisuuteen on tarkoitus perustaa Euroopan ulkosuhdehallinto. Ulkoasiainministeriä
ja
ulkosuhdehallintoa käsitellään jäljempänä yksityiskohtaisemmin.
Euroopan unionin tuomioistuin
Unionin tuomioistuinjärjestelmän pääpiirteet säilyvät
perustuslakisopimuksessa ennallaan. Yhteisön tuomioistuimesta
käytettävä nimike muuttuu Euroopan unionin
tuomioistuimeksi, joka heijastaa tuomioistuimen kasvavaa toimintakenttää,
kun pilarijaon purkamisen myötä oikeus- ja sisäasioiden
yhteistyö tulee perustuslakisopimuksessa tuomioistuimen
tuomiovaltaan. Yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa
koskevat määräykset eivät perustuslakisopimuksessa pääsääntöisesti
kuulu tuomioistuimen toimivaltaan. Tuomioistuin käsittelisi
ainoastaan yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla tehtyjen
rajoittavien toimenpiteiden (pakotteet) lainmukaisuutta, mikä on
oikeusturvanäkökohtien kannalta selvä parannus.
Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että unionin toimielinjärjestelmän
osalta perustuslakisopimus sisältää ratkaisuja,
jotka eivät olleet Suomen neuvottelutavoitteiden mukaisia,
mutta yhtyy valtioneuvoston kantaan siitä, että perustuslakisopimuksen
toimielinjärjestelmää koskeva kokonaisuus
on hyväksyttävissä.
Ulkoasiainvaliokunta yhtyy suuren valiokunnan kantaan,
että eduskunnan asema on turvattava Eurooppa-neuvoston
toimintaa koskevassa kansallisessa valmistelussa perustuslakisopimuksen
voimaantultua.
Oikeus- ja sisäasiat
Perustuslakisopimus vahvistaa vapauden, turvallisuuden ja oikeuden
aluetta unionin toiminnassa erityisesti poistamalla unionin pilarijako, jolloin
yhteisöpilarissa olevat oikeus- ja sisäasiat (viisumi-,
turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikka, muu henkilöiden
vapaaseen liikkuvuuteen liittyvä politiikka sekä oikeudellinen
yhteistyö yksityisoikeudellisissa asioissa) muodostavat
perustuslakisopimuksessa yhtenäisen kokonaisuuden III-pilarissa
olevien poliisi- ja rikosoikeudellisen yhteistyön kanssa.
Sisällöllisesti perustuslakisopimus ei tuo merkittävää uutta
oikeus- ja sisäasioita koskevaan unionin toimintaan, mutta
se kohentaa huomattavasti toimintaedellytyksiä ja tehokkuutta
mm. yhdenmukaisten menettelyjen kautta. Hallintovaliokunta pitää tärkeänä (HaVL
7/2006 vp), että unionin oikeuden yleiset
periaatteet sekä unionin toimivaltaa ja käyttöä koskevat
periaatteet, kuten toissijaisuus ja suhteellisuusperiaate, ulottuvat
pilarijaon poistamisen myötä koko oikeus- ja sisäasioiden
sektorille.
Perustuslakisopimus antaa oikeusperustan pelastuspalvelua koskevalle
yhteistyölle, jolla on merkitystä myös
perustuslakisopimuksen yhteisvastuulausekkeen kannalta. Hallintovaliokunta pitää pelastuspalvelua
koskevaa oikeusperustaa merkittävänä uudistuksena
(HaVL 7/2006 vp). Pelastuspalvelua koskeva
oikeusperusta sisällytettiin konventin ehdotukseen Suomen
edustajien aloitteesta.
Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että lakivaliokunta on
kiinnittänyt lausunnossaan (LaVL 5/2006
vp) erityistä huomiota Euroopan syyttäjäviraston
perustamiseen, jota Suomi ei perustuslakisopimusta koskeneissa neuvotteluissa kannattanut.
Lakivaliokunta toivoo, että valtioneuvosto harkitsee viraston — yksimielisyyttä edellyttävän
— perustamisen
estämistä, mikäli viraston perustaminen
tulee ajankohtaiseksi. Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että syyttäjänviraston
perustamista koskevat mahdolliset esitykset tuodaan eduskunnan käsiteltäväksi
perustuslain 96 §:n mukaisesti.
Ulkoasiainvaliokunta viittaa hallintovaliokunnan (
HaVL
7/2006 vp) ja lakivaliokunnan (
LaVL
5/2006 vp) lausuntoihin, joissa perustuslakisopimuksen
oikeus- ja sisäasioita koskevat määräykset
arvioidaan kokonaisuutena hyväksyttäviksi ja yhtyy
tähän arvioon.
Yhteisvastuulauseke
Perustuslakisopimukseen sisältyy yhteisvastuulauseke
(solidaarisuuslauseke), joka velvoittaa unionin ja sen jäsenvaltiot
toimimaan yhteisvastuun hengessä, jos jäsenvaltio
joutuu terrori-iskun, luonnonmullistuksen tai ihmisen aiheuttaman
suuronnettomuuden kohteeksi. Yhteisvastuulausekkeen mukaiset avustamistoimet
käsittävät kaikki unionin käyttöön
annettavat voimavarat, mukaan lukien sotilaalliset voimavarat. Yhteisvastuulauseketta
vastaavaa määräystä ei ole unionin
nykyisissä perussopimuksissa. Vaikka perustuslakisopimus
ei ole tullut voimaan, jäsenvaltiot sitoutuivat Madridin
11.3.2004 terrori-iskun jälkeen toimimaan yhteisvastuun
hengessä terrorismin torjumiseksi. Yhteisvastuulauseke
on siis toimeenpantu siitä huolimatta, että perustuslakisopimus
ei ole voimassa.
Ulkoasiainvaliokunta pitää yhteisvastuulauseketta
luonnollisena sitoumuksena unionin kaltaisessa tiiviissä poliittisessa
liitossa. Valiokunta on aiemmissa kannanotoissaan korostanut uusien
uhkien kasvavaa merkitystä ja katsoo, että yhteisvastuulausekkeen
todellinen merkitys on käytännössä yhä keskeisempi.
Siviiliviranomaisten tiedonvaihto ja saumaton yhteistoiminta unionin
alueella luovat sitä arjen turvallisuutta, jota kansalaiset
myös EU:lta odottavat. Valiokunta huomauttaa, että perustuslakisopimuksen
mukaan yhteisvastuulausekkeen toimeenpanoon liittyen Eurooppa-neuvoston
tehtäväksi tulee unioniin kohdistuvien uhkien
arvioiminen.
Ulkoasiainvaliokunnan saaman selvityksen mukaan Suomessa eri
hallinnonalat varautuvat yhteisvastuulausekkeen mukaisiin avustustoimiin
osana hallinnonalojen normaalia poikkeusoloihin varautumista. Ulkoasiainvaliokunta
pitää tärkeänä, että yhteisvastuulausekkeen
mukaisten toimenpiteiden lainsäädännölliset
ja hallinnolliset edellytykset ajantasaistetaan ja käytännön
yhteistoiminta varmistetaan valtionhallinnossa kokonaisuudessaan.
Valiokunta korostaa, että yhteisvastuulausekkeen käyttöönotolle
ei unionissa tulisi asettaa keinotekoisia rajoituksia tai kriteerejä,
vaan jokainen tilanne tulisi harkita tapauskohtaisesti. Keskeistä arviossa
on aina jäsenvaltion yhteisvastuulausekkeeseen perustuva
avunpyyntö.
Perustuslakisopimuksessa yhteisvastuulauseke jäsentyy
perutuslakisopimuksen I-osassa omaksi kokonaisuudekseen, erillään
yhteisestä ulko- ja turvallisuuspolitiikasta. Kuitenkin
sen toimeenpanosta säädetään
perustuslakisopimuksen III-osassa unionin ulkoista toimintaa koskevassa
osastossa ja sen toimeenpanossa määritellään
komission rinnalla tehtäviä unionin ulkoasiainministerille
ja todetaan, että neuvostoa avustavat poliittisten ja turvallisuusasioiden
komiteat yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan puitteissa kehitettyjen
rakenteiden tukemana. Valiokunta pitää tätä ratkaisua
epäjohdonmukaisena ja korostaa, että yhteisvastuulausekkeen
toimeenpanon kannalta esimerkiksi oikeus- ja sisäasioiden
neuvosto ja pysyvien edustajien komitea (Coreper) olisivat luontevammat
koordinaatioelimet. Voidaan olettaa, että perustuslakisopimuksen
osittain epäjohdonmukaiset määräykset yhteisvastuulausekkeen
toimeenpanosta ovat selitettävissä neuvotteluprosessin
osittaisilla puutteilla sekä sillä, että kansainvälinen
terrorismi oli merkittävä yhteisvastuulausekkeen
kirjaamisen virike. Lisäksi unionin sotilaallisilla kriisinhallintaresursseilla
oletettiin olevan keskeisempi rooli yhteisvastuulausekkeen toimeenpanossa kuin
mitä nykytilanteessa voidaan perustellusti olettaa.
Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että oikeus- ja sisäasioiden
neuvoston aloitteesta unionille kehitetään kriisi-
ja hätätilajärjestelyä, jonka
menettelyt soveltuisivat luontevasti yhteisvastuulausekkeen toimeenpanoon.
Järjestelyn käyttöä puoltaisi
se, että yhteisvastuulausekkeen todennäköisissä toteuttamistilanteissa
päävastuussa olisivat jäsenmaiden siviiliviranomaiset,
erityisesti sisäasiainhallinnon toimialalta. Valiokunta korostaa,
että hallituksen tulee toimia niin, että unioni
välttää päällekkäisten
rakenteiden luomista.
Ulkoasiainvaliokunta toistaa selkeyden vuoksi kantansa, että yhteisvastuulauseke
ei toimintansa sisällön puolesta kuulu unionin
ulkoiseen toimintaan, koska yhteisvastuulauseke kohdistuu tilanteisiin
ja toimiin, joiden pääasiallinen kohde on unionin
omalla alueella. Unionin kriisinhallintatoimet on määritelty
unionin alueen ulkopuolella tapahtuviksi. Tästä syystä yhteisvastuulausekkeen
nojalla toteutettavat toimet eivät Suomen oloissa tule
sotilaallisen kriisinhallinnan ja sitä koskevien päätöksentekomenettelyjen
piiriin, kuten ulkoasiainvaliokunta on todennut sotilaallisesta
kriisinhallinnasta annettua lakiesitystä koskevassa mietinnössään
(UaVM 1/2006 vp).
Yhteisvastuulausekkeen toteuttamistoimet ovat luonteeltaan rajat
ylittävää virka-aputoimintaa, jonka toteuttajina
ovat jäsenvaltioiden eri viranomaistahot, jotka toimivat
kutsujavaltion tahdosta. Ulkoasiainvaliokunta viittaa tältä osin
myös puolustusvaliokunnan lausuntoon (PuVL 2/2006
vp), jossa todetaan, että yhteisvastuulausekkeen
käytännön toteuttaminen on lähtökohtaisesti
pelastusviranomaisten ja poliisin yhteistyötä,
jota saatettaisiin tukea lähettämällä sotilaita
tai puolustusvoimien kalustoa avustustehtäviin kansainvälisenä virka-apuna. Vaikka
yhteisvastuulauseke ei kansallisen päätöksenteon
osalta sovellu sotilaalliseen kriisinhallintaan, ulkoasiainvaliokunta
pitää tärkeänä, että kaikki
jäsenvaltioiden resurssit — mukaan lukien sotilaalliset
voimavarat — ovat käytettävissä yhteisvastuulausekkeen
toteuttamisessa. Samalla voidaan todeta, että vaikka yhteisvastuulausekkeen
käytännön toteuttamisessa on puhuttu
yleensä sisäasiainhallinnon ja puolustushallinnon
resursseista, eivät nämä esimerkit ole poissulkevia.
Yhteisvastuulausekkeen tarkoittamia tehtäviä voi
olla toteuttamassa myös esimerkiksi sosiaali- ja terveysministeriön,
liikenne- ja viestintäministeriön tai maa- ja
metsätalousministeriön alaiset viranomaistahot.
Ulkoasiainvaliokunta pitää yhteisvastuulauseketta
merkittävänä askeleena jäsenvaltioiden
kansalaisten turvallisuuden vahvistamisessa. Ulkoasiainvaliokunta edellyttää,
että Suomella on asianmukaiset valmiudet yhteisvastuulausekkeen
tarkoittaman avun antamiseen ja vastaanottamiseen.
Suomen liittymissopimuksen erityismääräykset
Perustuslakisopimuksen yhtenä tavoitteena on yhdistää unionin
eri perussopimukset yhtenäiseksi asiakirjaksi. Osana tätä yhtenäistämistyötä myös
jäsenmaiden liittymissopimusten oikeudellisesti merkitykselliset
määräykset on siirretty osaksi perustuslakisopimusta
tai sen pöytäkirjoihin. Suomen kannalta merkittäviä liittymissopimukseen
kirjattuja määräyksiä ovat mm.
Suomen työeläkejärjestelmää koskeva
ns. TEL-poikkeama, saamelaisten asema, Ahvenanmaan erityisasema,
pohjoisten harvaan asuttujen alueiden erityisasema sekä liittymissopimuksen maataloutta
koskevat määräykset. Suomen kannalta
merkitykselliset liittymissopimuksen määräykset
on toistettu perustuslakisopimuksen pöytäkirjassa
numero 8.
Eduskunta edellytti, että Suomen työeläkejärjestelmän
liittymissopimuksen mukainen poikkeusasema turvataan perustuslakisopimusta
koskevissa neuvotteluissa. Ulkoasiainvaliokunta viittaa sosiaali-
ja terveysvaliokunnan lausuntoon (StVL 5/2006
vp), jossa todetaan, että Suomen työeläkejärjestelmää koskeva
poikkeusasema on perustuslakisopimuksessa turvattu eduskunnan edellyttämällä tavalla.
Suomen ja Ruotsin liittymissopimusten yhteydessä sovittiin
Suomen ja Ruotsin pohjoisten harvaan asuttujen alueiden pysyvästä erityisasemasta
unionin rakennepolitiikassa. Perustuslakisopimukseen on kirjattu
pohjoiset harvaan asutut alueet ja niitä koskevat kriteerit.
Ulkoasiainvaliokunta yhtyy suuren valiokunnan, hallintovaliokunnan
sekä maa- ja metsätalousvaliokunnan lausuntoihin
(SuVL 2/2006 vp, HaVL 7/2006
vp, MmVL 1/2006 vp), joissa
todetaan harvaan asuttujen alueiden erityisaseman kirjaamisen perustuslakisopimukseen
vahvistavan edellytykset turvata pysyvällä tavalla
Suomen ja Ruotsin harvaan asuttujen alueiden erityisasema ja tätä voitavan
pitää Suomen merkittävänä neuvottelusaavutuksena.
Suomen liittymissopimuksessa sovittiin mm. mahdollisuudesta
maksaa maatalouden kansallista tukea liittymisestä maataloudelle
aiheutuvien vakavien vaikeuksien takia (liittymissopimuksen
artikla 141) ja maatalouden ylläpitämiseksi vaikeilla
alueilla (liittymissopimuksen artikla 142). Valtioneuvoston selonteossa
todetaan, että perustuslakisopimus toistaa asiallisesti
nämä määräykset ja
turvaa niiden oikeudellisen jatkuvuuden. Maa- ja metsätalousvaliokunta toteaa
lausunnossaan (MmVL 1/2006 vp), että liittymissopimuksen
141 artiklan toisintaminen perustuslakisopimuksen yhteydessä tulee
tulkita siten, että 141 artiklan tarkoittamat vaikeudet ovat
pysyviä, eivät väliaikaisia.
Ulkoasiainvaliokunta yhtyy valtioneuvoston arvioon siitä,
että Suomen liittymissopimuksen erityismääräykset
on sisällytetty perustuslakisopimukseen tyydyttävällä tavalla.
Energia
Perustuslakisopimus sisältää määräykset unionin
energiapolitiikasta, jonka mukaan unionin toimenpiteillä pyritään
varmistamaan energiamarkkinoiden toimivuus ja energian toimitusvarmuus.
Pyrkimyksenä on myös edistää energiatehokkuutta,
energiansäästöä sekä uusiin ja
uusiutuviin energialähteisiin perustuvien energiamuotojen
kehittämistä. Suomen tavoitteena oli energian
toimitusvarmuutta koskevien kysymysten sulkeminen unionin toimivallan
ulkopuolelle, mutta tätä koskeva määräys
on valtioneuvoston selonteon mukaan hyväksyttävissä,
koska se toteutui riittävän tarkkarajaisena. Talousvaliokunta
katsoo (TaVL 11/2006 vp), että energian
uusi oikeusperusta korostaa oikeutetulla tavalla sektorin merkitystä.
Valiokunta on painottanut energiasektorin sisämarkkinoiden
kehittämisen tärkeyttä, mutta toteaa,
että sen rinnalla toimitusvarmuuteen liittyvät
näkökohdat ovat nousseet entistä keskeisemmäksi
kysymykseksi.
Valtioneuvoston selonteossa todetaan erikseen, että energiaa
koskevalla määräyksellä ei luoda
oikeusperustaa, jonka nojalla Suomi voitaisiin velvoittaa luopumaan
ulkomaisen ydinjätteen käsittelyn, varastoinnin
ja sen pysyväksi tarkoitetun sijoittamisen Suomessa kieltävästä lainsäädännöstä.
Talousvaliokunta (TaVL 11/2006 vp) ja
ympäristövaliokunta (YmVL 7/2006
vp) pitävät tätä seikkaa
merkittävänä, mihin ulkoasiainvaliokunta
yhtyy.
Yhteinen kauppapolitiikka
Perustuslakisopimus merkitsisi unionin kauppapoliittisen toimivallan
kasvua siten, että monet aiemmin unionin ja jäsenvaltioiden
jaetussa toimivallassa olevat kysymykset — erityisesti
palvelukaupan kysymykset, investoinnit, teollis- ja tekijänoikeuksien
kaupalliset näkökohdat — siirtyisivät
kokonaisuudessaan unionin yksinomaiseen toimivaltaan ja näin
ollen määräenemmistöpäätöksenteon
piiriin. Perustuslakisopimuksen mukaan kauppapolitiikka kuuluisi
kokonaisuudessaan unionin yksinomaiseen toimivaltaan, ainoana poikkeuksena
liikenteen kansainväliset sopimukset.
Unionin kauppapoliittinen toimintakyky on kärsinyt
siitä, että palvelujen kaltaiset olennaiset kauppapoliittiset
kysymykset ovat olleet jaetussa toimivallassa, mikä on
mm. hidastanut kauppapoliittisten sopimusten voimaantuloa. Palveluilla
on talouksien kehittymisen myötä yhä keskeisempi
sija maailmankaupassa. Unionin kauppapoliittisen toimivallan laajentamisen tarkoituksena
on tehostaa unionin ulkoista toimintakykyä. Unionin kauppapolitiikan
tehostaminen on ollut Suomen aktiivisesti ajama asia sekä Nizzan
sopimusta että perustuslakisopimusta neuvoteltaessa. Ulkoasiainvaliokunta
pitää tätä pyrkimystä perusteltuna
ja viittaa talousvaliokunnan lausuntoon (TaVL 11/2006
vp), jossa kauppapolitiikkaa koskevat perustuslakisopimuksen
määräykset arvioidaan onnistuneiksi.
Eduskunta edellytti neuvottelujen käynnistyessä kauppapolitiikan
osalta, että päätöksenteko koulutuspalveluiden
sekä sosiaali- ja terveyspalveluiden kauppaa koskevissa
sopimuksissa säilyy yksimielisenä ja eduskunnan
mahdollisuus käsitellä kauppasopimuksia perustuslain
96 §:n mukaisesti turvataan. Taustalla oli huoli siitä, että edellytykset
järjestää koulutuspalveluiden sekä sosiaali-
ja terveyspalveluiden kaltaiset julkiset peruspalvelut eivät
vaarantuisi kauppapolitiikkaa koskevien sopimusten — ja
lähinnä niitä koskevan määräenemmistöpäätöksenteon — kautta.
Neuvottelujen loppuvaiheessa eduskunta hyväksyi myös
näitä aloja koskevan määräenemmistöpäätöksenteon.
Suomen ja Ruotsin aloitteesta perustuslakisopimukseen lisättiin määräys,
jonka mukaan neuvosto päättää määräenemmistön
sijaan yksimielisesti kauppapoliittisista sopimuksista sosiaali-,
koulutus- ja terveyspalvelujen kaupan alalla, mikäli sopimukset
voivat vakavasti haitata näiden palvelujen järjestämistä kansallisella
tasolla ja vaikeuttaa niiden tarjoamista jäsenvaltioiden
toimesta. Tätä tavoitetta tukee myös
niin sanottu harmonisointikielto, eli unionin kauppapoliittisen
toimivallan käyttö ei saa merkitä jäsenvaltioiden
lakien ja määräysten yhdenmukaistamista,
jos se ei ole perustuslakisopimuksen mukaan muutenkaan mahdollista.
Kauppapolitiikassa ei siten edelleenkään voi päättää määräenemmistöllä asioista,
jotka unionin muiden sääntöjen perusteella edellyttäisivät
yksimielisyyttä.
Sivistysvaliokunta ja sosiaali- ja terveysvaliokunta kiinnittävät
lausunnoissaan (SiVL 7/2006 vp, StVL
5/2006 vp) huomiota siihen, että perustuslakisopimuksen
yksimieliselle päätöksenteolle asettamat
edellytykset — vakava haitta ja palveluiden järjestämisen
vaikeutuminen — voivat ahtaasti tulkittuna merkitä varsin korkeaa
tosiasiallista kynnystä edellyttää yksimielistä päätöksentekoa
peruspalveluja koskettavien kauppapoliittisten sopimusten osalta.
Sivistysvaliokunta on lausunnossaan esittänyt, että kauppapoliittisia
valmistelurakenteita uudistettaisiin näitä aloja
koskevien näkökohtien huomioimiseksi. Hallintovaliokunta
toteaa (HaVL 7/2006 vp), että hyvinvointi-
ja peruspalveluja koskevat perustuslakisopimuksen erityismääräykset
antavat mahdollisuuden turvata julkisten hyvinvointipalvelujen asema
kansallisen päätöksenteon ja vastuun
piirissä. Myös talousvaliokunta katsoo (TaVL
11/2006 vp), että nämä erityismääräykset
tyydyttävät sosiaali-, koulutus- ja terveyspalvelujen
järjestämisen turvaamiselle asetetut tavoitteet.
Ulkoasiainvaliokunta pitää perustuslakisopimuksen
julkisia peruspalveluja koskevia erityismääräyksiä — harmonisointikielto
sekä mahdollisuus vaatia yksimielisyyttä — kokonaisuuteen nähden
riittävinä. Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että edellä mainittujen
julkisten peruspalvelujen turvaamisen edellytykset vaativat valtioneuvostolta
erityistä tarkkuutta kauppapolitiikan valmistelussa, jotta
julkisten peruspalveluiden tarjoamiseen liittyvät näkökohdat
tulevat valtioneuvoston kannanmuodostuksessa asianmukaisesti huomioiduiksi
ja eduskuntaa kuullaan perustuslain 96 §:n mukaisesti valmistelun varhaisessa
vaiheessa.
Ulkoasiainvaliokunta pitää kauppapolitiikkaa
koskevia perustuslakisopimuksen määräyksiä kokonaisuudessaan
onnistuneina ja unionin ulkoista toimintakykyä vahvistavina.
Koulutus-, sosiaali- ja terveyspalveluja koskevat erityismääräykset ovat
kokonaisuuteen nähden tyydyttäviä. Ulkoasiainvaliokunta
edellyttää, että valtioneuvosto kiinnittää kauppapolitiikan valmistelussa
erityistä huomiota näiden peruspalveluiden toteuttamista
koskevien edellytysten turvaamiseen, tarvittaessa valmistelumenettelyjä koskevin
uudistuksin, ja korostaa, että eduskunnan edellytykset
käsitellä kauppapolitiikkaa koskevat esitykset
perustuslain 96 §:n mukaisesti tulee turvata.
Unionin ulkoinen toiminta
Unionin ulkosuhteiden johdonmukaisuutta on tarkoitus parantaa
perustuslakisopimuksen kautta mm. luomalla unionille ulkoasiainministeri. Unionin
ulkoasiainministeri ottaisi haltuunsa neuvoston sihteeristön
yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan valmistelun, johtaisi komission ulkosuhdetoimintaa
komission varapuheenjohtajan ominaisuudessa sekä johtaisi
jäsenvaltioiden edustajista koostuvaa ulkoasiainneuvostoa.
Unionin ulkoasiainministerin tueksi tulisi Euroopan ulkosuhdehallinto,
jossa toimii neuvoston, komission ja jäsenmaiden antamaa
virkamieskuntaa. Ulkoasiainvaliokunta on käsitellyt yksityiskohtaisesti
ulkosuhdehallinnon perustamista koskevia kysymyksiä lausunnossaan UaVL
6/2005 vp. Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä,
että ulkosuhdehallinnon järjestäminen ei
heikennä komissiolle uskottua toimivaltaa. Siksi ulkoasiainvaliokunta
on mm. katsonut, että ulkosuhdehallinnon pitäisi
komission yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvissa ulkosuhdekysymyksissä toimia
vain toiminnan yhteen sovittajana, ei varsinaisena politiikan valmistelijana. Näitä
aloja
koskevien tehtävien tulisi jatkossakin säilyä komissiossa.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan on ilmeistä,
että unionin ulkosuhdetoiminnan vaikuttavuus kärsii
toimijoiden moninaisuudesta ja toiminnan yhteensovittamisen ongelmista.
Tässä mielessä ulkosuhdetoiminnan keskittäminen yksiin
käsiin olisi selkeä parannus nykytilanteeseen.
Tämän pitäisi johtaa tilanteeseen, jossa
komission ulkosuhdetoiminta — ml. kehitysyhteistyö ja
kauppapolitiikka — ja unionin yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka
täydentävät toisiaan entistä paremmin.
Samalla on tärkeä kehittää ulkosuhdetoimintaa
entistä tavoitehakuisemmaksi.
Ulkoasiainministerin toimen perustaminen ei tyhjentävästi
poista päällekkäisten toimijoiden rakenteita.
Eurooppa-neuvoston pysyvän puheenjohtajan tehtävä yhteisen
ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla on helposti kilpaileva ja päällekkäinen
ulkoasiainministerin kanssa. Eurooppa-neuvoston pysyvän
puheenjohtajan tehtävän selkeyttäminen
ja rajaaminen yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla on
tarpeellista. Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä,
että Eurooppa-neuvoston pysyvälle puheenjohtajalle
ei muodosteta yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla omia,
Euroopan ulkosuhdehallinnon kanssa kilpailevia valmistelurakenteita.
Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että valtioneuvoston tulee
toimia tavalla, joka korostaa ulkoasiainministerin tehtävän
eheyttä suhteessa Eurooppa-neuvoston pysyvään
puheenjohtajaan.
Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että unionin ulkoasiainministerille
on perustuslakisopimuksessa annettu merkittävät
edellytykset toimia tehokkaasti ja unionia kokonaisuutena palvelevalla
tavalla. Ulkoasiainministerillä on yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan
alalla komissiosta riippumaton aloiteoikeus ja muista komission
jäsenistä poikkeava asema ulkoasiainneuvoston
puheenjohtajana. Komission ja neuvoston yhdistävänä toimijana
ulkoasiainministeri on unionissa ainutlaatuinen. Ulkoasiainministerin
tehtävän — ja ulkosuhdehallinnon — sijoittaminen
yksiselitteisesti komissioon olisi tosin ollut rakenteellisesti
selkeämpi ratkaisu.
Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että unionin ulkosuhdetoiminnan
kokonaisuuden kokonaisvaltainen valmistelu ja johtaminen sekä yhtenäinen edustaminen
on kuitenkin joka tapauksessa selkeä parannus pyrkimyksissä tehostaa
ulkosuhdetoimintaa, jossa unionin tosiasiallinen vaikutusvalta on
jäänyt sen ominaispainoa heikommaksi. Ulkoasiainvaliokunta
korostaa, että unionin ulkoasiainministerin tehtävässä on
omat haasteensa, jotka asettavat toimen haltijalle erityisiä vaatimuksia,
jotta ulkoasiainministeri pystyy samanaikaisesti toimimaan johdonmukaisella
tavalla komission kollegion lojaalina jäsenenä, komission
toiminnasta erillisen yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan keskeisimpänä toimijana
ja
komission toimintaa ohjaavan neuvoston yksittäisen kokoonpanon
puheenjohtajana. Ulkoasiainvaliokunta on painottanut ulkosuhdehallinnon
huolellista valmistelua, koska sitä koskevilla hallinnollisilla
ratkaisuilla voi olla huomattava merkitys toimielinjärjestelmän
kannalta. Luotettava arvio ulkoasiainministerin tehtävän vaikutuksesta
unionin institutionaaliseen tasapainoon ja etenkin komission asemaan
voidaan tehdä vasta siinä vaiheessa, kun ulkoasiainministerin
toiminnasta ja yhteistyöstä Eurooppa-neuvoston
pysyvän puheenjohtajan kanssa on käytännön
kokemusta.
Kehitysyhteistyö ja humanitaarinen apu
Valiokunta korostaa kehitysyhteistyöpolitiikan osuutta
unionin ulko- ja turvallisuuspolitiikassa ja sen merkitystä erityisesti
konfliktien ennaltaehkäisyssä. Siksi on tärkeää,
että perustuslakisopimuksen mukaan pyrkimys varmistaa ulkoisen toiminnan
johdonmukaisuus ulottuu myös kehitysyhteistyöpolitiikan
alalle. Valiokunta pitää tärkeänä,
että perustuslakisopimus asettaa köyhyyden poistamisen
paitsi unionin kehitysyhteistyöpolitiikan päämääräksi
myös sen kaiken toiminnan, erityisesti ulkoisten politiikkojen
yhdeksi tavoitteeksi, mikä vastaa Suomen kansallisen kehityspoliittisen
ohjelman linjauksia.
Oleellinen uudistus unionin kehitysyhteistyöpolitiikan
alalla on humanitaarista apua koskevan uuden oikeusperustan luominen.
Toimien tarkoituksena on avustaa ja suojella kolmannen maan asukkaita
luonnonmullistuksen tai ihmisen aiheuttaman suuronnettomuuden sattuessa.
Perustuslakisopimuksen mukaan unionin ja jäsenvaltioiden
kehitysyhteistyöpolitiikat ja humanitaarisen avun alalla
toteutettavat toimet täydentävät ja tukevat
toisiaan. Kehitysyhteistyön ja humanitaarisen avun alat
kuuluvat jaettuun toimivaltaan tietynlaisina poikkeusaloina, joilla
unionilla on toimivalta toteuttaa toimia ja harjoittaa yhteistä politiikkaa
ilman, että tämä estää jäsenvaltioita
käyttämästä omaa toimivaltaansa.
Perustuslakisopimukseen sisältyy uusi oikeusperusta
myös nuorten eurooppalaisten humanitaarisen avun vapaaehtoisjoukkojen
perustamiseksi. Vapaaehtoisjoukkojen perussääntö ja toimintatavat
vahvistetaan eurooppalailla. Ulkoasiainvaliokunta totesi mietinnössään
(UaVM 4/2003 vp), että kyseinen
oikeusperusta on herättänyt keskustelua avustusjärjestöjen
piirissä ja ne katsovat, etteivät määräyksen
mukaiset vapaaehtoisjoukot sovellu humanitaarisen avun antamiseen.
Selonteon mukaan kyseinen perustuslakisopimuksen määräys
kuitenkin mahdollistaa vapaaehtoisjoukkojen joustavan käytön. Valiokunta
korostaa, että vapaaehtoisjoukkojen soveltuvuutta kuhunkin
tehtävään tulisi tarkastella tapauskohtaisesti.
Yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka
Perustuslakisopimus tehostaa unionin nykyistä turvallisuus-
ja puolustuspolitiikkaa. Sopimusteksti heijastaa tavoitetta kehittää unionin
siviili- ja sotilasvoimavaroja. Keskeiset uudistukset liittyvät
kriisinhallintaan, voimavarojen kehittämiseen sekä unionin
turvallisuus- ja puolustuspolitiikan vahvistamiseen. Valiokunta
katsoo, että perustuslakisopimukseen sisältyvät
turvatakuut, rakenneyhteistyö sekä puolustusmateriaalivirasto
ovat johdonmukaista kehitystä unionin toimintakyvyn vahvistamiseksi.
Perustuslakisopimuksen mukaan jäsenvaltiot sitoutuvat
parantamaan sotilaallisia voimavarojaan. Sopimuksessa määrätään
myös Euroopan puolustusmateriaali-, tutkimus- ja sotilasvoimavaraviraston
(Euroopan puolustusvirasto) perustamisesta. Neuvosto päätti
viraston perustamisesta heinäkuussa 2004, ja viraston toiminta käynnistyi
tammikuussa 2005.
Perustuslakisopimuksen mukaan yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka
johtaa yhteiseen puolustukseen, kun Eurooppa-neuvosto yksimielisesti
niin päättää. Yhteiseen puolustukseen
siirtymisen mahdollisuus on kirjattu jo Maastrichtin sopimukseen,
mutta perustuslakisopimuksen sanamuoto on jonkin verran vahvempi
verrattuna nykyisiin sopimusmääräyksiin.
Yhteiseen puolustukseen siirtyminen edellyttää Eurooppa-neuvoston
yksimielistä päätöstä sekä kunkin
jäsenvaltion kansallista päätöstä.
Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että perustuslakisopimuksen
vaikeuksista ja muista unionin politiikkaa kohdanneista vaikeuksista
huolimatta unioni on vuosina 2004 ja 2005 voinut kehittää merkittävästi
turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa. Turvallisuus- ja puolustuspolitiikasta
on tullut unionin toiminnan nopeimmin kehittyviä alueita.
Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että tämä sinänsä perusteltu
kehitys voi luoda jatkossa, jos muut unionin toiminta-alat eivät
kehity, oman epätasapainonsa unionin kehittämiseen.
Valiokunta pitää tärkeänä,
että EU:sta on kehittymässä yhä vahvempi
turvallisuusyhteisö. Unionin on kyettävä toimimaan jäsenmaiden
tärkeiksi arvioimissa kriiseissä. EU:n itsenäisen
toimintakyvyn saavuttaminen kriisinhallinnassa on siten tarpeellista.
Siviilikriisinhallinta
Siviilikriisinhallinnan merkitys on korostunut konfliktien monimuotoisuuden
vuoksi ja siviiliväestöä koskevien seurannaisvaikutusten
lisäännyttyä. Valiokunta korostaa, että siviilikriisinhallinta
on keskeinen osa EU:n ulkoista toimintaa ja yhä tärkeämpi
väline turvallisuuden vahvistamiseksi myös globaalisti.
Euroopan unioni on Suomelle keskeisin kansainvälinen toimija siviilikriisinhallinnan
kehittämisessä, joten siksi on tärkeää,
että perustuslakisopimuksella vahvistetaan unionin siviilikriisinhallintakykyä. Suomen
tavoitteiden kannalta on olennaista, että valiokunnankin
korostama siviili- ja sotilaallisten voimavarojen yhdenvertaisuus
unionin operatiivisen toimintakyvyn perustana on nyt todettu sopimustekstissä.
Myös siviilikriisinhallinnassa käytännön
toiminta ja asetetut voimavaratavoitteet ovat ohjanneet jäsenmaiden
ja unionin toimintaa — ei niinkään sopimusteksti.
Siviilikriisinhallinnan kehittämisessä — ml.
nopean toiminnan siviilivalmiusryhmät — on edetty
nopeasti kaikilla kuudella painopistealueella: poliisi, oikeusvaltio,
siviilihallinnon vahvistaminen, pelastustoimi, tarkkailutehtävät
ja tuki EU:n erityisedustajille.
Sotilaallinen kriisinhallinta
Perustuslakisopimuksessa tarkennetaan ja täydennetään
unionin kriisinhallintatehtäviä mainitsemalla
erikseen myös yhteiset toimet aseidenriisunnan alalla,
neuvonta ja tuki sotilasasioissa, konfliktinesto, konfliktin jälkeinen
vakauttaminen sekä tuen antaminen kolmansille maille terrorismin
torjumiseksi niiden alueella. Unioni on tosin voinut toimia kyseisillä aloilla jo
nykyisen sopimuksen nojalla.
Perustuslakisopimuksen mukaan neuvosto tekee kriisinhallintatehtäviä koskevat
päätökset yksimielisesti. Neuvosto voi
antaa kriisinhallintatehtävän toteuttamisen jäsenvaltioiden
ryhmälle, joka on siihen halukas ja jolla on tehtävään
tarvittavat voimavarat. Osallistuvat jäsenvaltiot sopivat
tehtävän hoidosta keskenään
yhteistyössä unionin ulkoasiainministerin kanssa. Vastaavaa
mahdollisuutta ei ole nimenomaisesti kirjattu nykyisiin perussopimuksen
määräyksiin, mutta käytännössä kaikkiin
tähän mennessä toteutettuihin operaatioihin
on osallistunut vain osa jäsenvaltioista.
EU:n sotilaallisen kriisinhallintakyvyn nopea kehittäminen
on osaltaan jo lisännyt unionin ulkopolitiikan uskottavuutta.
EU nähdään yhä tärkeämpänä toimijana
ja esimerkiksi YK haluaa tukeutua EU:n nopean toiminnan kykyyn alueellisten
kriisien ratkaisussa erityisesti Afrikassa. Myös Naton
taholta EU on aikaisempaa hyödyllisempi kumppani. Naton
kannalta ei liene merkityksetöntä, että asiantuntija-arvioiden
mukaan EU:n rakenteissa tapahtuva puolustusintegraatio on ainoa
tapa käytännössä lisätä myös
Naton eurooppalaisia voimavaroja.
Ulkoasiainvaliokunta toteaa saamaansa selvitykseen viitaten,
että kriisien ennaltaehkäisyn ja kriisinhallinnan
vahvistaminen on tarpeellista ja johdonmukainen toimi unionin ulkoisen
toiminnan ja unionin turvallisuuden vahvistamisessa.
Rakenteellinen yhteistyö
Perustuslakisopimuksella luodaan uusi pysyvän rakenteellisen
yhteistyön mekanismi. Jäsenvaltiot,
jotka täyttävät korkeammat sotilaallisia
voimavaroja koskevat vaatimukset ja ovat tehneet keskenään
tiukempia sitoumuksia, voivat aloittaa pysyvän rakenteellisen
yhteistyön vaativimpien tehtävien suorittamiseksi.
Pysyvä rakenteellinen yhteistyö antaa halukkaille
jäsenvaltioille mahdollisuuden edetä nopeammin
sotilaallisten voimavarojen kehittämisessä vaativimpien
tehtävien suorittamiseksi.
Pysyvän rakenteellisen yhteistyön käynnistämisestä päättäisi
neuvosto määräenemmistöllä unionin
ulkoasiainministeriä kuultuaan. Perustuslakisopimuksen
mukaan päätöksen myöhemmin mukaan
haluavan jäsenvaltion osallistumisesta pysyvään
rakenteelliseen yhteistyöhön tekevät
neuvostossa ne jäsenvaltiot, jotka jo osallistuvat kyseiseen
toimintaan. Päätös tehdään määräenemmistöllä unionin
ulkoasiainministerin kuulemisen jälkeen. Valiokunta on
aikaisemmissa kannanotoissaan todennut, että mekanismi,
joka mahdollistaa sellaisen sotilaallisten voimavarojen kehittämistyön,
johon kaikki jäsenvaltiot voivat periaatteessa osallistua,
on hyväksyttävissä. Valiokunta on myös
todennut, että tiiviimmän yhteistyön
harjoittaminen on lopulta hyväksyttävämpää unionin
sisällä kuin ulkopuolella.
Valiokunta toteaa, että rakenteellisen yhteistyön
toteutuminen ei käytännössä ole
ollut sidoksissa perustuslakisopimuksen voimaantuloon. Rakenteellinen
yhteistyö on käytännössä osoittautunut
joustavaksi ja nopeaksi välineeksi kehittää EU:n
voimavaroja, vaikka siihen alkujaan suhtauduttiin Suomen taholta
epäillen, kun rakenteelliseen yhteistyöhön
arvioitiin liittyvän pyrkimyksiä muodostaa suljettuja
yhteistyökokoonpanoja. Rakenteellisen yhteistyön
tarkoittaman toiminnan myönteisenä esimerkkinä on unionin
nopean toiminnan joukkojen muodostaminen. Näiden ensimmäinen
taisteluosasto, jossa myös Suomi on mukana, on valmiina
vuoden 2007 alusta. Taisteluosastoista ei ole tullut unionia jakavaa
toimintaa, vaan jäsenvaltioiden suuri enemmistö on
tässä toiminnassa mukana.
Turvatakuu — avunantovelvoite
Perustuslakisopimukseen sisältyy keskinäinen avunantovelvoite
(turvatakuulauseke), jossa todetaan, että mikäli
jäsenmaa joutuu hyökkäyksen kohteeksi,
on muilla unionin jäsenvaltioilla velvollisuus tulla hyökkäyksen
kohteeksi joutuneen jäsenvaltion avuksi kaikin käytettävissä olevin
keinoin. Turvatakuulausekkeessa määritellään,
että turvatakuulauseke ei vaikuta tiettyjen jäsenvaltioiden
turvallisuus- ja puolustuspolitiikan erityisluonteeseen. Turvatakuulausekkeessa
myös todetaan, että Pohjois-Atlantin liitto (Nato)
on jäseninään oleville valtioille edelleen
niiden yhteisen puolustuksen perusta ja sitä toteuttava
elin.
Valiokunta pitää selvänä puutteena
sitä, että selonteosta ei käy ilmi, mikä on
Suomen kanta turvatakuiden merkityksestä, mitä sitoutuminen turvatakuisiin
merkitsee Suomelle ja miten turvatakuiden toteuttaminen on tarkoitus
järjestää. Turvatakuiden merkitystä olisi
valiokunnan mielestä ollut perusteltua arvioida myös
unionin sotilaallisen valmiusjärjestelmän kehittämisessä.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan perustuslakisopimuksen
turvatakuulauseke on sanamuodoiltaan varsin tyypillinen sotilaallista turvatakuuta
ilmaiseva sopimusmääräys, josta muita
esimerkkejä ovat YK:n peruskirjan 51 luvun lisäksi
mm. Länsi-Euroopan unionin (WEU) ja Naton turvatakuulausekkeet.
Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että olennaista erilaisissa
sopimuksellisissa turvatakuissa on sopimusten taustalla vallitsevat
poliittiset ja sotilaalliset realiteetit, eivät niinkään
lausekkeiden tarkat sanamuodot. Turvatakuiden merkitys on viime
kädessä takuuseen sitoumuksensa antaneiden valtioiden
aikomuksille, kyvyille ja toiminnalle perustuva.
Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että Suomen valtiojohdon
lausunnoissa on korostettu, että Suomi ottaa unionin keskinäisen
avunantovelvoitteen vakavasti, on valmis tarvittaessa antamaan muille
jäsenvaltioille apua ja odottaa saavansa apua muilta jäsenvaltioilta.
Ulkoasiainvaliokunta pitää tätä Suomen
turvallisuuspolitiikan kannalta merkittävänä ja
johdonmukaisena linjauksena.
Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että perustuslakisopimuksen
turvatakuulauseke ei sinänsä yksiselitteisesti
merkitse puolustusliiton perustamista, vaikka se tuokin unioniin
merkittävän puolustusliitoille tyypillisen elementin.
EU:lle ei turvatakuulausekkeesta huolimatta rakenneta aluepuolustuksen
yhteisiä valmiuksia, ja 19 EU:n jäsenvaltiota
on järjestänyt kollektiivisen puolustuksen valmiudet
Naton kautta. Kuten aiemmin tässä mietinnössä on
todettu, unionilla on erikseen määräykset
yhteisen puolustuksen mahdollisesta perustamisesta, mikä merkitsisi unionin
rakentumista myös sotilaalliseksi puolustusliitoksi.
Turvatakuulausekkeen viittauksella tiettyjen jäsenvaltioiden
turvallisuus- ja puolustuspolitiikan erityisluonteeseen on valiokunnan
mielestä merkitystä erityisesti niille jäsenvaltioille,
joilla on omia lainsäädännöllisiä määräyksiä maan
turvallisuuspoliittisen linjan määrittelystä — kuten Itävallan
perustuslakiin kirjattu puolueettomuus. Perustuslakisopimus ei edellytä jäsenvaltioiden
muuttavan näitä kansallisia määrittelyjään.
Samalla ulkoasiainvaliokunta korostaa, että viittaus tiettyjen
jäsenvaltioiden turvallisuus- ja puolustuspolitiikan erityisluonteeseen ei
valiokunnan saamien selvitystenkään valossa tarkoita
sitä, että nämä maat olisi rajattu
turvatakuun ulkopuolelle. Niitä koskevat samat velvoitteet
ja oikeudet kuin muitakin jäsenvaltioita.
Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että turvatakuilla on
tosiasiallista merkitystä. Euroopan unioni on tiivis poliittinen
liitto, jonka jäsenvaltioita yhdistää ennennäkemättömän
tiivis poliittinen kanssakäyminen. Unionilla on yhteinen
arvoperusta, yhteinen päätöksentekojärjestelmä, yhteinen
lainsäädäntöpohja, yhdentynyt
talouselämä ja tahto toimia yhdessä myös
ulko- ja turvallisuuspolitiikassa. Ulkoasiainvaliokunnan näkemyksen
mukaan on selvää, että tällaisessa liitossa
hyökkäys yhtä jäsenvaltiota
kohtaan merkitsisi muiden apuun tuloa monin keinoin, mukaan lukien
sotilaalliset toimet. Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa on myös
todettu, että olisi epäjohdonmukaista, jos puolustusta
ei koskisi samanlainen solidaarisuuden henki kuin kaikkea muutakin
unionin toimintaa.
Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että vaikka unionilla
ei ole suunnitelmia yhteisen aluepuolustuksen toteuttamisesta, on
samalla huomattava, että unionin jäsenvaltioina
on sotilaallisesti kyvykkäitä maita, ml. kaksi
ydinasevaltiota. Jäsenvaltioilla on hyvät keskinäiset
yhteistoimintavalmiudet, joita on kehitetty myös kriisinhallinnan
kautta. Ulkoasiainvaliokunnan mielestä on selvää,
että myös käytännössä sotilaallista apua
voidaan EU-maiden kesken antaa ja tämän avun mahdollisuus
itsessään muodostaa merkittävän
unionin jäsenvaltioita suojaavan pelotteen. Luonnollisesti
institutionaalisten rakenteiden kehittäminen tässä tarkoituksessa
olisi omiaan lisäämään
tämän valmiuden uskottavuutta.
Ulkoasiainvaliokunta katsoo, että yhteisvastuulausekkeen
tavoin turvatakuu on vallitseva velvoite perustuslakisopimuksen
voimaantulosta riippumatta.
Ulkoasiainvaliokunta yhtyy valtioneuvoston kantaan, että turvatakuulauseke
vahvistaa Suomen turvallisuutta. Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että keskinäinen
avunanto on unionin jäsenvaltioiden tiiviiseen yhteenkuuluvuuteen
luontevasti kuuluva velvoite.
Perustuslakisopimuksen kansallinen käsittely
Perustuslakivaliokunnan lausunto
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 9/2006
vp) käsitellyt perustuslakisopimuksen ratifiointia,
eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta ja sopimuksen voimaansaattamista,
käsittelyjärjestystä ja kansanäänestystä.
Perustuslakivaliokunnan mukaan perustuslakisopimus on oikeudelliselta
luonteeltaan valtiosopimus ja edellyttää kaikkien
sopimuspuolten hyväksymis- ja sitoutumistoimenpiteitä.
Perustuslakivaliokunta toteaa, että oikeudelliselta kannalta
jää tarkoituksenmukaisuusharkinnan varaan, pyrkiikö jäsenvaltio
ratifioimaan perustuslakisopimuksen pohdintatauon aikana.
Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että perustuslakisopimus
edellyttää selkeästi eduskunnan hyväksymistä merkittävyytensä,
siihen kuuluvien lainsäädännöllisten
ja eduskunnan budjettivaltaa sitovien vaikutusten takia. Perustuslakisopimuksen
voimaantulo edellyttää voimaansaattamislain säätämistä.
Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että perustuslakisopimuksen
kansainväliseen voimaantuloon liittyvien erityisten epävarmuustekijöiden
vuoksi on aiheellista harkita, onko hallituksen esitykseen perustuslakisopimuksen
hyväksymisestä asiallisesti
lainkaan tarpeen sisällyttää ehdotusta
laiksi sopimuksen lainsäädännön
alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta.
Voimaansaattamislaista on tarvittaessa annettavissa erillinen hallituksen
esitys siinä tilanteessa, että perustuslakisopimus
sellaisenaan olisi tulossa kansainvälisesti voimaan.
Perustuslakivaliokunta ei ole lausunnossaan arvioinut perustuslakisopimuksen
määräysten suhdetta Suomen perustuslakiin
tai Ahvenanmaan itsehallintolakiin. Yksityiskohtainen arvio tulee
aikanaan tehtäväksi käsiteltäessä perustuslakisopimuksen
hyväksymisestä mahdollisesti annettavaa hallituksen
esitystä. Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan olevan
todennäköistä, että perustuslakisopimuksen
hyväksymisestä ja voimaansaattamisesta on päätettävä perustuslain
94 §:n 2 momentissa ja 95 §:n 2 momentissa säädetyllä määräenemmistöllä.
Perustuslakivaliokunta on perustuslakisopimuksen valmistelun
yhteydessä (PeVL 7/2003 vp)
lähtenyt siitä, että perustuslakisopimuksen tuomat
muutokset eivät ole niin merkittäviä,
ettei vuoden 1994 kansanäänestyksen jäsenyydelle
myönteisen lopputuloksen voitaisi katsoa kattavan niitä.
Perustuslakivaliokunta toteaa (PeVL 9/2006 vp),
että perustuslakisopimusta koskevaa valtioneuvoston selontekoa
käsiteltäessä ei ole tullut esiin seikkoja,
joiden vuoksi valiokunta pitäisi kansanäänestyksen
järjestämistä perusteltuna sopimuksen
asiasisällön takia.
Perustuslakisopimuksen ratifiointi
Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että Euroopan unioni
rakentuu jäsenvaltioiden tasa-arvon periaatteelle. Tätä tasa-arvoa
ilmentää mm. se, että unionin perussopimusten
muuttaminen vaatii kaikkien jäsenvaltioiden hyväksynnän.
On ilmeistä, että perustuslakisopimuksen voimaantulolle
tuli merkittävä este Ranskan ja Alankomaiden kansanäänestysten
annettua kielteisen arvion perustuslakisopimuksen hyväksymisestä ja sen
takia perustuslakisopimuksen voimaantulo — ainakin nykyisessä muodossaan — unionissa
on
epävarmaa.
Samalla ulkoasiainvaliokunta korostaa, että jäsenvaltioiden
tasa-arvon näkökulmasta on tärkeää,
että kukin jäsenmaa tekee itsenäisen
päätöksen ratifioimisesta sopimuksen
asiasisällön perusteella. Suomen ratifiointiprosessin
keskeyttäminen Ranskan ja Alankomaiden kansanäänestysten
kielteisten tulosten perusteella merkitsisi asiallisesti sitä,
että Suomi jättää ratifiointinsa
muiden jäsenmaiden, tässä tapauksessa Ranskan
ja Alankomaiden, ratkaistavaksi. Kun hallitus pitää sopimuksen
asiasisältöä kokonaisuutena onnistuneena,
mikä tulee selkeästi ilmi valtioneuvoston selonteosta
sekä siitä, että Suomen hallitus on sopimuksen
allekirjoituksellaan vahvistanut, pitää ulkoasiainvaliokunta
luontevana, että hallitus antaisi esityksen perustuslakisopimuksen
ratifioinnista eduskunnan käsiteltäväksi.
Ratifiointiesityksen tekemisen mielekkyyttä on monissa
arvioissa kyseenalaistettu sen takia, että perustuslakisopimus
tulee joka tapauksessa osin muuttumaan ja ratifiointikäsittely
osoittautuisi siten turhaksi. Ulkoasiainvaliokunta ei ota kantaa
perustuslakisopimuksen uudelleenneuvottelun todennäköisyyteen — tilanteen
ratkaisumalleissa keskustellaan myös vaihtoehdoista, jotka
eivät edellyttäisi sopimuksen muuttamista — mutta
toteaa, että Roomassa 29.10.2004 allekirjoitettu perustuslakisopimus
on kuitenkin se pohja, jolta mahdolliset jatkoneuvottelut käytäisiin.
Ulkoasiainvaliokunta viittaa myös suuren valiokunnan lausuntoon
(SuVL 2/2006 vp), jossa todetaan, että jokainen
yksittäinen ratifiointipäätös
osaltaan vahvistaa sopimuksen hyväksyttävyyttä mahdollisia
jatkoneuvotteluja ajatellen. Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että normaalin kansainvälisen
sopimuskäytännön mukaisesti Suomen ratifioimaa
sopimusta ei tarvitse tällaisen mahdollisen uudelleenneuvottelun
pohjalta ratifioida kokonaisuutena uudelleen, vaan riittää,
että hallitus tekee sellaisessa tilanteessa esityksen neuvotteluissa
muuttuneiden osioiden hyväksymisestä.
Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä Euroopan
unionin kehittämistä, jotta unioni voisi entistä paremmin
vastata jäsenvaltioita kohtaaviin haasteisiin. Ulkoasiainvaliokunta
pitää perustuslakisopimusta kokonaisuutena hyväksyttävänä ja
unionin toimintaa kehittävänä. Tätä taustaa vasten
valiokunta pitää tärkeänä,
että Suomi osallistuu aktiivisesti unionin kehittämiseen, mikä puoltaisi
perustuslakisopimuksen ratifiointiprosessin jatkamista. Ulkoasiainvaliokunta
pitää perusteltuna näkemystä,
että ratifiointiesitys tulisi tehdä ennen
Suomen puheenjohtajuuskauden alkua, jotta Suomen rakentava suhtautuminen
tulee selkeästi ilmaistuksi. Valiokunta esittää,
että hallitus harkitsee esityksen antamista.
Valmiiksi neuvoteltu ja allekirjoitettu perustuslakisopimus
on ollut eduskunnan käsiteltävänä selonteon
muodossa, mitä voidaan pitää poikkeuksellisena
menettelynä. Selonteko on kiitettävän
yksityiskohtainen, mutta asianmukainen ratifiointikäsittely
edellyttää pohjakseen perustuslakisopimuksen selostusta
pidemmälle menevää ja kokonaisvaltaisempaa
hallituksen esitystä, joka arvioi selkeästi myös
sopimukseen sisältyviä yksittäisiä ongelmakohtia.
Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että perustuslakisopimusta koskevan
selonteon käsittelystä huolimatta asianmukainen
ratifiointikäsittely edellyttää sopimuksen
yksityiskohtaista käsittelyä eduskunnassa.
Perustuslakisopimuksen yhteydessä annetussa julistuksessa
asetetaan kahden vuoden määräaika sopimuksen
allekirjoittamisesta (lokakuun 2006 loppu), jolloin Eurooppa-neuvoston
on määrä käsitellä ratifioimatta
jättäneiden jäsenvaltioiden tilannetta,
mikäli ratifioineiden jäsenvaltioiden määrä ylittää neljä viidesosaa.
On todennäköistä, että ratifioineiden
jäsenvaltioiden määrä ei saavuta
20:tä ennen tätä määräaikaa, mutta
ulkoasiainvaliokunta pitää tätä määräaikaa
luontevana tavoiteaikatauluna Suomen ratifiointikäsittelyn
loppuun saattamiselle. Tästä syystä ulkoasiainvaliokunta
kannustaa hallitusta tekemään ratifiointia koskevan
esityksen ottaen huomioon edellä mainitun aikataulun.
Ulkoasiainvaliokunta pitää perusteltuna, että hallitus
antaisi perustuslakisopimuksen ratifiointia koskevan hallituksen
esityksen eduskunnalle.
Kansanäänestys
Ulkoasiainvaliokunta yhtyy perustuslakivaliokunnan ja suuren
valiokunnan lausunnoissa (PeVL 7/2006 vp, SuVL
2/2006 vp) todettuihin arvioihin, että perustuslakisopimuksen
voidaan sisältönsä puolesta katsoa sisältyvän
vuoden 1994 kansanäänestyksen myönteisen
kannanilmaisun piiriin. Perustuslakisopimus ei merkitse ratkaisevan
kaltaista eroa siihen unioniin, johon Suomi liittyi vuoden 1995
alusta. Unionin perussopimuksia on muutettu Suomen EU-jäsenyyden
aikana jo kahdesti — vuonna 1997 allekirjoitetulla Amsterdamin
sopimuksella ja vuonna 2001 allekirjoitetulla Nizzan sopimuksella — ilman,
että kansanäänestystä olisi
näidenkään, unionin tehtäviä ja
instituutioita merkittävällä tavalla
muuttavien sopimusten kohdalla arvioitu tarpeelliseksi.
Ulkoasiainvaliokunta ei pidä kansanäänestyksen
järjestämistä perustuslakisopimuksesta
tarkoituksenmukaisena.