Perustelut
Johdanto
Keskinäisriippuvuuden kasvaessa maantieteellisesti
etäisten konfliktien vaikutus Suomen turvallisuuteen lisääntyy.
Kokonaisvaltainen osallistuminen kansainväliseen kriisinhallintaan
on yhä tärkeämpi osa Suomen turvallisuus-
ja puolustuspolitiikkaa. Valiokunta korostaa, että konfliktien
ennaltaehkäisyn tulee jatkossakin olla Suomen ensisijainen
toimintatapa. Konfliktien luonteen muuttuessa kokonaisvaltaisuus
edellyttää saumatonta ja laaja-alaista yhteistyötä kehitysponnisteluista
sotilaalliseen kriisinhallintaan. Kansainvälisen yhteistyön
ja verkottumisen merkitys Suomen puolustukselle ja sen kehittämiselle
on merkittävä. Yhteistoiminta kriisinhallintaoperaatioissa
on tärkeä osa tätä yhteistyötä.
Tehokkaan toimintavalmiuden ylläpitäminen vaatii
niin kriisinhallintalainsäädännön kuin
yhteistyörakenteiden jatkuvaa arviointia ja kehittämistä.
Valiokunta huomauttaa, että käsittelyssä oleva
hallituksen esitys on osa laajempaa kriisinhallintalainsäädännön
uudistamista. Esitysluonnos on valmisteltu työryhmässä,
joka arvioi laajasti kriisinhallintaan ja muuhun kansainväliseen
yhteistyöhön liittyviä lainsäädännön
muutostarpeita Suomen turvallisuus- ja puolustuspolitiikasta annetun
valtioneuvoston selonteon (VNS 6/2012 vp)
toimeksiannon pohjalta. Työryhmä jätti
mietintönsä marraskuussa 2014http://formin.finland.fi/public/default.aspx?contentId=315384&nodeId=23&contentlan=1&culture=fi-FI. Hallituksen
esityksen tarkoituksena on toimeenpanna sotilaallisen kriisinhallintalain
toimeenpanossa havaitut puutteet ja kehittää kriisinhallintaan
osallistumiseen liittyviä päätöksentekomenettelyjä.
Työryhmän mietinnön keskeinen tavoite
oli kuitenkin arvioida kattavasti voimassa olevan lainsäädännön
riittävyyttä ja muutostarpeita, jotta Suomi voisi
osallistua täysipainoisesti kansainväliseen kriisinhallintaan
ulko- ja turvallisuuspoliittisten linjausten ja kansainvälisten
velvoitteiden mukaisesti ml. Lissabonin sopimuksen lausekkeet. Yhteisvastuulausekkeen
soveltamisala on rajattu kolmeen ei-valtiolliseen uhkaan (terrori-isku
ja luonnon tai ihmisen aiheuttama suuronnettomuus). Yhteisvastuulauseke luo
EU:lle oikeusperustan toimia ja velvoittaa lisäksi jäsenvaltiot
antamaan toisilleen apua. Keskinäisen avunannon lauseke
käsittää avunannon aseellisen hyökkäyksen
tilanteessa ja sisältää velvoitteen avunantoon
vain jäsenmaille.
Tasavallan presidentti ja valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittinen
ministerivaliokunta linjasivat tammikuussa 2015, että ulkoasiainministeriö asettaa
poikkihallinnollisen työryhmän, jonka tehtävänä on
erillislain jatkovalmistelu työryhmän mietinnön
pohjalta.
Ulkoasianvaliokunta korostaa, että kriisinhallintaa
ja Suomen osallistumista EU:n keskinäiseen avunanto- ja
yhteisvastuulausekkeen
toimeenpanoon
koskevan erillislain valmistelussa on kyseessä poliittisesti
merkittävä lainsäädäntöhanke.
Ulkoasiainvaliokunta edellyttää, että se
saa jatkovalmistelujen etenemisestä säännönmukaista
ja kattavaa tietoa, jotta eduskunnan linjaukset voidaan ottaa huomioon
jo valmisteluvaiheessa.
Esityksen tavoitteet
Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi sotilaallisesta
kriisinhallinnasta annetun lain (211/2006) soveltamisalaa
niin, että lakia voitaisiin soveltaa sotilaallisen kriisinhallinnan
lisäksi myös sotilaiden lähettämiseen
sotilastehtävään muuhun kansainväliseen
kriisinhallintaan. Päätöksentekomenettelyä ehdotetaan
kevennettäväksi siten, että puolustusministeriö päättäisi yksittäisten
sotilaiden lähettämisestä sotilaalliseen
kriisinhallintaan ja sotilastehtävään
muuhun kansainväliseen kriisinhallintaan. Ehdotetuista
muutoksista aiheutuisi tarve täsmentää myös
eräitä muita sotilaallisesta kriisinhallinnasta
annetun lain säännöksiä sekä puolustusvoimista
annettua lakia.
Sotilaallisesta kriisinhallinnasta annettuun lakiin ehdotetaan
lisättäväksi säännös,
joka mahdollistaisi YK:n sotilaallisiin kriisinhallintaoperaatioihin
osallistumista koskevien yhteisymmärryspöytäkirjojen
joustavan kansallisen käsittelyn ja voimaansaattamisen
valtioneuvoston asetuksella.
Yksityiskohtaiset perustelut
Laki sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain muuttamisesta
Lain soveltamisala (1 §)
Laki sotilaallisesta kriisinhallinnasta (211/2006) koskee
Suomen osallistumista kansainväliseen sotilaalliseen kriisinhallintaan.
Lain esitöissä (HE 5/2006 vp)
sotilaallisella kriisinhallinnalla tarkoitetaan sotilaallisin keinoin
ja pääsääntöisesti
sotilaallisesti järjestetyllä organisaatiolla toteutettavia
kansainvälisiä kriisinhallintatehtäviä.
Joissakin yksittäisissä tilanteissa toisen maan
viranomaisille tai toimintaa järjestävälle kansainväliselle
järjestölle annettava tuki voidaan toteuttaa siten,
että tehtävää varten muodostettaisiin
sotilaista koostuva joukko toteuttamaan kriisinhallintaa muistuttavaa
tehtävää operaation muodossa, jolloin
toiminta organisoitaisiin sotilaallisesti. Myös tällaisissa
tilanteissa voitaisiin soveltaa sotilaallisesta kriisinhallinnasta
annettua lakia.
Käytännön ongelmaksi on muodostunut,
että nykyinen laki ei mahdollista sotilaiden lähettämistä sotilastehtävään
muuhun kansainväliseen kriisinhallintaan. Lain soveltamisalaa
(1 §) on nyt tarkoitus laajentaa kattamaan myös
muu kuin sotilaallinen kriisinhallinta. Hallituksen esityksessä ei
ole määritelty "muuta kansainvälistä kriisinhallintaa".
Tämä on valiokunnan mielestä tarkoituksenmukaista,
koska konfliktien luonne on alati muuttuva ja niihin vaikuttamiskeinot
ovat yhä monimuotoisempia. Esimerkkinä on mainittu
mm. puolustusvoimien erityisosaamisen, kuten kemiallisia, biologisia tai
ydinuhkia koskevan (CBRN) suorituskyvyn, käyttö muussa
kansainvälisessä kriisinhallinnassa kuin sotilaallisessa
kriisinhallinnassa tai yhteysupseerin tai sotilasneuvonantajan lähettäminen
tehtävään siviilikriisinhallintaoperaatioon tai
YK:n poliittiseen operaatioon.
Ulkoasiainvaliokunta on korostanut kokonaisvaltaista lähestymistapaa
ja erilaisten keinovalikoimien ja asiantuntemuksen yhdistämistä Suomen
osallistumisen tehostamiseksi. Kriisimaiden omien turvallisuusrakenteiden
vahvistaminen korostuu kestävien ratkaisujen aikaansaamiseksi,
ja erilaisten kriisinhallinnan valmiuksien tarve lisääntyy
pyrittäessä konfliktien kokonaisvaltaiseen ennaltaehkäisyyn
ja tehokkaaseen hallintaan. Valiokunta pitää muutosesitystä perusteltuna.
Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että siviilikriisinhallinnan
osalta (1287/2004) ei esitetä muutoksia.
Laki puolustusvoimista. Puolustusvoimia koskevassa
laissa on edellä mainitun muutoksen vuoksi tarvetta laajentaa
puolustusvoimien tehtäviä (2. lakiehdotus, 2 §)
niin, että ne kattavat sotilaiden lähettämisen
sotilastehtäviin myös muuhun kuin kansainväliseen
sotilaalliseen kriisinhallintaan. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan
sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain soveltamisalan muutoksella
on tarkoitus täyttää sotilaallisesta
kriisinhallinnasta annetun lain ja siviilihenkilöstön
osallistumisesta kriisinhallintaan annetun lain välinen
lainsäädännöllinen aukko.
Päätöksenteko kriisinhallinnassa
(2 § ja 3 § 1 mom.)
Yksittäisten sotilaiden lähettäminen
on nykyisen sotilaallisen kriisinhallintalain puitteissa merkinnyt
suhteellisen raskasta päätöksentekomenettelyä.
Esityksen tarkoitus on keventää päätöksentekomenettelyä siltä osin,
kuin kyse on yksittäisten sotilaiden lähettämisestä joko
sotilaalliseen kriisinhallintaan taikka sotilastehtäviin
muuhun kansainväliseen kriisinhallintaan. Puolustusministeriö voisi
ulkoasiainministeriötä kuultuaan päättää sotilaiden
lähettämisestä tapauksissa, joissa kyse
ei ole useammasta henkilöstä muodostuvasta toiminnallisesta
kokonaisuudesta, joka toimii yhtenäisen johdon alaisena.
Esityksen perustelujen mukaan tarkoitus on, että yksittäisiä sotilaita
olisi mahdollista lähettää esimerkiksi
esikunta-, neuvonantaja-, kouluttaja- tai asiantuntijatehtäviin
taikka muuten luonteeltaan tai kestoltaan rajattuihin tehtäviin kriisinhallintaan.
Valiokunta katsoo, että muutoksen keskeinen tavoite tulee
olla joustavoittaa päätöksentekoa niin,
että yksittäisissä tapauksissa Suomella
on nopeastikin valmius lähettää tarvittavaa
sotilaallista asiantuntemusta tiettyyn operaatioon. Valiokunta korostaa,
että kevennetty päätöksentekomenettely
ei saa johtaa lain varsinaisen päätöksentekomenettelyn
sivuuttamiseen tai siihen, että puolustusministeriön
päätöksellä lähetetään
esimerkiksi samaan operaatioon lyhyellä aikavälillä useamman
kerran yksittäisiä sotilaita, koska tällöin
kyseessä ei olisi enää lain 2 §:n
4 momentin mukainen "operaation vähäinen
muuttaminen". Valiokunta katsoo, että esityksen
sanamuotoa on syytä selventää myös laintasolla
siten, että päätöksenteossa
on kyse yksittäisten sotilaiden lähettämisestä rajattuun tehtävään.
Valiokunta esittää sen vuoksi tarkennusta 1. lakiehdotuksen
2 §:n 4 momenttiin.
Saadun selvityksen mukaan edellä mainittuja toiminnallisia
kokonaisuuksia kriisinhallinnassa ovat muun muassa partio (3—5
sotilasta) tai ryhmä (4—10 sotilasta). Valiokunta
huomauttaa, että silloin kun päätetään
yhtenäisen johdon alaisena toimivan kokonaisuuden lähettämisestä muuhun
kansainväliseen kriisinhallintaan, päätöksentekoon
sovelletaan normaalia päätöksentekomenettelyä eli
lain 2 §:n 1 momentin ja 3 §:n 1 momentin mukaista
menettelyä mukaan lukien eduskunnan kuuleminen. Valiokunta
katsoo, että lakiesitystä on syytä selventää tältä osin myös
laintasolla viittaamalla päätöksentekoa koskevassa
2 §:n 1 momentissa lain muutettuun soveltamisalaan, joka
on määritelty lain 1 §:ssä. Tämä aiheuttaa
tarpeen myös lain johtolauseen muuttamiselle.
Voimakeinojen käyttö (27 §)
Sotilaiden voimankäytöstä on säädetty
sotilaallista kriisinhallintaa koskevan lain 27 §:ssä.
Voimankäyttöä rajaavat operaation voimankäyttösäännöt
sekä kansainvälisen oikeuden välttämättömyys-
ja suhteellisuusperiaate sekä voimankäytön
minimoinnin periaate.
Laissa ei ole säädetty sallituista voimankäyttövälineistä tai
voimankäyttövälineiden kantamisesta muussa
kuin sotilaallisessa kriisinhallinnassa. Ulkoasiainvaliokunta pitää toimintaa selkiyttävänä
säätää esitetyn
mukaisesti lailla sotilaan sallituista voimankäyttövälineistä ja voimakeinoista,
jos hän osallistuu muuhun kuin sotilaalliseen kriisinhallintaan.
Kriisinhallinnassa palvelevan sotilaan tehtävät
perustuvat ao. operaation mandaattiin, joka yhdessä suunnittelu-
ja ohjausasiakirjojen kanssa määrittää,
edellytetäänkö tehtävässä voimakeinojen
käyttöä. Valiokunta korostaa, että henkilöt
tulee säännönmukaisesti kouluttaa ja
varustaa tehtävän edellyttämällä tavalla.
Valiokunta huomauttaa, että voimankäyttöä koskeva
selvennys on linjassa eduskunnan joulukuussa 2014 hyväksymän
(HaVM 39/2014 vp) siviilikriisinhallintalain
muutoksen kanssa, jossa henkilöstön oikeudellista
asemaa selkeytettiin lisäämällä säännökset
voimankäyttövälineiden kantamisesta,
voimakeinojen käytöstä ja hätävarjelutilanteista
siviilikriisinhallinnassa.
Uuden sääntelyn vaikutus palvelussuhteen ehtojen
määrittelyyn
Palvelussuhteen ehtojen osalta lakiesitys lähtee siitä,
että sotilaan osallistuessa siviilikriisinhallintaan hän
on kriisinhallintapalvelussuhteessa, jolloin ehdot määräytyvät
samoin kuin sotilaallisessa kriisinhallinnassa. Sotilaan palvelusehdot määräytyvät
siten puolustusministeriön asetuksen mukaan, jossa määritetään
sotilaallisen kriisinhallintahenkilöstön pätevyysvaatimukset
ja palvelussuhteen ehdot. Puolustusvaliokunta on käsitellyt
laajasti kriisinhallintahenkilöstön asemaa (PuVL
13/2014 vp), eikä ulkoasianvaliokunnalla
ole siihen huomautettavaa.
Puolustusvaliokunta huomauttaa, että lakiesityksen
perusteella annettava asetus edellyttää palvelusuhteen
ehdoista neuvoteltavan kriisinhallinnan neuvottelu- ja osallistumisjärjestelmässä
henkilöstöä edustavien
järjestöjen kanssa. Ulkoasiainvaliokunta viittaa
puolustusvaliokunnan lausuntoon ja edellyttää,
että puolustushallinto jatkaa neuvottelujärjestelmän
kehittämistä yhdessä henkilöstöjärjestöjen
kanssa, jotta palvelussuhteeseen liittyvät kysymykset (palkkaus,
päivärahat, vakuutusturva ym.) voidaan hoitaa
niin, että ne eivät käytännössä vaikeuta
osallistumispäätöstä tai tarvittavien
henkilöresurssien rekrytointia.
Viranomaisten yhteistyön toimintamalli kriisinhallintaan
osallistuttaessa
Ulkoasianvaliokunta on säännönmukaisesti
korostanut viranomaisyhteistyön merkitystä kriisinhallinnan
vaikuttavuuden ja suunnitelmallisuuden tehostamiseksi. Yhteistyön
merkitys korostuu konfliktien luonteen muuttuessa ja Suomen osallistumisen
keinovalikoiman laajetessa käsittelyssä olevan
lainmuutoksen vuoksi.
Esityksen mukaan harkittaessa osallistumista siviilikriisinhallintaoperaatioiden
sotilaallisiin asiantuntijatehtäviin otetaan huomioon eri
hallinnonalojen asiantuntemus koskien muun muassa tehtävän
edellyttämää asiantuntijaprofiilia. Tällöin
joudutaan arvioimaan jokaisen sotilaan osalta erikseen mm. sitä,
edellyttääkö kyseisen henkilön
toimenkuva siviilikriisinhallintaoperaatiossa voimankäyttövälineiden
kantamista tai oikeutta voimakeinojen käyttöön.
Ulkoasiainvaliokunta viittaa puolustusvaliokunnan lausuntoon (PuVL
13/2014 vp) ja toteaa, että sotilaan lähettäminen
sotilastehtävään siviilikriisinhallintaoperaatioon
on perusteltua erityisesti silloin, kun operaation ohjaus- ja suunnitteluasiakirjoissa
tehtävä on nimenomaisesti määritetty sotilastehtäväksi,
jota voi hoitaa vain sotilasvirassa tai -tehtävässä palveleva
sotilas.
Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että esitetty vastuun
delegointi puolustusministeriölle yksittäisten
sotilaiden lähettämisen osalta ja voimakeinojen
käytön mahdollistaminen myös siviilikriisinhallinnassa
edellyttävät viranomaisten arviointi- ja päätöksentekomenettelyjen
säännönmukaisuutta. Tässä arvioinnissa
korostuu esityksenkin mukaan ulkoasiain-, puolustus- ja sisäministeriön
yhteistoiminta. Hallituksen esityksestä eikä asiantuntijakuulemisista
selviä, miten yhteistoiminnan sujuvuus käytännössä varmistetaan.
Valiokunta ehdottaa sen vuoksi, että hyväksytään
lausuma, jotta yhteistyöstä saadaan selvitys vuoden
2015 loppuun mennessä. (Valiokunnan lausumaehdotus)
Yhteistyöpöytäkirja voimavarojen
antamisesta Yhdistyneiden Kansakuntien operaatioon (3. lakiehdotus)
Yhteistyöpöytäkirjoille, jotka koskevat
Suomen osallistumista YK:n sotilaallisiin kriisinhallintaoperaatioihin,
on säännönmukaisesti pyydetty eduskunnan
hyväksyminen, koska ne sisältävät lainsäädännön
alaan kuuluvia määräyksiä. Esityksessä ehdotetaan
YK:n osallistumissopimusten kansallisen hyväksymismenettelyn
ja voimaansaattamisen joustavoittamista samaan tapaan kuin NATO:n
ja EU:n vastaavien sopimusten (SOFA) kohdalla on jo tehty.
Tarkoitus on, että eduskunnan YK:n UNIFIL- operaation
yhteydessä hyväksymän osallistumissopimuksen
voimaansaattamislaki (UaVM 11/2012 vp,
411/2012) säädettäisiin valtioneuvoston
asetuksella koskemaan myös tulevia osallistumissopimuksia.
Lain nimikkeestä poistettaisiin sana "Libanonissa
(UNIFIL)", jotta se olisi yleispätevä kaikkiin
tuleviin operaatioihin.
Lisäksi sotilaallisesta kriisinhallinnasta annettuun
lakiin (4 §:n uusi 2 momentti) ehdotetaan sisällytettäväksi
valtuutussäännös, jossa tuleviin YK:n
osallistumissopimuksiin voitaisiin soveltaa kyseessä olevaa
lakia. Valtuutus merkitsisi, että UNIFIL-lailla voimaansaatetun
sopimuksen kanssa identtiset osallistumissopimukset eivät
jatkossa tulisi enää eduskunnan hyväksyttäväksi,
vaan sopimukset hyväksyisi tasavallan presidentti ja niiden
voimaansaattamisesta säädettäisiin valtioneuvoston
asetuksella.
Ulkoasiainvaliokunta on toistuvasti huomauttanut YK:n yhteistyöpöytäkirjojen
käsittelyn viivästymisestä ja pitää uudistusta
tervetulleena, jotta jatkossa yhteistyöpöytäkirjat
saadaan voimaan ennen joukkojen sijoittumista toiminta-alueelle.
Valiokunta korostaa, että mikäli uusien voimavarojen
antamista koskevien sopimusten lainsäädännön
alaan kuuluvat määräykset poikkeavat
em. UNIFIL-sopimuksen säännöksistä, ne
on tuotava normaaliin tapaan eduskunnan hyväksyttäviksi.
Johtopäätökset
Eduskunta osallistuu Suomen kriisinhallintapolitiikan ja sen
toimeenpanon valmisteluun aktiivisesti. Ulkoasiainvaliokunta katsoo,
että kriisinhallintaan käytettävien resurssien
väheneminen ja esitetyt lakimuutokset korostavat suunnitelmallisuuden,
strategisten tavoitteiden asettamisen ja yhteistyön tärkeyttä.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja
saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena
ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa 1. lakiehdotuksen hyväksymistä mietinnöstä
ilmenevin kannanotoin
ja muutosehdotuksin ja 2.—3. lakiehdotusta muuttamattomina.
Ulkoasiainvaliokunta on peräänkuuluttanut (UaVL
6/2014 vp, UaVM 9/2010 vp) hallitusohjelmaan perustuvaa
kokonaisvaltaista kriisinhallinnan tavoitelinjausta. Valiokunta
esittää, että linjaus laadittaisiin seuraavan
hallituskauden alussa. Tavoitelinjaukseen tulisi sisällyttää tiedot
suunnitelluista operaatioista ja käynnissä olevien
siviili- ja sotilasoperaatioiden jatkosuunnitelmista, osallistumisesta
EU:n taisteluosastoihin sekä osallistumisesta Naton nopean
toiminnan joukkoihin (NRF) ja sen täydentävään
toimintaan.
Ulkoasiainvaliokunta on esittänyt, että Suomeen
perustettaisiin kehitys - ja turvallisuusjatkumon huomioonottamiseksi
eri ministeriöiden hallinnoima vakautusrahasto (UaVM 1/2013
vp, UaVM 13/2010 vp). Valiokunta pitää yhtenäisemmän
kriisinhallintarahoituksen kehittämistä jatkossa
välttämättömänä yhteistoiminnan
ja määrärahojen käytön
tehostamiseksi.
Ulkoasinvaliokunta muistuttaa (UaVL 4/2014 vp),
että eduskunta on edellyttänyt, että valtioneuvosto
tiedottaa säännönmukaisesti jokaisen kriisinhallintaoperaation
päätyttyä kullekin operaatiolle asetettujen
tavoitteiden ja vaikuttavuuden toteutumisesta antamalla niistä ulkoasiainvaliokunnalle
selvityksen.
Ulkoasiainvaliokunnan tulee saada perustuslain 97 §:n
nojalla ennakolta tietoa ajankohtaisista kriisinhallintaan liittyvistä suunnitelmista
mukaan
lukien suunnitelmista yksittäisten sotilaiden lähettämisestä operaatioihin.
Tämän
lisäksi säännönmukaisista kriisinhallintakatsauksista
(UTP 40/2005 vp) tulee käydä selkeästi ilmi
puolustusministeriön päätöksiin
perustuvan kriisinhallintaosallistumisen määrä ja
kohdentaminen.