Perustelut

Johdanto

Keskinäisriippuvuuden kasvaessa maantieteellisesti etäisten konfliktien vaikutus Suomen turvallisuuteen lisääntyy. Kokonaisvaltainen osallistuminen kansainväliseen kriisinhallintaan on yhä tärkeämpi osa Suomen turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa. Valiokunta korostaa, että konfliktien ennaltaehkäisyn tulee jatkossakin olla Suomen ensisijainen toimintatapa. Konfliktien luonteen muuttuessa kokonaisvaltaisuus edellyttää saumatonta ja laaja-alaista yhteistyötä kehitysponnisteluista sotilaalliseen kriisinhallintaan. Kansainvälisen yhteistyön ja verkottumisen merkitys Suomen puolustukselle ja sen kehittämiselle on merkittävä. Yhteistoiminta kriisinhallintaoperaatioissa on tärkeä osa tätä yhteistyötä. Tehokkaan toimintavalmiuden ylläpitäminen vaatii niin kriisinhallintalainsäädännön kuin yhteistyörakenteiden jatkuvaa arviointia ja kehittämistä.

Valiokunta huomauttaa, että käsittelyssä oleva hallituksen esitys on osa laajempaa kriisinhallintalainsäädännön uudistamista. Esitysluonnos on valmisteltu työryhmässä, joka arvioi laajasti kriisinhallintaan ja muuhun kansainväliseen yhteistyöhön liittyviä lainsäädännön muutostarpeita Suomen turvallisuus- ja puolustuspolitiikasta annetun valtioneuvoston selonteon (VNS 6/2012 vp) toimeksiannon pohjalta. Työryhmä jätti mietintönsä marraskuussa 2014http://formin.finland.fi/public/default.aspx?contentId=315384&nodeId=23&contentlan=1&culture=fi-FI. Hallituksen esityksen tarkoituksena on toimeenpanna sotilaallisen kriisinhallintalain toimeenpanossa havaitut puutteet ja kehittää kriisinhallintaan osallistumiseen liittyviä päätöksentekomenettelyjä.

Työryhmän mietinnön keskeinen tavoite oli kuitenkin arvioida kattavasti voimassa olevan lainsäädännön riittävyyttä ja muutostarpeita, jotta Suomi voisi osallistua täysipainoisesti kansainväliseen kriisinhallintaan ulko- ja turvallisuuspoliittisten linjausten ja kansainvälisten velvoitteiden mukaisesti ml. Lissabonin sopimuksen lausekkeet. Yhteisvastuulausekkeen soveltamisala on rajattu kolmeen ei-valtiolliseen uhkaan (terrori-isku ja luonnon tai ihmisen aiheuttama suuronnettomuus). Yhteisvastuulauseke luo EU:lle oikeusperustan toimia ja velvoittaa lisäksi jäsenvaltiot antamaan toisilleen apua. Keskinäisen avunannon lauseke käsittää avunannon aseellisen hyökkäyksen tilanteessa ja sisältää velvoitteen avunantoon vain jäsenmaille.

Tasavallan presidentti ja valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittinen ministerivaliokunta linjasivat tammikuussa 2015, että ulkoasiainministeriö asettaa poikkihallinnollisen työryhmän, jonka tehtävänä on erillislain jatkovalmistelu työryhmän mietinnön pohjalta.

Ulkoasianvaliokunta korostaa, että kriisinhallintaa ja Suomen osallistumista EU:n keskinäiseen avunanto- ja yhteisvastuulausekkeen toimeenpanoon koskevan erillislain valmistelussa on kyseessä poliittisesti merkittävä lainsäädäntöhanke. Ulkoasiainvaliokunta edellyttää, että se saa jatkovalmistelujen etenemisestä säännönmukaista ja kattavaa tietoa, jotta eduskunnan linjaukset voidaan ottaa huomioon jo valmisteluvaiheessa.

Esityksen tavoitteet

Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain (211/2006) soveltamisalaa niin, että lakia voitaisiin soveltaa sotilaallisen kriisinhallinnan lisäksi myös sotilaiden lähettämiseen sotilastehtävään muuhun kansainväliseen kriisinhallintaan. Päätöksentekomenettelyä ehdotetaan kevennettäväksi siten, että puolustusministeriö päättäisi yksittäisten sotilaiden lähettämisestä sotilaalliseen kriisinhallintaan ja sotilastehtävään muuhun kansainväliseen kriisinhallintaan. Ehdotetuista muutoksista aiheutuisi tarve täsmentää myös eräitä muita sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain säännöksiä sekä puolustusvoimista annettua lakia.

Sotilaallisesta kriisinhallinnasta annettuun lakiin ehdotetaan lisättäväksi säännös, joka mahdollistaisi YK:n sotilaallisiin kriisinhallintaoperaatioihin osallistumista koskevien yhteisymmärryspöytäkirjojen joustavan kansallisen käsittelyn ja voimaansaattamisen valtioneuvoston asetuksella.

Yksityiskohtaiset perustelut

Laki sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain muuttamisesta

Lain soveltamisala (1 §)

Laki sotilaallisesta kriisinhallinnasta (211/2006) koskee Suomen osallistumista kansainväliseen sotilaalliseen kriisinhallintaan. Lain esitöissä (HE 5/2006 vp) sotilaallisella kriisinhallinnalla tarkoitetaan sotilaallisin keinoin ja pääsääntöisesti sotilaallisesti järjestetyllä organisaatiolla toteutettavia kansainvälisiä kriisinhallintatehtäviä. Joissakin yksittäisissä tilanteissa toisen maan viranomaisille tai toimintaa järjestävälle kansainväliselle järjestölle annettava tuki voidaan toteuttaa siten, että tehtävää varten muodostettaisiin sotilaista koostuva joukko toteuttamaan kriisinhallintaa muistuttavaa tehtävää operaation muodossa, jolloin toiminta organisoitaisiin sotilaallisesti. Myös tällaisissa tilanteissa voitaisiin soveltaa sotilaallisesta kriisinhallinnasta annettua lakia.

Käytännön ongelmaksi on muodostunut, että nykyinen laki ei mahdollista sotilaiden lähettämistä sotilastehtävään muuhun kansainväliseen kriisinhallintaan. Lain soveltamisalaa (1 §) on nyt tarkoitus laajentaa kattamaan myös muu kuin sotilaallinen kriisinhallinta. Hallituksen esityksessä ei ole määritelty "muuta kansainvälistä kriisinhallintaa". Tämä on valiokunnan mielestä tarkoituksenmukaista, koska konfliktien luonne on alati muuttuva ja niihin vaikuttamiskeinot ovat yhä monimuotoisempia. Esimerkkinä on mainittu mm. puolustusvoimien erityisosaamisen, kuten kemiallisia, biologisia tai ydinuhkia koskevan (CBRN) suorituskyvyn, käyttö muussa kansainvälisessä kriisinhallinnassa kuin sotilaallisessa kriisinhallinnassa tai yhteysupseerin tai sotilasneuvonantajan lähettäminen tehtävään siviilikriisinhallintaoperaatioon tai YK:n poliittiseen operaatioon.

Ulkoasiainvaliokunta on korostanut kokonaisvaltaista lähestymistapaa ja erilaisten keinovalikoimien ja asiantuntemuksen yhdistämistä Suomen osallistumisen tehostamiseksi. Kriisimaiden omien turvallisuusrakenteiden vahvistaminen korostuu kestävien ratkaisujen aikaansaamiseksi, ja erilaisten kriisinhallinnan valmiuksien tarve lisääntyy pyrittäessä konfliktien kokonaisvaltaiseen ennaltaehkäisyyn ja tehokkaaseen hallintaan. Valiokunta pitää muutosesitystä perusteltuna.

Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että siviilikriisinhallinnan osalta (1287/2004) ei esitetä muutoksia.

Laki puolustusvoimista. Puolustusvoimia koskevassa laissa on edellä mainitun muutoksen vuoksi tarvetta laajentaa puolustusvoimien tehtäviä (2. lakiehdotus, 2 §) niin, että ne kattavat sotilaiden lähettämisen sotilastehtäviin myös muuhun kuin kansainväliseen sotilaalliseen kriisinhallintaan. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain soveltamisalan muutoksella on tarkoitus täyttää sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain ja siviilihenkilöstön osallistumisesta kriisinhallintaan annetun lain välinen lainsäädännöllinen aukko.

Päätöksenteko kriisinhallinnassa (2 § ja 3 § 1 mom.)

Yksittäisten sotilaiden lähettäminen on nykyisen sotilaallisen kriisinhallintalain puitteissa merkinnyt suhteellisen raskasta päätöksentekomenettelyä. Esityksen tarkoitus on keventää päätöksentekomenettelyä siltä osin, kuin kyse on yksittäisten sotilaiden lähettämisestä joko sotilaalliseen kriisinhallintaan taikka sotilastehtäviin muuhun kansainväliseen kriisinhallintaan. Puolustusministeriö voisi ulkoasiainministeriötä kuultuaan päättää sotilaiden lähettämisestä tapauksissa, joissa kyse ei ole useammasta henkilöstä muodostuvasta toiminnallisesta kokonaisuudesta, joka toimii yhtenäisen johdon alaisena.

Esityksen perustelujen mukaan tarkoitus on, että yksittäisiä sotilaita olisi mahdollista lähettää esimerkiksi esikunta-, neuvonantaja-, kouluttaja- tai asiantuntijatehtäviin taikka muuten luonteeltaan tai kestoltaan rajattuihin tehtäviin kriisinhallintaan. Valiokunta katsoo, että muutoksen keskeinen tavoite tulee olla joustavoittaa päätöksentekoa niin, että yksittäisissä tapauksissa Suomella on nopeastikin valmius lähettää tarvittavaa sotilaallista asiantuntemusta tiettyyn operaatioon. Valiokunta korostaa, että kevennetty päätöksentekomenettely ei saa johtaa lain varsinaisen päätöksentekomenettelyn sivuuttamiseen tai siihen, että puolustusministeriön päätöksellä lähetetään esimerkiksi samaan operaatioon lyhyellä aikavälillä useamman kerran yksittäisiä sotilaita, koska tällöin kyseessä ei olisi enää lain 2 §:n 4 momentin mukainen "operaation vähäinen muuttaminen". Valiokunta katsoo, että esityksen sanamuotoa on syytä selventää myös laintasolla siten, että päätöksenteossa on kyse yksittäisten sotilaiden lähettämisestä rajattuun tehtävään. Valiokunta esittää sen vuoksi tarkennusta 1. lakiehdotuksen 2 §:n 4 momenttiin.

Saadun selvityksen mukaan edellä mainittuja toiminnallisia kokonaisuuksia kriisinhallinnassa ovat muun muassa partio (3—5 sotilasta) tai ryhmä (4—10 sotilasta). Valiokunta huomauttaa, että silloin kun päätetään yhtenäisen johdon alaisena toimivan kokonaisuuden lähettämisestä muuhun kansainväliseen kriisinhallintaan, päätöksentekoon sovelletaan normaalia päätöksentekomenettelyä eli lain 2 §:n 1 momentin ja 3 §:n 1 momentin mukaista menettelyä mukaan lukien eduskunnan kuuleminen. Valiokunta katsoo, että lakiesitystä on syytä selventää tältä osin myös laintasolla viittaamalla päätöksentekoa koskevassa 2 §:n 1 momentissa lain muutettuun soveltamisalaan, joka on määritelty lain 1 §:ssä. Tämä aiheuttaa tarpeen myös lain johtolauseen muuttamiselle.

Voimakeinojen käyttö (27 §)

Sotilaiden voimankäytöstä on säädetty sotilaallista kriisinhallintaa koskevan lain 27 §:ssä. Voimankäyttöä rajaavat operaation voimankäyttösäännöt sekä kansainvälisen oikeuden välttämättömyys- ja suhteellisuusperiaate sekä voimankäytön minimoinnin periaate.

Laissa ei ole säädetty sallituista voimankäyttövälineistä tai voimankäyttövälineiden kantamisesta muussa kuin sotilaallisessa kriisinhallinnassa. Ulkoasiainvaliokunta pitää toimintaa selkiyttävänä säätää esitetyn mukaisesti lailla sotilaan sallituista voimankäyttövälineistä ja voimakeinoista, jos hän osallistuu muuhun kuin sotilaalliseen kriisinhallintaan. Kriisinhallinnassa palvelevan sotilaan tehtävät perustuvat ao. operaation mandaattiin, joka yhdessä suunnittelu- ja ohjausasiakirjojen kanssa määrittää, edellytetäänkö tehtävässä voimakeinojen käyttöä. Valiokunta korostaa, että henkilöt tulee säännönmukaisesti kouluttaa ja varustaa tehtävän edellyttämällä tavalla.

Valiokunta huomauttaa, että voimankäyttöä koskeva selvennys on linjassa eduskunnan joulukuussa 2014 hyväksymän (HaVM 39/2014 vp) siviilikriisinhallintalain muutoksen kanssa, jossa henkilöstön oikeudellista asemaa selkeytettiin lisäämällä säännökset voimankäyttövälineiden kantamisesta, voimakeinojen käytöstä ja hätävarjelutilanteista siviilikriisinhallinnassa.

Uuden sääntelyn vaikutus palvelussuhteen ehtojen määrittelyyn

Palvelussuhteen ehtojen osalta lakiesitys lähtee siitä, että sotilaan osallistuessa siviilikriisinhallintaan hän on kriisinhallintapalvelussuhteessa, jolloin ehdot määräytyvät samoin kuin sotilaallisessa kriisinhallinnassa. Sotilaan palvelusehdot määräytyvät siten puolustusministeriön asetuksen mukaan, jossa määritetään sotilaallisen kriisinhallintahenkilöstön pätevyysvaatimukset ja palvelussuhteen ehdot. Puolustusvaliokunta on käsitellyt laajasti kriisinhallintahenkilöstön asemaa (PuVL 13/2014 vp), eikä ulkoasianvaliokunnalla ole siihen huomautettavaa.

Puolustusvaliokunta huomauttaa, että lakiesityksen perusteella annettava asetus edellyttää palvelusuhteen ehdoista neuvoteltavan kriisinhallinnan neuvottelu- ja osallistumisjärjestelmässä henkilöstöä edustavien järjestöjen kanssa. Ulkoasiainvaliokunta viittaa puolustusvaliokunnan lausuntoon ja edellyttää, että puolustushallinto jatkaa neuvottelujärjestelmän kehittämistä yhdessä henkilöstöjärjestöjen kanssa, jotta palvelussuhteeseen liittyvät kysymykset (palkkaus, päivärahat, vakuutusturva ym.) voidaan hoitaa niin, että ne eivät käytännössä vaikeuta osallistumispäätöstä tai tarvittavien henkilöresurssien rekrytointia.

Viranomaisten yhteistyön toimintamalli kriisinhallintaan osallistuttaessa

Ulkoasianvaliokunta on säännönmukaisesti korostanut viranomaisyhteistyön merkitystä kriisinhallinnan vaikuttavuuden ja suunnitelmallisuuden tehostamiseksi. Yhteistyön merkitys korostuu konfliktien luonteen muuttuessa ja Suomen osallistumisen keinovalikoiman laajetessa käsittelyssä olevan lainmuutoksen vuoksi.

Esityksen mukaan harkittaessa osallistumista siviilikriisinhallintaoperaatioiden sotilaallisiin asiantuntijatehtäviin otetaan huomioon eri hallinnonalojen asiantuntemus koskien muun muassa tehtävän edellyttämää asiantuntijaprofiilia. Tällöin joudutaan arvioimaan jokaisen sotilaan osalta erikseen mm. sitä, edellyttääkö kyseisen henkilön toimenkuva siviilikriisinhallintaoperaatiossa voimankäyttövälineiden kantamista tai oikeutta voimakeinojen käyttöön. Ulkoasiainvaliokunta viittaa puolustusvaliokunnan lausuntoon (PuVL 13/2014 vp) ja toteaa, että sotilaan lähettäminen sotilastehtävään siviilikriisinhallintaoperaatioon on perusteltua erityisesti silloin, kun operaation ohjaus- ja suunnitteluasiakirjoissa tehtävä on nimenomaisesti määritetty sotilastehtäväksi, jota voi hoitaa vain sotilasvirassa tai -tehtävässä palveleva sotilas.

Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että esitetty vastuun delegointi puolustusministeriölle yksittäisten sotilaiden lähettämisen osalta ja voimakeinojen käytön mahdollistaminen myös siviilikriisinhallinnassa edellyttävät viranomaisten arviointi- ja päätöksentekomenettelyjen säännönmukaisuutta. Tässä arvioinnissa korostuu esityksenkin mukaan ulkoasiain-, puolustus- ja sisäministeriön yhteistoiminta. Hallituksen esityksestä eikä asiantuntijakuulemisista selviä, miten yhteistoiminnan sujuvuus käytännössä varmistetaan. Valiokunta ehdottaa sen vuoksi, että hyväksytään lausuma, jotta yhteistyöstä saadaan selvitys vuoden 2015 loppuun mennessä. (Valiokunnan lausumaehdotus)

Yhteistyöpöytäkirja voimavarojen antamisesta Yhdistyneiden Kansakuntien operaatioon (3. lakiehdotus)

Yhteistyöpöytäkirjoille, jotka koskevat Suomen osallistumista YK:n sotilaallisiin kriisinhallintaoperaatioihin, on säännönmukaisesti pyydetty eduskunnan hyväksyminen, koska ne sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä. Esityksessä ehdotetaan YK:n osallistumissopimusten kansallisen hyväksymismenettelyn ja voimaansaattamisen joustavoittamista samaan tapaan kuin NATO:n ja EU:n vastaavien sopimusten (SOFA) kohdalla on jo tehty.

Tarkoitus on, että eduskunnan YK:n UNIFIL- operaation yhteydessä hyväksymän osallistumissopimuksen voimaansaattamislaki (UaVM 11/2012 vp, 411/2012) säädettäisiin valtioneuvoston asetuksella koskemaan myös tulevia osallistumissopimuksia. Lain nimikkeestä poistettaisiin sana "Libanonissa (UNIFIL)", jotta se olisi yleispätevä kaikkiin tuleviin operaatioihin.

Lisäksi sotilaallisesta kriisinhallinnasta annettuun lakiin (4 §:n uusi 2 momentti) ehdotetaan sisällytettäväksi valtuutussäännös, jossa tuleviin YK:n osallistumissopimuksiin voitaisiin soveltaa kyseessä olevaa lakia. Valtuutus merkitsisi, että UNIFIL-lailla voimaansaatetun sopimuksen kanssa identtiset osallistumissopimukset eivät jatkossa tulisi enää eduskunnan hyväksyttäväksi, vaan sopimukset hyväksyisi tasavallan presidentti ja niiden voimaansaattamisesta säädettäisiin valtioneuvoston asetuksella.

Ulkoasiainvaliokunta on toistuvasti huomauttanut YK:n yhteistyöpöytäkirjojen käsittelyn viivästymisestä ja pitää uudistusta tervetulleena, jotta jatkossa yhteistyöpöytäkirjat saadaan voimaan ennen joukkojen sijoittumista toiminta-alueelle. Valiokunta korostaa, että mikäli uusien voimavarojen antamista koskevien sopimusten lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset poikkeavat em. UNIFIL-sopimuksen säännöksistä, ne on tuotava normaaliin tapaan eduskunnan hyväksyttäviksi.

Johtopäätökset

Eduskunta osallistuu Suomen kriisinhallintapolitiikan ja sen toimeenpanon valmisteluun aktiivisesti. Ulkoasiainvaliokunta katsoo, että kriisinhallintaan käytettävien resurssien väheneminen ja esitetyt lakimuutokset korostavat suunnitelmallisuuden, strategisten tavoitteiden asettamisen ja yhteistyön tärkeyttä.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa 1. lakiehdotuksen hyväksymistä mietinnöstä ilmenevin kannanotoin ja muutosehdotuksin ja 2.—3. lakiehdotusta muuttamattomina.

Ulkoasiainvaliokunta on peräänkuuluttanut (UaVL 6/2014 vp, UaVM 9/2010 vp) hallitusohjelmaan perustuvaa kokonaisvaltaista kriisinhallinnan tavoitelinjausta. Valiokunta esittää, että linjaus laadittaisiin seuraavan hallituskauden alussa. Tavoitelinjaukseen tulisi sisällyttää tiedot suunnitelluista operaatioista ja käynnissä olevien siviili- ja sotilasoperaatioiden jatkosuunnitelmista, osallistumisesta EU:n taisteluosastoihin sekä osallistumisesta Naton nopean toiminnan joukkoihin (NRF) ja sen täydentävään toimintaan.

Ulkoasiainvaliokunta on esittänyt, että Suomeen perustettaisiin kehitys - ja turvallisuusjatkumon huomioonottamiseksi eri ministeriöiden hallinnoima vakautusrahasto (UaVM 1/2013 vp, UaVM 13/2010 vp). Valiokunta pitää yhtenäisemmän kriisinhallintarahoituksen kehittämistä jatkossa välttämättömänä yhteistoiminnan ja määrärahojen käytön tehostamiseksi.

Ulkoasinvaliokunta muistuttaa (UaVL 4/2014 vp), että eduskunta on edellyttänyt, että valtioneuvosto tiedottaa säännönmukaisesti jokaisen kriisinhallintaoperaation päätyttyä kullekin operaatiolle asetettujen tavoitteiden ja vaikuttavuuden toteutumisesta antamalla niistä ulkoasiainvaliokunnalle selvityksen.

Ulkoasiainvaliokunnan tulee saada perustuslain 97 §:n nojalla ennakolta tietoa ajankohtaisista kriisinhallintaan liittyvistä suunnitelmista mukaan lukien suunnitelmista yksittäisten sotilaiden lähettämisestä operaatioihin. Tämän lisäksi säännönmukaisista kriisinhallintakatsauksista (UTP 40/2005 vp) tulee käydä selkeästi ilmi puolustusministeriön päätöksiin perustuvan kriisinhallintaosallistumisen määrä ja kohdentaminen.